6 Presisering av røykeforbudenes saklige virkeområde

6.1 Bakgrunn

Da røykeforbudet ble innført i 1988 var det røyk fra tradisjonelle tobakksvarer og røykeprodukter som var omfattet av reguleringen. I 2017 ble forbudet utvidet til å også omfatte damp fra e-sigaretter.

De senere årene har det kommet en rekke nye produkter, herunder produkter med oppvarmet tobakk og andre hybridprodukter.

Røykeforbudet er først og fremst begrunnet i ønsket om å beskytte befolkningen mot passiv røyking, men det er også et mål å gjøre enkelte områder røykfrie for å bidra til målsettingen om å avnormalisere tobakksbruk blant barn og unge.

6.2 Gjeldende rett

Tobakksskadelovens saklige virkeområde er i § 3 første ledd avgrenset til «bruk av tobakksvarer, tobakksutstyr, tobakkssurrogater, tobakksimitasjoner og nye kategorier av tobakks- og nikotinprodukter».

Røykeforbudene i lovens kapittel 6 framgår av § 25 for lokaler og transportmidler og § 28 om vern av barn mot passiv røyking. Etter tsl. § 25 er kravet at lufta skal være «røykfri», mens tsl. § 28 er en normativ bestemmelse om barns rett til «røykfritt miljø». Disse røykeforbudene er dermed hovedsakelig knyttet til hvilke konsekvenser bruken av et produkt kan få for lufta rundt, og er ment å beskytte mot passiv røyking.

Videre oppstilles et forbud i tsl. § 26 mot «tobakksbruk» i barnehagers lokaler og uteområder, mens tsl. § 27 inneholder et tilsvarende forbud i skolers lokaler og uteområder. I tillegg fastsetter tsl. § 27 annet ledd et forbud mot tobakksbruk i skoletiden for elever. Disse forbudene er, i tillegg til beskyttelse mot passiv røyking, begrunnet i et ønske om å skape et tobakksfritt miljø i skoler og barnehager.

I tsl. § 28 a presiseres at forbudene i kapittel 6, som inneholder de særskilte forbudene mot tobakksbruk, også gjelder for «bruk av elektroniske sigaretter». Utover dette er det ikke definert i lovens kapittel 6 hvilke produkter som dekkes av røykeforbudene.

6.3 Regulering i andre land

Det svenske røykeforbudet omfatter bl.a. e-sigaretter, urtebaserte røykeprodukter og produkter med oppvarmet tobakk, jf. den svenske tobakksloven kapittel 6 § 1:

«Med rökning avses vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel

• 1. rökning av tobak,

• 2. inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak,

• 3. användning av elektroniska cigaretter,

• 4. rökning av örtprodukter för rökning, och

• 5. användning av njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.»

De finske reglene om røykeforbud gjelder tilsvarende for bruk av e-sigaretter og røykebaserte urteprodukter, jf. den finske tobakksloven § 73:

«Application of smoking bans

The provisions laid down in this Chapter regarding smoking and tobacco smoke also apply to the consumption of herbal products for smoking and the use of electronic cigarettes as well as the resulting smoke, vapour and particles.»

6.4 Høringsforslag

Departementet sendte på høring forslag til en ny bestemmelse, der det fremgår at røykeforbudene i lovens kapittel 6 gjelder for røyking og inhalering etter fordamping eller oppvarming av tobakksvarer, urteprodukter og e-sigaretter. Det samme gjelder bruk av andre produkter som i bruksmåte tilsvarer røyking eller damping, men som ikke inneholder tobakk. Hensikten med bestemmelsen er å presisere hvilken bruk som er omfattet av forbudene og hvilke typer produkter bruken knyttes til.

Departementet foreslo at bestemmelsen om røykeforbudenes saklige virkeområde skulle bli ny tsl. § 28 a, som følge av at e-sigaretter ble foreslått innlemmet i den nye bestemmelsen.

6.5 Høringsinstansens syn

Det kom ikke mange innspill til dette forslaget, men av de som uttalte seg er flertallet positive. Dette gjelder Helsedirektoratet, Kreftforeningen, Kreftregisteret, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Miljørettet Helsevern Grenland, Norges Astma- og Allergiforbund og Trøndelag fylkeskommune.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke uttaler:

«LHL mener forslag til ny [bestemmelse] er tilstrekkelig klar og dekkende til at den omfatter alle nåværende og potensielle fremtidige produkter og bruksmåter som bør dekkes av røykeforbudene. LHL legger her særlig vekt på at det foreslås en forskriftshjemmel i […] annet ledd som gir mulighet for å presisere og utvide forbudet.»

Helsedirektoratet støtter forslaget om å innta en egen bestemmelse som tydeliggjør røykeforbudenes saklige virkeområde:

«Selv om bruk av nye produkter som inhaleres, røykes eller dampes, kan innfortolkes i røykeforbudene slik bestemmelsene er utformet i dag, vil en slik presisering av saklig virkeområde bidra til mer forutberegnelighet for publikum, og forenkle tilsyn med forbudene.»

Det kom også innspill til utformingen av bestemmelsen. Helsedirektoratet uttaler:

«Direktoratet mener bestemmelsen fremstår som dekkende. Vi mener likevel bestemmelsen er noe vanskelig formulert, slik at det kan være utfordrende for publikum å forstå nøyaktig hvilke produkter eller hvilken bruk som er omfattes. Vi foreslår derfor at bestemmelsen utformes mer som en opplisting, i likhet med hvordan den svenske bestemmelsen er bygget opp.»

Kreftregisteret uttaler at de:

«… støtter departementets forslag fordi det kan medvirke til redusert bruk av e-sigaretter og forurensning av omgivelsesluften med aerosoler fra slike produkter. Den første setningen i den foreslåtte nye [bestemmelsen] virker noe uhensiktsmessig fordi den avgrenser forbudet til røyking og inhalering. Den gamle formuleringen om krav til «røykfri luft» omfattet også opptenning av tobakksprodukter (dvs. uten aktiv røyking og inhalering), og en opptenning vil i seg selv være nok til å spre røyk i omgivelsesluften. I tråd med dette resonnement foreslår Kreftregisteret at første setning i [bestemmelsen] endres til «Bestemmelsene om røykeforbud i dette kapittelet gjelder for bruk av tobakksvarer, urteprodukter og elektroniske sigaretter beregnet på røyking eller inhalering etter fordampning, forstøving eller oppvarming» (endret tekst her satt i kursiv).»

Det var kun to høringsinstanser som ikke støttet forslaget; en tobakksprodusent og en brukerorganisasjon.

Norsk Dampselskap uttaler at de mener passiv damping ikke bør sidestilles med passiv røyking, da de mener at det som kommer ut ved utånding under damping er ufarlig vanndamp. De uttaler likevel at «damp og røyk til forveksling ser likt ut for andre, og har derfor forståelse for et forbud mot damping på offentlige steder.»

British American Tobacco Norway AS er ikke enig i at produkter med oppvarmet tobakk skal omfattes av røykeforbudene, og anfører at ved å likestille slike produkter med ordinære sigaretter vil forbrukere anta at produktene er like farlige og være et hinder for at forbrukere bytter ut sigaretter for en skadereduserende effekt. I tillegg hevder de at forslaget vil true den kommersielle levedyktigheten til produkter med oppvarmet tobakk.

6.6 Departementets vurderinger

Departementet vurderer at det i lys av produktutviklingen de senere årene, og av hensyn til forutberegnelighet og tilsynsmyndighetenes oppgaver knyttet til å håndheve røykeforbudene, er hensiktsmessig å innta en egen bestemmelse i tobakksskadelovens kapittel 6 som tydeliggjør hva som er omfattet av røykeforbudene.

I den foreslåtte bestemmelsen bør det fremgå hvilken type bruk og hvilke produkter denne bruken knyttes til, som omfattes av forbudene. En slik presisering av røykeforbudene vil føre til at røykeforbudene blir enklere å forholde seg til både for dem forbudene retter seg mot og for tilsynsmyndighetene. Både den svenske og den finske tobakkslovgivningen har slike bestemmelser.

I forslaget til ny tsl. § 28 a framgår det at røykeforbudene gjelder for røyking og inhalering etter fordamping eller oppvarming av tobakksvarer, urteprodukter og e-sigaretter. Bestemmelsen fanger med dette for det første opp tradisjonell røyking av tobakksvarer. Dette omfatter f.eks. bruk av sigaretter, sigarer og pipe. I tillegg vil røyking av urteprodukter omfattes av bestemmelsen. Dette er tilsvarende gjeldende rett i dag.

Videre vil produkter som avgir damp, som f.eks. e-sigaretter, omfattes av forslaget. Dette er også i tråd med gjeldende rett i dag, jf. tsl. § 28 a. Departementet finner likevel at det vil være tydeligere med en samlebestemmelse for alle produkter og bruksmåter som omfattes av røykeforbudet, enn dagens spredte regulering.

Norsk Dampselskap uttaler i sin høringsuttalelse at passiv damping ikke burde sidestilles med passiv røyking i alle sammenhenger, samtidig som de har forståelse for at dette blir likestilt på offentlige steder. Til dette vil departementet vise til at bruk av e-sigaretter allerede er omfattet av røykeforbudene, og at også passiv damping kan utgjøre en helserisiko.

Det har vært diskusjon i fagmiljøet om hvilken kategori produkter som varmer opp tobakk tilhører; altså om det foregår forbrenning som avgir røyk eller om disse kun avgir damp. Nasjonale myndigheter i EU-land har kommet til ulike konklusjoner på dette spørsmålet. Tobakksindustrien har argumentert for at disse produktene må anses som røykfrie tobakksvarer. Etter departementets syn er spørsmålet ikke av avgjørende betydning i relasjon til regulering av røykeforbudenes virkeområde, da denne produktgruppen uansett vil dekkes opp av den foreslåtte bestemmelsen i tsl. § 28 a.

Når det gjelder British American Tobacco Norway AS sitt innspill om at oppvarmet tobakk ikke bør omfattes av røykeforbudene, vil departementet påpeke at også disse produktene kan utgjøre en helserisiko for andre, i tillegg til brukeren selv. WHO anbefaler derfor i Heated tobacco products – A brief fra 2020 at røykeforbudene utvides til å omfatte også slike produkter. Videre tilsier håndhevingshensyn og forutberegnelighet at også disse produktene skal omfattes av forbudene i lovens kapittel 6. Per i dag finnes det ikke slike produkter tilgjengelig på det norske markedet, men det er likevel viktig å regulere bruken av dem for ev. fremtidige markedsendringer.

Bestemmelsen er videre formulert slik at også bruk av andre produkter som i bruksmåte tilsvarer røyking eller damping, men som ikke inneholder tobakk, omfattes av forbudene. Dette kan for eksempel være bruk av vannpipe hvor det i stedet for urteblandinger, benyttes en mineralmasse bestående av mikroskopiske steiner med smakstilsetning. Når disse steinene varmes opp ved hjelp av glødende kull avgir de noe som ser ut som røyk, men som i realiteten hovedsakelig er vanndamp.

Bestemmelsen ble foreslått utformet slik at den tar høyde for mulige nye produkter man ikke kjenner til ennå, ved at det i tsl. § 28 a annet ledd er foreslått en forskriftshjemmel til å presisere hvilken bruk og hvilke produkter som skal omfattes av forbudene, og ev. gjøre unntak.

Departementet er enig i Kreftregisterets innspill om at også opptenning av tobakksvarer, uten at det foregår aktiv røyking eller inhalering, bør omfattes av virkeområdebestemmelsen. Også slik bruk vil kunne medføre en helserisiko og omfattes av dagens regulering som krever at lufta skal være «røykfri». Departementet har derfor oppdatert ordlyden i forslaget til ny § 28 a første ledd i tråd med Kreftregisterets innspill.

Med tanke på Helsedirektoratets innspill om at selve utformingen av bestemmelsen burde forenkles, anser departementet at dette er ivaretatt ved endringen av bestemmelsens første ledd som beskrevet over.

Tobakksskadeloven § 28 a er i dag blant bestemmelsene som omfattes av ny tsl. § 36 a (ennå ikke trådt i kraft) om overtredelsesgebyr. Da den foreslåtte nye bestemmelsen kun regulerer røykeforbudenes saklige virkeområde, og ikke er en handlingsnorm som kan sanksjoneres, foreslås det at § 28 a fjernes fra opplistingen i tsl. § 36 a.