1 Innledning og bakgrunn

Klimaforskningen er klar, og virkningene av klimaendringene er i økende grad synlige og følbare. Klimaendringer truer livsgrunnlaget for fremtidige generasjoner over hele verden. Utfordringene er sammensatte. Klimaendringene er en global utfordring som krever internasjonalt samarbeid.

I desember 2015 vedtok partskonferansen under FNs klimakonvensjon Parisavtalen med tilhørende beslutninger. Parisavtalen og dens beslutninger markerer et vendepunkt for internasjonalt samarbeid på klimaområdet. Avtalen bygger på og videreutvikler det eksisterende internasjonale rammeverket på klimaområdet, og styrker gjennomføringen av FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992 (FNs klimakonvensjon). Både folkerettslig og politisk representerer avtalen, sammen med klimakonvensjonen, et solid rammeverk for fremtidig global klimainnsats. Som i FNs klimakonvensjon vil partene i Parisavtalen være stater og regionale organisasjoner for økonomisk integrasjon.

Parisavtalen er ikke tidsbegrenset og er den første klimaavtalen som etablerer juridisk bindende forpliktelser for alle parter om at de skal ha nasjonalt fastsatte bidrag som skal meldes inn hvert femte år. De nasjonalt fastsatte bidragene skal inkludere utslippsreduksjoner, og partene kan også inkludere tiltak for klimatilpasning, klimafinansiering, kapasitetsbygging og teknologiutvikling og -overføring. Avtalen etablerer også en juridisk bindende forpliktelse om at alle parter skal gjennomføre nasjonale tiltak for å følge opp disse nasjonalt fastsatte bidragene. Nasjonale bidrag kan gjennomføres både med innenlandske tiltak og ved frivillig samarbeid med andre parter, for eksempel i form av overføring av utslippsreduksjoner. Avtalen oppretter et styrket måle- og rapporteringssystem for tiltak og støtte der hver part skal gi informasjon om utslipp og opptak av klimagasser (nasjonalt regnskap) og informasjon om gjennomføring og oppnåelse av sine nasjonalt fastsatte bidrag til utslippsreduksjoner.

Avtalen inneholder også bestemmelser om at innsatsen til alle parter vil utgjøre en progresjon over tid. Den sier også at utviklingsland skal motta støtte til gjennomføringen av de nasjonalt fastsatte bidragene og erkjenner at økt støtte vil muliggjøre økte ambisjoner.

Når Parisavtalen trer i kraft, vil den bli en juridisk bindende avtale under FNs klimakonvensjon. Klimakonvensjonen er det sentrale rammeverket for globalt samarbeid for å begrense klimaendringer og styrke tilpasning til et klima i endring. Det endelige målet med klimakonvensjon er å oppnå stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Klimakonvensjonen inneholder ikke tallfestede, tidsbestemte utslippsforpliktelser for de enkelte partene, men forplikter partene til å sende inn informasjon om sine utslipp av klimagasser og oppfordrer partene til å ta hensyn til klimaet i sine nasjonale prosesser. Konvensjonen etablerer et skille mellom industriland og utviklingsland gjennom et eget vedlegg I. Den inneholder i tillegg ytterligere og mer spesifikke forpliktelser for industrilandene, blant annet for rapportering, utslippsbegrensninger og utvikling av nasjonale virkemidler og tiltak.

Partskonferansen er øverste besluttende organ under klimakonvensjonen, og har til nå hatt årlige møter. På den første partskonferansen i 1995 ble det erkjent at forpliktelsene under konvensjonen ikke var tilstrekkelige til å nå konvensjonens endelige mål. Det ble derfor vedtatt å igangsette forhandlinger om en ny avtale under forutsetning av at dette ikke skulle føre til nye forpliktelser for utviklingslandene.

Som et resultat av denne prosessen ble Kyotoprotokollen vedtatt 11. desember 1997. Kyotoprotokollen er en juridisk bindende avtale under klimakonvensjonen. Den har et omfattende system for fleksibel gjennomføring og overholdelse av utslippsforpliktelsene. Kyotoprotokollen trådte i kraft i 2005, og etablerte tallfestede utslippsforpliktelser for perioden 2008–2012 for rundt førti parter som den gang ble klassifisert som industriland. Disse er listet opp i vedlegg B til protokollen, etter de samme hovedlinjer som konvensjonens vedlegg I. Fremvoksende økonomier som Kina, India og Brasil har ikke utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen.

Kyotoprotokollen er bygget på en statisk todeling mellom partene som ikke reflekterer at lands klimagassutslipp og evne til å håndtere disse, endres over tid. Da Kyotoprotokollen ble vedtatt i 1997, sto de utviklede landene for mer enn halvparten av de globale klimagassutslippene. Nå står denne gruppen land for om lag en tredel av verdens klimagassutslipp. Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode (2013–2020) ble vedtatt på partskonferansen i Doha i 2012. Utslippsforpliktelsene for 2013–2020 omfatter 37 land og EU, som står for kun 10–13 prosent av de globale samlede utslippene. Per 7. april 2016 var endringene fra Doha ratifisert av 61 land inklusive Norge, som ratifiserte 12. juni 2014. Det kreves 144 ratifikasjoner for at endringene skal tre i kraft.

Veksten i de globale klimagassutslippene har de siste årene hovedsakelig funnet sted i utviklingsland. Utviklingslandenes klimagassutslipp utgjør nå om lag to tredeler av de globale utslippene. Dersom klimakonvensjonens langsiktige mål skal nås, vil det være nødvendig å myke opp den rigide todelingen som følger av konvensjonen og Kyotoprotokollen, slik at alle land stiller opp med sine bidrag i en mer global avtale.

På partskonferansen for klimakonvensjonen i Durban i 2011 ble det enighet om et mandat for å forhandle en protokoll, et annet juridisk instrument eller et omforent juridisk bindende resultat som skulle omfatte alle land (Durban-mandatet). Det var også enighet om at den nye avtalen skulle være ferdig forhandlet i 2015 og tre i kraft fra 2020. Kyotoprotokollen er ikke tidsbegrenset, men dens andre forpliktelsesperiode utgår i 2020. Det er derfor uvisst hvilken rolle Kyotoprotokollen vil ha etter 2020.

Forhandlingene under Durban-mandatet startet i 2012 og ble avsluttet 12. desember 2015 med vedtaket av Parisavtalen. Den vil tre i kraft når minst 55 parter som til sammen står for minst 55 prosent av de totale globale klimagassutslippene har ratifisert eller på annen måte tiltrådt avtalen.

Ett av de mest grunnleggende elementene i Parisavtalen er at den gir hver part ansvaret for å fastsette sine nasjonale bidrag. Den legger også opp til et system hvor partene må vurdere sine nasjonale bidrag og oppdatere eller fornye disse regelmessig i tråd med avtalens krav og prinsippene om at nye bidrag vil utgjøre progresjon og høyest mulige ambisjon. Der Kyotoprotokollen fastslår prosentvise mål om utslippsreduksjoner for industriland, pålegger Parisavtalen alle parter å utarbeide, melde inn og oppdatere nasjonalt fastsatte bidrag som kan inkludere ulike former for mål eller tiltak for utslippsreduksjoner. Partene er ikke juridisk bundet til å gjennomføre bidragene, men partene skal gjennomføre nasjonale tiltak for å redusere klimagassutslippene med sikte på å nå målene i sine bidrag. Avtalen legger til rette for samarbeid mellom land om gjennomføring av de nasjonalt nasjonal fastsatte bidrag, inkludert utslippsreduksjoner.

Parisavtalen ble åpnet for undertegning i New York den 22. april 2016 og undertegnet av Norge samme dag.

Parisavtalen antas å være av særlig stor viktighet slik at Stortingets samtykke til ratifikasjon er nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

Avtalen i engelsk originaltekst, med oversettelse til norsk, følger som trykt vedlegg til proposisjonen.