1 Innledning
Regjeringen legger med dette frem en proposisjon om jordbruksavtalen for 2024–2025. Avtalen er inngått mellom staten, Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag 16. mai 2024. Jordbruksoppgjøret gjelder bevilgninger over statsbudsjettets kap. 1150 for kalenderåret 2025 og endringer og omdisponeringer innenfor bevilgningen for 2024. Videre omfatter avtalen endringer i målpriser for perioden 1. juli 2024 til 30. juni 2025. Partene er enige om at enkelte mindre spørsmål av teknisk karakter kan avklares i forbindelse med gjennomgangen av avtaleteksten for kommende periode.
I kapittel 2–5 gjennomgås det politiske grunnlaget og en del utviklingstrekk som bakgrunn for forhandlingene. Kapittel 6 gjengir hovedtrekkene i tilbudet, og kapittel 7 går nærmere inn på noen sentrale politikkområder. Kapittel 8 omtaler overførte og innsparte midler, og forslag til omdisponering av disse, samt detaljerte forslag til bevilgninger på de enkelte ordningene i 2025.
1.1 Grunnlaget for jordbruksforhandlingene i 2024
Dette kapitlet gjennomgår det mest sentrale politiske grunnlaget for forhandlingene, som er regjeringens politiske plattform, Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2023–2024), Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i 2023 i Innst. 487 S (2022–2023), Stortingets behandling av Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 i Innst. 325 S (2020–2021) og klimaavtalen med jordbruket.
Gjeldende mål for landbrukspolitikken, slik de er står i Landbruks- og matdepartementets budsjettproposisjon for 2024, er gjengitt i kapittel 6.
1.2 Regjeringens politiske plattform
I Hurdalsplattformen heter det at samfunnsoppdraget til jordbruket er å sikre Norges befolkning nok og trygg mat produsert på norske naturressurser. For å sikre landbruk over hele landet, økt verdiskaping og redusert klimaavtrykk er det nødvendig å øke lønnsomheten i bruken av jordbruksarealene. Næringsutøverne i landbruket må ha samme inntektsmuligheter som andre grupper. Det vises videre til kapittelet «Landbruk: Trygg mat og levande distrikt» i Hurdalsplattformen.
1.3 Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2023–2024)
Stortinget behandlet Meld. St. 11 (2023–2024) i Innst. 258 S (2023–2024). Flere av romertallsvedtakene følges opp i andre prosesser enn i jordbruksoppgjøret, blant annet gjennom en ny NOU om fremtidens matsystemer, regjeringens oppfølging av Totalberedskapskommisjonens rapport NOU 2023: 17 og samfunnsoppdrag bærekraftig fôr. Følgende romertallsvedtak følges helt eller delvis opp i jordbruksoppgjøret:
«VI
Stortinget ber regjeringen arbeide etter et mål om at 50 pst. selvforsyning, korrigert for import av fôr, skal nås innen 2030.
VII
Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget våren 2025 med en plan for mer plantebasert mat, hvor målet er at den samlede norske plantebaserte produksjonen skal styrkes og sammenhengen mellom de ulike leddene i verdikjeden skal økes.
IX
Stortinget ber regjeringen utrede og prøve ut et teigbasert system, eller tilsvarende, som skal bidra til drift av krevende areal.
X
Stortinget ber regjeringen gå gjennom tilskuddssystemet for å vurdere om overføringene til jordbruket fører til en styrking av norsk selvforsyning, og at mer jord i Norge tas i bruk til matproduksjon.»
I tillegg fikk forslag nr. 31 flertall i avstemningen i Stortinget:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at timetall pr. årsverk i jordbruket trappes ned i like deler til 1750 timer fram til 2027.»
I Innst. 258 S (2023–2024) under komiteens merknader, heter det at:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter målet om å øke selvforsyningsgraden i Norge til 50 pst korrigert for import av fôr.
Komiteen viser til at lønnsomhet i drift og investeringer i jordbruket er det viktigste tiltaket for å sikre at selvforsyningsmålet kan nås. Komiteen viser til at særlig økt lønnsomhet i planteproduksjonen vil være avgjørende.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser videre til at en opptrapping av inntektsmulighetene i jordbruket er viktig for å sikre lønnsomheten for bonden, slik at selvforsyningsmålet kan realiseres, og at en plan for opptrapping baseres på et nytt tallgrunnlag.»
Og videre at:
«Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstre parti (…) ser det som viktig å styrke beredskapen, og mener at økt selvforsyning er viktig for å sikre økt matberedskap.»
Om konkurransekraft sier komiteen at:
«Komiteen viser til at økt selvforsyning er avhengig av at forbrukerne etterspør norske jordbruksvarer, og at en økning i inntektsmulighetene ikke vil bidra til å øke selvforsyningen dersom jordbruksvarene ikke blir etterspurt. Komiteen viser til at pris, kvalitet og evne til å møte endringer i forbrukertrender er viktig.»
Om forsterket Nord-Norge-satsing sier et flertall i komiteen at:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det er spesielt viktig både av bosettingshensyn og beredskap å styrke matproduksjonen i Nord-Norge, og viser til de særskilte satsingene på jordbruket i Nord-Norge som har vært i de to siste jordbruksoppgjørene, og ber om at denne innsatsen forsterkes.»
Om økt planteproduksjon til fôr sier komiteen at:
«Komiteen viser til at økt norskandel i kraftfôr må komme fra norsk fôrkorn. Komiteen viser til at en økning i norsk fôrkorn vil konkurrere om de samme arealene som produksjonen av matkorn, som også må økes betraktelig. Komiteen mener det er viktig å tilpasse virkemidlene slik at det finnes egnede arealer til tilstrekkelig produksjon av både fôrkorn og matkorn, uten at det forringer den geografiske arbeidsdelingen i jordbruket.»
Om økt produksjon av frukt og grønt sier komiteens flertall at:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det er viktig å øke produksjonen av frukt og grønt for å nå målet om økt selvforsyning, i tillegg til at det er viktig i et klima- og kostholdsperspektiv. Flertallet viser videre til at forbruket og norskandelen er lav på frukt og grønt i Norge. Gartnerhallen, Norges største produsentorganisasjon for frukt, bær og grønnsaker, viser til at nordmenn kun spiser 3 av de anbefalte «5 om dagen». Flertallet mener at regjeringen fremover må ha et mål om å stimulere til økt produksjon av frukt og grønt i jordbruksoppgjørene, og at regjeringen bør se på andre virkemidler utenfor jordbruksoppgjørene som kan bidra til økt frukt- og grøntproduksjon i Norge.»
Om å styrke kanaliseringspolitikken og ta hele landet i bruk til matproduksjon sier et flertall i komiteen at:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne, ser det som viktig å videreføre kanaliseringspolitikken og ta norske ressurser i hele landet i bruk til matproduksjon. Det er nødvendig å sikre arbeidsfordelingen mellom korn- og grasområder, og legge til rette for et bærekraftig og aktivt landbruk, også i fjellområdene og i nord.»
Og videre at:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det bør stimuleres til økt bruk av grovfôr og beitebruk.»
Om klimatilpassing i landbruket sier et flertall i komiteen at:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det er behov for gode virkemidler som bidrar til klimatilpasningen av landbruket, herunder at det stimuleres til grøfting, drenering og vannløp, korntørker, lager og klimatilpassa sorter. Andre viktige tiltak er sortsutvikling, frøutvikling og lokale forsøksordninger (korn/gras/frø/poteter) som er tilpasset dagens klimautfordringer, markedsforventninger og bedret lønnsomhet som bidrar til mest mulig sterk produksjon i hele landet. Flertallet mener derfor det er nødvendig å ha fokus på dette i årene som kommer.»
Om produksjonsregulerende tiltak sier et flertall i komiteen at:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, vil understreke viktigheten av at inntektsopptrappingen ikke fører til overproduksjon. Overproduksjon vil gi økte kostnader og svekket lønnsomhet for bonden, og kunne undergrave målene om inntektsutjevning og selvforsyning.
Flertallet viser til behovet for å vurdere nye produksjonsregulerende virkemidler, og mener det skal gjennomføres en utredning av nye virkemidler for produksjonsregulering for ulike produksjoner innen 1. april 2025. Utredningen skal skje i tett dialog med faglagene.»
Om rekruttering/velferdsordninger sier et flertall i komiteen at:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener en styrking av velferdsordningene er viktig for å bidra til rekruttering i landbruket.»
Om husdyrproduksjon sier komiteen at:
«Komiteen viser til at naturgitte premisser i Norge gjør at selvforsyningsgraden for husdyrprodukt, som har et høyt proteininnhold, er gjennomgående høy. Potensialet for å øke selvforsyningsgraden er dermed begrenset sammenlignet med planteproduksjonene. Komiteen viser til at den mest effektive måten å øke den norske selvforsyningsgraden i husdyrproduksjonen på er å øke bruken av norske fôrressurser.»
Om plan for opptrapping av inntektsmulighetene i jordbruket sier et flertall i komiteen at:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at en opptrapping av inntektsmulighetene for jordbruket er avgjørende for å nå målet om økt selvforsyning.
Flertallet viser til at regjeringen foreslår en plan for opptrapping av inntektsmulighetene for jordbruket som skal jamstille bondens inntekt med sammenlignbare grupper innen 2027. Flertallet viser videre til at regjeringen foreslår nye prinsipper for beregning av bondens inntekt, som skal danne utgangspunkt for planen for opptrapping av inntektsmulighetene.»
Og videre at:
«Selv om komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, har høye ambisjoner for inntektsmulighetene, er bøndene selvstendig næringsdrivende, og det kan derfor ikke vedtas hva bondens inntekt skal være. Innenfor de økte inntektsmulighetene som det legges til rette for, har bøndene selv ansvar for å realisere et best mulig resultat.»
Om prinsipper for nytt tallgrunnlag sier et flertall i komiteen at:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, understreker at denne normeringsfaktoren ikke er et effektiviseringskrav, men en justering som gjøres ut fra den kjennskapen man har til jordbruket om hvordan bønder i ulik grad bruker de inntektsmulighetene de har. Flertallet viser til at det er flere bønder som har andre mål for gårdsdriften enn å tjene mest mulig penger, men også denne delen av landbruket er viktig for å nå de landbrukspolitiske målene.
Flertallet mener det er både relevant og nødvendig å ta hensyn til at det er ulike ønsker med hensyn til å utnytte inntektsmulighetene når jordbrukets inntekt skal måles mot andre grupper, og viser til at Stortinget også tidligere har knyttet ulike forutsetninger til et inntektsmål for landbruket. (…)»
1.4 Oppfølging av Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2023–2024)
I jordbruksoppgjøret forhandles det i all hovedsak om endringer i bevilgninger over statsbudsjettets kap. 1150 og målpriser. Mange av tiltakene i Meld. St. 11 (2023–2024) ligger under Landbruks- og matdepartementets ansvarsområde og er fulgt opp i årets jordbruksoppgjør, og vil bli fulgt videre opp i kommende års jordbruksoppgjør og i de ordinære budsjettprosessene. Regjeringens prioriteringer av disse tiltakene fremkommer av kap. 6 og 7. Enkelte tiltak ligger under andre departementers ansvarsområde, og vil bli fulgt opp innenfor disse departementenes budsjettrammer.
Flere av tiltakene er ikke bare et statlig ansvar, men krever samarbeid med, og innsats fra, både næringsliv og industri. I tillegg medfører målet om økt selvforsyningsgrad et behov for at forbruket skal endre seg slik at forbrukerne i større grad enn i dag kjøper innenlandsproduserte varer. Styrket konkurransekraft for norske jordbruksprodukter er derfor avgjørende for å nå målet om økt selvforsyning. Det er i avtalen lagt vekt på dette.
1.5 Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2023
Stortinget behandlet Prop. 121 S (2022–2023) Endringer i statsbudsjettet 2022 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2023) i Innst. 487 S (2022–2023). I innstillingen heter det blant annet at:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, merker seg at oppfølging av klimaavtalen mellom staten og jordbruket er prioritert, i tillegg til tiltaksplan for Oslofjorden, med økning i midler til vannmiljøtiltak. Flertallet merker seg videre at ordningene bidrar til å redusere utslippene per produserte enhet og dermed klima- og miljøbelastningen fra jordbruket, i tråd med klimaavtalen mellom staten og jordbruket.»
1.6 Stortingets behandling av Meld. St. 13 (2020–2021)
Stortinget behandlet Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 i Innst. 325 S (2020–2021). Om jordbruk skriver komiteen blant annet:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at kanaliseringspolitikken, med en geografisk produksjonsfordeling, er god klimapolitikk. Hele landet må tas i bruk til matproduksjon, og de lokale ressursene må tas i bruk. Flertallet mener at selvforsyningsgraden må opp, at mer mat må lages på norske ressurser. I Norge har vi lite dyrket mark, bare ca. 3 prosent av det totale landarealet vårt. Derfor mener flertallet det er av stor betydning å sikre et sterkt jordvern.
Det bør stimuleres til økt bruk av fangvekster, kompost og biokull til karbonlagring i matjord og bedre utnyttelse av beiteressurser. Det er gode naturbaserte klimatiltak. Gradvise og målrettede forbedringer har gjennom mange år økt produktiviteten i kornavlinger, hos husdyr og i skog samtidig som miljøbelastninger er blitt redusert. Det satses på blant annet klimasmart grovfôr og avl på kyr for å redusere produksjon av metan i vom.
Flertallet mener det må være et mål om minst 50 prosent selvforsyningsgrad basert på norske ressurser, og at dette kravet bør inkludere fôr. Økt matproduksjon må ikke svekke målene i klimaavtalen eller bidra til økte utslipp i andre land. Utslippene av klimagasser fra norsk landbruk skal reduseres og opptaket av karbon økes, samtidig som vi øker selvforsyningen og tilpasser produksjonen til et endret og vanskeligere klima. Det er avgjørende at politikken ikke bidrar til økte utslipp i andre land og til karbonlekkasje. Vern av matjord og verdifull natur må skjerpes.»
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at regjeringen endog stadfester i meldingen at «Klimatiltak i jordbruket skal ikkje medføre auka subsidiar». Flertallet vil påpeke at det at jordbruksoppgjøret vil være en sentral arena for å utforme og videreutvikle eksisterende virkemidler for klimakutt ikke uten videre bør utelukke muligheten for at jordbruket kan dra nytte av eksisterende klimavirkemiddelapparat utenfor jordbruksoppgjøret. Særlig vil flertallet vise til at jordbruket må ta del i den grønne teknologiutviklingen på lik linje med andre sektorer, og at klimaomstilling – også i jordbruket – krever flere nye virkemidler, både for å styrke utvikling av ny klimateknologi og de praktiske mulighetene til å ta nye klimaløsninger i bruk.»
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, vil sterkt fraråde det å peke på redusert norsk matproduksjon som en klimaløsning, men heller arbeide for reduserte klimagassutslipp i jordbruket mot 2030 gjennom å redusere utslipp per produserte enhet gjennom forbedret jordbruksproduksjon, i tråd med tiltakene i jordbrukets egen klimaplan.»
Videre ble det slått fast i behandlingen av stortingsmeldingen at økt skattelegging av norsk kjøttproduksjon ikke skal gjennomføres som en del av klimapolitikken. Dette er i tråd med Hurdalsplattformen.
1.7 Klimaavtalen mellom staten og organisasjonene i jordbruket
I juni 2019 inngikk staten og organisasjonene i jordbruket en intensjonsavtale med mål om å redusere klimagassutslippene og øke opptak av karbon tilsvarende 5 mill. tonn CO2-ekvivalenter innen 2030. Vurdering av aktuelle virkemidler for å følge opp avtalen er en del av de ordinære budsjettprosessene, inkludert de årlige jordbruksoppgjørene. Regnskapsgruppens rapportering på klimaavtalen ligger i kap. 3.5.1.2.
1.8 Bærekraftig matproduksjon
FNs bærekraftsmål vedtatt i 2015 er verdens felles handlingsplan for bærekraftig utvikling frem mot 2030. En grunnleggende forutsetning er en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov. Sammen med andre vestlige land skårer Norge godt på de fleste av de globale indikatorene for bærekraftig utvikling. Norge er et velordnet samfunn med høyt inntektsnivå, gode offentlige tjenester og små forskjeller mellom folk, men skårer dårligere på bærekraftsmålene om klimautslipp og ressursbruk.
Målene for landbruks- og matpolitikken er i likhet med bærekraftsagendaen tuftet på en gjensidig avhengighet mellom sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft, med overordnede målsetninger om matsikkerhet og beredskap, økt verdiskapning, landbruk over hele landet og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. Disse målsetningene skal bidra til å oppnå bærekraftsmål 2 om nok og trygg mat, men også til oppnåelse av bærekraftsagendaen i sin helhet. Sektorens betydning for verdiskapning og sysselsetting, helse og ernæring, bærekraftig forvaltning av naturressurser og klima og miljø gjør sektoren sentral for måloppnåelse på flere områder.
Regjeringens omfattende satsing og tiltak, både innenfor og utenfor jordbruksavtalen, bidrar til en mer bærekraftig landbrukssektor og således til å oppfylle FNs bærekraftsmål. For ytterligere omtale av bærekraft og bærekraftige matsystemer vises det til kapittel 6.
1.9 Tiltak for naturmangfold
I desember 2022 ble verdens land enige om et globalt rammeverk for å bevare og sikre bærekraftig bruk av naturmangfold (naturavtalen). Naturavtalen inneholder fire langsiktige hovedmål frem mot 2050 og 23 handlingsmål frem mot 2030. De globale målene skal bidra til å redusere trusler mot naturmangfold og oppfylle menneskers behov gjennom bærekraftig bruk og fordeling av fordeler samt verktøy og løsninger for gjennomføring og integrering. Flere av målene har direkte relevans for landbruket, blant annet mål om å sikre at arealer der det drives jordbruk og skogbruk forvaltes bærekraftig. Hvordan naturavtalen skal følges opp i Norge, vil bli presentert i en melding til Stortinget, som skal legges frem høsten 2024. Et sentralt mål er at hensynet til naturmangfold skal integreres i politikk og forvaltning.
Jordbruket har et sektoransvar for å bidra til at Norge oppfyller våre nasjonale klima- og miljømål og internasjonale forpliktelser. Flere ordninger over jordbruksavtalen bidrar til bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfold, inkludert tiltak for å ivareta kulturlandskapets miljøverdier, tiltak for bevaringsverdige husdyrraser, tiltak for biologisk mangfold, samt tiltak som begrenser avrenning til vann og utslipp til luft. Jordbruksavtalen vil således spille en viktig rolle for Norges oppfølging av naturavtalen. For ytterligere omtale av tiltak for naturmangfold vises det til kap. 7.3.
1.10 Den økonomiske politikken og utviklingen i norsk økonomi
Norsk økonomi har klart seg bra gjennom en usikker periode, og prisveksten har kommet klart ned fra toppen i 2022. Renten virker innstrammende på økonomien, og veksten har avtatt, men arbeidsledigheten har holdt seg lav i et historisk perspektiv. Sysselsettingen har fortsatt å øke det siste halvåret, og vi gikk inn i 2024 med et høyere antall sysselsatte enn ventet i fjor høst. Lav arbeidsledighet og god inntjening i store deler av industrien gir grunnlag for høy lønnsvekst. Oppsparte midler fra pandemien har lenge bidratt til å holde konsumet oppe i en tid med lav inntektsvekst. Årslønnsveksten i 2023 på 5,2 pst. var den høyeste siden høykonjunkturen før finanskrisen, men husholdningene opplevde likevel fall i disponibel realinntekt i fjor som følge av økte priser og rentekostnader.
Det siste halvannet året har boligmarkedet vært preget av høy rente og usikkerhet om fremtiden, og både salg og igangsetting av nye boliger har falt kraftig. På den annen side har renteoppgangen gitt mindre utslag i bruktboligmarkedet enn ventet. Fastlandsbedriftenes investeringer har aldri blitt målt høyere enn i 2023, ifølge tall fra SSB. Eksporten fra fastlandet har økt de tre siste årene, etter at den falt markert under pandemien i 2020. I fjor var volumet av fastlandseksporten nesten 25 pst. høyere enn for tre år siden. Sett over en lengre periode har konkurranseevnen bedret seg, noe som forsterkes av den siste tids utvikling i kronekursen. Det legger til rette for økt aktivitet og økt lønnsomhet i deler av næringslivet som konkurrerer med utlandet. Gjennom i år og neste år vil den økonomiske veksten ta seg gradvis opp, i takt med at husholdningene får økt kjøpekraft og renten etter hvert settes ned.
Økt forventet levealder, flere eldre i forhold til sysselsatte og avtakende inntekter fra petroleumsvirksomheten, vil bidra til å utfordre bærekraften i offentlig finanser i årene fremover. På sikt vil handlingsrommet i budsjettene, som er inntekter som gjenstår til politiske prioriteringer, etter at økte utgifter i regelstyrte ordninger under folketrygden er dekket, bli mindre. Fremover må eventuelle nye satsinger, herunder videreføring av historisk vekst i velferdstjenester, i større grad dekkes inn ved omprioriteringer eller økte inntekter.