1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Nytt kommunalt pasient- og brukerregister

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår å etablere et nytt kommunalt pasient- og brukerregister (KPR). Bakgrunnen for departementets forslag er at helsemyndighetene trenger bedre kunnskapsgrunnlag for å ivareta oppgaver knyttet til kommunale helse- og omsorgstjenester.

Det nye registeret skal gi grunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av kommunale helse- og omsorgstjenester for sentrale og kommunale myndigheter. Opplysningene vil også være en viktig datakilde for kvalitetsforbedringsarbeid, produksjon av statistikk, forebyggende arbeid, beredskap, analyser og forskning.

Forslaget er en oppfølging av Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet og Meld. St. 19 (2014–2015) Folkehelsemeldingen – Mestring og muligheter. Stortinget har i Innst. 40 S (2015–2016) og Innst. 380 S (2014–2016) gitt tilslutning til at det er nødvendig å etablere register for de kommunale helse- og omsorgstjenester.

Hovedgrepet i forslaget er å gi hjemmel for gjenbruk og tilretteleggelse og sammenstilling av eksisterende data fra tjenestene i et samlet register. Det er et mål at registeret ikke skal medføre økt rapporteringsbyrde. Departementet foreslår derfor at KPR etableres med utgangspunkt i de eksisterende registre KUHR (Kontroll og Utbetaling av HelseRefusjon) og IPLOS (Individbasert PLeie- og OmsorgsStatistikk).

Departementet foreslår at helseregisterloven § 11 endres slik at registeret kan etableres i forskrift med hjemmel i loven. Pasientenes og brukernes personvern skal ivaretas, samtidig som dette ikke er til hinder for at dataene i KPR kan brukes i tråd med formålet.

Forslaget om å etablere et kommunalt pasient- og brukerregister har vært på bred i høring. Det store flertallet av høringsinstansene var enige i at det var behov for et bedre kunnskapsgrunnlag for helse- og omsorgstjenestene og støttet forslaget om å etablere et nytt register. Det var imidlertid uenighet om den nærmere utformingen av registeret. Departementets forslag er i all hovedsak i samsvar med forslaget som var på høring.

1.2 Hovedinnholdet i forslaget

I lovproposisjonen gir departementet en nærmere redegjørelse og begrunnelse for behovet for et nytt kommunalt pasient- og brukerregister og for hvordan forskriftshjemmelen skal bli brukt. Sentrale spørsmål her er registerets formål og innhold, og ivaretakelse av de registrertes selvbestemmelse over opplysninger om seg selv.

1.2.1 Behov for et bedre kunnskapsgrunnlag

Departementet mener at det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag for kommunale helse- og omsorgstjenester. Det er særlig behov for kunnskap om helhetlige pasientforløp og sammenhengen i tjenestene som en pasient eller bruker tilbys. De ansvarlige må vite hvordan tjenestetilbudet fungerer etter hensikten, og om pasienter og brukere opplever tjenestene som gode. Videre trengs informasjon om forekomst og årsaker til sykdom, funksjonssvikt og sosiale problemer, slik at vi kan forebygge og bygge ut tjenester med riktig kapasitet. Det må foreligge kunnskap om hva som er effektiv forebygging, behandling, rehabilitering og gode måter å organisere og finansiere behandlingen og tjenestene på. Det trengs altså kunnskap for å planlegge, dimensjonere, evaluere og korrigere tjenestene.

Opplysningene i dagens registre er fragmenterte og lite sammenliknbare. Manglende kunnskap er særlig fremtredende innenfor området samhandling og samarbeid mellom kommunens helse- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten. Eksisterende data er derfor i liten grad egnet til overordnet planlegging og styring av tjenestene.

Se kapittel 5 om behovet for et bedre kunnskapsgrunnlag.

1.2.2 Registerets formål

Departementet foreslår at hovedformålet for det nye registeret skal være å gi grunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av kommunale helse- og omsorgstjenester for sentrale og kommunale myndigheter. Det er disse formålene som vil være bestemmende for hvilke opplysninger som kan registreres i registeret. Opplysningene i registeret kan også benyttes til kvalitetsforbedringsarbeid, produksjon av statistikk, forebyggende arbeid, beredskap, analyser og forskning.

Se kapittel 7 om registerets formål.

1.2.3 Lovbestemt register

Etableringen av KPR og behandlingen av opplysninger i registeret må reguleres nærmere i forskrift. Departementet foreslår at forskriften hjemles i helseregisterloven § 11 om lovbestemte registre. Departementet foreslår derfor at KPR legges til i listen over registre i denne bestemmelsen. Denne lovendringen vil innebære at Kongen i statsråd vil kunne gi en eller flere forskrifter om behandling av opplysninger i KPR, og at opplysninger med personidentifiserende kjennetegn skal kunne behandles uten samtykke fra de registrerte.

Departementet mener at registeret bør inneholde direkte personidentifiserende kjennetegn. Dette er nødvendig for at registeret skal kunne ivareta de foreslåtte formålene. Direkte personidentifiserende kjennetegn er nødvendige for at KPR skal kunne være et godt verktøy i planlegging, styring, finansiering og evaluering av de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Direkte personidentifiserende kjennetegn er også en forutsetning for å kunne sikre god kvalitet på data i registeret og for å kunne sammenstille KPR-data med andre datakilder for analyser av for eksempel pasientforløp.

Departementet mener at formålet med registeret ikke kan oppnås dersom all registrering og bruk av opplysningene gjøres avhengig av samtykke eller av at den enkelte skal kunne reservere seg.

Departementet vil imidlertid utrede og foreslå reservasjonsrett mot registrering av enkelte opplysningstyper og/eller bruk til enkelte formål i arbeidet med forskrift.

Det foreslås at data fra KUHR og IPLOS skal inkluderes i KPR. KUHR hjemles i folketrygdloven som i dag. Når dataene brukes til kontroll og utbetaling vil det være folketrygdlovens regler som gjelder. Når KUHR-dataene skal brukes til andre formål, vil bruken derimot reguleres av helseregisterloven og KPR-forskriftens bestemmelser om formål, innhold mv. At IPLOS inkluderes i KPR innebærer at datasettet som skal innrapporteres til IPLOS, endres fra å være pseudonymt til å være kryptert. Alle opplysninger registrert i IPLOS før eventuell lovendring skal fremdeles være pseudonyme og endres ikke med dette forslaget.

Forslagene begrunnes nærmere i kapittel 8, blant annet gis det en nærmere begrunnelse for hvorfor KPR ikke kan etableres med hjemmel i et av de andre hjemmelsgrunnlagene i helseregisterloven (samtykke, reservasjonsrett eller uten direkte personidentifiserende kjennetegn).

1.2.4 Registerets innhold

I tråd med helseregisterlovens krav vil formålet for KPR være bestemmende for hvilke opplysninger registeret kan inneholde. Med innhold menes her hvilke tjenester som skal danne grunnlag for registreringene og hvilke variabler eller data som skal kunne registreres om tjenestene og om den enkelte pasient eller bruker. Hvilke typer opplysninger som skal kunne registreres i registeret skal forskriftsfestes. Disse skal være innenfor formålet med KPR og de rammene som ligger i helseregisterloven. Forslaget tilsvarer høringsnotatet, men i lys av høringsuttalelsene har departementet angitt registerets innhold noe mer konkret.

Departementet foreslår at KPR skal omfatte opplysninger om pasienter og brukere av kommunale helse- og omsorgstjenester. Innholdet skal knyttes til kommunenes og fylkeskommunenes lovbestemte oppgaver. Ved etablering av KPR skal det tas utgangspunkt i gjenbruk av data som allerede registreres og rapporteres eller meldes i ulike systemer – først og fremst data fra KUHR og IPLOS. I tillegg skal KPR inneholde andre opplysninger, blant annet fra helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Registeret skal utvikles trinnvis. Departementet viser til at helse- og omsorgstjenestens oppgaver skal være bestemmende for innholdet. Dette vil endre seg over tid.

Se nærmere i kapittel 9 om registerets innhold.

1.2.5 Personvern, informasjonssikkerhet og IKT-arkitektur

Departementet mener at pasientenes og brukernes personvern kan ivaretas på en god måte innenfor de rammene som foreslås om formål, innhold og muligheten til å behandle direkte personidentifiserende kjennetegn uten samtykke eller reservasjonsrett. Den enkeltes personvern vil bli ivaretatt, samtidig som kravene ikke vil være til hinder for at dataene i KPR kan brukes i tråd med formålet.

Både regelverk og tekniske og organisatoriske løsninger i KPR vil ivareta grunnleggende personvernhensyn og hindre uautorisert bruk av opplysningene. Dette vil til sammen ivareta personvernet på en slik måte at nytten overstiger de personvernmessige ulempene. I helseregisterloven er det mange bestemmelser som stiller krav til behandling av helseopplysninger og enkeltmenneskets rett til personvern. Etableringen av registeret og behandlingen av opplysningene skal oppfylle lovenes krav om blant annet sikring av opplysningene, tilgangsstyring, logging og de registrertes rett til innsyn. Personidentifiserende kjennetegn (som fødselsnummer) skal lagres kryptert og separert fra helseopplysningene. Oppbyggingen av registeret skal skje etter prinsippet om innebygget personvern. Det innebærer at ivaretakelse av personvernet vil bli bygget inn i systemets struktur og være et viktig hensyn ved valg av tekniske løsninger.

I kapittel 10 drøfter departementet spørsmålet om kryptering, innsyn i egne data og logg, informasjonssikkerhet, innebygget personvern og helhetlig IKT-arkitektur. Departementet presiserer at dette ikke er en uttømmende redegjørelse for tiltakene som skal sikre personvernet i KPR. Dette utfyller de generelle lovfestede personvernkravene og supplerer drøftelsen av personvernhensynet i de forutgående kapitlene i proposisjonen.

1.3 Endringer i helsepersonelloven

Departementet foreslår i kapittel 11 å endre helsepersonelloven §§ 42 og 43 slik at det ikke lenger skal være et krav at fylkesmannen skal innhente uttalelse fra Datatilsynet før saker om retting eller sletting av pasientjournalopplysninger kan ferdigbehandles.