4 Overføring av saker mellom sideordnede domstoler

4.1 Gjeldende rett

Domstolenes geografiske virkeområder (rettskretsene) og regler om verneting bestemmer ved hvilke domstoler rettssaker skal behandles. Saker fordeles i utgangspunktet mellom domstolene etter geografisk tilknytning. Sivile saker skal for eksempel som utgangspunkt behandles i rettskretsen hvor saksøkte bor eller saksøktes virksomhet har hovedkontor, og straffesaker i rettskretsen hvor den straffbare handlingen fant sted. For saker i jordskifterettene er utgangspunktet eiendommenes beliggenhet.

En sak som i samsvar med vernetingsreglene er brakt inn for et forliksråd, en tingrett, jordskifterett eller lagmannsrett, kan overføres til en annen domstol i samme instans (en sideordnet domstol) etter domstolloven § 38. Bestemmelsen gjelder sivile saker, herunder skjønnssaker, tvangsfullbyrdelsessaker og skiftesaker, straffesaker, også private straffesaker, og ankesaker. Etter bestemmelsen kan saker overføres når særlige grunner gjør det påkrevd eller hensiktsmessig. Overføring kan skje etter søknad fra en part eller etter domstolenes egne initiativ. Motparten, eller begge partene om domstolen av eget tiltak har tatt opp overføringsspørsmålet, skal gis anledning til å uttale seg før det tas en beslutning. Det samme gjelder domstolen som en sak vurderes overført til. Motsetter denne domstolen seg å overta saken, avgjøres spørsmålet av domstolen som er nærmest overordnet den domstolen saken ble brakt inn for (ankeinstansen), eller av Høyesteretts ankeutvalg, om saken står for lagmannsretten. Beslutningen om overføring kan ikke angripes.

4.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

Departementet varslet i Prop. 56 L (2019–2020) punkt 3.4 at det kunne bli aktuelt å foreslå midlertidige regler om enklere overføring av saker mellom sideordnede domstoler, for eksempel om en domstol som følge av utbruddet av covid-19 må stenge eller har særlig lav bemanning. I høringsnotatet 27. april 2020 foreslo departementet en bestemmelse som åpnet for overføring av saker mellom sideordnede domstoler når det var påkrevd eller hensiktsmessig for å avhjelpe konsekvenser av utbruddet av covid-19. Forslaget var særlig begrunnet i at mange av førsteinstansdomstolene har få dommere og er sårbare ved fravær og andre driftsforstyrrelser, og at det er viktig å utnytte domstolenes samlede ressurser effektivt og rasjonelt, slik at ikke saker utsettes unødig.

Følgende høringsinstanser støttet i det vesentlige forslaget: Den norske Dommerforening, Domstoladministrasjonen, Fredrikstad tingrett og Halden tingrett, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Inntrøndelag tingrett, Kristiansand tingrett, Landbruks- og matdepartementet, Landsforeningen for voldsofre, Landsorganisasjonen i Norge, Nordland statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Riksadvokaten, Stavanger tingrett, Sør-Gudbrandsdal tingrett og Nord-Gudbrandsdal tingrett, Vestfold tingrett, Vestoppland og Sør-Gudbrandsdal jordskifterett og Østfold jordskifterett.

Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett støttet ikke forslaget, og uttalte:

«Det er behov for fleksibilitet mellom domstoler, også dersom enkeltdomstoler skulle få så store problemer at de ikke greier å forvalte porteføljen sin på tilfredsstillende måte. Det er imidlertid lite naturlig at lagmannsrettene skal gis myndighet til å overføre saker mellom tingretter i slike tilfeller, bl. a. fordi de neppe har gode forutsetninger for å vurdere belastnings- og ressurssituasjonen i de ulike tingrettene. Lagmannsrettene har heller ikke oversikt over hvilke omdisponeringer som bør gjøres i tingrettene, verken på kort eller lang sikt.

Det er de involverte domstolene som er nærmest til å vurdere de administrative og personellmessige konsekvenser av den slik overføring, herunder konsekvenser for avviklingen av øvrig portefølje. Omfordeling av saker i tilfeller som forslaget omhandler vil kunne være svært belastende for den domstolen som får saker tilført og må håndteres i et mer helhetlig perspektiv.

Beslutningen det her er foreslått å gi lagmannsrettene over tingrettene er et uheldig inngrep i tingrettenes selvstyre og daglige drift som det ikke er grunnlag for. Spesielt problematisk er det at forslaget legger opp til at overføring ikke krever samtykke hos mottagende domstol.»

Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett viste videre til alternative avhjelpende tiltak, og mente på bakgrunn av disse, at det ikke var behov for endringer:

«De eksisterende hjemlene i domstolloven § 19 (2) og § 38 gir sammen med § 44 (2) om å sette rett utenfor egen rettskrets de nødvendige virkemidler for å løse utfordringer som evt. måtte oppstå knyttet til den problemstillingen forslaget tar opp.»

Nord-Troms tingrett uttalte at det må gjøres en grundig og helhetlig vurdering av om saker bør overføres, herunder av kapasiteten i den domstolen det er aktuelt å overføre saker til, samt om den opprinnelige domstolen i stedet kan behandle saken utenfor egen rettskrets etter domstolloven § 44.

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter forutsatte at det var domstolen som skal behandle saken, som skal beramme den, og at beramming skjer i forståelse med aktor.

Høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet, sluttet seg til departementets vurdering og begrunnelse for at kompetansen til å beslutte overføring etter bestemmelsen, bør ligge til en overordnet domstol, og ikke til Domstoladministrasjonen eller andre. Dette gjaldt Borgarting lagmannsrett, Domstoladministrasjonen, Norges Høyesterett og Sør-Gudbrandsdal tingrett og Nord-Gudbrandsdal tingrett.

4.3 Departementets vurdering

Departementet mener at det er behov for mer fleksible regler for overføring av saker hvor en domstol på grunn av utbruddet av covid-19 må stenge eller har så lav bemanning at det ikke er praktisk mulig eller hensiktsmessig å behandle saker ved domstolen. Forslaget til bestemmelse fikk bred støtte i høringen. Det foreslås på denne bakgrunn å opprettholde forslaget i høringsnotatet 27. april 2020.

Etter forslaget kan saker overføres mellom sideordnede domstoler når det er påkrevd eller hensiktsmessig. Vilkårene skal forstås på samme måte som i domstolloven § 38, hvilket betyr at overføring kan besluttes om det alt i alt anses som mest hensiktsmessig. Det bør være adgang til å overføre saker når ressurshensyn tilsier det, slik retsplejeloven § 245 a åpner for i dansk rett. Det kan medføre negative samfunnsøkonomiske konsekvenser at saker utsettes ved en domstol, når de kan behandles ved en annen domstol. Forslaget kan, sammen med andre virkemidler for å utnytte domstolenes samlede ressurser, bidra til en mer effektiv og hensiktsmessig saksavvikling. Det vises til merknadene til bestemmelsen for nærmere retningslinjer for vurderingen.

Forslaget om at myndigheten til å beslutte overføring skulle legges til overordnet domstol, fikk, med ett unntak, støtte i høringen. Departementet opprettholder dette forslaget. Det vises til at ordningen er i samsvar med domstolloven § 38, og med konkursloven § 146, som regulerer overføring av saker om gjeldsforhandling og konkurs. Ordningen samsvarer også med domstolloven § 119, som fastslår at når en part har krevd at samtlige eller de fleste dommerne ved en domstol skal vike sete som ugilde til å delta i behandlingen av en sak, ligger myndigheten til å beslutte overføring hos ankeinstansen etter søknad fra domstolleder, eller, etter rettspraksis, med samtykke fra eller etter anmodning fra domstolleder. Høyesteretts ankeutvalg har overføringskompetanse om saken står for lagmannsretten, jf. domstolloven § 119.

Når det er spørsmål om overføring av saker fra en domstol som ikke er stengt, mener departementet at kompetansen til å beslutte overføring bør ligge hos den overordnede instansen, men at overføring bør forutsette en anmodning fra underinstansen. Domstolen som det er aktuelt å overføre en sak til, bør gis anledning til å uttale seg om spørsmålet. Det samme gjelder partene i saken. Etter departementets syn bør det likevel ikke oppstilles et krav om samtykke til overføring fra partene og domstolen. At overføring kan skje uten samtykke når det besluttes av overordnet instans, er også ordningen etter konkursloven § 146 annet ledd. Som noen av høringsinstansene peker på, er det viktig at overføring og beramming av saker skjer i forståelse med de involverte aktørene og etter dialog mellom domstolene. Dette ivaretar også tingrettenes selvstyre. Det forutsettes at de berørte domstolene og partene bistår den besluttende myndighet med relevante opplysninger så langt råd er, slik at ikke merbelastningen for domstolen som beslutter overføring blir større enn høyst nødvendig. Gjennom dialog kan man få belyst de administrative og personellmessige konsekvensene av en overføring. Den som beslutter overføringen, må derfor gis nødvendige forutsetninger for å vurdere om overføring bør skje. Om en domstol er stengt, bør det derimot ikke kreves en anmodning fra domstolleder.

Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett ga i høringen uttrykk for at det ikke vil være behov for den foreslåtte bestemmelsen om overføring av saker, fordi domstolloven § 19 annet ledd, § 38 og § 44 annet ledd sammen gir nødvendige virkemidler for å avhjelpe de negative konsekvensene som kan oppstå som følge av covid-19-utbruddet. Departementet vil i den anledning bemerke at domstolloven § 19 annet ledd, som under de rådende forholdene må åpne for tilkalling av dommere som er villige til å gjøre tjeneste fra andre tingretter i samme eller et annet lagdømme, til domstoler som lider av driftsforstyrrelser, er et virkemiddel som bør brukes når det er formålstjenlig. Bestemmelsen gjelder imidlertid bare tilkalling til én eller flere bestemte saker og forutsetter reising. Som Nord-Troms tingrett og Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett påpekte i høringen, åpner også domstolloven § 44 annet ledd annet punktum for å holde hovedforhandling utenfor rettskretsen når det foreligger særlige grunner. Bestemmelsen kan tenkes brukt for eksempel når en domstol «mangler stor rettssal og heller ikke kan få leid store nok lokaler til å romme behandlingen av en omfattende straffesak», og «ellers kan praktiske og sikkerhetsmessige hensyn i unntakstilfelle tilsi at det nyttes egnede lokaler» utenfor rettskretsen, se Ot.prp. nr. 25 (1994–95) punkt 3.5.2 side 12. Utover virkemidlene som høringsinstansene trakk fram, viser departementet til at domstolloven § 55 e åpner for å konstituere dommere ved sideordnede domstoler, og til at Domstoladministrasjonen kan opprette felles faste dommerstillinger for flere domstoler etter domstolloven § 33. Departementet mener at disse virkemidlene bør brukes når det er formålstjenlig for å avhjelpe situasjonen etter utbruddet av covid-19, men er av den oppfatning at virkemidlene har sine begrensninger og ikke er tilstrekkelige, slik at det er behov også for en mer fleksibel regel for overføring av saker.

Som det ble redegjort for i høringsnotatet, gir domstolloven § 38 hjemmel for å overføre saker mellom sideordnede domstoler også i den foreliggende situasjonen. Bestemmelsen gjelder likevel bare overføring av konkrete saker, og den krever i utgangspunktet blant annet samtykke fra domstolen det er aktuelt å overføre saken til. Dette gjør bestemmelsen lite egnet om det skulle oppstå stans i en domstols drift, og overføringsadgangen må etter departementets syn sies å være lite fleksibel. Denne mangelen på fleksibilitet vil kunne bli problematisk særlig under omstendigheter som situasjonen med utbruddet av covid-19 medfører, hvor sykdomsutbrudd og karantene- og isolasjonsplikt kan føre til at domstoler ikke er i stand til å behandle saker de ellers kunne behandlet.

Departementet vil særlig vise til Domstolkommisjonens kartlegging av den dømmende bemanningen i domstolene i dag. I NOU 2019: 17 Domstolstruktur pekte utvalget på at 15 tingretter har én embetsdommer, og at mer enn halvparten av de 60 tingrettene har tre eller færre embetsdommere. Utvalgets kartlegging viste videre at jordskifterettene gjennomgående er enda mindre, om lag halvparten av disse har ett eller to dømmende årsverk. Med en slik bemanningssituasjon, ser departementet at utbruddet av covid-19 kan medføre et behov for en mer fleksibel adgang til å overføre saker mellom domstoler enn domstolloven § 38 gir i dag. Først og fremst vil behovet melde seg i tilfeller der en domstol må stenge helt ned eller har så lav bemanning at det ikke er mulig å få behandlet flere saker, men behovet kan også oppstå i andre tilfeller, for eksempel om en domstol ikke har rettssaler eller utstyr slik at det kan gjennomføres rettssaker samtidig som smittevernregler og smittevernråd overholdes.

Adgangen til overføring bør etter departementets syn ikke begrenses til domstoler som er tilgrensende. Saker bør i alminnelighet likevel ikke flyttes lenger enn det er behov for. Konkrete forhold kan likevel tilsi at det i den enkelte sak ikke er behov for behandling i nærhet til vernetinget, og det bør da være adgang til å flytte saker ut av regionen om det er forsvarlig.