6 Beslag
6.1 Høringsnotatet
I den gjeldende beslagsbestemmelsen i utlendingsloven § 104 oppstilles tre mulige grunnlag for beslag som kan oppsummeres som følger:
Det foreligger tvil om utlendingens identitet.
Det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin identitet.
Det er tvil om tidligere oppholdssted, når dette har betydning for retten til opphold i riket.
Som følge av at departementet i høringen foreslo å utvide hvilke hensyn som skulle kunne gi lovlig grunnlag for visitasjon og undersøkelse ved asylregistreringen, foreslo departementet også å utvide hvilke hensyn som skal kunne begrunne beslag ved asylregistreringen. Utkastet til nytt § 104 annet ledd første punktum hadde følgende ordlyd:
«Dersom det i forbindelse med visitasjon eller undersøkelse oppdages identitetsdokumenter eller andre gjenstander som det er nødvendig å ta beslag i av hensyn til å avdekke identitet, reiserute eller andre opplysninger av betydning for søknadsvurderingen, eller for å vurdere om søkeren utgjør en sikkerhetstrussel, kan slikt beslag besluttes.»
Departementets lovforslag fastsatte også at det ved beslag i mobiltelefoner eller andre elektroniske lagringsenheter, skal kunne vurderes om det i stedet for å opprettholde beslaget, kan tas kopi av innholdet. Det ble videre fastsatt at det ved kopiering av elektronisk informasjon skal benyttes teknikker og programvare som sikrer dataenes konfidensialitet og integritet. Når det er tatt kopi av informasjonen skal mobiltelefonen eller den elektroniske lagringsenheten tilbakeleveres så snart det ikke lenger er behov for den.
For øvrig understreket departementet i høringen at politiet må utforme tydelige interne retningslinjer for behandlingen av opplysninger fra elektroniske enheter som beslaglegges eller kopieres.
6.2 Høringsinstansenes syn
Politiets sikkerhetstjeneste mener det er viktig at man har hjemmel til å ta beslag som fullt ut korresponderer med adgangen til å foreta visitasjon eller undersøkelse. De støtter derfor forslaget og har ellers ingen merknader til at enheten bør vurderes tilbakelevert dersom det er tilstrekkelig å ta kopi av det relevante innholdet.
Politidirektoratet støtter forslaget og viser til følgende bemerkninger fra Politiets utlendingsenhet (PU):
«[…] PU foreslår derfor at det i § 104 annet ledd i stedet for å vise til andre opplysninger av betydning for «søknadsvurderingen», endres til «utlendingens sak», som er en videre formulering.
PU foreslår videre en tilføyelse i lovens § 104 første ledd slik at adgangen til å ta beslag også omfatter materiale av vesentlig betydning for en sak om oppholdstillatelse. Dette vil korrespondere bedre med utlendingsloven § 103 første ledd bokstav a siste punktum («skjuler eller tilbakeholder opplysninger av vesentlig betydning for en sak om oppholdstillatelse»). Slik bestemmelsen nå er utformet fremstår adgangen til å foreta undersøkelse, som videre enn adgangen til å ta beslag, noe PU mener er uheldig.»
Kripos støtter også forslaget om utvidet adgang til beslag:
«Kripos vil, basert på egen erfaring, understreke viktigheten av at det tas beslag i (eventuelt ved speilkopi) innhold på mobiltelefoner eller andre lagringsenheter der funn kan avdekke alvorlige forbrytelser. Typisk vil innhold kunne slettes og tjenestekontoer avsluttes etter registrering og utlevering av telefon. Beslag vil samtidig hindre bevisforringelse.
Det er i den forbindelse positivt at departementet foreslår å lovfeste betydningen av en kvalitativt god sikring av elektronisk informasjon, jf forslag til ny utlendingslov § 104, 3. ledd om bruk av teknikker og programvare som sikrer dataenes konfidensialitet og integritet. Samtidig vil Kripos bemerke viktigheten av at politiet nå sørger for en enhetlig tilnærming til disse prosessene uavhengig av om inngangen til informasjonen er en forvaltningssak eller en straffesak. Standarden for sikring bør være den samme, og de løsninger som utvikles og metoder som benyttes bør være gjennomgående for hele etaten. Som kompetansesenter for elektronisk sporsikring er det etter vår vurdering naturlig at Kripos bidrar for å sikre en slik praksis.»
Datatilsynet støtter forslaget om plikt til å vurdere kopi av innholdet i stedet for å opprettholde beslag av mobiltelefon mv. Tilsynet mener det bør klargjøres hvor langt begrepet «innholdet» rekker. Kopi av innhold på en Facebook-profil vil for eksempel ikke befinne seg på telefonen, men på en server.
Barneombudet er kritiske til forslaget:
«Forslaget inneber etter det vi forstår ei sterkt utvida heimel til å kopiere alt innhald på mobiltelefonen til nesten alle asylsøkjarar og oppbevare det i inntil 4 månader. Dette er eit stort inngrep i privatlivet som etter vårt skjønn må ha strengare og meir spesifikke vilkår enn dei departementet foreslår. Særleg er det generelle vilkåret «andre opplysninger som er av betydning for søknadsvurderingen» problematisk.»
Flere organisasjoner er også kritiske til forslaget. Advokatforeningen mener politiet ikke bør gis adgang til å beslaglegge elektroniske lagringsmedier utover det straffeprosessloven gir hjemmel for. Et lengre utdrag av deres uttalelser er gjengitt i avsnitt 5.2.
Rettspolitisk forening og NOAS støtter heller ikke forslaget. NOAS bemerker følgende:
«Bestemmelsen åpner for beslag hvor det er «nødvendig for å kunne gjennomføre undersøkelse av enheten». Dette må ses i sammenheng med generell adgang til undersøkelse av mobile lagringsenheter etter utlendingsforskrift ny § 18-11a, jf. avsnitt 2 ovenfor. I praksis innebærer forslaget at potensielt alle mobile lagringsenheter vil kunne tas i beslag (eller kopieres), dersom enheten ikke lar seg undersøke på stedet.
Det vises til at ordlyden i den nye § 18-11a er så bred og vag at bestemmelsen vanskelig kan anses å være i samsvar med nødvendighets- og forholdsmessighetskravet i EMK artikkel 8. Beslag av mobile lagringsenheter etter utlendingsloven § 104 nytt annet ledd kan således også komme i strid med EMK artikkel 8. Det kan potensielt også komme i strid med EMK protokoll nr. 1 artikkel 1.»
6.3 Departementets vurderinger
Adgangen til beslag
Som det fremgår i avsnittet ovenfor, har Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet uttalt at det bør foretas en tilføyelse i den alminnelige beslagsbestemmelsen i lovens § 104 første ledd slik at adgangen til å ta beslag også omfatter materiale «av vesentlig betydning for en sak om oppholdstillatelse». Dette vil korrespondere bedre med § 103 første ledd bokstav a siste alternativ. Bestemmelsen i § 104 åpner i dag for beslag dersom «det foreligger tvil om utlendingens identitet, eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin identitet», med en tilføyelse om at beslag også kan foretas «ved tvil om tidligere oppholdssted, når dette har betydning for retten til opphold i riket». Politidirektoratet viser til at det er uheldig at slik bestemmelsen nå er utformet, fremstår adgangen til å foreta undersøkelse som videre enn adgangen til å ta beslag. Misforholdet mellom gjeldende §§ 103 og 104 er også påpekt av Politiets sikkerhetstjeneste (PST).
Departementet kan ikke se noen prinsipielle grunner til at vilkårene for beslag på utlendingsrettslig grunnlag bør være strengere enn adgangen til undersøkelse.
Departementet foreslår derfor å utvide beslagsadgangen etter den alminnelige beslagsbestemmelsen i § 104 ved at vilkåret «opplysninger om sin identitet» endres til «opplysninger av vesentlig betydning for en sak etter loven». Den nye formuleringen dekker opplysninger om identitet, men favner noe videre og svarer dermed bedre til undersøkelsesadgangen etter § 103, både slik den lyder i dag og slik den nå er foreslått formulert i proposisjonen her.
De foreslåtte endringene tilsier for øvrig at § 104 første ledd bør omredigeres for å bedre lesbarheten.
Departementet foreslår videre at det bør etableres en egen § 104 a om beslag i forbindelse med asylregistreringen, hvor formålsangivelsen korresponderer med forslaget til ny § 103 b. Det bør med andre ord gis adgang til beslag ut fra samme hensyn som gir grunnlag for visitasjon og undersøkelse etter ny § 103 b, og beslagsadgangen bør ikke gjøres avhengig av at det «er tvil om utlendingens identitet, eller [at] det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger av vesentlig betydning for en sak etter loven». I asylsakssammenheng bør det gjelde en generell adgang til å beslaglegge materiale som kan bidra til å dokumentere identitet eller andre forhold av betydning for saken, samt gjenstander som bør beslaglegges ut fra hensynet til sikkerheten på registreringsstedet eller det stedet hvor asylsøkeren innlosjeres. Tilsvarende bør det gjelde en generell adgang til å beslaglegge materiale som utlendingen nekter å la undersøke etter forslaget til ny § 103 b. Det vil da også følge av dette at beslaget kan gjennomføres med tvang.
I høringen har flere instanser uttrykt en bekymring for at adgangen til å foreta beslag i forbindelse med asylregistreringen etter det som nå blir ny § 104 a, blir for vid. Departementet merker seg at Advokatforeningen mener politiet ikke bør gis adgang til å beslaglegge elektroniske lagringsmedier utover det straffeprosessloven gir hjemmel for.
Departementet understreker at reglene om beslag i utlendingsloven og straffeprosessloven har ulike formål. Et beslag i straffeprosessuell sammenheng skjer som ledd i straffeforfølgning, med det formål å sikre eller lette etterforskningen og gjennomføringen av en eventuell straffesak. Det er derfor ikke noen tilstrekkelig løsning å basere seg på straffeprosesslovens regler. Et beslag i tilknytning til asylregistreringen er i utgangspunktet knyttet til identitetskontroll håndteringen av asylsøknaden og gjennomføringen av en eventuell fremtidig uttransportering dersom søknaden blir avslått.
Etter en fornyet vurdering er departementet enig i at beslagsadgangen etter ny § 104 a kan bli for inngripende dersom det åpnes for å ta beslag «for å vurdere om søkeren utgjør en sikkerhetstrussel». En annen sak er at det i gjennomgangen av et beslag kan bli avdekket forhold som gir grunn til å opprette straffesak. At det er tatt beslag på utlendingsrettslig grunnlag, vil ikke i seg selv være til hinder for at opplysninger fra beslaget kan formidles til bruk av politiet som politiorgan, såfremt vilkårene for slik utlevering er oppfylt, se avsnitt 3.4.4.
Departementet mener forslaget til ny § 104 a er forenlig med menneskerettslige forpliktelser og med personvernforordningen, og viser i hovedsak til drøftingene i avsnitt 5.3.4 om undersøkelse av elektroniske enheter. Sistnevnte er et mer inngripende tiltak, blant annet sett hen til mengden av overskuddsinformasjon og til at det i mindre grad skal foretas individuelle vurderinger. Departementet mener at en lovendring som innebærer at vilkårene for beslag harmoniseres med adgangen til undersøkelse, er forenlig med kravene om blant annet formålsforankring og forholdsmessighet.
Et utslag av utlendingsloven § 99 første ledd er at det minst inngripende tiltaket skal velges. Dersom det er «tilstrekkelig» å ta en speilkopi av en elektronisk enhet (som vil være en pågående undersøkelse etter forslaget til ny § 103 b), vil det ikke være adgang til å ta beslag i enheten etter at informasjonen er kopiert. Henter politiet ut nærmere spesifiserte dokumenter fra speilkopien, vil dette behandles etter reglene for beslag.
I høringsnotatet ble det foreslått å presisere at mobiltelefoner eller andre elektroniske enheter skal tilbakeleveres etter at det er tatt kopi av informasjonen på enheten. Som følge av lovendringer vedtatt i etterkant av høringen, følger det nå av § 104 sjuende ledd at beslag skal falle bort «når vilkårene i første til tredje ledd ikke lenger er til stede.» Denne regelen dekker dermed det behov som høringsforslaget er ment å dekke.
Beslutningsmyndighet
Det følger videre av dagens bestemmelse i utlendingsloven § 104 femte ledd første punktum at beslag kan besluttes av en polititjenestemann når utlendingen ankommer riket, ved undersøkelse etter § 103 og i situasjoner hvor det er fare ved opphold.
Departementet foreslår en regel om at polititjenestemann også skal kunne beslutte beslag dersom beslutningen skjer i forbindelse med visitasjon eller undersøkelse etter § 103 b, se lovforslaget § 104 a annet ledd. Det vises i denne sammenheng også til at polititjenestemenn allerede har kompetanse til å foreta beslag i forbindelse med visitasjon ved inn- og utreisekontroll, se grenseloven § 15 fjerde ledd.
Det understrekes at enhver som rammes av beslaget, kan kreve spørsmålet om å opprettholde beslaget brakt inn for retten, se beskrivelsen av reglene om beslag i avsnitt 3.3 foran.