5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen over tid har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. De senere årene har det imidlertid vært mindre framdrift i liberaliserende prosesser. Handelspolitikken har vært preget av uløste problemer i Verdens Handelsorganisasjon (WTO) og tiltakende handelskonflikter mellom sentrale land i verdenshandelen. De siste årene har vist utviklingstrekk i retning av svekket grunnlag for de økonomiske og institusjonelle rammene for global handel, økende stormaktsrivalisering og mer konsentrert handel innen handelsblokker. FN anslår at varehandelen globalt gikk ned med 5 pst. i 2023, for landbruksvarer isolert var nedgangen på 3 pst. i samme periode.

Etter pandemi, høye priser, redusert økonomisk aktivitet og pressede forsyningslinjer har det globale jordbruksmarkedet det siste året beveget seg mot normalisering. Den globale pandemien, Russlands angrep på Ukraina, krig i Midtøsten med angrep på frakteskip i Rødehavet og en klimakrise som gjør seg stadig mer gjeldende, har likevel understreket at våre forsyningslinjer kan bli forstyrret. De steile geopolitiske motsetningene kan også over tid endre handelen mellom ulike land og regioner. Russlands invasjon av Ukraina ga rekordhøye priser på matvarer og innsatsvarer globalt, og viste at stormakter fortsatt er villige til å bruke mat og innsatsmidler som redskap for å nå politiske og militære mål. På tross av at markedene har normalisert seg i 2023, skaper regionale konflikter og spenninger fortsatt usikkerhet. De internasjonale prisene var i 2023 fortsatt høyere enn før pandemien. Den svake kronekursen har også bidratt til at importpriser på mange jordbruksvarer forble høy i Norge.

Norge har våren 2024 en rekke pågående handelsforhandlinger gjennom EFTA som kan påvirke markedsadgangen for landbruksvarer til Norge. Fra norsk side kan det i slike forhandlinger være krevende avveininger mellom offensive interesser som økt markedsadgang for industrivarer og fisk, og defensive interesser knyttet til beskyttelse av sensitive norske jordbruksproduksjoner.

Regjeringen vil ivareta norske landbruksinteresser i internasjonale handelsforhandlinger hvor landbruk inngår, i samsvar med regjeringens mål for landbrukspolitikken. For å styrke tollvernet ble tollen for issalat, knollselleri, rødbeter, kålrot og potet/potetprodukter lagt om fra kronetoll til prosenttoll fra 1. januar 2024. For potet og potetprodukter ble det besluttet en overgangsperiode fram til 1. september 2024.

5.2 Import av landbruksvarer

Verdien av jordbruksvarer importert til Norge utgjorde 113,6 mrd. kroner i 2023, en økning på 10 pst. fra året før. Målt i mengde var det imidlertid en nedgang i importen på 2,7 pst. Høye verdensmarkedspriser og svak norsk krone har bidratt til den store økningen i verdi. Importen av jordbruksvarer utgjorde 11 pst. av Norges totale vareimport.

Den største andelen av importen av jordbruksvarer i 2023 kom fra EU med en importverdi på 68 mrd. kroner, dvs. 58 pst. av vår totale landbruksimport målt i verdi. Blant EU-landene er det våre nærmeste naboland som dominerer importen. Brasil er vårt klart største importmarked for jordbruksvarer utenfor EU.

Verdien av importen av jordbruksvarer fra utviklingsland utgjorde 26,8 mrd. kroner i 2023, en økning fra 24,9 mrd. kroner i 2022. Import fra u-land utgjorde, som i 2022, 24 pst. av totalimporten av jordbruksvarer. En betydelig del av denne importen kommer fra Sør-Amerika og Asia, i hovedsak fôrråvarer til havbruksnæringen. Våre største importmarkeder blant utviklingslandene var i 2023 Brasil, Kina, Chile, India, Belarus og Peru.

Toll- og kvotefri markedsadgang for produkter fra de fattigste landene er, og har lenge vært, et sentralt tiltak i norsk utviklings- og handelspolitikk. Alle land kategorisert som de minst utviklede landene (MUL) på OECDs DAC-liste og lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere omfattes i dag av nulltoll-ordningen. Andre utviklingsland, fra lavinntekts- til øvre mellominntektsland, får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge gjennom GSP-ordningen. Namibia, Botswana og Eswatini har i tillegg særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge, innenfor årlige tak på 3 700 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra MUL-landene utgjorde 1,7 pst. av den totale importen av jordbruksvarer i 2023, med en samlet verdi på 1,91 mrd. kroner. Import av fett- og oljer av fisk, snittblomster, kaffe og frukt og grønt fra det afrikanske kontinent dominerer under denne landgruppen.

5.3 WTO Landbruksavtalen

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av WTO 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene; markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert bruken av importkvoter til og med 2022.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som er underlagt forpliktelser om reduksjon (såkalt gul støtte), og støtte som ikke er underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien for støtte eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra begrensningen.

Grønn støtte har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og er unntatt reduksjonsforpliktelser. For Norges del omfatter denne kategorien støtte til bl.a. kulturlandskap, miljøprogrammer og velferdsordninger. For 2022 var notifisert grønn støtte på 10,75 mrd. kroner.

Blå støtte er ordninger under programmer som skal begrense produksjonen, og som er basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. For 2022 var notifisert blå støtte på 7,4 mrd. kroner.

Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt begrensninger som er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte. Denne støtten blir kalt AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–1988 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner. For 2022 var det notifiserte nivået i gul boks 11,049 mrd. kroner.

Eksportstøtte

På ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 ble det gjort vedtak om å avvikle bruken av eksportstøtte for landbruksvarer. For Norge innebar enigheten at våre ordninger for eksportstøtte senest måtte avvikles innen utgangen av 2020. Dette er formalisert i Norges reviderte bindingsliste til WTO (godkjent 28.2.2018).

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. Forhandlinger i 2008 om ferdigstilling av tekster stoppet da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene, på sentrale punkter, var for stor.

På ministerkonferansen på Bali i desember 2013 oppnådde WTOs medlemsland enighet på flere områder. På landbruksområdet ble det enighet om ministerbeslutninger på tollkvoteadministrasjon og offentlige matvarelager for utviklingsland. I tillegg ble det enighet om en ministererklæring om å utvise tilbakeholdenhet i bruken av alle former for eksportstøtte i påvente av en endelig avtale der eliminering av slike støtteordninger inngår. Ved den påfølgende ministerkonferansen i Nairobi 2015 ble det gjort vedtak om endelig avvikling av eksportstøtte for landbruksvarer.

Ministerkonferansen i Buenos Aires i desember 2017 brakte ingen nye resultater på landbruksområdet. Smitteverntiltak og koronapandemien førte til at det 12. ministermøtet (MC12) først ble holdt i juni 2022. Under MC12 lå det en tekstpakke på bordet bestående av tre deler: et arbeidsprogram for videre forhandlinger under landbrukskomiteens spesialsesjon, en beslutning om å unnta leveranser til Verdens Matvareprogram (WFP) dersom land innfører eksportrestriksjoner og en politisk erklæring om matsikkerhet. Det var ikke mulig å komme til enighet om arbeidsprogrammet for videre forhandlinger.

Det 13. ministermøtet (MC13) ble avholdt i Abu Dhabi i slutten av februar 2024. I forkant var det intensive forhandlinger om et nytt forsøk på å bli enige om et arbeidsprogram for videre forhandlinger. Disse forhandlingene fortsatte under ministerkonferansen, men endte til slutt uten enighet til tross for at tekstene lå nært opp til forpliktelsene som allerede ligger i WTOs landbruksavtale.

Dette illustrerer at avstanden mellom medlemmene fremdeles er betydelig. Landbruk står imidlertid uansett sentralt i forhandlingene i WTO, og mange land har som hovedprioritet å komme til enighet om et resultat om en videre landbruksreform som inkluderer reduksjoner i støtte og beskyttelse. Dette endres ikke selv om det ikke ble noen enighet om et arbeidsprogram under MC13. Kort tid etter ministerkonferansen fremmet for eksempel Brasil et forslag om et vedtak om et arbeidsprogram i WTOs hovedråd, basert på tekstene som forelå under MC13. Dette forslaget behandles i Hovedrådet frem mot sommeren.

5.4 EUs landbrukspolitikk

Demonstrasjoner og opptøyer har preget EUs landbruk det siste året. Uroen som har berørt en rekke land har hatt flere årsaker. Inntektsutviklingen for mange grupper i jordbruket er svekket. Sammenlignet med 2022 falt prisene for mange varer i 2023. Kostnadene falt også, men relativt sett mindre. Tollfrihet for ukrainske varer på EU-markedet medførte betydelig import av korn og andre varer til EU, som skapte problemer for avsetning av EUs egne varer. Landbruket i EU var også meget skeptisk til inngåelse av en handelsavtale med Mercosur som ville innebære økt import av kjøtt fra Mercosur. Økte kostnader knyttet til nye klima- og miljøkrav i jordbruket og mer byråkrati skapte også reaksjoner i næringen.

EU iverksatte 1. januar 2023 en ny landbrukspolitikk som skal gjelde ut 2027. Den nye landbrukspolitikken har ni målsettinger. Disse er å sikre en rimelig inntekt for bøndene, øke konkurransekraften, styrke bondens posisjon i verdikjeden, iverksette tiltak knyttet til klima, miljø, landskap og biologisk mangfold, sikre rekruttering, utvikle nye arbeidsplasser i distriktene, sikre trygg og sunn mat og fremme kunnskap og innovasjon.

EU legger stor vekt på klima og miljø i sin landbrukspolitikk. 40 pst. av EUs landbruksbudsjett skal bidra til å oppnå EUs målsettinger knyttet til klimagassutslipp og klimaendringer. Videre skal 25 pst. av den direkte støtten under budsjettet brukes på et eget miljøprogram.

Politikken innebærer også utjevning av arealstøtten mellom EU-landene, dvs. at støtten økes i de land som har hatt støtte under gjennomsnittlig støttenivå. Dette betyr overføring av økonomiske midler fra vest til øst i EU.

En vesentlig endring er også at ansvaret for gjennomføringen av landbrukspolitikken i større grad overføres til medlemslandene. Hvert enkelt medlemsland har utarbeidet en strategi som beskriver nasjonale utfordringer og virkemidler de vil benytte for å nå EUs felles mål for landbruket. Strategiplanene ble vedtatt av Kommisjonen høsten 2022. Kommisjonen legger opp til en midtveis-evaluering av strategiplanene med medlemslandene i 2024.

Det legges også opp til økt fleksibilitet for medlemslandene i bruk av virkemidlene for bygdeutvikling, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurransekraft. Den gjennomsnittlige alderen på bøndene i EU er høy og økende. EU har derfor en ordning hvor bønder under 40 år kan få ekstra støtte i fem år etter overtakelsen.

Som en del av EUs grønne giv («Green Deal») la Kommisjonen i mai 2020 frem en strategiplan for utvikling av landbrukssektoren fra jord til bord («Farm to Fork»). Planen skal bidra til forbedret kosthold, helse og miljø. Strategien omfatter hele verdikjeden, dvs. innsatsvarer, produksjon, videreforedling, transport, distribusjon og forbruk.

I strategien er målsettingen at EU innen 2030 skal redusere bruken av plantevernmidler med 50 pst., bruken av gjødsel med 20 pst. og bruken av antibiotika med 50 pst. Kommisjonen legger videre opp til at 25 pst. av EUs jordbruksareal innen 2030 skal være økologisk. Dagens nivå er vel 9 pst.

Arbeidet med «Farm to Fork» går senere enn planlagt, og det er ennå ikke lagt fram en overordnet plan for et bærekraftig matsystem. Forslaget om redusert bruk av plantevernmidler er trukket inntil videre. Endringer i regelverket for dyrevelferd og merkebestemmelser om opprinnelse, ernæring, bærekraft og dyrevelferd er heller ikke fremmet. Næringsorganisasjonene i EU mener at konkurransekraft og økte kostnader ikke er tilstrekkelig hensyntatt i Kommisjonens forslag.

EU har en målsetting om å redusere utslippene av klimagasser med 90 pst. innen 2040, og være klimanøytrale i 2050. Utslippene av klimagasser fra matvarekjeden utgjør 20–30 pst. av samlede utslipp. Dette betyr at sektoren må redusere utslippene betydelig for at EU skal nå sine fremtidige målsettinger. EU har videre vedtatt en jordlov der det legges vekt på at jorda må få en bedre helsetilstand framover.

EU har nå iverksatt en strategisk dialog med landbruket om fremtidig landbrukspolitikk. I alt 27 organisasjoner og virksomheter fra jordbruket, miljøsektoren, forbrukerne, dyrevelferdsorganisasjoner og akademia skal innen september 2024 gi innspill til Kommisjonens arbeid med ny landbrukspolitikk. Politikken skal gjelde fra 1. januar 2028 og ut 2034. Kommisjonen skal etter planen legge fram forslaget til ny landbrukspolitikk høsten 2025. Sentrale temaer vil være mer målrettede virkemidler og hvordan landbrukspolitikken skal innpasse mulige nye medlemsland de neste 10 årene, herunder Ukraina. Ukraina har et jordbruksareal som tilsvarer over 20 pst. av EUs areal, og er meget konkurransedyktige sammenlignet med EU-jordbruket.

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen og politikkutformingen i EU på jordbruksprodukter påvirker omfanget av import, grensehandel og konkurransekraft til næringsmiddelindustrien. En betydelig del av EUs regelverk på klima- og matområdet er helt eller delvis EØS-relevant og kan omfatte flere sektorer. Regelverksutviklingen i EU er et prioritert område for Landbruks- og matdepartementet.

5.5 Forhandlinger om handelsavtaler

Utover EØS-avtalen og Norges bilaterale avtale med Storbritannia, har Norge gjennom EFTA inngått 31 bilaterale frihandelsavtaler med til sammen 42 land. I tillegg har Norge som en del av EFTA ferdigforhandlet avtaler med Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay og Paraguay) og India. Avtalen med Mercosur er ikke formelt undertegnet, da det blant annet gjenstår noen avklaringer knyttet til miljøkapittelet i avtalen. Avtalen med Moldova ble undertegnet ved EFTAs ministermøte i Liechtenstein sommeren 2023. Forhandlinger om en modernisering av avtalen med Chile ble ferdigstilt i januar 2024, og forventes signert i juni. Det er i meget liten grad gitt konsesjoner på landbruksvarer som går på bekostning av norsk produksjon.

EFTA forhandler nå nye handelsavtaler med Malaysia, Thailand, Kosovo og Vietnam. Fremdriften varierer, men gjennomgående er de ulike prosessene konstruktive. Forhandlingene med Thailand ble gjenopptatt etter et langt opphold. Mens man har ambisjoner om å ferdigstille avtalen med Malaysia i løpet av 2024, er det ikke utsikter til snarlig ferdigstillelse av en avtale med Vietnam. Forhandlingene om en frihandelsavtale med Kosovo startet sommeren 2022, men har siden hatt beskjeden framgang mye grunnet Kosovos ønske om å innlemme handel med tjenester i avtalen.

EFTA er videre i reforhandlinger av eksisterende avtaler med Ukraina, Det Palestinske Området, Egypt og SACU (Sør-Afrika, Namibia, Botswana, Eswatini og Lesotho). Det er ulik framgang i disse prosessene. I etterkant av den russiske invasjonen i Ukraina har EFTA og Ukraina blitt enige om at eksisterende frihandelsavtale skal oppdateres. Første forhandlingsmøte ble avholdt i april 2024. For Ukraina er liberalisering av handelen med landbruksvarer et uttalt mål. I EFTA-landenes mandat fastslås det at en modernisering av frihandelsavtalen med Ukraina skal skje innenfor rammene av landenes respektive landbrukspolitikk.

Handelsavtalene forelegges Stortinget før iverksettelse.