8 Nærmere om direktiv om forvaltere av alternative investeringsfond (AIFM-direktivet) og utkast til EØS-komitébeslutning med tilpasninger

8.1 Bakgrunn

Europarlaments- og rådsdirektiv 2011/61/EU om forvaltere av alternative investeringsfond ble vedtatt i EU 8. juni 2011. Gjennomføringsfristen for direktivet i EU var 22. juli 2013. Det er også vedtatt flere gjennomføringsforordninger: (EU) nr. 231/2013, (EU) nr. 694/2014, (EU) nr. 514/2015, (EU) nr. 447/2013, og (EU) nr. 448/2013.

Direktivet kalles for AIFM-direktivet (Alternative Investment Fund Managers Directive).

Forvaltere av alternative investeringsfond forvalter betydelige verdier og kan utøve stor innflytelse i de markeder og selskaper de investerer i. Den internasjonale finanskrisen viste at forvalterne kan bidra til å spre eller øke risikoen i finansmarkedene. Et viktig formål med AIFM-direktivet er å møte risikoen knyttet til alternative investeringsfond på en enhetlig måte. Direktivet innfører harmoniserte krav til forvalterne og tilsynet med disse, og legger til rette for et internt marked i EØS-området for forvaltning og markedsføring av alternative investeringsfond.

Et alternativt investeringsfond (AIF) er enhver form for kollektiv investering som ikke er et UCITS-fond. AIFM-direktivet regulerer forvalternes virksomhet, men ikke selve fondene.

8.2 Nærmere om innholdet i AIFM-direktivet

8.2.1 Generelt

AIFM-direktivet innfører konsesjonsplikt for forvaltere som forvalter alternative investeringsfond med en samlet forvaltningskapital over visse terskelverdier. Forvaltere som forvalter alternative investeringsfond som ikke overstiger terskelverdiene, får kun plikt til å registrere seg og til å rapportere til nasjonal tilsynsmyndighet. Dessuten blir de underlagt regler om tilsyn. Disse forvalterne kan likevel velge å søke om konsesjon, slik at de får rettigheter og plikter på linje med forvaltere av fond som overstiger terskelverdiene.

For å få konsesjon til å forvalte alternative investeringsfond, må forvalteren ifølge AIFM-direktivet oppfylle en rekke krav. Blant annet stilles det kapitalkrav, og krav om at forvalteren har kvalifiserte ledere og styremedlemmer. Direktivet inneholder også bestemmelser som begrenser forvalterens adgang til å drive annen virksomhet enn forvaltning av alternative investeringsfond. Videre er det regler i direktivet om tilbakekall av tillatelse som forvalter.

AIFM-direktivet inneholder dessuten en rekke organisatoriske krav og løpende krav til forvalterens virksomhet, herunder regler om godtgjørelsesordninger for ledende ansatte med flere, interessekonflikter, god forretningsskikk, risikostyring, likviditetsstyring, verdsettelse av fondenes aktiva og utkontraktering av forvalterens oppgaver.

Ifølge AIFM-direktivet skal det for hvert alternative investeringsfond utpekes en depotmottaker, som skal oppbevare fondets eiendeler og ha en kontrollfunksjon.

AIFM-direktivet inneholder også en rekke opplysningskrav for forvalterne. Disse kravene skal bidra til gjennomsiktighet i markedet, og til investorbeskyttelse. Blant annet skal forvalteren utarbeide en årsrapport for hvert fond som forvaltes eller markedsføres i EU.

Videre skal forvalteren gi en rekke opplysninger til potensielle investorer om hvert fond som markedsføres eller forvaltes før de investerer i fondet. Forvalteren skal dessuten periodisk gi informasjon til investorene og rapportere til nasjonal tilsynsmyndighet om fondene som forvaltes.

For forvaltere som forvalter fond som erverver og utøver ulike grader av kontroll i unoterte selskaper og utstedere, er det særskilte informasjonsplikter etter direktivet. AIFM-direktivet inneholder også særlige regler for forvaltere som forvalter alternative investeringsfond som benytter finansiell giring.

Forvaltere som har fått konsesjon til å forvalte et alternativt investeringsfond i en EU-stat, skal ifølge direktivet kunne markedsføre fondet grensekryssende til profesjonelle investorer i andre EU-stater ved å gi melding til nasjonal tilsynsmyndighet i hjemstaten.

Hvis enten forvalteren eller fondet eller begge er etablert i en stat utenfor EU, kan hver enkelt EU-stat bestemme om fondene skal kunne markedsføres til profesjonelle investorer på sitt område, etter en ordning der det kreves særskilt tillatelse fra nasjonal tilsynsmyndighet for hvert enkelt fond.

Ifølge AIFM-direktivet skal forvaltere som har fått konsesjon i en EU-stat, kunne forvalte alternative investeringsfond som er etablert i en annen EU-stat etter en meldingsordning, det vil si grensekryssende forvaltning.

Det følger av AIFM-direktivet at hver enkelt EU-stat kan bestemme hvorvidt alternative investeringsfond skal kunne markedsføres til ikke-profesjonelle investorer på sitt område. Det kan stilles strengere krav i nasjonal rett for slik markedsføring enn for markedsføring til profesjonelle investorer.

Ifølge AIFM-direktivet skal det utpekes en nasjonal tilsynsmyndighet som skal ivareta en rekke oppgaver etter direktivet. Den nasjonale tilsynsmyndigheten skal føre tilsyn med forvalternes virksomhet med videre.

ESMA skal etter AIFM-direktivet på nærmere angitte områder utarbeidet anbefalinger og retningslinjer, samt utkast til tekniske standarder som vedtas av Kommisjonen, jf. henholdsvis artikkel 16 og 10–14 i ESMA-forordningen. AIFM-direktivet inneholder også flere bestemmelser om at nasjonal tilsynsmyndighet skal kunne bringe saker inn for ESMA etter ESMA-forordningen artikkel 19, i situasjoner der det er uenighet mellom nasjonale tilsynsmyndigheter i ulike stater. Videre inneholder direktivet krav om taushetsplikt ved utveksling av opplysninger mellom nasjonale tilsynsmyndigheter og ESMA med flere.

Ifølge AIFM-direktivet skal medlemsstatene fastsette regler om tiltak og sanksjoner for overtredelser av nasjonale regler som gjennomfører direktivet.

Videre inneholder direktivet regler om samarbeid og informasjonsutveksling mellom nasjonale tilsynsmyndigheter, ESMA og ESRB.

8.2.2 Spesielt om AIFM-direktivet artikkel 47 – ESMAs myndighet til å anmode om forbud mot markedsføring eller restriksjoner på forvaltning

Ifølge AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 4–6, jf. ESMA-forordningen artikkel 9 nr. 5, kan ESMA, på nærmere angitte vilkår, ved vedtak anmode nasjonale tilsynsmyndigheter om å treffe tiltak for å forby markedsføring eller innføre restriksjoner på forvaltning i Unionen for alternative investeringsfond med forvaltere basert i en tredjestat, eller i alternative investeringsfond basert i en tredjestat som forvaltes av forvaltere basert i Unionen uten nærmere angitt tillatelse/underretning.

ESMA skal treffe et vedtak som nevnt under artikkel 47 nr. 4 bare dersom det foreligger en vesentlig trussel som er blitt skapt eller forverret gjennom forvalternes virksomhet, mot finansmarkedenes ordnede virkemåte og integritet, eller mot stabiliteten i hele eller deler av finanssystemet i Unionen, og problemet har grenseoverskridende konsekvenser, og nasjonale tilsynsmyndigheter ikke har truffet tilstrekkelige tiltak for å håndtere trusselen.

Før ESMA anmoder nasjonal tilsynsmyndighet om å innføre eller fornye noen av tiltakene nevnt i nr. 4, skal ESMA ved behov rådføre seg med ESRB og andre relevante myndigheter.

Tiltakene som treffes av nasjonale tilsynsmyndigheter etter artikkel 47 nr. 4, skal effektivt håndtere trusselen mot finansmarkedenes ordnede virkemåte og integritet eller stabiliteten i hele eller deler av finanssystemet i Unionen, eller betraktelig forbedre de nasjonale tilsynsmyndighetenes evne til å overvåke trusselen, ikke skape risiko for tilsynsarbitrasje og ikke ha skadelig innvirkning på finansmarkedenes effektivitet. Herunder skal tiltakene ikke redusere likviditeten på disse markeder eller skape usikkerhet for markedsdeltakerne på en måte som ikke står i rimelig forhold til fordelene ved tiltakene.

Etter AFIM-direktivet artikkel 47 er det nasjonale tilsynsmyndigheter, ikke ESMA, som treffer vedtaket overfor markedsaktørene, og ikrafttredelsestidspunktet for vedtaket vil forutsetningsvis følge nasjonale regler.

AIFM-direktivet artikkel 47 viser til og utfylles av ESMA-forordningen artikkel 9 nr. 5 som omtalt ovenfor i punkt 3.2.1.2.

8.3 Utkast til beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av AIFM-direktivet

8.3.1 EØS-komiteens beslutning

Utkastet til EØS-komiteens beslutning inneholder en fortale og fem artikler.

Artikkel 1 fastsetter at direktiv 2011/61/EU (AIFM-direktivet) og gjennomføringsforordningene (EU) nr. 231/2013, (EU) nr. 694/2014, (EU) nr. 514/2015, (EU) nr. 447/2013 og (EU) nr. 448/2013 skal tas inn i EØS-avtalen vedlegg IX, og fastsetter EØS-tilpasninger til rettsaktene. Disse tilpasningene er nærmere omtalt nedenfor i punkt 8.3.2.

Artikkel 2 slår fast at vedlegg IX til EØS-avtalen skal endres.

Artikkel 3 slår fast at den islandske og den norske versjonen av direktivet og forordningene gis gyldighet og kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

Artikkel 4 regulerer når beslutningen trer i kraft.

Artikkel 5 slår fast at beslutningen selv skal kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

8.3.2 Tilpasningsteksten til AIFM-direktivet

Ved innlemmelse i EØS-avtalen av AIFM-direktivet og gjennomføringsforordningene, vil virkeområdet for direktivet og forordningene utvides til EØS.

Som en konsekvens, skal alternative investeringsfond som er etablert i EØS/EFTA-statene, likestilles med alternative investeringsfond etablert i EU. Dette må anses å følge av de horisontale tilpasningene i EØS-avtalen protokoll 1 punkt 8 lest sammen med definisjonen av henholdsvis EU-AIF og non-EU AIF i direktivet, og er ikke presisert i form av egen tilpasningstekst.

For å sikre transparens i hele EØS er det imidlertid inntatt en tilpasning som presiserer at forvaltere med tillatelser fra nasjonale tilsynsmyndigheter i EØS/EFTA-stater, skal registreres i ESMAs sentrale offentlige register over godkjente forvaltere, på samme vilkår som forvaltere med tillatelse fra nasjonale tilsynsmyndigheter i EU.

Videre er det under relevante bestemmelser inntatt tilpasningstekst om at henvisninger i direktivet til unionsretten erstattes med henvisning til EØS-avtalen, at medlemsstat og nasjonal tilsynsmyndighet i direktivet skal bli forstått å omfatte EØS/EFTA-statene og nasjonale tilsynsmyndigheter i EØS/EFTA-statene, samt at referanser til EU-rettsakter i direktivet skal gjelde i den utstrekning disse rettsaktene har blitt innlemmet i EØS-avtalen, og skal anses referert til i EØS-tilpasset form.

Det er også inntatt en tilsvarende bestemmelse om samarbeid mellom EFTAs overvåkingsorgan og ESMA som i EU-tilsynsforordningene. Bakgrunnen for dette er at EFTAs overvåkingsorgan har myndighet til å fatte vedtak når det gjelder EØS/EFTA-statene etter AIFM-direktivet artikkel 47 i EØS-tilpasset form, som omtalt nedenfor under punkt 8.3.2.1.

Videre er EFTAs overvåkingsorgan satt inn i tillegg til ESMA og ESRB i artikkel 50 når det gjelder EØS/EFTA-statene. AIFM-direktivet artikkel 50 sier at nasjonale tilsynsmyndigheter skal samarbeide med hverandre, ESMA og ESRB når det er nødvendig for at de skal kunne utføre sine oppgaver i henhold til direktivet eller utøve den myndighet de har i henhold til direktivet eller nasjonal lovgivning.

Det er flere steder i AIFM-direktivet referert til at nasjonale tilsynsmyndigheter ved uenighet kan henvise saken til ESMA etter artikkel 19 i ESMA-forordningen. Som følge av at kompetansen etter ESMA-forordningene artikkel 19 dels ligger hos EFTAs overvåkingsorgan (bindende vedtak) og dels hos ESMA (ikke-bindende mekling) når det gjelder EØS/EFTA-statene, er det inntatt en tilpasning om at henvisning til ESMAs myndighet artikkel 19, etter forholdene skal anses å referere til EFTAs overvåkingsorgan.

Artikkel 4 nr. 1 i AIFM-direktivet definerer «spesialforetak for verdipapirisering». I den sammenheng er «verdipapirisering» definert gjennom en henvisning til forordning (EF) 1075/2013 om Den europeiske sentralbanken. Denne forordningen er ikke EØS-relevant og ikke innlemmet i EØS-avtalen. Definisjonen av verdipapirisering etter forordning (EF) 1075/2013 er på denne bakgrunn inntatt i EØS-komitébeslutningen i sin helhet, og ikke ved referanse.

I AIFM-direktivet artikkel 21 nr. 3, 43 nr. 2 og 61, og i gjennomføringsforordning nr. 231/2013 artikkel 55, er det bestemmelser med nærmere angitte datoer for avskjæring av plikter eller rettigheter, eller andre overgangsbestemmelser. I tilpasningsteksten er disse datoene erstattet med angivelse av tidsperioder med utgangspunkt i ikrafttredelsen av EØS-komitébeslutningen. Herunder vil datoene angitt i overgangsbestemmelser for AIMF-direktivet i artikkel 61, erstattes med tidsangivelsen 18 måneder etter at EØS-komiteens beslutning har trådt i kraft hva gjelder EØS/EFTA-statene.

8.3.2.1 Spesielt om EØS-tilpasning til AIFM-direktiver artikkel 47 – EFTAs overvåkingsorgans myndighet til å anmode om forbud mot markedsføring eller restriksjoner på forvaltning

Tilpasningsteksten til AIFM-direktivet artikkel 47, jf. ESMA-forordningen artikkel 9 nr. 5, er bygget opp på samme måte som tilpasningene for shortsalgforordningen artikkel 28 og i samsvar med systemet satt opp i EØS-komitébeslutningene for EU-tilsynsforordningene.

På denne bakgrunn er henvisningen til ESMA i AIFM-direktivet artikkel 47 erstattet med EFTAs overvåkingsorgan når det gjelder EØS/EFTA-statene, i de deler av bestemmelsen som gir kompetanse til å fatte vedtak. Det vises til omtalen av tilpasningsteksten til shortsalgforordningen under punkt 7.3.2.1.

Det er klarlagt under forhandlingene med Kommisjonen at AIFM-direktivet artikkel 47 kun gir kompetanse til å fatte vedtak som binder nasjonale tilsynsmyndigheter. Det vil dermed være nasjonale tilsynsmyndigheter, og ikke EFTAs overvåkingsorgan, som treffer vedtaket overfor markedsaktørene i medhold av artikkel 47 nr. 4.