2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Bakgrunn
Det er en grunnleggende oppgave for en stat å føre kontroll med hvem som befinner seg på territoriet. Dette kommer til uttrykk i formålsbestemmelsen i utlendingsloven § 1, som blant annet fastsetter at loven skal gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise, og utlendingers opphold i riket, i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser.
Norge deltar i Schengen-samarbeidet. Dette samarbeidet innebærer blant annet avskaffelse av grensekontroll på indre grenser mellom Schengen-landene, og at det enkelte Schengen-land utfører grensekontroll på sin del av yttergrensen på vegne av de øvrige Schengen-landene. En utlending som ikke oppfyller innreisevilkårene, skal normalt nektes innreise på medlemsstatenes territorier, se grenseforordningen (forordning 2016/399, jf. grenseloven § 8 første ledd nr. 1) artikkel 14. Formålet med grensekontrollen er nærmere utdypet i fortalen til forordningen, se avsnitt 6:
«Grensekontroll tjener ikke bare interessene til medlemsstater med ytre grenser der det utføres slik kontroll, men alle medlemsstatene som har avskaffet kontrollen på de indre grensene. Grensekontroll bør bidra til å bekjempe ulovlig innvandring og menneskehandel samt forhindre enhver trussel mot medlemsstatenes indre sikkerhet, offentlige orden, folkehelse og internasjonale forbindelser.»
Asylsystemet er spesielt i den forstand at en søker som anfører å ha krav på beskyttelse, gis tillatelse til innreise selv om dette ellers ville blitt nektet fordi de alminnelige innreisevilkårene ikke er oppfylt. Asylsystemet er dermed en ordning som gir mulighet for unntak fra de vilkårene som ellers gjelder for reisevirksomhet og migrasjon. For å bevare tilliten til denne «nødordningen» for dem som trenger å søke internasjonal beskyttelse, er det viktig at staten samtidig har mulighet for kontrolltiltak for å sikre sine legitime interesser.
I Norge er «asylforvaltningen» organisert slik at en utlending som ønsker å søke om beskyttelse, må henvende seg til politiet. Politiet vil henvise utlendingen til et ankomstsenter, hvor søkeren blir registrert av Politiets utlendingsenhet. I dag ligger det eneste ankomstsenteret på Råde. Her er både PU og UDI til stede.
Overfor utlendinger som søker om beskyttelse etter å ha ankommet Norge, herunder dem som har reist til Norge med falsk reisedokument eller på annen måte har unndratt seg ordinær grensekontroll, vil asylregistreringen i praksis fungere som en form for utsatt grensekontroll.
Registreringsprosessen må være effektiv og kunne gjennomføres med kort tidsbruk. For at søkeren raskest mulig skal bli klarert for neste stadium i ankomstprosessen, har politiet kort tid i en tidlig fase til å kartlegge utlendingens identitet og bakgrunn. Registreringen innebærer at politiet tar bilde og fingeravtrykk og registrerer søkeren i utlendingsforvaltningens datasystem. Politiet har også en samtale med søkeren. Søkeren må oppgi navn, alder og adresse for seg selv og sine nære slektninger. Politiet kan også gjøre en første kartlegging av andre forhold av betydning for søknaden, for eksempel reiserute og bakgrunnen for at det søkes om beskyttelse.
Pass eller andre reisedokumenter som søkeren har med seg, må leveres til politiet. Erfaringsmessig er det kun et mindretall av søkerne som fremlegger gyldige reisedokumenter. I enkelte år har over 90 prosent av asylsøkerne manglet slike dokumenter. Erfaringer viser for øvrig at mange gir uriktige opplysninger om identitet og asylgrunnlag mv., og enkelte skjuler kriminell bakgrunn eller andre opplysninger av betydning for ordensmessige og sikkerhetsmessige vurderinger.
Avklaring og fastsettelse av identitet så tidlig som mulig er et svært viktig mål i asylsaksarbeidet, både for ivaretakelse av samfunnssikkerheten og for arbeidet med retur av dem som får avslag. Det er derfor viktig at det kan etableres gode kontrolltiltak ved registreringen.
Videre har den teknologiske utviklingen ført til at det har åpnet seg viktige nye kontrollmuligheter gjennom undersøkelse av elektroniske enheter. Dette reiser imidlertid også nye dilemmaer.
Departementet har foretatt en gjennomgang av gjeldende regelverk om visitasjon og undersøkelse i forbindelse med asylregistrering, og ser at det er behov for et tydeligere hjemmelsgrunnlag. En bedre og mer detaljert regulering vil sikre at myndighetene har nødvendige virkemidler, samtidig som søkernes rettssikkerhet blir ivaretatt.
2.2 Høringen
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 11. januar 2017 forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften (visitasjon og undersøkelse av asylsøkere ved registrering mv.) på høring med frist for uttalelser 13. mars 2017. Høringsforslaget ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Datatilsynet
Domstolsadministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt ID-senter
Norad
Politidirektoratet
Politiets Sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Språkrådet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Fylkesmennene
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Arbeiderpartiet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bispedømmene (11 stykker)
Demokratene
Den norske dommerforening
Den norske kirke – Kirkerådet
Det liberale folkepartiet
DROF – Driftsoperatørforum
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Flyktninghjelpen
Fremskrittspartiet
Helsingforskomiteen
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Service (HRS)
Høyre
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Islamsk Råd
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Kontoret for fri rettshjelp
Kristelig Folkeparti
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
KUN Senter for kunnskap og likestilling
Kystpartiet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Miljøpartiet De grønne
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norges Juristforbund
Norges Kommunistiske Parti
Norges politilederlag
Norsk Folkehjelp
Norsk Innvandrerforum
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Pensjonistpartiet
Peoplepeace
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
PRESS – Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Rødt
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Seniorsaken
Senterpartiet
SOS Rasisme
Sosialistisk Venstreparti
Stiftelsen barnas rettigheter
Uføre Landsorganisasjon (ULO)
UNHCR Stockholm
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Venstre
Vergeforeningen
Virke Hovedorganisasjonen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Departementet har mottatt høringsuttalelser med merknader fra:
Barneombudet
Datatilsynet
Nasjonalt ID-senter
Politidirektoratet (med vedlegg fra Innlandet politidistrikt, Kripos, Oslo politidistrikt og Politiets utlendingsenhet)
Politiets sikkerhetstjeneste
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Advokatforeningen
NOAS
Jussbuss
Kvekersamfunnet
Politiets Fellesforbund
Rettspolitisk forening
Gun Elin Wijnen Johansen (privatperson)
To anonyme innspill.
Følgende instanser svarte uten å ha eller gi realitetsmerknader:
Arbeids- og sosialdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet
NAV
Domstolsadministrasjonen
Kriminalomsorgsdirektoratet
Fagforbundet.
Høringsinstansenes synspunkter fra høringen vil bli gjort rede for i tilknytning til omtalen av endringsforslagene. For detaljer i høringsinstansenes uttalelser, vises det til at alle høringsuttalelsene er tilgjengelige på departementets nettsider.