4 Forbud mot karakteristisk aroma i e-sigaretter mv.

4.1 Bakgrunn

Det er et mål i tobakkspolitikken å hindre at unge starter å bruke e-sigaretter. I WHOs tobakksrapport fra 2019 anbefales landene å innføre tiltak for å hindre bruk av e-sigaretter blant unge, herunder forbud mot aromatilsetninger og standardisert innpakning.

Ifølge Folkehelseinstituttet er aromatilsetninger en av flere faktorer som øker interessen for bruk av e-sigaretter blant unge, men også blant voksne tidligere røykere. Folkehelseinstituttet gjennomgikk forskningen på området i 2017, og deres konklusjon var:

«Gjennomgangen av alle identifiserte studier om ungdom og smakstilsatt tobakk eller e-sigarett tyder på at utvalg av smaker er en av flere faktorer som øker interessen for snus- og e-sigarettbruk, og at en begrensning i mulighetene for å smaksette produkter kan bidra til et lavere omfang av bruk blant unge. For e-sigaretter tyder resultatene på at fruktsmak er spesielt ofte likt, noe som også støttes av andre kilder (ASH 2015, Public Health England 2015, Eurobarometer 2017).»

I tillegg nevner Folkehelseinstituttet i rapporten at selve produktnavnet og -designet kan ha spesiell appell til unge brukere.

Folkehelseinstituttet fant under forskningsgjennomgangen ikke grunnlag for å konkludere hvorvidt aroma har betydning for bruken blant voksne. En studie fant at voksne hadde like stor preferanse for e-sigaretter med tobakkssmak som e-sigaretter med andre smakstilsetninger (eks. frukt). Instituttet uttaler:

«Hvorvidt en regulering av smakstilsetninger vil være hensiktsmessig vil imidlertid avhenge både av omfanget av bruk blant unge, og av effekter i andre deler av befolkningen. Redusert tilgang på smak i produkter med lavere risikopotensiale enn sigaretter, som e-sigaretter og snus, vil for eksempel også kunne føre til at færre voksne røykere bytter ut sigaretten med et av disse produktene. Hvordan slike ulike hensyn skal vektlegges vil kunne variere mellom produkter, blant annet med basis i omfanget av bruken av dem i ulike alders-segment, og i grupper med eller uten tidligere sigarettrøykerfaring.»

Ifølge den danske Sundhedsstyrelsen er aromatilsetninger en ledende årsak til at unge prøver tobakksvarer eller e-sigaretter. De viser i et høringsnotat fra 2020 til undersøkelser som viser at unge oppfatter e-sigaretter med søte smaker som mindre helseskadelige enn e-sigaretter med tobakkssmak. De utleder av dette at aromatilsetninger kan påvirke oppstart av bruk av e-sigaretter, ved at de gjør produktene mer tiltrekkende og enklere å bruke.

I rapporten fra EU-kommisjonen nevnt i kapittel 2.1, om anvendelsen av tobakksdirektivet, fremkommer det at EU-kommisjonen mener at det bør vurderes om visse direktivbestemmelser bør videreutvikles eller presiseres, herunder regulering av karakteristisk aroma i e-sigaretter. Av rapporten fremgår det at stadig flere av EUs medlemsstater forbyr karakteristisk aroma i e-sigaretter.

4.2 Gjeldende rett

E-sigaretter med nikotin var tidligere omfattet av forskrift av 13. oktober 1989 nr. 1044 om forbud mot nye tobakks- og nikotinprodukter § 2, som fastsatte et forbud mot å produsere, innføre, selge eller overlate til andre alle «nye former» for tobakks- og nikotinprodukter. Med nye former for produkter mentes «alle produkter som inneholder tobakk eller nikotin, med unntak av de produkter som tradisjonelt har vært i handelen i Norge (sigaretter, sigarer, cigarillos, røyketobakk, skråtobakk og snus)», jf. forskriften § 3 første ledd. Denne forskriften ble opphevet 1. juli 2021 og erstattet av en godkjenningsordning, jf. tsl. § 34 d og forskrift 1. juli 2021 nr. 2131 om godkjenningsordning for nye tobakks- og nikotinprodukter. Forbudet er likevel midlertidig videreført for e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere med nikotin i påvente av at tobakksdirektivet trer i kraft i Norge, jf. forskriften § 7. E-sigaretter med nikotin kan på visse vilkår likevel privatimporteres etter reglene i forskrift av 2. november 2004 nr. 1441 om tilvirkning og import av legemidler.

Bakgrunnen for det midlertidige forbudet for e-sigaretter med nikotin er at Stortinget i 2017, som ledd i arbeidet med å gjennomføre tobakksdirektivet, vedtok en ny registreringsordning for e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, jf. tsl. § 34 a og Prop. 142 L (2015–2016) Endringer i tobakksskadeloven (gjennomføring av direktiv 2014/40/EU og standardiserte tobakkspakninger). Denne registreringsordningen vil erstatte dagens norske forbud mot e-sigaretter med nikotin. Innlemmelsen av tobakksdirektivet i EØS-avtalen har ennå ikke trådt i kraft da Island ikke har innfridd sitt konstitusjonelle forbehold, og tsl. § 34 a har derfor heller ikke trådt i kraft. Departementet forventer imidlertid at ikrafttredelse vil skje i 2023.

Tobakksdirektivet oppstiller et forbud mot karakteristisk aroma i sigaretter og rulletobakk, jf. art. 7 nr. 1, jf. nr. 12. Dette forbudet er gjennomført i tsl. § 32 første ledd (foreløpig ikke i kraft). Med karakteristisk aroma menes en klart merkbar lukt eller smak av annet enn tobakk, som resultat av et tilsetningsstoff eller en kombinasjon av tilsetningsstoffer, for eksempel frukt, krydder, urter, alkohol, godteri, mentol eller vanilje, og som er merkbar før eller under forbruk av varen, jf. direktivet art. 2 nr. 25 og tsl. § 32 første ledd annet punktum.

Direktivet oppstiller videre et forbud mot enhver aromatilsetning i komponenter tilknyttet sigaretter og rulletobakk, som f.eks. filter, papir, pakning, kapsler mv., jf. art. 7 nr. 7. Denne bestemmelsen er gjennomført ved en forskriftshjemmel i tsl. § 32 annet ledd.

EU-kommisjonen har på visse vilkår hjemmel til å gi gjennomføringsrettsakter om at forbudet mot karakteristisk aroma skal utvides til å gjelde også for andre typer tobakksvarer enn sigaretter og rulletobakk, jf. art. 7 nr. 12. EU-kommisjonen har i 2022 benyttet denne hjemmelen for produkter med oppvarmet tobakk, såkalte «heated tobacco products» (HTP), jf. delegert kommisjonsdirektiv (EU) 2022/2100 av 29. juni 2022. Også disse produktene er nå omfattet av forbudet mot karakteristisk aroma i art. 7 nr. 1 og nr. 7. I tillegg underlegges oppvarmet tobakk kravene til helseadvarsel i art. 9 nr. 2 og art. 10.

I direktivets fortale punkt 47 fremkommer:

«Dette direktivet harmoniserer ikke alle aspekter av elektroniske sigaretter eller gjenoppfyllingsbeholdere. For eksempel har medlemsstatene fortsatt ansvar for å fastsette bestemmelser om aromaer. Det kan være nyttig for medlemsstatene å vurdere om de vil tillate at produkter med aromatilsetting bringes i omsetning. De bør i den forbindelse være oppmerksomme på den tiltrekningskraften slike produkter kan ha på unge og ikke-røykere. Et forbud mot slike produkter med aromatilsetting vil måtte begrunnes, og melding om det inngis i samsvar med europaparlaments- og rådsdirektiv 98/34/EF»

Regulering av aromatilsetninger i e-sigaretter og i andre tobakksvarer enn sigaretter, rulletobakk og produkter med oppvarmet tobakk, er således i dag overlatt til landene selv.

E-sigaretter, uavhengig av innhold, faller for øvrig inn under definisjonen av «tobakkssurrogat» i tsl. § 2 tredje ledd. Gjenoppfyllingsbeholdere anses som «tobakksutstyr», jf. tsl. § 2 annet ledd. Slike produkter er bl.a. underlagt reklameforbudet, oppstillingsforbudet og aldersgrensen fastsatt i tobakksskadeloven.

4.3 Reguleringer i andre land

Etter hva departementet kjenner til har flere EU-land innført helt eller delvis forbud mot karakteristisk aroma i e-sigaretter, herunder Finland, Danmark og Nederland.

4.3.1 Finland

Forbudet i Finland ble innført samtidig med gjennomføringen av tobakksdirektivet i 2016. Forbudet ble begrunnet med at aromatilsetninger gjør e-sigaretter mer attraktive blant barn og unge og kan føre til nikotinavhengighet og senere tobakksbruk, at aromatilsetninger i seg selv medfører potensiell helserisiko og et ønske om å forebygge nikotinforgiftning blant barn.

Opprinnelig notifiserte Finland et totalforbud mot alle aromatilsetninger i e-sigaretter. Etter spørsmål fra EU-kommisjonen om det var nødvendig med et så vidtrekkende forbud, endret Finland forslaget til et forbud mot karakteristisk aroma, på samme måte som direktivet fastsetter for sigaretter og rulletobakk. Finland argumenterte med at den aktuelle bestemmelsen ville forby f.eks. godteri- og fruktsmaker, men tillate salg av e-sigaretter med tobakkssmak til voksne.

Det finske forbudet gjelder alle e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere uavhengig av nikotininnhold.

4.3.2 Danmark

Danmark vedtok i 2020 et forbud mot aromatilsetninger i e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere med og uten nikotin, med unntak av mentol- og tobakksaroma, jf. lov nr. 2071 av 21. desember 2020. Tilsvarende forbud gjelder separate beholdere med aromatilsetninger ment for bruk i e-sigaretter. Også aromatilsetninger som ikke eksplisitt markedsføres til bruk i e-sigaretter, kan omfattes av forbudet, f.eks. dersom de selges i spesialforretninger for e-sigaretter. I tillegg er utstyr som benyttes i forbindelse med e-sigaretter, som gjør det mulig å endre deres duft eller smak, omfattet av forbudet.

Begrunnelsen for forbudet er at regjeringen ønsker å sikre at e-sigaretter ikke appellerer til barn og unge.

4.3.3 Nederland

I Nederland ble e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere med annet enn tobakkssmak forbudt fra 1. januar 2023, med en overgangsperiode frem til oktober 2023. Begrunnelsen for forbudet er et ønske om å gjøre e-sigaretter mindre attraktive blant unge.

I høringsnotatet om lovforslaget fra 2020 fremkommer at i 2019 hadde over 25 pst. av ungdommer i alderen 12–16 år prøvd e-sigaretter minst én gang, til tross for aldersgrensen på 18 år. Det nederlandske folkehelseinstituttet RIVM har forsket på aromatilsetninger i e-sigaretter, og fant at i 2017 var det over 20 000 ulike gjenoppfyllingsbeholdere på det nederlandske markedet med 245 ulike smaker. Mer enn halvparten av smakene var søte, mens 16 pst. hadde tobakkssmak. Helsemyndighetene har pekt på at søte e-sigarettsmaker som mojito, jordbæris, mango og sjokolade fører til en oppfatning om at produktene er forbundet med mindre helserisiko. Dessuten synes slike smaker å gi økt e-sigarettbruk blant unge ikke-røykere. Helsemyndighetene uttaler i høringsnotatet at de er bekymret for bruk av e-sigaretter blant unge, ikke bare på grunn av helserisikoen, men også fordi forskning har vist at unge blir raskere avhengige av nikotin enn voksne, og fordi nikotineksponering i tenårene kan skade hjerneutviklingen. Bekymringen er også knyttet til at bruk av e-sigaretter er en inngangsport til senere tobakksbruk. Nederlandske myndigheter har videre uttalt at den oppvoksende røykfrie generasjonen også må være fri fra e-sigarettbruk.

Ifølge nederlandske helsemyndigheter vil de fortsatt tillate salg av e-sigaretter med tobakkssmak for å tilrettelegge for overgang for voksne røykere. De fremholder likevel at e-sigaretter er mer helseskadelige enn først antatt. I 2015 viste en rapport fra RIVM at damp fra e-sigaretter inneholdt en rekke kreftfremkallende kjemiske substanser. Når det gjelder bruk av e-sigaretter til røykeslutt, peker nederlandske myndigheter på at en stor andel av e-sigarettbrukere fortsetter å røyke tobakksprodukter i tillegg og derfor ikke får noen skadereduserende effekt av e-sigarettbruk. De fremholder at det er økende bevis for at bruk av e-sigaretter i seg selv er helseskadelig og at dobbeltbruk av sigaretter og e-sigaretter er mer skadelig enn bruk av bare sigaretter eller e-sigaretter. De viser til at 72 pst. av e-sigarettbrukerne i Nederland i 2018 var dobbeltbrukere. De viser videre til at land som Australia, Uruguay og Brasil har forbud mot salg av e-sigaretter, med den begrunnelse at produktene ikke har dokumentert effekt på røykeslutt. Basert på føre-var-prinsippet mener nederlandske myndigheter derfor at den nederlandske folkehelsen har mest nytte av å begrense bruk av e-sigaretter til den gruppen røykere som virkelig ikke kan slutte å røyke med anbefalte røykesluttmidler.

Det nederlandske lovforslaget skiller seg fra det danske, ved at det ikke forbyr karakteristisk aroma, men heller oppstiller en liste med tillatte tilsetningsstoffer. Disse tilsetningsstoffene vil være de som er vanlige i e-væsker med tobakkssmak. Begrunnelsen er at vurderingen av om en aroma er karakteristisk eller ikke, er komplisert, lite forutsigbar for bransjen og vil kreve relativt store ressurser til etterprøving og tilsyn. Et forbud mot tilsetningsstoffer som ikke står på listen vil derimot enkelt kunne føres tilsyn med og i tvilstilfeller avgjøres ved kjemisk analyse av væsken. Forbudet vil også omfatte aromatilsetninger i utstyr og andre komponenter knyttet til e-sigaretter, som f.eks. løse munnstykker.

I tillegg til selve aromaforbudet, er det foreslått et forbud mot at pakninger kan merkes med henvisninger til aroma. I dag markedsføres en rekke e-sigaretter og e-væsker med navn som særlig appellerer til unge. Eksempler på dette er «unicorn milk» og «bad boy fuel», eller navn som inneholder ordet «party» eller «happy». Det finnes også produkter med ordspill, som f.eks. «OMgin» for e-væsker med gin-smak og «have anise day» for e-væsker med anis-smak. Denne merkingen er ofte supplert med fargerike og iøynefallende innpakninger.

Forbudet mot aromatilsetninger inngår i en pakke med tiltak rettet mot e-sigaretter, sammen med innlemmelse i røykeforbudet, oppstillingsforbudet og standardiserte pakninger.

4.3.4 USA

USA har fra 2020 innført en regulering som i praksis medfører et forbud mot e-sigaretter med aromatilsetninger, unntatt tobakks- og mentolsmak. Bransjen kan imidlertid søke US Food and Drug Administration (FDA) om godkjenning til å markedsføre slike produkter dersom de kan dokumentere at produktet bidrar til beskyttelse av folkehelsen og at det ikke vil appellere til unge. Etter hva departementet kjenner til, er ingen slike søknader for e-sigaretter godkjent per i dag.

Det fremkommer av FDAs veiledningsdokument til bransjen at bakgrunnen for denne nye reguleringen er at bruk av e-sigaretter blant unge har økt kraftig de siste par årene, og dette betegnes av FDA som en epidemi. I tillegg til aromaforbudet har USA hevet aldersgrensen for tobakksvarer og e-sigaretter til 21 år, innført forbud mot e-sigaretter som gjennom reklame eller utforming er særlig rettet mot mindreårige (f.eks. ved bruk av tegneseriefigurer e.l.), pålagt bransjen tiltak for å hindre mindreårige tilgang til e-sigaretter (eks. alderskontroll) og kjørt massemediakampanjer om farene ved e-sigarettbruk. De har også varslet at ytterligere tiltak vil kunne komme, dersom ungdomsbruken av e-sigaretter ikke går ned.

Myndighetene i USA legger stor vekt på at de har balansert hensynet til voksne røykeres skadereduksjon gjennom overgang til e-sigaretter opp mot hensynet til å beskytte barn og unge mot nikotinavhengighet og helseskader. Dette er begrunnelsen for at tobakks- og mentolsmak er unntatt.

FDA viser til at undersøkelser har vist at unge foretrekker mint- og fruktsmaker fremfor tobakks- og mentolsmaker:

«Additional data […] further underscore that youth are particularly attracted to e-cigarette flavors such as fruit and mint, much more so than tobacco or menthol flavored e-cigarettes. These overall levels of youth e-cigarette use are particularly concerning because using e-cigarettes puts them at risk for nicotine addiction and other health consequences. In particular, evidence shows that youth exposure to nicotine can adversely affect the developing adolescent brain and that, compared with non-users, youth who use e-cigarettes are more likely to try conventional cigarettes in the future.»

FDA fremhever videre at bruken av e-sigaretter blant unge har økt kraftig de siste par årene. Andelen unge som har brukt e-sigaretter har mer enn doblet seg fra 2017 til 2019. Andelen som oppga at de hadde brukt e-sigaretter siste 30 dager økte fra 6,6 til 10,4 pst. blant 13- og 14-åringer (en økning på 58 pst.), fra 13,1 til 21,7 pst. blant 15- og 16-åringer (en økning på 66 pst.) og fra 16,6 til 26,7 pst. blant 17- og 18-åringer (en økning på 61 pst.).

FDA viser også til en rapport fra 2018, som konkluderer med at unge som bruker e-sigaretter har økt risiko for å begynne å røyke tobakkssigaretter, sammenlignet med unge som ikke har prøvd e-sigaretter.

Videre påpeker FDA at ny forskning dokumenterer at nikotineksponering påvirker unges hjerneutvikling negativt; gjentatt eksponering for nikotin i ungdomsårene endrer hjernens områder for avhengighet, oppmerksomhet, læring og hukommelse. De viser også til utbruddet av lungesykdommen EVALI som medførte over 2500 sykehusinnleggelser og 54 dødsfall i 2019. Sykdommen er knyttet til bruk av e-sigaretter med THC og e-vitamintilsetninger.

4.4 Høringsforslag

Departementet sendte på høring et forslag om et forbud mot karakteristisk aroma (smak) i e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere med og uten nikotin, samt i separate beholdere av aromatilsetninger til bruk i e-sigaretter, jf. forslag til ny tsl. § 32 a første ledd.

Departementet foreslo at det ikke gjøres noen unntak for andre aromaer enn tobakkssmak. Dette er samme løsning som er valgt i Finland og Nederland. Departementet kunne ikke se noen tungtveiende grunner for at mentol skulle unntas fra forbudet, da også slik aroma vil kunne virke appellerende på unge.

Videre ble det foreslått at forbudet skal omfatte utstyr som benyttes i forbindelse med e-sigaretter, som gjør det mulig å endre e-sigarettens duft eller smak, jf. forslag til ny tsl. § 32 a annet ledd. Dette for å sikre at smaksforbudet ikke på denne måten omgås.

Departementet foreslo til slutt en forskriftshjemmel i tsl. § 32 a tredje ledd slik at det kan gis utfyllende bestemmelser om forbudet i første ledd, herunder om grenseverdier for innholdet av tilsetningsstoffer eller kombinasjoner av tilsetningsstoffer som gir karakteristisk aroma. Videre ble det foreslått at Statens legemiddelverk gis myndighet til å avgjøre om et konkret produkt er omfattet av forbudet.

Avslutningsvis ba departementet om høringsinstansenes syn på hvilken reguleringsløsning som anses mest hensiktsmessig; den nederlandske løsningen hvor kun aromatilsetninger på en spesifisert liste tillates, eller et generelt forbud mot karakteristisk aroma. I tillegg ba departementet om innspill på om også komponenter til e-sigaretter bør omfattes av aromaforbudet.

4.5 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å forby karakteristisk aroma (smak) fikk stor støtte, med unntak særlig av aktører i tobakksindustrien og en rekke privatpersoner.

De som støttet forslaget var blant annet Den norske legeforening, Den Norske tannlegeforening, Helsedirektoratet, Kreftforeningen, Kreftregisteret, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Landslaget Mot Tobakksskadene (LMT), Nasjonalforeningen for folkehelsen, Norges Astma- og Allergiforbund, Norsk medisinstudentforening, Norsk Sykepleierforbund, Norsk tannpleierforening, Røykfritt Miljø Norge (RMN), Statens legemiddelverk, tre fylkeskommuner, fem kommuner og to interkommunale samarbeid.

Av de som ikke støttet forslaget, var blant annet British American Tobacco Norway AS, Dagligvareleverandørenes forening, E-sigarettsbedriftenes bransjeorganisasjon, Hovedorganisasjonen Virke, Nikan (Nikotinalliansen Norge), Nordic Light Norway AS, Norsk Dampselskap, Philip Morris Norway AS, Skausaft AS, Snushjem AS, Swedish Match Norge AS, Tobakksindustriens felleskontor, We Care AS og to kommuner.

I tillegg mottok departementet et stort antall høringssvar fra privatpersoner som var negative til forslaget. Flere av disse fremsto å være del av en nettkampanje som oppfordret e-sigarettbrukere til å sende inn høringssvar.

Mange av høringsinstansene er opptatt av at tilgjengeligheten til e-sigaretter med smak for voksne røykere og tidligere røykere, må veies opp mot hensynet til å hindre bruk av e-sigaretter blant unge.

Helsedirektoratet uttaler at både unge og voksne foretrekker smaksatte e-sigaretter, med hovedvekt på søte smaker, fremfor ordinær tobakkssmak. På tilsvarende vis mener direktoratet at det må legges til grunn at også svært mange røykere foretrekker e-sigaretter med annen smak enn tobakk.

Direktoratet mener at det trengs mer forskning på e-sigaretters rolle i røykeavvenning. De viser til at flere studier fra Nederland peker på at:

«[…] bruk av e-sigaretter ikke nødvendigvis leder til røykeslutt, men i stor grad bidrar til dobbeltbruk sammen med fortsatt bruk av tobakkssigaretter. Et resultat av dobbeltbruk er også lenger nikotinavhengighet og bruk av røyketobakk, i tillegg til økt risiko for ulike helseplager, slik som luftveissykdommer. Dette i motsetning til et vellykket slutteforsøk. Tatt i betraktning disse momentene mener direktoratet at helserisikoen ved tilbakefall til røyketobakk som følge av at smak ikke lenger tilbys, må justeres ned. Det samme må gjelde risikoen for at dagens røykere ikke vil prøve å slutte med e-sigaretter fordi smak ikke tilbys.»

Videre peker Helsedirektoratet på at erfaringer fra andre land viser at e-sigaretter har potensiale for å virke tiltrekkende på unge og at studier har vist både at aroma er en vesentlig faktor for produktenes appell og at aroma anses av mange som en ufarliggjørende faktor ved produktet. Helsedirektoratet henviser til studien Adolescents’ use of nicotine-free and nicotine e-cigarettes: A longitudinal study of vaping transitions and vaper characteristics av Tokle m.fl. fra 2021 som viste at unge i Norge til å begynne med viste interesse for e-sigaretter, men at dette relativt raskt har avtatt. Direktoratet er imidlertid av den oppfatning at:

«[…] vi vanskelig kan spå hvordan e-sigaretter vil slå an blant de unge på det norske markedet når produktet nå snart blir tillatt solgt med nikotin og potensielt blir tilgjengelig i svært mange flere utsalgssteder enn i dag. Vi kan heller ikke se bort ifra at det kan ta noe tid før forbruksmønsteret etablerer seg og at det først er flere år frem i tid at unge vil ønske å bruke e-sigaretter. En parallell kan trekkes til unges snusbruk, hvor vi ikke kunne forutse at dette produktet skulle få så stor appell i ungdomsgruppen som det har i dag.»

Helsedirektoratet konkluderer på denne bakgrunn med at de støtter forslaget om et forbud mot karakteristisk aroma for e-sigaretter mv. og peker på at:

«[…] Norge, som følge av den sene implementeringen av tobakksdirektivet i vårt regelverk, nå har mulighet til å utforme regelverket på bakgrunn av ny kunnskap om e-sigaretter og bruken av disse, før e-sigaretter med nikotin kommer på markedet. Vi mener derfor det er gode grunner for føre-var tankegang fra helsemyndighetenes side og at dette er det riktige tidspunktet for best å dra nytte av et slikt perspektiv.»

Statens legemiddelverk uttaler:

«E-sigaretter er en forholdsvis ny produktgruppe og vi har fortsatt begrenset kunnskap om langtidseffektene ved inhalasjon av tilsetningsstoffene. Andre land i Europa (blant annet Danmark) har vedtatt et forbud mot karakteristisk smak. Legemiddelverket vil dra nytte av deres erfaringer og vurderinger knyttet til forvaltning av forbudet.»

Kreftforeningen uttaler:

«Vi vet at også voksne sier at smak i e-sigaretter er viktig. Kreftforeningen mener derimot at hensynet til barn og unge veier tyngst.»

Motstanderne av forslaget, herunder særlig brukerne av e-sigaretter, er bekymret for at et forbud mot karakteristisk aroma vil føre til at e-sigarettbrukere vil gå tilbake til å røyke alminnelige sigaretter igjen, eventuelt blande e-væske selv med karakteristisk aroma. HovedorganisasjonenVirke påpeker at en fullstendig overgang til e-sigaretter vil medføre en risikoreduksjon for røykere som ikke er i stand til å slutte å røyke, og uttaler videre:

«Det er gjennomgående i de allerede innsendte høringsforslagene fra enkeltpersoner at e-sigaretter med smak har vært viktig for deres valg om å gå over fra ordinære sigaretter til e-sigaretter. Dersom disse velger å gå tilbake til ordinære sigaretter ved et forbud mot smakstilsetninger, vil et slikt forbud gi et samfunnsøkonomisk tap. Smakstilsetninger bør derfor ikke forbys.»

Norsk dampselskap uttaler følgende om negative konsekvenser ved et forbud mot karakteristisk aroma:

«En del vil søke til usertifiserte leverandører av smaker som blir solgt på illegale markeder, gjerne importert ulovlig fra land utenfor Europa. En del av dette vil bli oppdaget og stoppet i toll, men omfanget kan fort bli større enn det som pr i dag forsøkes smuglet inn av andre ulovlige varer.»

Tobakksindustriens felleskontor viser til at e-sigaretter vil bli strengt regulert når direktivet trer i kraft og at bruken av produktet blant ikke-røykere er nær ikke-eksisterende. De mener derfor det er uheldig å forby aromatilsetninger i e-sigaretter mv., da e-sigaretter bør fungere som et alternativ til tobakksrøyking. De uttaler at «[e]tter vårt syn bør man derfor høste erfaringer med den nye produktkategorien e-sigaretter i Norge før det eventuelt innføres et forbud mot alle former for smakstilsetninger.»

Folkehelseinstituttet tar ikke direkte stilling til forbudsforslaget, men trekker frem at det med dagens kunnskapsgrunnlag er utfordrende å bedømme totaleffekten av et forbud mot karakterisk aroma. De viser til at eksperimentering med og bruk av e-sigaretter nærmest ikke forekommer blant personer uten erfaring med røyking, og at forhenværende røykere og røykere utgjør til sammen 94 pst. av de som bruker e-sigaretter daglig i Norge. Videre uttaler Folkehelseinstituttet:

«Forskning bekrefter at ungdom som bruker e-sigaretter foretrekker smaker av frukt/bær og desserter/søtsaker, og at smak og lukt er faktorer som kan øke interessen for eksperimentering og videre bruk av e-sigaretter. […] Nyere studier om bruk av smaksvarianter blant voksne e-sigarettbrukere viser at andre smaker enn tobakk, som frukt- og bærsmaker eller mentol, også foretrekkes av et flertall i denne gruppen. Dette gjelder særlig for folk som har brukt e-sigaretter over lengre tid.»

Folkehelseinstituttet uttaler videre:

«Kunnskapsbasen om effekt av e-sigaretter i røykeslutt er voksende, og det er i den senere tid blitt publisert flere studier og oppsummeringer […], bl.a. en Cochrane-oppsummering […] som indikerer at e-sigaretter har effekt i røykeslutt. Kunnskapsgrunnlaget om hvorvidt effekten i røykeslutt varierer med smaken i e-væsken som brukes er foreløpig mangelfullt, og de få studiene som er gjort konkluderer ulikt […].»

Når det gjelder risiko for at et forbud mot smakstilsetninger vil kunne føre til økt egenblanding trekker flere av de som er negative til forslaget frem at dette kan føre til skader hos brukerne. Norsk dampselskap uttaler:

«Selvblanding av e-væske kan føre til at det benyttes smaker/aromaer som ikke er ment for inhalasjon. Dette kan føre til store skader hos den som damper en slik e-væske.»

Helsedirektoratet uttaler på sin side:

«Gjennom blant annet tilfellene i USA, hvor essenser ment for bruk i andre produkter ble tilsatt e-væsken, vet vi at e-sigaretter kan brukes til å innta andre stoffer enn hva produktet opprinnelig er tiltenkt. Dette kan, som erfart i USA, gi svært uheldige utfall. Vi mener dette viser at det ikke er mulig å regulere seg bort fra uintendert bruk av produktet. Helsemyndighetenes rolle må derfor være å regulere e-sigaretter under forutsetning av at produktene benyttes slik de er tiltenkt.»

Dersom aromatilsetninger forbys i Norge, mener Helsedirektoratet at det er svært viktig å informere befolkningen om farene ved å bruke e-sigaretter med alternative tilsetningsstoffer, og at denne type informasjon må komme samtidig med den nye reguleringen av produktet.

Folkehelseinstituttet uttaler om egenblanding:

«Det er et behov for en nærmere vurdering av om et eventuelt smaksforbud kan få uintendert negativ effekt på forbrukersikkerhet i tilknytning til økt bruk av ikke kvalitetssikret e-væske til egenblanding. […] En særlig bekymring er at aromaessenser godkjent for tilsetting i matvarer kan bli tatt i bruk ved hobbyproduksjon/egenmiksing (med også inhalasjon av kommersielle e-væsker generelt). Inhalasjon av slike stoffer kan være skadelig for luftveiene […] Om salget av smakstilsatt e-væske blir kanalisert bort fra norske forhandlere, vil det ikke kunne settes krav til bl.a. kvalitet, sikkerhet, bruksanvisning og barnesikring på e-væske med karakteristisk smak. Dette vil kunne øke den risikoen som selvblanding gir for brukeren selv og omgivelsene. En medvirkende grunn til Stortingets vedtak om oppheving av forbudet mot nikotinholdig e-væske i 2016 (ennå ikke implementert) var hensynet til markedskontroll og forbrukersikkerhet.»

Når det gjelder forgiftningsrisiko for små barn, uttaler Folkehelseinstituttet:

«Det er mulig at forbud mot smak vil redusere risikoen for at barn og unge inntar e-væske ved uhell eller av nysgjerrighet og dermed utsetter seg for nikotinforgiftning. I perioden 2015-2020 mottok Giftinformasjonssentralen ved FHI flere henvendelser hvert år der det var frykt for at barn (inntil 9 år) var eksponert for e-væske.»

Også Den norske legeforening uttaler at de:

«[…] ser positivt på at departementet også ser at smakstilsetninger er med på å øke forgiftningsrisikoen hos småbarn som får det i munnen. Vi mener likevel at e-sigaretter og andre nikotinholdige produkter, uavhengig av smakstilsetning eller ikke, må merkes med tilstrekkelig advarsel om forgiftningsrisiko hos småbarn og en sterk anbefaling om å oppbevare e-sigaretter utilgjengelig for barn.»

Når det gjelder omfanget av forbudet med tanke på hvilke aromaer som bør omfattes, uttaler Philip Morris Norway AS at:

«I stedet for å forby alle smaker som ikke er tobakk, vil en fornuftig tilnærming for å sikre denne balansen være å […] begrense bruken av smaker som er spesielt attraktive for ungdom, særlig dessert- eller godterismaker.»

Foreningen Tryggere Ruspolitikk uttaler at ettersom mentol-aroma «later til å ha begrenset popularitet blant unge (kun ti prosent av unge brukere i USA oppgir bruk av mint- eller mentolsmak), mener vi det bør vurderes om ikke mentol er et langt mer hensiktsmessig valg enn tobakk hvis antallet smaker først begrenses til én». Videre uttaler foreningen at nikotinvæske med andre smaker enn mentol fortsatt bør tillates solgt som røykesluttprodukter, eventuelt kun i apotek hvis ytterligere tilgjengelighetsbegrensning ønskes. Også Asker kommune uttaler at e-sigaretter til røykeslutt bør reguleres som legemiddel:

«Det er hensiktsmessig å forebygge at ikke-røykere ikke begynner med e-sigaretter basert på føre-var prinsippet. Samtidig har e-sigaretter fungert som en løsning til å slutte å røyke/snuse for mange langtidsbrukere av nikotin og tobakk. Vi skal forebygge bruk av nikotin og tobakk samtidig som vi skal bistå med hjelp til røykeslutt til de som trenger det. Det oppfordres til å finne en løsning som er gunstig for begge formål. Et løsningsforslag er at e-sigaretter blir kun tilgjengelig på resept fra legen som en røykeslutt-løsning.»

Norges Astma- og Allergiforbund støtter ikke forslaget om en forskriftshjemmel i tsl. § 32 a tredje ledd, om at det kan gis utfyllende bestemmelser om forbud om karakteristisk aroma, herunder om grenseverdier for innholdet av tilsetningsstoffer eller kombinasjoner av tilsetningsstoffer som gir karakteristisk aroma. Forbundet skriver at de «savner en begrunnelse for dette forslaget. I lys av øvrige vurderinger i notatet ser vi ikke behov for at det likevel kan åpnes for unntak og øvre grenser for stoffer som skal gi karakteristisk smak.»

Med tanke på om forbudet mot karakteristisk aroma skal gjelde e-sigaretter mv. både med og uten nikotin, uttaler Helsedirektoratet:

«Både informasjon om at smakstilsetninger i seg selv kan medføre helserisiko (FHIs rapport om e-sigaretter fra 2015) og håndhevingshensyn ved tilsyn, tilsier en slik regulering. Det må videre anses som svært uheldig om e-sigaretter uten nikotin, men med tillatt smakstilsetning, bidrar til at unge begynner og blir en inngangsport til senere bruk av nikotinholdige e-sigaretter. E-sigaretter med og uten nikotin er dessuten underlagt samme behandling i regelverket for øvrig.»

Også Statens legemiddelverk støtter at forbudet omfatter både nikotinfrie og nikotinholdige e-sigaretter.

Ulike helserisikoer knyttet til smakstilsetninger generelt er omtalt i noen høringsuttalelser. Folkehelseinstituttet fremholder at inntak av smakstilsetninger i seg selv kan innebære helserisiko:

«Det foreligger flere cellekultur- og dyrestudier der man observerer toksiske effekter av smaksstoffer i seg selv. Det er også vist at smaksstoffer kan reagere med andre innholdsstoffer i e-væsken og påvirke toksisitet. Det er vist i flere undersøkelser at e-væske tilsettes flere ulike stoffer (i gjennomsnitt 10) for å gi karakteristisk smak. Stoffer som anses som trygge ved oralt inntak kan medføre helserisiko ved inhalasjon og opptak via luftveier etter fordampning og interaksjoner med andre stoffer i e-væsken ved høye temperaturer. I tillegg til å ha potensielle toksiske effekter i seg selv kan smaksstoffer ved fordampning av e-væsken medføre økt mengde karbonylforbindelser (aldehyder), flyktige organiske forbindelser, og påvirke mengden frie radikaler i aerosol, der både en økning og en reduksjon har vært observert avhengig av det spesifikke stoff. I tillegg til den kjemiske sammensetningen av e-væsken, vil sammensetningen av aerosolen som dannes ved bruk av e-sigaretter påvirkes av e-sigarett-type (konstruksjon, komponenter som den er bygget opp av, temperatur og reguleringsmuligheter) samt hvordan e-sigaretten brukes.»

Når det gjelder hvilke produkter og utstyr som skal omfattes av forbudet, støtter blant annet Helsedirektoratet, Statens legemiddelverk og Kreftforeningen forslaget om at forbudet også bør gjelde utstyr til e-sigaretter som kan endre produktets lukt eller smak. Både Helsedirektoratet og Statens legemiddelverk uttaler at dette vil hindre omgåelser og utvanning av forbudet.

Norges Astma- og Allergiforbund støtter også at forbudet bør inkludere komponenter til e-sigaretter, siden formålet er å gjøre disse produktene minst mulig attraktive med tanke på nyrekruttering.

Helsedirektoratet mener også at det bør

«…vurderes å innføre et forbud i likhet med dansk løsning, hvor det forbys å selge smaksessenser på steder hvor e-sigaretter selges, selv om det ikke klart framgår at disse er ment for bruk i e-sigaretter.»

Departementet ba i høringen om innspill på om det bør innføres et generelt forbud mot karakteristisk aroma eller en spesifisert liste over tillatte aromatilsetninger. Flere av høringsinstansene mente at en løsning med en spesifisert liste (positiv liste) over tillatte aromatilsetninger er å foretrekke fremfor et generelt forbud.

Helsedirektoratet uttaler om et generelt forbud:

«Vurderingene er sammensatte og vil kreve mange tilsynsressurser, i tillegg til det etterfølgende prosessarbeidet opp mot produsent/importør av varen. Denne type vurderinger gir lite forutsigbarhet for bransjen i motsetning til en liste som angir alle tillatte stoffer. Slik vi forstår forslaget vil tillatte tilsetningsstoffer iht. det nederlandske forslaget ta utgangspunkt i tilsetningsstoffer som er i produkter med tobakkssmak. Det vil si at også med en slik «positiv-liste» vil resultatet bli at kun tobakkssmak tillates. Direktoratet mener at en slik løsning på best måte også ivaretar hensynet til forutsigbarhet for bransjen og gjør tilsynsmyndighetens arbeid betraktelig enklere.»

Statens legemiddelverk viser til at de ifølge forslaget vil få ansvar for å vurdere om e-sigaretter er i tråd med forbudet mot karakteristisk aroma og at det i forslaget er påpekt at det er komplisert å vurdere om ulike tilsetningsstoffer kan gi en karakteristisk aroma. De støtter derfor bruk av såkalt positiv liste og uttaler:

«Legemiddelverket anbefaler derfor å lage en ordning lik det de har vedtatt i Nederland, ved at det spesifiseres hvilke tilsetningsstoffer som skal være tillatt i e-sigaretten for å oppnå tobakkssmak. En slik ordning vil forenkle Legemiddelverkets saksbehandling og overvåking. En liste over tillatte stoffer i e-sigaretten vil føre til oversiktlighet og lette kontrollen med produktene når det gjelder å vurdere helserisikoen. Dette vil også gi forutsigbarhet for bransjen.

Folkehelseinstituttet uttaler:

«Å opprette en spesifikk liste med tillatte stoffer ville forenkle vurderingsarbeidet ved uhell, og gjøre det lettere å følge med på negative effekter ved bruk. Listen kan omfatte alle typer smaksstoffer eller, ved forbud mot karakteristisk smak, stoffer med tobakkssmak. Spesifikk tillatelse vil trolig forenkle gjennomføringen av overvåkningen av den kjemiske sammensetningen til e-væskene på markedet, samt gjøre at man unngår utfordringen med tilsetning av stoffer i lave konsentrasjoner som ikke bidrar til å gi produktet karakteristisk smak, men som allikevel kan ha effekter på eksempelvis inhalasjon som vist for mentol når det gjelder sigaretter.»

Kreftregisteret uttaler at de «antar at et krav om å følge en tydelig spesifisert liste av tillatte stoffer, vil være lettere å etterfølge for produsentene og enklere å håndheve for myndighetene, enn den mer uklare formuleringen «forbud mot karakteristisk smak» i e-sigaretter.»

Norges Astma- og Allergiforbund støtter også bruk av spesifisert liste og begrunner dette med at de mener en slik innretning skaper forutsigbarhet og minimerer mulighetene for uheldige tilpasninger og omgåelse. Også Tobakksindustriens Felleskontor støtter en spesifisert liste over tillatte smakstilsetninger, dersom det først skal innføres et forbud.

Time kommune og Miljørettet helsevern Grenland støtter imidlertid en løsning med et generelt forbud. Sistnevnte uttaler at det kan oppstå uklarheter dersom et tilsetningsstoff ikke står på listen.

Flere av høringsinstansene, herunder Helsedirektoratet, Kreftforeningen, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Den norske tannlegeforening og Trøndelag fylkeskommune, tar i sine høringsinnspill til orde for at det også bør innføres regulering av eller forbud mot smakstilsetninger for snus.

Helsedirektoratet støtter regulering av smakstilsetninger i snus:

«Retningslinjene til Tobakkskonvensjonen anbefaler at landene forbyr eller begrenser bruken av ingredienser som kan gjøre tobakksprodukter mer velsmakende eller som tilfører farge.

En spørreundersøkelse gjennomført av Sirus i 2015 antyder at unge bruker smaksatt snus i større grad enn befolkningen over 45 år (om lag 54 mot 34 prosent). I en undersøkelse blant unge gjennomført av Opinion for Helsedirektoratet, ser jenter ut til å bruke smaksatt snus i større grad enn gutter. […] Direktoratet benytter i denne sammenheng anledningen til igjen å vise til at vi mener det er behov for å vurdere begrensninger i bruken av smaksstoffer også i snus.»

Kreftforeningen uttaler:

«Kreftforeningen mener at Forbud mot karakteristisk smak i e-sigaretter mv. også bør omfatte snus. Det kan bidra til å forebygge at unge som ikke bruker nikotinprodukter, begynner å bruke snus. Kreftforeningen savner forslag fra departementet som kan redusere snusbruken blant de unge. […] Smakstilsatte produkter kamuflerer ubehagelig smak og gjør produktene mer velsmakende. Det finnes forskning som viser at smaksatt røykfri tobakk (tilsvarende snus) appellerer til ungdom og kan øke nysgjerrigheten og viljen til å prøve snus. […] Nyere amerikanske studier viser at de fleste unge røykfrie tobakksbrukere bruker produkter med karakteristiske smaker. I en amerikansk studie av unge voksne røykfri tobakk-brukere, der 80 % rapporterte bruk av smakstilsatte produkter, trodde 60 % at de ville slutte å bruke røykfri tobakk hvis produktene ikke var smaksatt.»

Den norske tannlegeforening uttaler:

«NTF vil igjen påpeke at vi syns at det er svært beklagelig at departementet ikke har tatt inn et forbud mot smakstilsetninger i snus. Snusbruk er mest utbredt blant unge. Det er meget viktig å hindre at barn og unge begynner å snuse. Smakstilsetninger vil ofte være rettet mot unge, og det vil derfor gjøre produktene mer attraktive spesielt for denne gruppen. NTF vil derfor igjen oppfordre departementet til å innføre et forbud også mot smakstilsetninger i snus.»

Nasjonalforeningen for folkehelsen uttrykker bekymring for «økningen av andelen snusbrukere uten forutgående røykeerfaring» og mener at det er på tide å ta sterkere grep for å sørge for at trenden snur.

4.6 Departementets vurderinger

Det overordnende målet med forslaget om forbud mot karakteristisk aroma i e-sigaretter mv. er å hindre bruk av e-sigaretter blant unge, for å beskytte dem mot de helskadelige virkningene bruk av e-sigaretter både med og uten nikotin har. Gjennom et forbud mot karakteristisk aroma vil e-sigaretter fremstå mindre attraktive for unge, samt minimere risikoen for at søte smaker gir inntrykk av at produktene er mindre helseskadelige enn de faktisk er.

Røyking fører som tidligere nevnt til enorm sykdomsbyrde for samfunnet, og et spørsmål som kan reises er i hvilken grad regulering av aromatilsetninger i e-sigaretter vil kunne påvirke røykeres overgang til e-sigaretter.

I likhet med flere av høringsinstansene, er departementet opptatt av at voksne røykeres og tidligere røykeres tilgang til e-sigaretter med smak, må veies opp mot hensynet til å hindre bruk av e-sigaretter blant unge.

Basert på utviklingen i flere andre land med økt bruk av e-sigaretter blant unge, mener departementet at det er viktig å få på plass reguleringer som gjør e-sigaretter mindre tiltrekkende på denne gruppen, før e-sigaretter med nikotin blir tillatt omsatt i Norge. Departementet viser bl.a. til rapporten fra SCHEER, omtalt i kapittel 2.1 ovenfor, som konkluderer med at e-sigaretter synes å være en inngangsport til senere røyking, og at aromatilsetninger har en viktig rolle i å gjøre e-sigarettene attraktive for unge. SCHEER konkluderer videre at det ikke er dokumentasjon for at e-sigaretter bidrar til røykeslutt, mens det er noe dokumentasjon for at de kan bidra til røykereduksjon.

Departementet viser videre til at aromatilsetninger ifølge Folkehelseinstituttet er en av flere faktorer som øker interessen for bruk av e-sigaretter blant unge og ifølge den danske Sundhedsstyrelsen er aromatilsetninger en ledende årsak til at unge prøver tobakksvarer og e-sigaretter. I tillegg viser Sundhedsstyrelsen til at unge også oppfatter e-sigaretter med aroma som mindre helseskadelige, og at aroma gjør produktene tiltrekkende og enklere å bruke.

Folkehelseinstituttet har i sin høringsuttalelse vist til at bruk av e-sigaretter nærmest ikke forekommer blant personer uten erfaring med røyking i Norge i dag. Videre viser de til at det i den senere tid er publiseringer som indikerer at e-sigaretter har effekt i røykeslutt.

Helsedirektoratet har vist til at en publikasjon fra 2021 om unges bruk av e-sigaretter med og uten nikotin, hvor det fremgår at interessen for e-sigaretter blant unge raskt avtok etter at e-sigaretter først ble introdusert på markedet. Samtidig påpeker direktoratet at når e-sigaretter med nikotin blir tillatt i salg i Norge kan dette stille seg annerledes, og det trekkes en parallell til snusbruk blant unge hvor man ikke kunne forutse at produktet ville få så stor appell i ungdomsgruppen som det har i dag. Departementet er enig med Helsedirektoratet i dette, og vurderer at dagens bruksmønster har begrenset relevans så lenge nikotinholdige e-sigaretter ikke er tillatt solgt i Norge i dag. Erfaringene fra andre land har vist at e-sigaretter kan få stor appell til ungdomsgruppen, jf. omtale under kapittel 2.2 over og EU-kommisjonens rapport om anvendelsen av tobakksdirektivet. Departementet vurderer derfor at det er behov for tiltak for å hindre en tilsvarende utvikling i Norge.

I studien The greater use of flavoured snus among ever-smokers versus never-smokers in Norway av Vedøy og Lund fra 2020, fremkommer det at unge og kvinner i større grad bruker snus med utradisjonelle smaker enn eldre og menn. Videre fremkommer det at røykere og tidligere røykere i større grad bruker snus med annen smak enn tobakkssmak enn de som ikke har røykeerfaring. I artikkelen foretas det en drøfting av fordelene og ulempene ved regulering av smakstilsetninger i snus:

«Similar to the debate around e-cigarettes in the USA, the increase in snus use among Norwegian adolescents has prompted a debate about whether limiting flavour options in snus should be a part of a future strategy to reduce tobacco related harm. Proponents claim that flavoured products mask unpleasant taste and make products more palatable. They refer to literature suggesting that flavoured smokeless tobacco (ST) products appeal to youth and may increase curiosity and willingness to try snus.

In historic tobacco industry documents, flavoured ST were referred to as «starter products», a strategy to target inexperienced users. Proponents of flavour restrictions also cite recent US studies showing that most adolescent ST users use flavoured products. In one US study of young adult ST users, where 80% reported use of flavoured products, 60% predicted they would discontinue their use of smokeless tobacco if products were not flavoured. According to the proponents, restricting flavours in ST products might therefore have the potential to reduce the prevalence of young people’s tobacco use.

On the other hand, opponents of limiting flavoured products argue that flavoured non-combustible products, such as snus, offer a harm reduction pathway to smokers (or users who would otherwise smoke), which produces an overall net benefit to public health. No such benefit applies in the case of combustible cigarettes. A different approach should therefore be used to analyse the public health impacts of non-combustible products and to define appropriate policy regarding flavours. According to the opponents, combustible and non-combustible flavoured products should not be lumped together in policy considerations, given the pronounced differences in risk and the opportunity to reduce health risks among people who would otherwise smoke. Opponents typically refer to studies showing that smokers also have strong preferences for flavoured smokeless tobacco products over tobacco-dominant flavours, and that these products are not associated with greater dependence or increased exposure to nicotine or carcinogens. According to the opponents, restricting flavours in non-combustible products might lower the intentions to replace smoking with a harm reducing uptake of nicotine, as suggested in several studies.»

Departementet mener at tilsvarende argumenter kan gjøres gjeldende for regulering av smakstilsetninger i e-sigaretter. Departementet er opptatt av at voksne røykeres tilgang til e-sigaretter må balanseres opp mot behovet for å beskytte barn og unge mot disse produktene. Erfaringene fra andre land har etter departementets syn vist at e-sigaretter kan få stor appell hos ungdomsgruppen og at det er behov for tiltak for å hindre en slik utvikling i Norge. Departementet legger vekt på at andelen røykere er nedadgående og at e-sigaretter ikke er et anbefalt hjelpemiddel for røykeslutt.

Departementet har merket seg høringsuttalelsene fra flere privatpersoner som forteller om egne erfaringer med bruk av e-sigaretter med karakteristisk aroma som hjelpemiddel for røykeslutt. Flere av disse er bekymret for at de vil gå tilbake til sigaretter dersom karakteristisk aroma i e-sigaretter ikke lenger er tillatt. Handelsorganisasjonen Virke skriver i sin uttalelse at en slik overgang tilbake til sigaretter vil gi et samfunnsøkonomisk tap. Departementet ser samtidig at både Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet har uttalt at kunnskapsgrunnlaget om forslagets potensielle effekt på røykeslutt er mangelfullt. Departementet mener at hensynet til etablerte røykere må veies mot hensynet til barn og unge. Dersom dagens barn og unge begynner med e-sigaretter og utvikler nikotinavhengighet, vil dette kunne medføre at også disse utvikler helseskader, noe som vil gi et samfunnsøkonomisk tap i fremtiden. E-sigaretter er ikke et anbefalt hjelpemiddel til røykeslutt, men tillates i Norge som et skadereduserende produkt for de røykerne som ikke klarer eller vil slutte på annen måte. Som EU-kommisjonen fremholder i sin rapport om anvendelsen av tobakksdirektivet, mener departementet videre at ev. e-sigaretter med effekt som røykesluttmiddel bør underlegges legemiddellovens system.

Det er flere av høringsinstansene som uttaler at et forbud mot karakteristisk aroma kan føre til at forbrukere blander e-sigarett-væsken selv, og at dette kan utgjøre en negativ effekt på forbrukersikkerheten. I likhet med Helsedirektoratet, er departementet av den oppfatning at det ikke er mulig å regulere seg bort fra uintendert bruk av produktet, herunder egenblanding. Omgåelser av regelverket og misbruk må ev. motvirkes med andre virkemidler.

Gjennom et forbud mot karakteristisk aroma for e-sigaretter mv., sørges det for at produktet i større grad likebehandles med sigaretter, rulletobakk og produkter med oppvarmet tobakk, da også disse produktene vil underlegges et forbud mot karakteristisk aroma når tobakksdirektivet gjennomføres i Norge. Departementet noterer i denne sammenheng at flere høringsinstanser har foreslått at også snus bør omfattes av et slik forbud, men fremmer ikke forslag om dette i denne omgang da et ev. aromaforbud for snus krever andre vurderinger, jf. nærmere omtale i Prop. 142 L (2015–2016) kapittel 2.7.3.

Videre mener departementet at også e-sigaretter mv. uten nikotin bør omfattes av forbudet. Det legges i denne forbindelse vekt på at aromatilsetninger i seg selv kan medføre helserisiko, slik Folkehelseinstituttet har påpekt i sin høringsuttalelse. Mange av aromatilsetningene som brukes er godkjent for inntak som næringsmiddel, men ikke for inhalasjon. Eventuelle skadevirkninger fra aromatilsetninger vil oppstå uavhengig av om væsken inneholder nikotin.

Departementet ønsker også å unngå at e-sigaretter uten nikotin tiltrekker seg unge brukere, og med dette blir en inngangsport til senere bruk av e-sigaretter med nikotin eller tobakksprodukter, slik også Helsedirektoratet trakk frem i sin uttalelse. Ved å la forbudet omfatte også e-sigaretter uten nikotin sørges det for en mest mulig enhetlig regulering av e-sigaretter, og tilsynet med produktene forenkles.

Departementet mener videre at det ikke bør gjøres noen unntak for andre smaker enn tobakkssmak, som er samme løsning som er valgt i Finland og Nederland. Departementet finner ikke noen tungtveiende grunner til at mentol ikke skal omfattes av forbudet. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å slå fast at mentol ikke vil kunne virke appellerende på unge.

I tillegg til at forbud mot karakteristisk aroma skal hindre at unge begynner med e-sigaretter, legger departementet vekt på at reguleringen vil kunne bidra til færre nikotinforgiftninger blant småbarn, og viser i denne sammenheng til at Giftinformasjonssentralen i perioden 2015–2020 mottok flere henvendelser årlig om at små barn var eksponert for e-væske. Nikotinholdig væske med tobakkssmak og -lukt vil ikke tiltrekke seg småbarn på samme måte som søte væsker. Dersom et barn får væsken i munnen, er sjansen større for at barnet spytter væsken ut hvis den smaker tobakk enn hvis den smaker jordbær.

Etter dette vurderer departementet at med et forbud mot karakteristisk aroma i e-sigaretter mv. vil e-sigaretter bli mindre attraktive for barn og unge, og produktene blir således heller ikke en inngangsport til nikotinavhengighet eller senere tobakksbruk. Derimot kan voksne etablerte røykere som ønsker å bytte ut tobakkssigaretten med e-sigaretter, fortsatt gjøre dette. Departementet er klar over at også en del røykere vil finne e-sigaretter mindre attraktive dersom de kun kommer med tobakkssmak. Departementet mener imidlertid at det viktigste er å beskytte barn og unge fra nikotinavhengighet, slik også flere av høringsinstansene har avveid disse hensynene opp mot hverandre. Departementet viser i denne sammenhengen til at kunnskapsgrunnlaget om e-sigaretters effekt på røykeslutt er mangelfullt. På denne bakgrunn foreslår departementet at det innføres et forbud mot karakteristisk aroma i e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, med og uten nikotin, og i separate beholdere av aromatilsetninger til bruk i e-sigaretter, jf. forslag til ny tsl. § 32 a første ledd. Ved at separate beholdere omfattes av forbudet vil dette bidra til å hindre at personer blander e-sigarettvæske selv, som påpekt som en mulig konsekvens av blant andre Folkehelseinstituttet.

Videre foreslås det at forbudet skal omfatte utstyr som benyttes i forbindelse med e-sigaretter, som gjør det mulig å endre e-sigarettens lukt eller smak, jf. forslag til ny tsl. § 32 a annet ledd. I likhet med flere av høringsinstansene vurderer departementet at dette vil sikre at aromaforbudet ikke omgås og hindre at produktene gjøres mer attraktive i etterkant av kjøp.

Departementet foreslår til slutt en forskriftshjemmel i tsl. § 32 a tredje ledd slik at det kan gis utfyllende bestemmelser om forbudet i første ledd, herunder om grenseverdier for innholdet av tilsetningsstoffer eller kombinasjoner av tilsetningsstoffer som gir karakteristisk aroma, samt gebyrer. Norges Astma- og Allergiforbund støttet ikke dette forslaget, og mente det ikke var behov for å åpne for unntak og fastsettelser av øvre grenser. Departementet vurderer likevel at bestemmelsen bør inneholde en slik forskriftshjemmel, da erfaringer gjennom håndheving av forbudet kan vise at unntak eller fastsettelser av øvre grenseverdier er nødvendig.

Departementet ba i høringen om innspill på om den nederlandske løsningen med en spesifisert liste over tillatte aromatilsetninger var å foretrekke, fremfor et generelt forbud mot karakteristisk aroma. Som det fremgår ovenfor var flere av høringsinstansene positive til løsningen med en spesifisert liste. Disse fremhevet at det er komplisert å vurdere om ulike tilsetningsstoffer kan gi en karakteristisk aroma, og at en spesifisert liste vil forenkle tilsynsmyndighetenes saksbehandling og overvåkning, samt bidra til forutsigbarhet for bransjen. Departementet vurderer likevel ikke at det bør innføres en slik spesifisert liste på nåværende tidspunkt. Utarbeidelsen av en slik liste vil også bero på en komplisert vurdering og krever en større utredning fra fagmyndighetene. Som følge av at tobakksdirektivet trolig trer i kraft i løpet av kort tid, ønsker departementet å innføre et aromaforbud før e-sigaretter med nikotin blir tillatt på det norske markedet. Departementet foreslår på denne bakgrunn at forskriftshjemmelen i § 32 a tredje ledd også bør omfatte myndighet til å fastsette en slik spesifisert liste over aromatilsetninger, slik at departementet eventuelt kan innføre en liste på et senere tidspunkt.

Definisjonen av karakteristisk aroma fremgår i dag av tsl. § 32 første ledd (ikke i kraft) som omhandler forbud mot karakteristisk aroma i sigaretter og rulletobakk. På bakgrunn av at det nå foreslås en ny bestemmelse om forbud mot karakteristisk aroma i e-sigaretter mv., foreslår departementet at definisjonen av karakteristisk aroma flyttes til definisjonsbestemmelsen i tsl. § 2, som et nytt tolvte ledd.

Statens legemiddelverk har ansvaret for registreringsordningen for e-sigaretter som vil innføres når tobakksdirektivet trer i kraft i Norge. Det foreslås derfor at tsl. § 32 a inntas i tsl. § 35 annet ledd, som en av bestemmelsene Statens legemiddelverk har tilsynsansvar for. Helsedirektoratet og kommunen vil også føre tilsyn med tsl. § 32 a i forbindelse tilsyn med salgssteder, grossister og importører. Det er imidlertid ikke behov for endringer av tsl. § 35 for disse tilsynsmyndighetene da tsl. § 32 a allerede faller inn i opplistingen i § 35 første og tredje ledd.