8 Oppfølging av anmodningsvedtak nr. 539 og 541 (2017–2018) – alternative tvangsmidler til internering

8.1 Bakgrunn

Stortinget traff 15. mars 2018 to anmodningsvedtak, vedtak nr. 539 og 541. Regjeringen ble blant annet bedt om å utrede bruk av fotlenke, og å se på andre alternativer til internering av barn i forbindelse med uttransportering. Vedtakene lyder:

Vedtak nr. 539 Stortinget ber regjeringen utrede og legge fram forslag til flere alternativer til å fengsle barn i forbindelse med uttransportering etter utlendingsloven.

Vedtak nr. 541 Stortinget ber regjeringen utrede bruk av elektronisk kontroll (elektronisk fotlenke) som et alternativ til frihetsberøvelse som internering av barnefamilier som skal tvangsreturneres, slik at frihetsberøvelse av barnefamilier bare benyttes som en siste utvei når andre alternativer er utprøvd eller vurdert. Der myndighetene kommer til at frihetsberøvelse er nødvendig, etter å ha prøvd eller vurdert andre alternativer, skal frihetsberøvelsen skje på et eget barne- og familieinternat som er familie- og barnevennlig, og som ivaretar barnets behov. Det fremmes en sak for Stortinget snarest mulig.

Vedtakene kom i forbindelse med stortingsbehandlingen av Prop. 126 L (2016–2107) om internering og andre tvangsmidler etter utlendingsloven, med tilhørende innstilling (Innst. 181 L (2017–2018)). Med disse lovendringene ble det norske regelverket om mulighetene for internering av barn strammet inn. Samtidig ble Politidirektoratet (POD) gitt i oppdrag å etablere en egen enhet for barnefamilier utenfor Trandum.

Med bakgrunn i anmodningsvedtakene gav departementet særskilte utredningsoppdrag til underliggende etater i forkant av høringen. Utlendingsdirektoratet (UDI) ble i samarbeid med POD og Utlendingsnemnda (UNE), bedt om å utrede mulighetene for en særskilt prosedyre for retur av barnefamilier. POD ble bedt om å utrede bruk av elektronisk kontroll som et alternativ til frihetsberøvelse av barnefamilier og enslige mindreårige som skal tvangsreturneres. Denne utredningen ble gjennomført av Politiets utlendingsenhet (PU). Begge utredningene ble vedlagt høringsnotatet.

8.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte forslag til lovendringer på høring 18. desember 2019, med frist for uttalelser 3. april 2020. Høringsnotatet ble sendt til samme instanser som nevnt ovenfor under punkt 2.2.

Se avsnitt 8.4 nedenfor om innkomne merknader i høringer. Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på regjeringens nettsider.

8.3 Forslagene i høringsnotatet

8.3.1 Innledning

I praksis er det i første rekke i tilknytning til asylsaker at spørsmålet om pågripelse og frihetsberøvelse av mindreårige aktualiseres. Familier som får avslag på sine asylsøknader plikter å forlate Norge. Således er, i norsk praksis, det viktigste alternativet til tvangsretur, og eventuell frihetsberøvelse i den sammenheng, assistert retur med tilbud om ulike støtteordninger fra norske myndigheter. Det er fra myndighetenes side lagt ned mye arbeid i, og stor vekt på å etablere ordninger for at utreise og retur skal skje uten bruk av tvang. De norske tilbudene når det kommer til assistert retur er blant de beste i Europa. Det legges også stor vekt på å informere og stimulere til samarbeid om utreisen, og innsatsen tilpasses særskilt når det gjelder barnefamilier.

I de to anmodningsvedtakene fra Stortinget truffet 15. mars 2018, ble regjeringen bedt om å utrede og legge frem forslag til alternativer til å internere barn, herunder utrede bruk av elektronisk kontroll. Med bakgrunn i anmodningsvedtakene drøftet og foreslo departementet flere alternativer til internering i høringsnotatet. Departementet drøftet også flere tiltak som det ikke ble anbefalt å gå videre med. Av tiltakene departementet i høringsnotatet ikke anbefalte å gå videre med, finner vi bruk av elektronisk kontroll, sikkerhetsstillelse, åpne retursentre for dem som har fått avslag og innføring av en «britisk modell» med et uavhengig returpanel.

Når det gjelder elektronisk kontroll er det politiets vurdering at dette ikke i tilstrekkelig grad vil være et egnet alternativ til pågripelse eller internering. I de aktuelle sakene er det allerede unndragelsesfare ved at barnefamilien ikke ønsker å rette seg etter et endelig vedtak, og unndragelsesfaren vil styrkes når politiet gjør dem det gjelder oppmerksom på at tvangsretur skal gjennomføres. I ytterste konsekvens kan det medføre at familien går i skjul eller at familien splittes i et forsøk på unndragelse. Det vil også være en risiko for sabotasje av fotlenken. Det vurderes ikke å være til barnets beste at foreldre påføres fotlenke i en allerede sårbar og stresset situasjon, og den antatte gevinsten ved å innføre fotlenke som alternativ til internering, anses ikke på langt nær tilstrekkelig til å veie opp for fordelene for barna ved å være på Haraldvangen familiesenter i et kort tidsrom før uttransport. Politiet anbefaler derfor ikke innføring av elektronisk kontroll som alternativ til pågripelse eller internering, noe som støttes av UDI og av de eksterne fagpersonene som har vært engasjert i arbeidet med den barnefaglige veilederen for politiet i utlendingssaker. Departementet deler denne oppfatningen.

Det vises til høringsnotatet for en nærmere beskrivelse og redegjørelse av alle tiltakene.

8.3.2 Tre varianter av meldeplikt og bestemt oppholdssted

Utlendingsloven § 105 gir hjemmel til å pålegge meldeplikt og bestemt oppholdssted. Tiltakene kan benyttes i kombinasjon eller hver for seg. Det skal ikke besluttes pågripelse eller internering dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, se utlendingsloven § 106 annet ledd.

Utlendinger med utreiseplikt kan etter gjeldende rett pålegges å bo på en bestemt adresse og å melde seg for politiet hver dag. Denne ordningen gir imidlertid ikke sikkerhet for at utlendingen er på bostedsadressen på det tidspunktet politiet reiser for å hente vedkommende i forbindelse med uttransport. Departementet foreslo derfor en mulig hjemmel for å gi nærmere forskrift bl.a. om at meldeplikt skal kunne gjennomføres ved elektronisk melding som viser hvor vedkommende befinner seg (med lokasjonsdata fra telefon). En slik innordning av meldeplikten ville kunne forenkle prosessen for alle parter ved at det skapes fleksibilitet og gis rom for individuelle tilpasninger.

Departementet foreslo i høringsnotatet også å innføre en ordning med at utlendinger kan pålegges å melde fra når han eller hun forlater og ankommer pålagt bosted. Forutsatt at meldeplikten overholdes, vil politiet kunne vite om utlendingen er hjemme før de eventuelt reiser for å pågripe vedkommende for uttransportering.

En siste variant i høringsnotatet var et forslag til en mulig ny hjemmel for pålegg om opphold på bosted innenfor gitte tidsintervaller. Formålet er at politiet da vil vite at utlendingen(e) er til stede. Et slikt pålegg bør anses som internering og bare ilegges dersom vilkårene for internering er til stede. Det ble foreslått at slike pålegg ikke skal kunne ilegges barn som er yngre enn 16 år, men at foreldre skal kunne pålegges ansvar for å sørge for at familien er samlet dersom barna er under skolealder. Det ble bemerket at tidsrommet for pålegget bør være begrenset til et par timer, og helst ikke midt på dagen, i tillegg til at det ikke bør gjelde alle dager i uken.

8.3.3 Hjemmel for å beslutte «andre passende tiltak»

I høringsnotatet viste departementet til at straffeprosessloven i større utstrekning enn utlendingsloven, åpner for å pålegge alternativer til fengsling. For å tilnærme seg dette ble det foreslått å innta en mulighet for å beslutte «andre passende tiltak» i utlendingsloven § 105 første ledd. Departementet har verken i høringsnotatet eller det etterfølgende arbeidet funnet konkrete eksempler på hva et slikt tiltak vil kunne være. Ingen av høringsinstansene spilte heller inn forslag. Samtidig vil en slik hjemmel kunne åpne for alternativer til internering i den konkrete enkeltsak.

8.4 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene er positive til at det er gjennomført utredninger, og sendt på høring forslag om alternativer, selv om det i høringsnotatet framkommer at det er få reelle og treffsikre alternativer til internering av barnefamilier som ikke allerede er en del av norsk regelverk og praksis. Det påpekes at alternativene som skisseres er få og til dels lite praktiske overfor barn, og barnefamilier spesielt. Enkelte trekker også frem at det må være en forutsetning at alternativene faktisk vil utgjøre et alternativ til internering, og ikke bare supplerer adgangen. POD og PU har vist til at flere av forslagene vil ha liten praktisk betydning. Ingen av høringsinstansene spilte inn andre forslag til regelendringer.

8.5 Departementets vurdering

Det er bred enighet om at uttransportering av mindreårige må gjennomføres skånsomt, og at prosessen så langt som mulig skal gjennomføres uten bruk av frihetsberøvelse. Dette har sammenheng med at internering er et svært inngripende tiltak overfor barn. Utgangspunktet om at internering av barn bare skal bli brukt som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom, er også i tråd med blant annet barnekonvensjonen.

Det kan likevel i praksis oppstå situasjoner der barn må interneres sammen med sin familie. Dette vil typisk være i situasjoner der familien har unnlatt å returnere til hjemlandet etter endelig avslag på sine asylsøknader, og det f.eks. er fare for at de aktivt vil unndra seg uttransport. I slike tilfeller må det fortsatt være en adgang for å internere barn, noe som også er også forutsatt av EU-kommisjonen og følger av returdirektivet.

Det er vanskelig å finne andre treffsikre alternativer til frihetsberøvelse av barn enn de vi allerede har, gitt at det i noen tilfeller er nødvendig å pågripe og internere barnefamilier for å få effektuert et negativt vedtak. Prop. 126 L (2016–2017), som var opphavet til anmodningsvedtakene, inneholdt et eget kapittel om alternativer til frihetsberøvelse (kapittel 12). Av kapittelet fremgår det blant annet at flere av de tiltakene man finner i internasjonale rapporter, allerede er helt selvfølgelige elementer i norsk asylprosess, eller tiltak som det ikke er naturlig å vurdere som egentlige alternativer til internering i et norsk perspektiv. Det ble også drøftet enkelte alternativer, og departementet imøtegikk innspill fra høringsrunden om blant annet informasjonsarbeid.

Departementet peker på at de fleste av elementene i anmodningsvedtakene er omtalt i dette kapittelet i proposisjonen og dermed allerede besvart. Dette har bidratt til at det er vanskelig å finne ytterligere tiltak slik Stortinget ba om.

Alternativene til frihetsberøvelse som er foreslått i høringsnotatet – herunder pålegg om å oppholde seg på bosted på bestemte tidspunkt og en hjemmel for å beslutte «andre passende tiltak» – anser både departementet og politiet for å være av liten praktisk betydning som tillegg til eksisterende hjemler for pålagt oppholdssted og meldeplikt. De treffer heller ikke formålet særlig godt, som alternativer, da påleggene i all hovedsak vil være rettet mot voksne.

Departementets vurdering er at det ikke er identifisert målrettede og hensiktsmessige tiltak som kan anbefales på faglig grunnlag. Departementet har utredet, hatt på høring, og vurdert alternativer til å internere barn i forbindelse med uttransportering med den konklusjon at det ikke fremmes nye lovforslag. Vedtak 539 og 541 utkvitteres med dette.