9 Konstituering av statsadvokater
9.1 Gjeldende rett
Etter straffeprosessloven § 57 første ledd første punktum er statsadvokatene embetsmenn. En embetsmann er i henhold til statsansatteloven § 1 annet ledd første punktum «den som er utnevnt av Kongen og gitt bestalling som embetsmann, eller er konstituert av Kongen i et embete». Det følger av Grunnloven § 21 første punktum at det er Kongen som «velger og beskikker, etter å ha hørt sitt statsråd, alle sivile og militære embetsmenn», mens Grunnloven § 28 første punktum bestemmer at «innstillinger om embetsutnevnelser og andre saker av viktighet skal foredras i statsrådet».
Det følger av dette at det i utgangspunktet er Kongen i statsråd som har kompetanse til å utnevne eller konstituere statsadvokater. Det gjelder imidlertid et unntak for såkalt departementskonstitusjon, se Prop. 94 L (2016–2017) side 207–208:
«Det er Kongen i statsråd som har rett til å utnevne eller konstituere en embetsmann. Det er imidlertid sedvane som tillater konstitusjon av et departement for kortvarige, midlertidige besettelser av embeter under sykefravær eller ledighet. Slik ‘departementskonstitusjon’ må ikke strekke seg ut over ett år. Følgelig kan ‘forlengelse’ ut over ett år ikke foretas. Adgangen til ‘departementskonstitusjon’ antas å foreligge både for embeter i departementene og i underliggende virksomheter. En konstitusjon medfører ikke at den konstituerte får den samme rettsstilling som en utnevnt embetsmann. Det vises for eksempel til lovens § 18 og Grunnloven § 23 om bibehold av tittel og rang. Dersom det foreligger en ‘departementskonstitusjon’, regnes ikke stillingsinnehaveren som embetsmann, jf. lovens § 1 annet ledd.»
I forskrift 8. juli 1954 nr. 3 om stedfortredere for embetsmenn mv. punkt VI nr. 1 bokstav c er Justisdepartementet bemyndiget til å utferdige konstitusjon under ledighet i statsadvokatembetene for inntil ett år. Videre fremkommer det av Personalreglementet for den høyere påtalemyndighet § 4 at riksadvokaten er gitt fullmakt til å konstituere statsadvokater for et tidsrom av inntil 6 måneder. Det understrekes i reglementet at samlet konstitusjonstid ved konstitusjon utferdiget av Justis- og beredskapsdepartementet og riksadvokaten ikke kan overstige ett år.
Statsansatteloven §§ 4–6 oppstiller visse krav til fremgangsmåten ved ansettelser i staten. Etter § 4 første ledd skal ledige stillinger eller embeter som hovedregel utlyses offentlig. I §§ 5 og 6 gis det nærmere regler om innstilling og ansettelse av statsansatte. Det følger imidlertid av § 7 at det i visse tilfeller er adgang til å gjøre unntak fra disse reglene. Første ledd oppstiller et generelt unntak fra reglene om utlysning, innstilling og ansettelse, samt kvalifikasjonsprinsippet i § 3, for ansettelse av en varighet på inntil seks måneder. Etter annet ledd kan det i virksomhetens personalreglement gjøres unntak fra de samme reglene for ansettelser inntil ett år.
9.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet 27. april 2020 foreslo departementet at riksadvokaten gis adgang til å konstituere førstestatsadvokater og statsadvokater for en periode på inntil ett år. Forslaget innebærer en utvidelse på seks måneder sammenlignet med adgangen riksadvokaten har fra før. I forslaget ble det presisert at samlet konstitusjonstid ved konstitusjon besluttet av Justis- og beredskapsdepartementet og riksadvokaten ikke skal kunne overstige ett år.
Det ble også foreslått at kravene til utlysning, innstilling og ansettelse i statsansatteloven §§ 4–6 ikke skulle gjelde.
9.3 Høringsinstansenes syn
Følgende høringsinstanser støttet i det vesentlige forslaget om å utvide riksadvokatens kompetanse til å konstituere statsadvokater: Agder statsadvokatembeter, Det nasjonale statsadvokatembetet, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nordland statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Riksadvokaten og Rogaland statsadvokatembeter.
Ingen høringsinstanser gikk direkte imot forslaget, men flere hadde merknader til deler av forslaget eller til den konkrete utformingen av bestemmelsen.
Statsadvokatenes forening uttrykte skepsis til forslaget om å gjøre unntak fra kravene til utlysning, innstilling og ansettelse i statsansatteloven:
«Foreningen er generelt skeptisk til at det skal gjøres endringer i regelverket om utlysing mm, statsansattloven §§ 3–6, men under de rådende omstendigheter har vi forståelse for at det vil kunne være behov for midlertidige tilpasninger. Videre fremstår det som uproblematisk at riksadvokaten gis mulighet til å konstituere statsadvokater og førstestatsadvokater for en periode av inntil et år. Det bemerkes at foreningen vil innlede en dialog med riksadvokaten om når det vil være aktuelt å fravike hovedreglene i statsansattloven.»
Også Nordland statsadvokatembeter satte spørsmålstegn ved nødvendigheten av å gjøre unntak fra kravene i statsansatteloven:
«Vi er imidlertid noe skeptiske til at kravet til utlysning – generelt – ikke skal gjelde. En intern utlysning i alle fall innad i etaten (politi- og statsadvokatkorpset), med en kort søknadsfrist f. eks. på 1 uke, antas ikke å ville medføre særlig forsinkelse i behovet for å fylle en ledig posisjon i et statsadvokatembete.»
Politidirektoratet påpekte at forslaget kunne få negative konsekvenser for påtalemyndigheten i politiet, og etterlyste kompenserende tiltak for å styrke påtalemyndigheten i politiet:
«Etter Politidirektoratets oppfatning er de økonomiske og administrative konsekvensene for påtalemyndigheten i politiet ikke i tilstrekkelig grad synliggjort i foreliggende forslag. Endringen er begrunnet i hensynet til effektivitet og for å avlaste en voksende restanse i antall aktorater for høyere påtalemyndighet. Dersom konstitueringene skal gi ønsket effekt, antas at den som konstitueres fortrinnsvis bør ha erfaring fra påtalearbeid. For høyere påtalemyndighet medfører det et krav om erfaring fra påtalefaglig etterforskningsledelse av tyngre straffesaker med elementer av bruk av skjulte tvangsmidler, komplisert bevisbilde, mange aktører og internasjonale eller krevende rettslige problemstillinger.
Gjennomgående vil personer som er aktuelle for raske og korte konstitusjoner være erfarne politiadvokater fra påtalemyndigheten i politiet. Konsekvensen av økt antall konstitusjoner eller aktor-oppnevnelser for politiadvokater vil på mellomlang og lang sikt føre til at politiet mister de mest erfarne tjenestemenn i påtalemyndigheten i politiet, hvilket igjen gjør denne delen av påtalemyndigheten ekstra sårbar. Dette har konsekvenser for det faglige nivået på påtalefaglig etterforskningsledelse av de mest alvorlige straffesakene, og har en beredskapsmessig konsekvens ettersom beslutninger om bruk av skjulte tvangsmidler i en akutt-fase for alle praktiske formål ligger hos påtalemyndigheten i politiet.
Videre påpekes at også påtalemyndigheten i politiet bygger opp en betydelig restanse av aktorater. Tappes politiets påtalekapasitet, vil dette påvirke muligheten til å avvikle denne med ønsket fremdrift.
Såfremt lovforslaget vedtas, bør det som et kompenserende tiltak vurderes hvordan påtalemyndigheten i politiet kan styrkes på mellomlang og lang sikt, både personell- og kompetansemessig.»
Kommunal- og moderniseringsdepartementet hadde flere merknader til utformingen av bestemmelsen. Det ble for det første vist til at det var unødvendig «å gjøre unntak fra statsansatteloven §§ 5 og 6 som gjelder henholdsvis innstilling og ansettelse av statsansatte. Innstilling til embete er ikke regulert i statsansatteloven.»
Det ble også påpekt at det er overflødig med et selvstendig alternativ for situasjonen der «det har oppstått et uforutsett behov», jf. første ledd bokstav c i forslaget i høringsnotatet, da dette uansett vil dekkes av et alternativ som rammer tilfeller der vedkommende «trengs for et begrenset tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag».
9.4 Departementets vurdering
Departementet mener at det er behov for en forenkling av reglene om konstituering av statsadvokater for å hindre en situasjon hvor arbeidet i Den høyere påtalemyndighet stopper opp. Den pågående smittesituasjonen medfører en viss risiko for at mange utnevnte statsadvokater blir syke samtidig, eller av andre grunner blir forhindret fra utføre arbeidet sitt, slik at det oppstår et akutt behov for konstitusjoner. Et slikt behov kan også oppstå hvis krisen fører til en betydelig økning av statsadvokatenes arbeidsmengde.
Riksadvokaten har allerede kompetanse til å konstituere statsadvokater for en periode på inntil seks måneder. Samtidig vil enkelte personer som er aktuelle for en slik konstitusjon, allerede kunne ha vært konstituert for en periode, slik at videre konstitusjon gjør det nødvendig å involvere departementet eller Kongen i statsråd. Selv med rask oppfølging fra departementet vil det nødvendigvis kunne oppstå forsinkelser som etter forholdene kan medføre uheldige konsekvenser. Dette gjør seg særlig gjeldende ved mindre embeter. Etter departementets syn er det derfor behov for at riksadvokaten gis adgang til å konstituere statsadvokater for en periode på inntil ett år. Det bør imidlertid presiseres at samlet konstitusjonstid ved konstitusjon utferdiget av Justis- og beredskapsdepartementet og riksadvokaten ikke kan overstige ett år.
I en situasjon hvor det haster med å fylle en ledig posisjon i et statsadvokatembete, vil kravene om utlysning i statsansatteloven § 4 etter forholdene kunne medføre unødvendige forsinkelser. Departementet mener derfor at det er hensiktsmessig å gjøre unntak fra kravet om utlysning. På bakgrunn av innspillet fra Nordland statsadvokatembeter vil departementet understreke at unntaksregelen ikke er til hinder for å lyse ut stillinger, herunder foreta en intern utlysning med en kort frist. Departementet legger til grunn at riksadvokaten i samråd med relevante aktører vil komme frem til i hvilke situasjoner det er hensiktsmessig å gjøre unntak fra kravene i statsansatteloven.
Departementet har merket seg innspillet fra Politidirektoratet, men vil bemerke at selv om erfarne politiadvokater nødvendigvis vil utgjøre et viktig og vesentlig rekrutteringsgrunnlag for Den høyere påtalemyndighet, vil de foreslåtte endringene i hvem som har kompetanse til å beslutte konstituering verken ha betydning for hvem det er aktuelt å konstituere eller hvor mange som konstitueres. Endringen er utelukkende ment å bidra til å forhindre at det oppstår forsinkelser i en slik prosess. Departementet legger samtidig til grunn at riksadvokaten er oppmerksom på at det er lite formålstjenlig i stor utstrekning å tappe politiet for viktige ressurser, og at dette tas i betraktning i vurderingen av hvem som konstitueres.