14 Medietilsynets forvaltning av mediestøtten

14.1 Medietilsynets oppgaver

14.1.1 Gjeldende rett

Kulturdepartementet beskrev dagens oppgaver for Medietilsynet slik i høringsnotatet:

«Medietilsynet er statens forvaltningsorgan på mediefeltet. Tilsynet er underlagt Kulturdepartementet, som gir rammene for tilsynets arbeid gjennom et årlig tildelingsbrev. Det følger av Medietilsynets samfunnsoppdrag at tilsynet skal bidra til å oppfylle statens overordnede mediepolitiske mål om ytringsfrihet og demokrati gjennom en åpen og opplyst offentlig samtale, jf. Grunnloven § 100. Medietilsynet bidrar til å fremme de mediepolitiske målene ved å tilrettelegge for mediemangfold og kritisk medieforståelse i befolkningen. Medietilsynet er ved lov og forskrift tillagt en rekke oppgaver på mediefeltet som spenner fra tilsyn med bestemmelsene i kringkastingsloven til forvaltning av tilskuddsordningene på mediefeltet. Medietilsynet skal også følge med på medieutviklingen og gi råd og innspill til Kulturdepartementet innenfor medieområdet.»

14.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Kulturdepartementet omtalte forslaget om å lovfeste Medietilsynets oppgaver på mediestøttefeltet slik i høringsnotatet:

«Departementet foreslår å lovfeste at Medietilsynet forvalter tilskuddsordningene for mediestøtte iht. lovforslagets kapittel 2. Se nærmere om lovfestingen av tilskuddsordningene og deres formål i 5.4.1 og 5.4.2. Dette innebærer at det er Medietilsynet som skal vurdere søknader og fatte enkeltvedtak om tilskudd iht. det regelverket Mediestøtterådet fastsetter. Dette viderefører den rollen Medietilsynet har også i dag, som forvalter av tilskuddsordningene.

Videre foreslås det at Medietilsynet skal være sekretariat for Mediestøtterådet.

Departementet legger til grunn at dette innebærer at tilsynet skal utarbeide saksgrunnlag for rådet, blant annet faglige grunnlag for rådets endringer i tilskuddsforskriftene, evaluering av effekten av eksisterende tilskuddsordninger, utarbeiding av grunnlag for å vurdere behov for å opprette nye eller avvikle eksisterende tilskuddsordninger, tilrettelegge for innspillsmøter og andre møter og arrangement for rådet, samt andre oppgaver som er nødvendige for rådets arbeid i henhold til loven.

I tillegg til at Medietilsynet skal fungere som sekretariat for rådet, og forvalte tilskuddsordningene på mediefeltet, foreslår departementet at Medietilsynet også for ansvar for å utbetale tilskudd til NRK, i tråd med den nye finansieringsmodellen. Departementet går ikke nærmere inn på finansieringsmodellen i dette høringsnotatet, men viser til behandlingen i Mediestøttemeldingen kapittel 4 og 8, som ble vedtatt av Stortinget i juni 2019. Departementet kunne i prinsippet forestått utbetalingen av tilskuddet selv, men mener at det er hensiktsmessig å samle forvaltningen av tilskuddene på mediefeltet i Medietilsynet, fremfor å la noe ligge hos departementet. Departementet foreslår dermed å lovfeste at Medietilsynet utbetaler tilskudd til NRK i henhold til Stortingets budsjettvedtak.

Til sist foreslås det å fastsette i loven at Medietilsynet skal forvalte midlene til kommersiell allmennkringkasting i henhold til Stortingets vedtak og den til enhver tid gjeldende avtalen om kommersiell allmennkringkasting. Departementet mener det er hensiktsmessig at også Medietilsynets rolle knyttet til finansieringen av kommersiell allmennkringkasting fremkommer av loven.»

14.1.3 Høringsinstansenes syn

LLA «…sluttar seg til at Medietilsynet framleis skal forvalta dei direkte tilskottsordningane og vere sekretariat for Mediestøtterådet. LLA vil rå til at det blir vurdert å auke Medietilsynets mynde til å ta avgjerder, i forhold til Mediestøtterådet».

Aller er kritiske til at Medietilsynet skal være sekretariat for Mediestøtterådet, og ber departementet se nærmere på om rådet i stedet «bør ha et eget sekretariat som kan bestå av kompetente medarbeidere som kan utvikle spisskompetansen sin ytterligere over tid.» Aller mener at når «Mediestøtterådet ikke vil ha en egen faglig kompetent organisasjon som er løsrevet fra et organ departementet kan instruere vil tilknytningen bli for tett». Aller er bekymret for at Medietilsynet med den foreslåtte løsningen «får en dobbeltrolle som ikke bare er uheldig, men som også sementerer de uheldige effektene man ser i dag.» Det er her vist til at Medietilsynet «rådfører seg med et såkalt tilskuddsutvalg som nesten utelukkende er sammensatt av representanter for mediebedriftene». Aller mener dette burde vært diskutert i høringsnotatet. Ettersom Medietilsynet «som rapporterer til Kulturdepartementet» fortsatt skal vurdere søknader og fatte enkeltvedtak om tilskudd, stilles det spørsmål ved om målet om å styrke avstanden mellom politiske myndigheter og mediene i forvaltningen av mediestøtten vil bli oppfylt.

Medietilsynet slutter seg til departementets forslag til lovfesting av tilsynets oppgaver. Tilsynet viser imidlertid til at «sekretariatsfunksjonen for Mediestøtterådet innebærer en betydelig økning i arbeidsmengde for tilsynet», og ber om at dette blir hensyntatt ved fastsettelsen av tilsynets driftsrammer.

14.1.4 Departementets vurderinger

Det er få høringsinstanser som har kommentert denne delen av lovforslaget.

Av høringsinstansene som har uttalt seg, er Aller imidlertid kritisk til at Medietilsynet skal få sekretariatsfunksjonen for det nye mediestøtterådet og mener dette vil gi tilsynet en uheldig dobbeltrolle. Denne kritikken må anses imøtegått av et forslaget om å opprette et mediestøtteråd trekkes, som også innebærer at Medietilsynet ikke lenger vil få noen sekretariatsfunksjon for rådet.

Departementet har for øvrig merket seg spørsmålet som er reist av Aller knyttet til bruken av tilskuddsutvalget for produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier. Tilskuddsutvalgets oppgave er å avgi utredninger om søknader fra nyhets- og aktualitetsmedier som mener seg berettiget til produksjonstilskudd, og ellers avgi uttalelser i saker som går inn under forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier, jf. her forskrift om produksjonstilskudd for nyhets- og aktualitetsmedier § 12 første ledd jf. § 13. Departementet viser til at Medietilsynet i sitt tildelingsbrev for 2020 har fått i særskilt oppdrag å vurdere om det er behov for å opprettholde fagutvalgene i forvaltningen av mediestøtten. Herunder skal tilsynet også vurdere om det er behov for endringer i styringsdokumentene for de ulike utvalgene, inkludert behovet for endringer i formål, mandat og organisering. Departementet legger til grunn at de spørsmål Aller tar opp, vil bli vurdert av tilsynet i forbindelse med denne gjennomgangen.

Det har for øvrig ikke kommet synspunkter på forslaget om å fastsette i loven at Medietilsynet utbetaler tilskuddet til NRK og forvalter midlene til kommersiell allmennkringkasting, jf. § 10 andre og tredje ledd, og departementet opprettholder vurderingene fra høringsnotatet.

Forslaget til fastsetting av Medietilsynets oppgaver fremmes som § 10, med de endringer som fremkommer i lovforslaget.

14.2 Instruksjonsmyndighet og overprøving av vedtak

14.2.1 Gjeldende rett

I høringsnotatet beskrev Kulturdepartementet gjeldende rett om instruksjonsmyndighet overfor Medietilsynet og overprøving av Medietilsynets vedtak slik:

«Forholdet mellom departementet og Medietilsynet, herunder tilsynets uavhengighet som forvaltningsorgan, varier ut fra de ulike oppgavene som tilsynet har ansvar for. For tilsyn iht. kringkastingsloven kan departementet ikke instruere Medietilsynet i enkeltsaker. Departementet kan heller ikke omgjøre tilsynets vedtak i andre saker vedrørende tilsyn med konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkasting eller riksdekkende anlegg for kringkasting eller videresending av kringkasting [jf. kringkastingsloven § 2-15]. Kringkastingsloven åpner imidlertid for at departementet kan pålegge Medietilsynet å ta en sak opp til behandling. Når det gjelder tilsynets forvaltning av tilskuddsordningene på mediefeltet er det i prinsippet et handlingsrom for departementet til å instruere i enkeltsaker. Dette gjelder ikke innovasjons- og utviklingstilskuddet, hvor det er slått fast at departementet ikke kan instruere Medietilsynet eller Medieklagenemnda i enkeltsaker [Forskrift av 26. juni 2018 nr. 1033 § 5 siste ledd].

Medietilsynets enkeltvedtak behandles som hovedregel av Medieklagenemnda. Medieklagenemnda er en uavhengig klagenemnd som er oppnevnt av Kulturdepartementet. Klagenemnda behandler klagesaker på tilsynets enkeltvedtak knyttet til tilskuddsordningene på mediefeltet, etter kringkastingsloven, lov om åpenhet om eierskap i media og vern av barn og unge. Nemnda behandler også klagesaker om tilskudd til produksjon og formidling av audiovisuelle verk. På kringkastingsfeltet behandles imidlertid noen typer enkeltvedtak av departementet [Medietilsynets enkeltvedtak i saker vedrørende tilsyn med konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkasting, jf. kringkastingsloven § 2-1, eller riksdekkende anlegg for kringkasting eller videresending av kringkasting, jf. kringkastingsloven § 2-2]. Dessuten behandler departementet klager på tilsynets enkeltvedtak i henhold til offentleglova og partsinnsyn etter forvaltningsloven.»

Departementet tilføyer at det kun er departementets myndighet som er avskåret i tilskuddsforskriften der dette er nærmere regulert, se forskrift om innovasjons- og utviklingstilskudd § 5 siste ledd. Det vil si at Kongen (regjeringen) i prinsippet kan instruere Medietilsynet i saker under denne forskriften eller omgjøre Medietilsynets vedtak av eget tiltak.

14.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget om regulering av instruksjonsmyndighet og overprøving av vedtak ble omtalt i høringsnotatet som følger:

«For å sikre Medietilsynets uavhengighet, foreslår departementet en egen bestemmelse om instruksjonsmyndighet og overprøving av Medietilsynets vedtak. Bestemmelsen formaliserer det som allerede er praksis i dag. Departementet skal ikke kunne instruere Medietilsynet i enkeltsaker eller omgjøre Medietilsynets vedtak etter forskrifter underlagt loven, det vil si forskriftene for den enkelte tilskuddsordning. Departementet kan heller ikke treffe vedtak i en sak som hører under tilsynet etter forskrifter underlagt loven.

Forslaget går imidlertid ett steg videre, ettersom det foreslås å avskjære «Kongens» kompetanse på området. Det innebærer at også regjeringens mulighet til å i unntakstilfeller gripe inn i enkeltsaker om mediestøtte avskjæres. Forslaget til regulering bidrar til å styrke uavhengigheten til mediene ytterligere sammenlignet med i dag. De overordnede forvaltningsorganene avskjæres nå formelt fra å gripe inn i Medietilsynets beslutninger om å tildele eller avslå søknader om tilskudd. Departementet mener at det er mest i tråd med modellen det legges opp til for øvrig. Modellen innebærer at de overordnede målene og føringene for mediepolitikken besluttes av politiske myndigheter, mens den konkrete fordelingen av midler og utformingen av virkemidler legges til et «armlengdesorgan» – i dette tilfellet Medietilsynet.

Videre foreslår departementet å lovfeste at Medieklagenemnda skal være klageinstans for Medietilsynets enkeltvedtak om tilskudd etter forskrifter underlagt loven. Dette fremkommer i dag av den enkelte forskrift for tilskuddsordningene.»

14.2.3 Høringsinstansenes syn

Medietilsynet støtter forslaget om å avskjære Kongens instruksjonsadgang overfor tilsynet, og viser til at det sikrer at «den konkrete fordelingen av midler og utformingen av virkemidler legges til et «armlengdesorgan» – i dette tilfellet Medietilsynet. Samtidig taler ikke hensynet til den vedtaket er rettet mot sterkt i motsatt retning, ettersom vedkommende fortsatt har mulighet til å klage.»

14.2.4 Departementets vurderinger

Det har ikke kommet innvendinger i høringen til forslaget om å avskjære regjeringens mulighet til å instruere Medietilsynet om avgjørelser i enkeltsaker, samt omgjøringsadgangen og adgangen til å treffe vedtak i saker som hører inn under tilsynets myndighet. Forslaget formaliserer Medietilsynets uavhengighet fra departementet og regjeringen i forvaltningen av enkeltsaker om mediestøtte på tvers av tilskuddsordningene, og styrker dermed skillelinjene mellom politiske myndigheter og mediene i forvaltningen av mediestøtten.

Det er heller ikke merknader til forslaget om å fastsette at Klagenemnda for mediesaker er klageinstans for Medietilsynets enkeltvedtak om tilskudd etter forskrifter som omfattes av loven. Medietilsynet har eksplisitt støttet forslaget. Departementet opprettholder på denne bakgrunn vurderingene fra høringsnotatet, og fremmer forslaget som § 11.

14.3 Saksbehandlingsregler

14.3.1 Gjeldende rett

Ettersom Medietilsynet er et statlig forvaltningsorgan, omfattes deres saksbehandling blant annet av reglene i forvaltningsloven og offentleglova. I tillegg har departementet på mediestøtteområdet fastsatt utfyllende saksbehandlingsregler i den enkelte tilskuddsforskrift. Dette er blant annet saksbehandlingsregler knyttet til bruken av fagutvalg for å treffe vedtak om tildeling av tilskudd.

14.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Dersom mediestøtterådet hadde fått kompetanse til å fastsette forskrifter for tilskuddsordningene, ville dette også i utgangspunktet omfattet saksbehandlingsreglene for Medietilsynet som forvalter tilskuddsordningene. Spørsmålet om hvem som skal fastsette saksbehandlingsregler for Medietilsynet ble i høringsnotatet omtalt som følger:

«Departementet mener at det er hensiktsmessig at det er departementet som har ansvaret for å gi regler om Medietilsynets saksbehandling. Det foreslås derfor at departementet kan gi forskrift med utfyllende regler om Medietilsynets saksbehandling ved forvaltningen av mediestøtte.»

14.3.3 Høringsinstansenes syn

Medietilsynet viser til at det er foreslått at departementet skal kunne gi forskrift med utfyllende regler om tilsynets saksbehandling ved forvaltningen av mediestøtte, mens mediestøtterådet har hjemmel til å endre tilskuddsforskriftene:

«Lovutkastet § 18 kan innebære at det gis to motstridende saksbehandlingsregler for Medietilsynets forvaltning av den aktuelle tilskuddsordningen. Tilsynet mener derfor at departementet bør vurdere forholdet mellom Mediestøtterådets forskriftskompetanse for den direkte mediestøtten […] og omfanget av departementets forskriftskompetanse i lovutkastet § 18 for å sikre at disse ikke er i motstrid med hverandre.»

14.3.4 Departementets vurderinger

Som redegjort for i punkt 6 og 12 foreslås det at departementet fortsetter å gi forskrifter for tilskuddsordningene. Departementets hjemmel til å gi forskrifter er foreslått inntatt som § 4 i lovforslaget.

Ettersom forslaget om mediestøtterådet ikke opprettholdes, og rådet ikke lenger skal gi de materielle forskriftsreglene, er det ikke nødvendig å gi en særbestemmelse om departementets kompetanse til å gi forskrift om saksbehandlingsreglene.

Lovforslaget § 18 i lovutkastet som var på høring utgår.