7 Nærmere om forordning om shortsalg og visse sider ved kredittbytteavtaler (shortsalgforordningen) og utkast til EØS-komitébeslutning med tilpasninger

7.1 Bakgrunn

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 236/2012 om shortsalg og visse sider ved kredittbytteavtaler (shortsalgforordningen) ble vedtatt 14. mars 2012. Gjennomføringsfristen i EU utløp 1. november 2012.

Det er også vedtatt følgende gjennomføringsforordninger: (EU) nr. 826/2012, (EU) nr. 827/2012, (EU) nr. 918/2012, (EU) 2015/97 og (EU) nr. 919/2012.

Med shortsalg menes normalt salg av et finansielt instrument som selgeren ikke eier på det tidspunkt salgsavtalen inngås. Shortsalg og andre korte posisjoner spiller en viktig rolle i finansmarkedet, ettersom det kan bidra til en effektiv prisdannelse og økt markedslikviditet. Det finnes imidlertid en bekymring for at shortsalg i forbindelse med betydelig finansiell uro kan forverre fallet i aksjekursene og skape systemrisiko.

Det var denne type bekymringer som gjorde at flere medlemsstater i EU under finanskrisen i 2008 innførte tiltak som i varierende grad begrenset eller forbød shortsalg av visse eller alle verdipapirer. De aktuelle myndighetene la blant annet til grunn at shortsalg av finansaksjer, under de rådende markedsforhold, kunne forsterke kursnedgangen på slike instrumenter. Enkelte medlemsstater innførte også krav til melding av korte nettoposisjoner i aksjer av en viss størrelse. I løpet av våren 2010 uttrykte også flere medlemsstater bekymringer over at inngåelse av kredittbytteavtaler bidro til en nedgang i prisene på greske statsobligasjoner.

Tiltakene for de ulike medlemsstatene ble truffet uavhengig av hverandre og med basis i gjeldende nasjonal lovgivning. Erfaringene viste at ukoordinerte tiltak var lite effektive og medførte uklare forhold for markedsaktørene. På denne bakgrunn besluttet Kommisjonen at en regulering av shortsalg og visse sider ved kredittbytteavtaler skulle inngå i deres arbeidsprogram for 2010, og dette arbeidet resulterte i vedtakelse av shortsalgforordningen.

7.2 Nærmere om innholdet i shortsalgforordningen

7.2.1 Generelt

Shortsalgforordningens formål er økt innsyn i forbindelse med betydelige korte nettoposisjoner i visse finansielle instrumenter, ved at det innføres ensartede rapporteringsforpliktelser for en rekke finansielle instrumenter i hele EU. Videre er formålet å redusere risikoen for oppgjørsfeil, volatilitet og annen risiko forbundet med udekket shortsalg.

Shortsalgforordningen berører i utgangspunktet alle finansielle instrumenter, men den inneholder særskilte regler for enkelte finansielle instrumenter. Forordningen inneholder bl.a. et generelt forbud mot udekket shortsalg av aksjer og statspapirer. Med udekket shortsalg menes at selger ikke har tilgang til instrumentene på salgstidspunktet. Dette forbudet er begrunnet ut fra den oppgjørsrisiko og volatilitet udekkede shortsalg i slike instrumenter kan medføre. Forordningen forbyr også investorer å ha udekkede posisjoner i kredittbytteavtaler.

Forordningens bestemmelser søker å sikre gjennomsiktighet i markedet ved krav om at korte nettoposisjoner offentliggjøres, og introduserer krav om at investorer melder til tilsynsmyndighetene posisjoner som overstiger 0,2 % av verdien av et enkeltselskaps aksjekapital. Overstiger shortposisjonen 0,5 %, skal myndighetene offentligjøre dette til markedet. For shortposisjoner i medlemsstatenes statspapirer, herunder shortposisjoner oppnådd gjennomkredittbytteavtaler, er det opplysningskrav kun til nasjonal tilsynsmyndighet. For norske statspapirer er denne grensen 0,1 % av utstedt verdi.

Videre gir forordningen nasjonale tilsynsmyndigheter kompetanse til i ekstraordinære markedssituasjoner å forby eller begrense visse former for shortsalg eller lignende transaksjoner som ellers er lovlig, for å bidra til å redusere systemrisiko og opprettholde tilliten til markedet. I slike situasjoner skal shortsalgforordningen også sikre samarbeid, dels mellom nasjonale tilsynsmyndigheter og dels mellom nasjonale myndigheter og ESMA, og ESMA er gitt en koordinerende rolle.

ESMA skal etter shortsalgforordningen, på nærmere angitte områder, utarbeide anbefalinger og retningslinjer, samt utkast til tekniske standarder som vedtas av Kommisjonen, jf. ESMA-forordningen artikkel 10–14 og artikkel 16.

Shortsalgforordningen inneholder også en bestemmelse om at nasjonal tilsynsmyndighet skal kunne bringe saker inn for ESMA etter ESMA-forordningen artikkel 19, i situasjoner der det er uenighet mellom nasjonale tilsynsmyndigheter i ulike stater. Videre inneholder forordningen krav om taushetsplikt ved utveksling av opplysninger mellom nasjonale tilsynsmyndigheter og ESMA mfl.

Ifølge shortsalgforordningen skal medlemsstatene fastsette regler om tiltak og sanksjoner for overtredelser av forordningens bestemmelser.

7.2.2 Spesielt om shortsalgforordningen artikkel 28 – ESMAs myndighet til å gripe inn mot shortsalg under ekstraordinære omstendigheter

Ifølge shortsalgforordningen artikkel 28 nr. 1 kan ESMA på nærmere angitte vilkår, og i samsvar med artikkel 9. nr. 5 i ESMA-forordningen, jf. omtale ovenfor i punkt 3.2.1.2, kreve at fysiske eller juridiske personer gir informasjon eller offentliggjør shortsalgposisjoner, eller forby eller innføre vilkår for gjennomføring av shortsalg.

ESMA skal treffe et vedtak som nevnt under shortsalgforordningen artikkel 28 nr. 1 bare dersom tiltakene omhandler en trussel mot finansmarkedenes ordnede virkemåte og integritet, eller mot stabiliteten i hele eller deler av finanssystemet i Unionen, som har følger over landegrensene, og nasjonale tilsynsmyndigheter ikke har truffet tilstrekkelige tiltak for å avverge trusselen, jf. artikkel 28 nr. 2.

Før EMSA beslutter å innføre eller forlenge et tiltak nevnt i nr. 1, skal ESMA rådføre seg med ESRB, og ved behov andre berørte myndigheter.

Dersom ESMA treffer tiltak som nevnt, skal ESMA ta hensyn til i hvilket omfang vedtaket i betydelig grad avverger nevnte trussel mot finansmarkedene, eller betraktelig forbedrer myndighetenes evne til å overvåke trusselen, ikke skaper risiko for tilsynsarbitrasje, og ikke har negativ virkning på finansmarkedenes effektivitet som ikke står i forhold til fordelene ved vedtaket, jf. artikkel 28 nr. 3.

Før ESMA beslutter å innføre eller forlenge et tiltak nevnt i nr. 1, skal ESMA underrette de berørte nasjonale tilsynsmyndigheter om det planlagte tiltaket. Meldingen skal gis minst 24 timer før tiltaket skal tre i kraft eller forlenges. Under ekstraordinære omstendigheter der det ikke er mulig til å gi melding innen 24 timer, kan ESMA gi meldingen mindre enn 24 timer før tiltaket er planlagt å tre i kraft.

ESMA skal på sitt nettsted offentliggjøre meldinger om alle vedtak om å innføre eller forlenge et tiltak nevnt i nr. 1. Et tiltak skal tre i kraft når meldingen offentliggjøres på ESMAs nettsted, eller på et senere tidspunkt angitt i meldingen, og skal gjelde bare for transaksjoner som gjennomføres etter at tiltaket har trådt i kraft.

ESMA skal med passende intervaller og minst hver tredje måned gjennomgå tiltakene nevnt i nr. 1. Dersom tiltaket ikke forlenges etter utløpet av denne tremånedersperioden, skal det automatisk utløpe.

Et tiltak som er vedtatt av ESMA etter shortsalgforordningen artikkel 28, skal ha forrang for eventuelle tidligere tiltak truffet av en vedkommende myndighet.

7.3 Utkast til beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av shortsalgforordningen

7.3.1 EØS-komiteens beslutning

Utkastet til EØS-komiteens beslutning inneholder en fortale og fire artikler.

Artikkel 1 fastsetter at forordning EU nr. 236/2012 (shortsalgforordningen) og gjennomføringsforordningene EU nr. 826/2012, EU nr. 827/2012, EU nr. 918/2012, EU nr. 919/2012 og EU nr. 2015/97 skal tas inn i EØS-avtalen vedlegg IX, og fastsetter EØS-tilpasninger til rettsaktene. Disse tilpasningene er nærmere omtalt nedenfor i punkt 7.3.2.

Artikkel 2 slår fast at den islandske og den norske versjonen av forordningene gis gyldighet og kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

Artikkel 3 regulerer når beslutningen trer i kraft.

Artikkel 4 slår fast at beslutningen selv skal kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

7.3.2 Tilpasningsteksten til shortsalgforordningen

Det er inntatt en generell tilpasningstekst om at henvisninger til medlemsstat og nasjonal tilsynsmyndighet i forordningen skal bli forstått å omfatte EØS/EFTA-statene og nasjonale tilsynsmyndigheter i EØS/EFTA-statene.

Det er også inntatt en tilsvarende bestemmelse om samarbeid mellom EFTAs overvåkingsorgan og ESMA som i EU-tilsynsforordningene. Bakgrunnen for dette er at EFTAs overvåkingsorgan har myndighet til å fatte bindende vedtak når det gjelder EØS/EFTA-statene etter shortsalgforordningen artikkel 28 i EØS-tilpasset form, jf. nedenfor under punkt 7.3.2.1.

Artikkel 32 regulerer utpeking av nasjonale tilsynsmyndigheter og ansvar og informasjon om dette bl.a. til ESMA, og artikkel 36 angir at nasjonale tilsynsmyndigheter skal samarbeide med ESMA i tilknytning til shortsalgforordningen og i samsvar med ESMA-forordningen, og skal uten opphold gi ESMA alle opplysninger som kreves for at de skal kunne utføre sine oppgaver etter ESMA-forordningen. I tilpasningsteksten til disse bestemmelsene er EFTAs overvåkingsorgan satt inn i tillegg til ESMA når det gjelder EØS/EFTA-statene.

Ifølge artikkel 37 nr. 3 kan ESMA anmode nasjonale tilsynsmyndigheter om å utføre bestemte undersøkelsesoppgaver og kontroller på stedet, når det er rimelig for å kunne utøve den myndighet ESMA uttrykkelig gis i shortsalgforordningen. Ifølge tilpasningsteksten til denne bestemmelsen kan ESMA kun anmode nasjonale tilsynsmyndigheter om slik kontroll på stedet, når det er rimelig for at EFTAs overvåkingsorgan skal kunne utøve den myndighet som er gitt i shortsalgforordningen.

I shortsalgforordningen artikkel 23 nr. 4 er det referert til at nasjonale tilsynsmyndigheter ved uenighet kan henvise saken til ESMA etter artikkel 19 i ESMA-forordningen. Som følge av at kompetansen etter ESMA-forordningen artikkel 19 dels ligger hos EFTAs overvåkingsorgan (bindende vedtak) og dels hos ESMA (ikke-bindende mekling) når det gjelder EØS/EFTA-statene, er det inntatt en tilpasning om at henvisninger til ESMAs myndighet etter artikkel 19 etter forholdene skal anses å referere til EFTAs overvåkingsorgan.

I tilpasning til artikkel 46 om overgangsbestemmelser for shortsalgforordningen, erstattes datoen 25. mars 2012 (ikrafttredelsesdato for nærmere angitt bestemmelser i forordningen) med datoen for ikrafttredelse av EØS-komiteens beslutning hva gjelder EØS/EFTA-statene.

7.3.2.1 Spesielt om EØS-tilpasning til shortsalgforordningen artikkel 28 – EFTAs overvåkingsorgans myndighet til å gripe inn mot shortsalg under ekstraordinære omstendigheter

Ifølge systemet satt opp i EØS-komitébeslutningene for EU-tilsynsforordningene, er kompetansen til å fatte bindende vedtak lagt til EFTAs overvåkingsorgan. Se nærmere omtale ovenfor i punkt 2.4.2 om prinsippene for EØS-tilpasning og punkt 3.3.2.8 om tilpasning til artikkel 9 nr. 5 i EU-tilsynsforordningene. ESMAs myndighet til å fatte vedtak etter artikkel 28 i shortsalgforordningen, jf. artikkel 9 nr. 5 i ESMA-forordningen, skal derfor gjelde kun innen EU, mens tilsvarende myndighet er lagt til EFTAs overvåkingsorgan når det gjelder EØS/EFTA-statene. På denne bakgrunn er henvisningen til ESMA i shortsalgforordningen artikkel 28 erstattet med EFTAs overvåkingsorgan, når det gjelder EØS/EFTA-statene i de deler av bestemmelsen som gir kompetanse til å fatte vedtak. Tilsvarende er henvisningen til ESMA erstattet med EFTAs overvåkingsorgan i de deler av bestemmelsen som viser til at ESMA må ta i betraktning nærmere angitte vilkår, eller på annen måte beskriver hvordan ESMA skal utøve beslutningskompetansen, herunder prosedyrer for bortfall, fornying av vedtak mv.

Videre vil vedtak fattet av EFTAs overvåkingsorgan etter tilpasningen tre i kraft som angitt ved publisering på nettsiden til EFTAs overvåkingsorgan, i stedet for ESMAs nettside. ESMA skal imidlertid publisere en henvisning til meldingen fra EFTAs overvåkingsorgan på sin nettside for å sikre at vedtaket blir kjent i hele EØS.

Det er også inntatt en tilpasning som presiserer at henvisning til Unionen skal forstås som EØS-området.

Det følger av shortsalgforordningen artikkel 28 at kompetansen skal utøves i samsvar med artikkel 9 nr. 5 i ESMA-forordningen. Ifølge tilpasning til EU-tilsynsforordningene artikkel 9 nr. 5 som omtalt under punkt 3.3.2.8, skal EFTAs overvåkningsorgans vedtak treffes basert på utkast utarbeidet av vedkommende EU-tilsynsmyndighet uten ugrunnet opphold.