5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Internasjonalt utvikles et stadig mer omfattende handelssamarbeid mellom land. Utviklingen går i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. Regjeringen vil balansere ulike hensyn i den nasjonale forvaltningen av importvernet og i internasjonale handelsforhandlinger om landbruksvarer. For forbrukerne vil økt handel med landbruksvarer kunne gi et bedre vareutvalg og lavere matvarepriser. Regjeringen vil avveie ulike hensyn mot hverandre i samsvar med Regjeringens mål for landbrukspolitikken, der også hensynet til forutsigbarhet for næringen tillegges vekt.

5.2 WTO Landbruksavtalen og nye forhandlinger

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Norge er bundet av disse forpliktelsene inntil en ny landbruksavtale kommer på plass.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2014.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som i Uruguayrunden ble underlagt reduksjonsforpliktelser (såkalt gul støtte), og støtte som ikke ble underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien støtte eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra begrensningen.

Grønn støtte har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og var unntatt reduksjonsforpliktelser i Uruguayrunden. For Norges del omfatter denne kategorien støtte bl.a. til miljøprogrammer og velferdsordninger. I 2014 var notifisert grønn støtte på 7,9 mrd. kroner.

Blå støtte er ordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte var unntatt fra reduksjonsforpliktelsene i Uruguayrunden. I 2014 var notifisert blå støtte på 5,1 mrd. kroner.

Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt reduksjonsforpliktelsene. Reduksjonsforpliktelsene er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–88 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner. Ved siste notifikasjon i 2014 var det notifiserte nivået i gul boks 9,8 mrd. kroner.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen begrenser bruken av eksportsubsidier målt i både verdi og volum. Norges maksimalt tillatte nivåer framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert eksportsubsidier til og med 2014, og støttenivået var på til sammen 194 mill. kroner (svinekjøtt, ost og bearbeidede landbruksvarer). Dette utgjør 40 pst. av maksimalt tillatt norsk bruk av eksportstøtte, og 52 pst. av tillatt bruk for de tre produktgruppene som ble eksportert med eksportstøtte i 2014.

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. 1. august 2004 ble det vedtatt et rammeverk som la føringer for de videre forhandlingene for landbruksvarer, industrivarer inkl. fisk, tjenester og forenkling av handelsprosedyrer. Dette rammeverket lå til grunn for ministererklæringen som ble vedtatt i desember 2005. På bakgrunn av ministererklæringen ble det forhandlet fram avtaletekster for landbruk og industrivarer, inkl. fisk. Forhandlinger på ministermøtet i juli 2008 om ferdigstilling av disse tekstene stoppet da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene, på sentrale punkter, var for stor. Den videre forhandlingsprosessen etter 2009 lyktes ikke i å oppnå betydelig framgang på de uløste spørsmålene i forhandlingstekstene fra 2008.

På ministerkonferansen i desember 2013 oppnådde WTOs medlemsland enighet på flere områder, blant annet om handelsforenkling. På landbruksområdet ble det enighet om ministerbeslutninger vedrørende tollkvoteadministrasjon og matsikkerhet for utviklingsland. I tillegg ble det enighet om en ministererklæring om å utvise tilbakeholdenhet i bruken av alle former for eksportstøtte i påvente av en endelig avtale der eliminering av slike støtteordninger inngår.

På ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 ble det gjort viktige vedtak blant annet når det gjelder avvikling av eksportstøtte for landbruksvarer, regler for bomull og vedrørende opprinnelsesregler og handel med tjenester for minst utviklede land (MUL). I ministererklæringen fra Nairobi ble det konstatert at medlemmene er uenige i spørsmålet om Doharundens avslutning. Det er likevel enighet om å forhandle videre. Dette vil ikke skje som en samlet pakke for alle gjenstående spørsmål. På landbruksområdet er det enighet om at en skal forhandle videre om markedsadgang, internstøtte og eksportkonkurranse. I tillegg kommer spesielle u-landstema som offentlig matvarelagring og beskyttelsesmekanisme for utviklingsland.

Med de to siste ministermøtene i 2013 og 2015 har WTO startet en utvikling der en tar sikte på å få til enighet på avgrensede områder. Medlemmene ønsker trolig å fortsette denne utviklingen fram mot ministermøtet i 2017, selv om det i dag er vanskelig å se innholdet i en mulig ny ministerbeslutning. Landbruk står fortsatt sentralt i WTOs arbeid. Det er enighet blant medlemmene i WTO om at landbruk også vil være sentralt i diskusjonene fram mot en ny ministerbeslutning i desember 2017.

Utfasing av eksportsubsidier

På ministerkonferansen i Nairobi ble det enighet om at industrilandene, med unntak for noen få produkter, med umiddelbar virkning skulle avslutte all bruk av eksportsubsidier for sine jordbruksprodukter. For meierivarer, svinekjøtt og bearbeidede jordbruksprodukter er det som unntak gitt tillatelse til å fortsette med bruk av eksportsubsidier til utgangen av 2020. Dette berører i hovedsak Sveits, Canada og Norge. Det ble også gjort vedtak om avvikling av eksportstøtte for utviklingsland.

Nairobi-vedtaket innebærer at maksimalt kvantum som kan eksporteres av meierivarer, svinekjøtt og bearbeidede jordbruksvarer, er gjennomsnittet av faktisk eksport i tonn i perioden 2003–2005. For subsidiebeløp skal budsjettbegrensingen fra Norges bindingsliste til WTO legges til grunn.

5.3 Import fra u-land

Verdien av importen av landbruksvarer fra alle u-land utgjorde 15,4 mrd. kroner i 2015, tilsvarende om lag 25 pst. av totalimporten. U-landsimporten er klart størst fra Brasil med en verdi på 5,1 mrd. kroner. Toll- og kvotefri markedsadgang for produkter fra de fattigste landene er et sentralt tiltak i norsk utviklings- og handelspolitikk. Alle land på FNs offisielle MUL-liste og alle lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere, til sammen 59 land, omfattes i dag av ordningen. Andre u-land får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge. Namibia, Botswana og Swaziland har særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge innenfor årlige indikative tak på 3 200 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra de fattigste landene har relativt sett økt betydelig for enkelte varer de siste årene, f.eks. blomster fra Kenya og honning fra Etiopia og Zambia. Importen fra de fattigste landene (nulltoll-land) utgjorde 1,4 pst. av den totale importen av landbruksvarer i 2015 med en samlet verdi på 853 mill. kroner, en økning på 200 mill. kroner fra 2014.

5.4 EUs felles landbrukspolitikk og forhandlinger med EU

5.4.1 Utviklingen i EUs felles landbrukspolitikk (CAP)

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til næringsmiddelindustrien.

Landbrukspolitikken i EU (CAP) gjennomgikk en stor reform i 2003. Etter noen års erfaring med den nye landbrukspolitikken, ble det vedtatt en ny reform i 2013, som er iverksatt fra 2015. Denne reformen innebærer i betydelig grad en videreføring av tidligere reformer, men med justeringer av virkemiddelbruken. Ved reformen av landbrukspolitikken i 2003 ble det gjort flere grunnleggende endringer. Blant de viktigste var en omlegging fra direkte arealstøtte og støtte per dyr til produksjonsuavhengig støtte per bruk, og som er videreført i reformen fra 2013. Mer enn 80 pst. av støtten til landbruket i EU er nå produksjonsuavhengig støtte.

Den siste reformen introduserer også støtte til miljøtiltak som en del av den direkte støtten (pilar 1 i CAP). Av tildelingen av midler til medlemslandene, skal 30 pst. av den direkte støtten gå til miljøformål (permanente grasarealer, varierte driftsformer og økologisk jordbruk).

Reformen introduserer videre et tilskudd til gårdbrukere under 40 år. Mindre gårdsbruk har også muligheter for spesielle tiltak. Dette er valgfrie tiltak for medlemslandene. Menyen av virkemidler tilgjengelig for bygdeutvikling (pilar 2 i CAP) er omfattende, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurranseevne. Produksjonskvoter for melk ble avskaffet i EU fra 1. april 2015. Etter planen skal produksjonskvoter for sukker avskaffes i 2017.

Reformen i EUs felles landbrukspolitikk som ble iverksatt i 2015, øker fleksibiliteten for medlemslandene i gjennomføringen av landbrukspolitikken. Det vil derfor bli betydelig variasjon mellom medlemsland i bruken av virkemidler. EUs felles landbrukspolitikk blir mindre felles og mer fleksibel med de endringene som er gjennomført. EU er verdens største importør, og verdens største eksportør, av landbruksvarer. Reformen legger opp til fortsatt styrking av konkurranseevnen for landbruket i EU.

5.4.2 Markedsutfordringer for landbruket i EU

I august 2014 innførte Russland importrestriksjoner for enkelte landbruksvarer og fiskeprodukter fra EU, Norge, USA, Canada og Australia. Russland var EUs nest viktigste eksportmarked for landbruksvarer i 2013, med en eksportverdi på 11 mrd. EUR. Importrestriksjonene rammet eksporten av landbruksvarer til en samlet verdi av vel 5 mrd. EUR. Uroen i EU-markedet forplantet seg i noen grad til omkringliggende markeder.

Fra 2014 og gjennom 2015 avtok den økonomiske veksten i Asia, og spesielt i Kina, som er et viktig marked for landbruksvarer fra EU. Samtidig økte produksjonen av særlig meieriprodukter i EU og andre viktige produsentland. Dette skapte betydelige markedsutfordringer for meieriprodukter, men også svinekjøttproduksjonen og frukt- og grøntsektoren har betydelige utfordringer i enkelte medlemsland.

Kommisjonen etablerte tidlig ekstraordinære markedstiltak for de delene av landbruket som ble særlig rammet av fallende marginer og bortfall av markeder. Det ble etablert ulike tiltak for frukt- og grøntsektoren, støtte til privat lagring for ost og skummetmelkepulver og videre økte bevilgninger til tiltak for markedsføring av landbruksvarer fra EU. Senere ble det også gitt mulighet for støtte til privat lagring av svinekjøtt. De ekstraordinære tiltakene ble etter hvert justert for å virke mer målrettet til hjelp for de medlemsland som er særlig hardt rammet av importrestriksjonene, i første rekke Polen, Finland og de baltiske statene.

Høsten 2015 presenterte Europakommisjonen en tiltakspakke for landbruket i EU med en økonomisk ramme på 500 mill. EUR. En ny tiltakspakke med samme økonomiske ramme ble lansert i mars 2016. Tiltakspakken fra mars 2016 er imidlertid først og fremst finansiert av nasjonale midler. EU tar for første gang i bruk en bestemmelse i reguleringen for den felles markedsordningen som åpner for at samvirkeforetak og andre produsentorganisasjoner får mulighet til å etablere frivillige ordninger for å regulere produksjon og tilbudet av landbruksvarer.

5.4.3 Forhandlinger med EU

I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å gradvis liberalisere handelen med basislandbruksvarer innenfor rammen av partenes landbrukspolitikk og på en gjensidig fordelaktig måte.

Norge og EU har inngått to artikkel 19-avtaler, som trådte i kraft henholdsvis 1. juli 2003 og 1. januar 2012. På EØS-rådsmøtet høsten 2013 ble det enighet mellom EU og Norge om å starte forhandlinger om en ny artikkel 19-avtale. Som grunnlag for forhandlingene har Norge og EU gjennomgått utviklingen i handelen med landbruksvarer. Forhandlingene startet februar 2015.

5.5 Forhandlinger om EFTA-handelsavtaler

Norge har gjennom det europeiske frihandelsforbundet EFTA, som omfatter Sveits, Liechtenstein, Island og Norge, iverksatt 25 handelsavtaler med 36 land. I tillegg har EFTA nylig forhandlet fram handelsavtaler med Guatemala, Filippinene og Georgia, men disse avtalene er ennå ikke formelt ratifisert. EFTA forhandler nå om handelsavtaler med Indonesia, Malaysia og Vietnam. Forhandlingene om en avtale med India er kommet langt, men har stoppet opp. EFTA planlegger videre å starte nye forhandlinger med Ecuador, og drøfter også reforhandling av tidligere frihandelsavtaler med blant annet Canada og Mexico. Nye handelsavtaler forelegges Stortinget før iverksettelse.