6 Begjæring om anerkjennelse av ekteskap

6.1 Innledning

Forslag som omtales i punkt 6 gjelder både for parter med og uten tilknytning til Norge på vigselstidspunktet.

Departementet foreslår at det må fremsettes en begjæring om anerkjennelse for at statsforvalteren skal ta sak under behandling, og at det er tilstrekkelig at én av partene begjærer anerkjennelse. Når det gjelder tilknytningstilfeller, innebærer dette en endring fra dagens regel der begge må begjære.

Se lovutkastet § 18 b og § 18 c og spesialmerknaden til bestemmelsene i punkt 11.

6.2 Gjeldende rett

For parter som har inngått et ekteskap etter utenlandsk rett på et tidspunkt de ikke hadde tilknytning til Norge, er hovedregelen at ekteskapene anerkjennes eller ikke anerkjennes uten krav om begjæring. Sakene håndteres av de enkelte myndigheter som har sak til behandling der det må tas stilling til et slikt ekteskap som ledd i saksbehandlingen. Se ekteskapsloven § 18 a første ledd.

For tilfeller der partene hadde tilknytning til Norge på vigselstidspunktet, er reglene annerledes dersom ekteskapet enten er inngått uten at begge parter var til stede under vigselen, en av partene var under 18 år, eller en av partene allerede var gift. Det følger av ekteskapsloven § 18 a andre ledd at slike ekteskap ikke anerkjennes. Imidlertid kan statsforvalteren i henhold til samme bestemmelse gi etterfølgende anerkjennelse av slike ekteskap En forutsetning for at statsforvalteren kan behandle slike saker, er at begge partene har begjært ekteskapet anerkjent. Dette kom inn på bakgrunn av innspill i høringsrunden, se Ot.prp. nr. 100 (2005–2006) på side 55:

«Departementet er enig med Utlendingsdirektoratet i at begjæringen om etterfølgende godkjennelse må komme fra begge parter, ikke bare fra en part slik det ble foreslått i høringsnotatet. Det er viktig at begges syn kommer til uttrykk. Dette er særlig viktig i disse tilfellene hvor det er tale om etterfølgende godkjennelse av ekteskap som opprinnelig ikke ble anerkjent på bakgrunn av regler som ble laget for å forhindre tvangsekteskap. Det er viktig å forhindre at en part ikke blir utsatt for tvang to ganger. Først ved inngåelsen av ekteskapet som ikke blir anerkjent i Norge, og dernest til å søke etterfølgende godkjennelse for at det skal bli anerkjent i Norge. En etterfølgende godkjennelse må under ingen omstendigheter skje mot den svake part i forholdet til sitt ønske.»

6.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at det skal være nok at en av ektefellene begjærer anerkjennelse av ekteskapet. Departementet la vekt på at kravet om begjæring fra begge parter kan ha hatt utilsiktede og uønskede virkninger. Det ble i høringsnotatet fremholdt at hensynet til sakens opplysning etter departementets syn vil ivaretas gjennom de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Kravet om at begge skal begjære ekteskapet anerkjent ble etter departementets vurdering derfor ikke ansett nødvendig.

Departementet foreslo å innføre en forskriftshjemmel om saksbehandlingen.

6.4 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av instansene støtter forslaget, herunder Bufetat region øst, IMDI, Norges Røde Kors, Politidirektoratet og Statsforvalteren i Oslo og Viken. Statsforvalteren i Oslo og Viken peker på at «Vi har erfart, i noen få konkrete tilfeller, at det kan slå uheldig ut når det er et krav at begge parter må søke. Dette gjelder både de tilfellene der den ene ikke ønsker at ekteskapet skal anerkjennes og i de tilfellene der det ikke er mulig at begge søker da den ene er død. I sistnevnte tilfelle kan en anerkjennelse ha betydning i en eventuell arv/skiftesak. Flere av høringsinstansene, deriblant Røde Kors, skriver at en slik regel vil kunne gi økt sikkerhet til den svake parten i forholdet. Statsforvalteren i Oslo og Viken, som støtter forslaget, forutsetter at det utarbeides gode prosedyrer for innhenting av den andre partens syn i slike tilfeller. Bufetat region Øst viser i sitt svar til at det er viktig at de som skal ta beslutningen om anerkjennelse av ekteskap, har god kunnskap om tvangsekteskap og kjennetegn på dette. De viser til at det derfor må etableres gode systemer og rutiner som sikrer at det foretas tilstrekkelige undersøkelser og utredninger for å fange opp tvangsekteskap.

6.5 Departementets vurdering

6.5.1 Begjæring

Departementet opprettholder forslaget om at det for ekteskap som ikke anerkjennes, men der statsforvalteren kan gi etterfølgende anerkjennelse av ekteskapet, skal være tilstrekkelig at én av partene begjærer slik anerkjennelse. Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget.

Formålet med å kreve begjæring fra bare én av partene er å sikre at statsforvalteren kan vurdere om et ekteskap bør anerkjennes også i de tilfellene partene ikke er enige, eller anerkjennelse av andre grunner begjæres av bare en av partene. Flere høringsinstanser viser til at det er viktig at begge parter får anledning til å uttale seg, ikke minst av hensyn til at eventuell tvang skal kunne avdekkes. IMDI understreker at det må utformes gode prosedyrer for at begge parter blir hørt:

«Som påpekt innledningsvis vil det kunne være krevende å fastslå at den som var mindreårig ved ekteskapsinngåelse ikke har blitt og/eller fortsatt utsettes for vold og tvang. IMDi støtter derfor anbefalingen i høringsnotatet om at det må utformes gode prosedyrer for å sikre at begge parter i ekteskapet blir hørt og at eventuell forekomst av tvang og vold avdekkes.»

Departementet viser til forvaltningens utredningsplikt og saksbehandlingsreglene etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven, som skal sikre at sakene opplyses godt nok og parter inkluderes slik at det treffes forsvarlige avgjørelser. Hensynet til å få en sak opplyst godt nok vil etter departementets vurdering ivaretas gjennom de alminnelige reglene i forvaltningsloven, og kravet om at begge skal begjære ekteskapet anerkjent er derfor etter departementets syn ikke nødvendig. Vilkåret kan hindre den eventuelt svakere part i å få ekteskap anerkjent i situasjoner der vedkommende kan ha en legitim interesse i dette, og den andre parten ikke ønsker det. For eksempel kan dette dreie seg om et ønske om at ekteskapet anerkjennes, slik at ekteskapet senere kan oppløses her.

Departementet understreker at forslaget ikke skal lempe på kravene til hvilke undersøkelser statsforvalteren må gjøre i vurderingen av om ekteskapet kan anerkjennes. Dette innebærer at det fremdeles er svært viktig at begge parter får rett til å uttale seg i forbindelse med spørsmålet om anerkjennelse. Dette er nødvendig for å kunne ivareta hensynet til å avdekke mulige tvangstilfeller.

Avgjørelsesmyndigheten må sørge for å gi parten(e) nødvendig informasjon om konsekvensene av å samtykke til anerkjennelse av ekteskapet, herunder hvilke konsekvenser det vil få for partene om samtykke ikke gis og ekteskapet ikke anerkjennes. Vedkommende må få klar beskjed om at han eller hun står helt fritt til å samtykke eller ikke samtykke. For å opplyse saken godt nok og for å forsikre seg om at partene ikke er utsatt for tvang, bør begge parter bli intervjuet hver for seg, uavhengig av om de befinner seg i Norge eller utlandet. I tillegg bør avgjørelsesmyndigheten få bistand av personell eller organer med særlig kompetanse på å avdekke tvang, der det er behov. På bakgrunn av situasjonen rundt paret og det som kommer frem i de individuelle intervjuene, kan avgjørelsesmyndigheten ha en forpliktelse til å hente inn ytterligere informasjon fra andre myndigheter og tjenester før de treffer avgjørelse i saken.

6.5.2 Forskriftshjemmel

Departementet går videre med forslaget om å innføre en forskriftshjemmel for å kunne gi nærmere regler om statsforvalterens oppgaver, saksbehandling, samhandling med andre organer og taushetsplikt. Mange høringsinstanser støtter en forskriftshjemmel, og departementet legger særlig vekt på at samtlige av de instanser som vil være mest berørt av en slik forskrift har gitt uttrykk for at det er behov for en forskriftshjemmel.

Spørsmålet om anerkjennelse av ekteskap har stor betydning for den enkelte part. Behandlingen av søknader om anerkjennelse er derfor et område hvor hensynet til rettsikkerhet står sterkt. Forskriftsfesting av saksbehandlingsregler kan bidra til å sikre riktige beslutninger, fattet på et opplyst og korrekt faktagrunnlag. Det er også viktig å sørge for at saksbehandlingen ikke blir urimelig belastende for partene, herunder at saksbehandlingstiden ikke blir uforholdsmessig lang.

Blant annet Bufdir skriver at gode prosedyrer for å avdekke tvang er veldig viktig, og mener det kan være aktuelt å forskriftsfeste krav til slike prosedyrer. Flere høringsinstanser peker på at tvang kan være vanskelig å avdekke. Statsforvalteren i Oslo og Viken fremholder at rettssikkerhetshensyn kan tilsi at momenter i vurderingen av unntaksbestemmelsen om «sterke grunner» kan fremgå i forskrift eller rundskriv:

«Vi er enig i at de momentene departementet har listet opp i høringsnotatet kan være relevante ved vurderingen. Da disse sakene betyr svært mye for de det gjelder, mener vi at det av rettssikkerhetshensyn kan være hensiktsmessig at disse momentene fremgår i rundskrivet og/eller forskrift.»

Departementet viser til at det kan være aktuelt å fastsette bestemmelser om innhenting av partenes syn, herunder regler om krav til samtykke. Når det gjelder spørsmålet om de materielle vilkår og spørsmål om tvang, mener departementet at en eventuell forskrift i første rekke vil gjelde saksbehandlingen og begjæringen. God saksbehandling mv. vil sikre at saken er godt nok opplyst, herunder vil man få belyst de materielle vilkår og spørsmålet om tvang.

Det kan også være behov for nærmere bestemmelser om forholdet mellom statsforvalteren og utlendingsmyndighetene. Som påpekt av Justis- og beredskapsdepartementet er det «i utgangspunktet ikke heldig hvis fylkesmannen skulle anerkjenne et ekteskap selv om det er inngått ved tvang, og UDI senere skulle avslå en søknad om familieinnvandring av samme årsak». UDI ser at det vil være uheldig dersom samme tema vurderes ulikt av ulike instanser, da forvaltningen vil fremstå som lite enhetlig og forutsigbar, og mener vurderingsterskelen for tvang hos de ulike instansene bør være så lik som mulig. UDI mener det er hensiktsmessig at det legges til rette for god erfarings- og kunnskapsutveksling med tanke på disse vurderingene.

Dersom saker om anerkjennelse av ekteskap i større grad kan sees i sammenheng med saker om familieinnvandring, vil man kunne oppnå fordeler i form av mer effektiv bruk av statlige ressurser og kortere saksbehandlingstid for partene. Et av spørsmålene som kan være aktuelt å regulere, er hvem som skal foreta intervju av partene, herunder der partene befinner seg i utlandet, og om intervjuet eventuelt kan gjennomføres på en måte som gjør at det kan brukes som grunnlag for både utlendingsmyndighetenes og statsforvalterens vurderinger. Det kan i tillegg være behov for å klarlegge spørsmål knyttet til taushetsplikt og utveksling av opplysninger mellom ulike myndigheter, herunder hjemmel som gir mulighet for deling av taushetsbelagte opplysninger mellom utlendingsmyndighetene, eventuelt også politiet/ambassade, og statsforvalteren. En slik adgang til informasjonsdeling vil kunne sikre en mer effektiv og mindre ressurskrevende saksbehandling.

Departementet mener det kan være grunn til å utarbeide tilsvarende regler for behandlingen av saker etter gjeldende bestemmelse i ekteskapsloven § 18 a andre ledd, for parter som var under 18 år og hadde tilknytning til Norge på vigselstidspunktet, da mange av de samme behovene for regulering vil gjøre seg gjeldende i slike saker, for eksempel knyttet til samhandlingen mellom statsforvalteren og utlendingsmyndighetene.

Eventuell forskrift vil på vanlig måte bli sendt på høring.