5 Ratifikasjon og forbehold mv.

5.1 Grunner til at Norge bør ratifisere konvensjonen

5.1.1 Behov for nye virkemidler i saker om barn på tvers av stater

Global mobilitet fører til at stadig flere barn har tilknytning til flere stater. Dette innebærer at barnet kan være statsborger i én stat, bo i en annen og oppholde seg i en tredje, og eventuelt ha eiendom i en fjerde stat. Disse barna er mer sårbare og utsatte enn andre. Ratifikasjon av Haagkonvensjonen 1996 vil gi Norge et nytt virkemiddel for å forebygge og løse internasjonale foreldretvister, barnevernsaker og barnebortføringssaker – og kan legge til rette for mer langsiktige omsorgsløsninger for de aktuelle barna. Konvensjonens regler og system legger blant annet til rette for at forelder og barn fortsatt kan ha samvær og kontakt selv om barnet og den annen forelder flytter til en annen stat. Haagkonvensjonen 1980 om barnebortføring og Haagkonvensjonen 1996 er ment å virke sammen og forsterke hverandre. Se nærmere om barnebortføring i proposisjonen punkt 3.2.4.

Konvensjonen vil særlig ha betydning for disse gruppene av barn ifølge Practical Handbook 2014 punkt 1.2:

• barn som er midtpunktet i en internasjonal foreldretvist, der foreldrene er uenige om foreldreansvar, samvær mv.

• barn som risikerer eller er utsatt for barnebortføring

• barn som er plassert i utlandet under ulike omsorgsarrangementer som ikke faller inn under definisjonen av adopsjon, og som således faller utenfor Haagkonvensjonen 1993 om internasjonal adopsjon

• barn som er offer for trafficking og andre former for utnytting, inkludert seksuell utnytting

• barn som er flyktninger eller enslige mindreårige asylsøkere

• barn som flytter på tvers av land med sine familier.

Departementene har de siste årene opplevd økende pågang fra utenlandske ambassader, myndigheter og privatpersoner om foreldreansvar og tiltak for beskyttelse av barn i Norge. Henvendelser fra andre lands ambassader i Norge om enkeltsaker gjelder særlig barnevernsaker på tvers av landegrenser. Departementene blir ofte bedt om å intervenere i sakene eller tilrettelegge for å finne løsninger. Norske utenriksstasjoner i utlandet opplever også økt oppmerksomhet omkring tiltak for beskyttelse av barn i Norge og er ikke minst utsatt for sterkt mediatrykk i disse sakene. I mangel av en internasjonal konvensjon har man i økende grad måttet legge til rette for bilateral kontakt. Slik kontakt er både ressurs- og tidkrevende for Utenriksdepartementet og andre berørte departement. Dagens situasjon, utenfor konvensjonen, medfører at flere enkeltsaker enn nødvendig løftes til departementsnivå.

En multilateral avtale å foretrekke fremfor ulike bilaterale avtaler. Norsk ratifikasjon av Haagkonvensjonen 1996 vil gi norske myndigheter et multilateralt akseptert instrument som vil bidra til at departementene/norske myndigheter vil stå sterkere i dialogen med andre lands myndigheter når det gjelder jurisdiksjonsavklaringer og samarbeid blant annet i barnevernsaker. Konvensjonen vil ikke løse alle utfordringer på feltet, da ikke alle stater er tilsluttet konvensjonen. Det er likevel viktig å signalisere at Norge også på dette området ønsker å følge internasjonale og allment aksepterte regler, og ikke ønsker å komme i en særstilling ved å stå utenfor konvensjonen.

5.1.2 Forholdet til andre konvensjoner som Norge har sluttet seg til

Haagkonvensjonen 1996 er et viktig supplement til FNs barnekonvensjon og øvrige konvensjoner Norge er bundet av når det gjelder beskyttelse av barn. Konvensjonens regler om forholdet til andre konvensjoner er omtalt i proposisjonen punkt 3.7.

Fem sentrale menneskerettighetskonvensjoner gjelder direkte som norsk lov og har såkalt forrang. Dette betyr at de går foran annen norsk lov ved eventuell motstrid, jf. §§ 2 og 3 i lov 21. mai 1999 nr. 30 om menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Av disse fem er det særlig FNs barnekonvensjon som er aktuell når det gjelder beskyttelse av barn, men også de øvrige konvensjonene gjelder for mindreårige.1

Haagkonvensjonen 1996 regulerer internasjonalprivatrettslige forhold konvensjonsstatene imellom. Konvensjonen legger på denne måten til rette for å styrke gjennomføringen av aktuelle menneskerettigheter for barn i saker med tilknytning til flere stater.

Norge har sluttet seg til to andre konvensjoner som delvis dekker samme område som Haagkonvensjonen 1996. Dette er Europeisk konvensjon av 20. mai 1980 om anerkjennelse og fullbyrding av avgjørelser om foreldreansvar og om gjenopprettelse av foreldreansvar (Europarådskonvensjonen 1980) og Haagkonvensjonen 1980 om barnebortføring. De to konvensjonene er gjennomført i norsk lov ved lov 8. juli 1988 nr. 72 om anerkjennelse og fullbyrding av utenlandske avgjørelser om foreldreansvar mv. og om tilbakelevering av barn (barnebortføringsloven). Forholdet til Haagkonvensjonen 1980 er uttrykkelig regulert i Haagkonvensjonen 1996 artikkel 50. Europarådskonvensjonen vil i prinsippet gjelde ved siden av Haagkonvensjonen 1996, men det er ikke grunn til å tro at Europarådskonvensjonen 1980 vil få noen særlig praktisk betydning mellom de stater som har sluttet seg til Haagkonvensjonen 1996.2

De nordiske landene har på enkelte særlige områder inngått konvensjoner på området for internasjonal privatrett. Det vises herunder til Konvensjon 6. februar 1931 mellom Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige inneholdende internasjonalprivatrettslige bestemmelser om ekteskap, adopsjon og vergemål (Nordisk familierettslig konvensjon) og lov 10. juni 1977 nr. 71 om anerkjennelse og fullbyrding av nordiske dommer på privatrettens område.3 Disse regelsettene vil fortsette å gjelde også etter eventuell norsk ratifikasjon av Haagkonvensjonen 1996, med mindre de nordiske landene erklærer det motsatte, jf. Haagkonvensjonen 1996 artikkel 52 nr. 1. I artikkel 52 nr. 3 er det bestemt at (separate) avtaler som måtte bli inngått av en eller flere konvensjonsstater, ikke berører anvendelsen av konvensjonen i forholdet mellom slike stater og andre stater som er part i konvensjonen. Bestemmelsen kan for eksempel brukes til å inngå avtaler innenfor rammen av et nordisk samarbeid.

5.2 Forbehold

Adgangen til å ta forbehold er omtalt i høringsnotatet punkt 11, uten at det ble tatt stilling til hvorvidt Norge burde ta forbehold ved eventuell ratifikasjon av konvensjonen. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om spørsmålet.

Det fremgår av Haagkonvensjonen 1996 artikkel 60, jf. artikkel 54 nr. 2 og artikkel 55 at konvensjonsstatene kan ta nærmere bestemte forbehold mot enkelte av konvensjonens bestemmelser.

For det første har konvensjonsstatene mulighet til å ta et språklig forbehold. Hovedregelen i konvensjonen artikkel 54 nr. 1 er at enhver henvendelse som sendes til sentralmyndigheten eller annen myndighet i en konvensjonsstat, skal være på originalspråket og være oversatt til det eller de offisielle språkene i den staten henvendelsen sendes til. Dersom det ikke lar seg gjøre å få til en slik oversettelse, skal henvendelsen oversettes til fransk eller engelsk. Det følger likevel av artikkel 54 nr. 2 at en konvensjonsstat kan motsette seg bruk av enten fransk eller engelsk. Ut fra ressursmessige hensyn hos sentralmyndigheten og andre offentlige myndigheter anbefaler departementet at Norge ved ratifikasjon av konvensjonen utnytter muligheten til å ta forbehold mot bruk av fransk, jf. artikkel 54 nr. 2.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det avgis følgende forbehold i medhold av artikkel 60, jf. artikkel 54 nr. 2:

«Norge tar forbehold mot å motta korrespondanse på fransk, jf. artikkel 54 nr. 2.»

For det andre kan konvensjonsstatene forbeholde sine myndigheter jurisdiksjon til å treffe beskyttelsestiltak i nærmere angitte sakstyper. Det følger av konvensjonen artikkel 55 nr. 1 bokstav a at konvensjonsstatene kan forbeholde sine myndigheter jurisdiksjon til å treffe tiltak med sikte på å beskytte et barns formue når denne befinner seg på konvensjonsstatens territorium. Det følger av artikkel 55 nr. 1 bokstav b at konvensjonsstatene kan forbeholde seg retten til ikke å anerkjenne foreldremyndighet eller tiltak som er uforenelig med et tiltak truffet av statens myndigheter vedrørende den aktuelle formuen. Forbeholdene kan være begrenset til visse kategorier formue, jf. artikkel 55 nr. 2. For norske myndigheter vil slike forbehold bety at myndighetene uavhengig av konvensjonens øvrige jurisdiksjonsbestemmelser vil ha kompetanse til å behandle en sak om for eksempel beskyttelse av den del av barnets formue som befinner seg i Norge.

Departementet anbefaler ikke at Norge tar forbehold som nevnt i artikkel 55. Systemet i Haagkonvensjonen 1996 bygger på den forutsetning at barnets bostedsstat har regler og ordninger for å ivareta barnets interesser. Normalordningen vil derfor være at bostedsstaten oppnevner en person som kan ivareta barnets interesser og ta avgjørelser vedrørende barnets eventuelle eiendom. Det kan likevel finnes konvensjonsstater som ikke har slike regler og fungerende ordninger. Det er for dette tilfellet Norge eventuelt burde ta forbehold i medhold av artikkel 55. Departementet vurderer det praktiske behovet for å ta slike forbehold som begrenset. Videre følger det av Haagkonvensjonen 1996 artikkel 11 nr. 1 at norske myndigheter i hastesaker alltid vil ha jurisdiksjon til å treffe de beskyttelsestiltakene som måtte være nødvendige når barnet eller barnets formue befinner seg på norsk territorium. Slike hastetiltak vil gjelde frem til myndighetene i en konvensjonsstat som har jurisdiksjon etter artiklene 5 til 10 har truffet de tiltakene situasjonen krever, jf. artikkel 11 nr. 2. De hastetiltakene som treffes med hensyn til et barn med vanlig bosted i en ikke-konvensjonsstat, skal opphøre i hver konvensjonsstat så snart tiltak som situasjonen krever, og som treffes av myndighetene i en annen stat, blir anerkjent i den aktuelle konvensjonsstaten, jf. artikkel 11 nr. 3.

5.3 Rett til innsigelse mot bestemte stater

Konvensjonen skal etter artikkel 57 være åpen for undertegning fra de stater som var medlemmer av Haagkonferansen for internasjonal privatrett på tidspunktet for dens 18. sesjon. Den skal ratifiseres, godtas eller godkjennes, og ratifikasjons-, godtakelses- eller godkjennelsesdokumentene skal deponeres hos Nederlands utenriksdepartement, som depositar for konvensjonen. Enhver annen stat kan ifølge artikkel 58 tiltre konvensjonen etter at den har trådt i kraft i samsvar med artikkel 61 nr. 1. Det følger av Haagkonvensjonen 1996 artikkel 58 tredje ledd at slik tiltredelse bare får virkning for forholdet mellom den tiltredende stat og de konvensjonsstater som ikke har reist innsigelse mot tiltredelsen i løpet av de første seks månedene etter at underretning som nevnt i artikkel 63 bokstav b er mottatt. Slik innsigelse kan også reises av stater idet de ratifiserer, godtar eller godkjenner konvensjonen etter en tiltredelse. Depositaren skal underrettes om enhver slik innsigelse. Dette forstås slik at stater som slutter seg til konvensjonen, i forbindelse med ratifisering/tiltredelse, kan reise innsigelse mot andre stater som allerede er tilsluttet konvensjonen.

Når det gjelder Haagkonvensjonen 1996, vises det til at Danmark i forbindelse med sin ratifikasjon i 2011 har gjort innsigelser mot flere stater, slik at konvensjonen derfor ikke gjelder mellom Danmark og disse statene. Dette gjelder Albania (tiltrådte 2006), Ecuador (tilrådte 2002), Georgia (tiltrådte 2014) og Ukraina (tiltrådte 2007). Spørsmålet om innsigelser er ikke drøftet i de danske forarbeidene om gjennomføringen av konvensjonen.

Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse reist spørsmål om Norge bør ta forbehold mot at Haagkonvensjonen 1996 gjøres gjeldende overfor stater Norge ikke har anerkjent etter Haagkonvensjonen 1980. Justis- og beredskapsdepartementet, som konvensjonsansvarlig for Haagkonvensjonen 1980, aksepterer ikke automatisk nye ratifiseringer/tiltredelser til Haagkonvensjonen 1980, men gjør en konkret vurdering, blant annet på bakgrunn av om den aktuelle staten har en fungerende sentralmyndighet. I det ligger blant annet at kommunikasjonen mellom Justis- og beredskapsdepartementet og vedkommende sentralmyndighet skal kunne gjennomføres på en enkel måte av hensyn til kravet om rask håndtering av slike saker. Det legges også vekt på om staten har gjennomført konvensjonen i sin interne rett, slik at man har sikkerhet for at staten har et nasjonalt system som etterlever forpliktelsene fastsatt i Haagkonvensjonen 1980. Det er en forutsetning for vurdering at landet har svart på Haagkonferansens eget spørreskjema som alle stater som slutter seg til konvensjonen oppfordres til å svare på, eller at de har sendt svar på disse spørsmålene direkte til Justis- og beredskapsdepartementet. Skjemaet inneholder en rekke spørsmål om lokalisering av bortførte barn, effektuering av avgjørelser om tilbakelevering mv. De stater som Norge per februar 2015, foreløpig, ikke har akseptert under Haagkonvensjonen 1980, er Albania, Seychellene, Marokko, Russland, Gabon, Guinea, Korea, Lesotho, Kazakhstan, Irak og Zambia. Når det gjelder Korea og Guinea er disse klare for vurdering. De øvrige statene er per februar 2015 ikke klare for vurdering ennå idet de enten ikke har svart på spørsmålene i ovennevnte skjema eller ikke har opprettet en sentralmyndighet.

På bakgrunn av ovennevnte vil det i forbindelse med norsk ratifikasjon vurderes om det bør gjøres innsigelser mot anvendelse av konvensjonen i forhold til enkelte stater. Av de 11 stater som Norge ikke har akseptert under Haagkonvensjonen 1980, er følgende fire tilsluttet Haagkonvensjonen 1996: Albania, Lesotho, Marokko og Russland.

Departementet viser til at det ikke er hensiktsmessig å liste opp eller drøfte spørsmålet om innsigelser i proposisjonen, og det vises til at innsigelser heller ikke ble drøftet i de danske forarbeidene om gjennomføringen av konvensjonen. Departementet legger til grunn at det er behov for å gjøre selvstendige vurderinger etter Haagkonvensjonen 1996 av hver enkelt stat, idet det kan være andre hensyn som bør vektlegges etter denne konvensjonen enn etter Haagkonvensjonen 1980. Hvorvidt det skal gjøres innsigelser mot konkrete stater, krever en nærmere vurdering. Departementet ser det derfor som mest hensiktsmessig at dette tas på et senere tidspunkt. Det legges til at etter at Norge eventuelt har ratifisert Haagkonvensjonen 1996, vil sentralmyndigheten løpende måtte vurdere om det skal reises innsigelser mot nye stater som slutter seg til konvensjonen.

5.4 Erklæringer

Det følger av Haagkonvensjonen 1996 artikkel 34 nr. 1 at dersom myndighetene i en konvensjonsstat vurderer et beskyttelsestiltak overfor et barn, kan de, dersom barnets situasjon krever det, anmode enhver myndighet i en annen konvensjonsstat om å utlevere eventuelle opplysninger som er relevante for beskyttelsen av barnet. Det følger av artikkel 34 nr. 2 at en konvensjonsstat kan erklære at anmodninger i henhold til artikkel 34 nr. 1 bare skal oversendes til dens myndigheter via dens sentralmyndighet.

Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at Norge ved ratifikasjon av konvensjonen erklærer at slike anmodninger som nevnt i Haagkonvensjonen 1996 artikkel 34 alltid skal rettes til sentralmyndigheten, og ikke til andre norske myndigheter. Dette vil sikre en forsvarlig og lik saksbehandling i disse sakene. Det vil også gjøre det enkelt for myndighetene i de andre konvensjonsstatene å vite hvor de skal henvende seg.

Det følger av Haagkonvensjonen artikkel 44 at hver konvensjonsstat kan utpeke de myndigheter som anmodninger i henhold til artiklene 8, 9 (overføring av jurisdiksjon) og 33 (plassering i utlandet) skal rettes til. Departementet anbefaler også her at Norge ved ratifikasjon av konvensjonen i medhold av artikkel 44 erklærer at slike henvendelser skal rettes til sentralmyndigheten.

5.5 Forholdet til Svalbard

En folkerettslig avtale som Norge er part i, gjelder som utgangspunkt også for Svalbard og Jan Mayen, som del av norsk territorium og Kongeriket Norge. Dersom en avtale, eller deler av denne, i særskilte tilfeller likevel ikke skal gis anvendelse for Svalbard og/eller Jan Mayen, må Norge avgi uttrykkelig erklæring om dette i forbindelse med avtaleinngåelsen.

Spørsmålet har vært forelagt Sysselmannen på Svalbard og Longyearbyen lokalstyre uten at det er kommet inn merknader fra disse. Etter departementets vurdering er det ikke særlige grunner som skulle tilsi at Haagkonvensjonen 1996 ikke skal gis anvendelse for Svalbard og Jan Mayen.