4 Grunnlag og behov for en lov om mediestøtte

4.1 Gjeldende rett

I høringsnotatet beskrev departementet dagens modell for forvaltning av mediestøtte slik:

«Staten støtter mediene gjennom både direkte og indirekte virkemidler [i tillegg til Kulturdepartementets ordninger, administrerer Samferdselsdepartementet en ordning med kjøp av avisdistribusjon i områder der bransjens egne bud ikke leverer ut aviser]. De indirekte virkemidlene er ordninger som har et generelt formål, og som omfatter et flertall av nyhets- og aktualitetsmediene. Ordningen som gir fritak for merverdiavgift for aviser og elektroniske nyhetstjenester anses som et indirekte virkemiddel.

Den direkte mediestøtten er i dag delt inn i fem tilskuddsordninger på statsbudsjettet. I tillegg vedtar Stortinget hvert år nivået på kringkastingsavgiften som finansierer NRKs allmennkringkastingsoppdrag, og det er inngått en avtale med TV 2 om kompensasjon av nettokostnader for å levere kommersiell allmennkringkasting. Avtalen gjelder frem til 2023.

Når det gjelder de direkte tilskuddsordningene, er det i dag Stortinget som bevilger midlene årlig, på grunnlag av budsjettforslag fra regjeringen. Nivået på de ulike tilskuddsordningene blir vurdert hver for seg.

Regjeringen kan foreslå å avvikle eller opprette tilskuddsordninger. Slike endringer må imidlertid vedtas av Stortinget, som har bevilgningsmyndigheten jf. Grunnloven § 75 bokstav d. Stortinget kan dessuten fatte anmodningsvedtak om at regjeringen skal utrede og eventuelt innføre en ny ordning, eller avvikle en eksisterende ordning.

I dag fastsettes regelverket for den enkelte tilskuddsordning av departementet i forskrift med hjemmel i Stortingets årlige budsjettvedtak. Normalt bistår Medietilsynet med å forberede utkast til regelverket.

Medietilsynet forvalter de direkte tilskuddsordningene på vegne av departementet, og tildeler dermed midler til den enkelte tilskuddsmottager på grunnlag av regelverket vedtatt av departementet. I praksis har Medietilsynet uavhengighet i denne oppgaven, ettersom departementet ikke har praksis for å instruere tilsynet i enkeltsaker. Klagesaker avgjøres av Klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda).»

4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet skrev departementet følgende om behovet for en lov om mediestøtte:

«Regjeringen ønsker å gjennomføre tiltak som skal styrke medienes uavhengighet fra politiske myndigheter og legge til rette for et mangfold av medier som tilbyr journalistikk av høy kvalitet over hele landet. Som nevnt i 1.1. har tiltaket tre hovedelementer; å fremme langsiktighet ved å gi fireårige styringssignaler for mediestøtten, å legge opp til faste gjennomganger av de mediepolitiske virkemidlene hvert fjerde år, og å opprette et uavhengig forvaltningsorgan, Mediestøtterådet. Lovforslaget danner det nødvendige rettslige grunnlaget for å gjennomføre tiltakene.

Prinsippet om armlengdes avstand er sentralt for å sikre medienes uavhengighet. Prinsippet tar utgangspunkt i at det bør være en fordeling av makt med hensyn til beslutningsmyndighet mellom det politiske systemet og et «armlengdesorgan». Departementet foreslår å opprette Mediestøtterådet for å fylle denne funksjonen. Opprettelsen av Mediestøtterådet krever lovhjemmel, fordi oppgaver og ansvar som etter Grunnloven § 3 er lagt til Kongen, overføres til et uavhengig organ […]. Lovreguleringen skal videre bidra til en klar arbeidsdeling mellom rådet og de politiske myndighetene, og til å sikre at rådets uavhengighet er mest mulig robust, ettersom eventuelle endringer eller innskrenkninger i uavhengigheten vil måtte skje ved lovendring.

Modellen med å fastsette fireårige styringssignal for mediestøtten og å innføre faste gjennomganger av de mediepolitiske virkemidlene hvert fjerde år, krever i prinsippet ikke lovhjemmel slik som opprettelsen av Mediestøtterådet gjør. Det er imidlertid forutsatt i Mediestøttemeldingen at modellen med fireårige styringssignal skal lovfestes [Meld. St. 17 (2018–2019) Boks 5.1 på s. 61]. Lovfesting av modellen sikrer større forutsigbarhet for tilskuddsmottagerne, noe som er et av hovedformålene med å innføre modellen.

Gjennomgangen av de mediepolitiske virkemidlene foreslås gjennomført ved å knytte en meldingsdel til departementets budsjettproposisjon hvert fjerde år. Det krever ikke lovhjemmel å legge frem en stortingsmelding. Lovregulering er likevel hensiktsmessig, ettersom det sikrer at regjeringen blir forpliktet til å følge modellen.»

4.3 Høringsinstansenes syn

Amedia støtter innføringen av en ny lov om mediestøtte, og viser til at:

«det er behov for å ha mediepolitikken høyt på den politiske dagsorden i en tid der utviklingen på mediefronten skjer svært raskt, trusselen mot finansieringen av journalistikken er vedvarende sterk og behovet for en dynamisk utvikling av mediepolitikk og virkemiddelapparatet er stort. I tillegg er en helhetlig tilnærming til feltet viktig, jfr. utviklingen internasjonalt knyttet til de globale medieaktørene, samt nødvendig [sic] med økt forutsigbarhet for støttemottagerne.»

Også Medietilsynet, Institutt for medier- og informasjonskunnskap ved Universitetet i Bergen (heretter IFIM), Institutt for medier og kommunikasjon ved Universitetet i Oslo (heretter IMK) og Norsk medieforskerlag (heretter Medieforskerlaget) støtter i hovedsak forslaget til ny mediestøttelov.

Som departementet vil komme tilbake til i det følgende har de aller fleste høringsinstansene stilt seg positive til systemet for fireårige styringssignal og en helhetlig gjennomgang av mediestøtten hvert fjerde år. Samtidig er en klar overvekt av høringsinstansene imot opprettelsen av et mediestøtteråd.

4.4 Departementets vurderinger

Høringsinstansene som har uttalt seg om innføringen av en lov om mediestøtte har i all hovedsak vært positive.

Som departementet redegjorde for i høringsnotatet, danner loven det nødvendige rettslige grunnlaget for den nye modellen for mediestøtte. Opprettelsen av mediestøtterådet krever hjemmel i lov, ettersom oppgaver og ansvar som etter Grunnloven § 3 er lagt til Kongen, foreslås overført til et uavhengig organ. Regjeringen kan ikke selv avgi kompetanse, men Stortinget kan fatte slik beslutning i lovs form. Departementet har imidlertid kommet til at forslaget om å opprette et mediestøtteråd ikke bør opprettholdes. Det redegjøres nærmere for beslutningen i punkt 6.

Selv om forslaget om å opprette et mediestøtteråd ikke opprettholdes, har dette etter departementets vurdering ingen avgjørende betydning for om det bør innføres en lov om mediestøtte.

Flere elementer i den nye modellen for mediestøtte krever lovfesting. Departementet foreslår å styrke uavhengigheten til Medietilsynet og Klagenemnda for mediesaker ved å formelt avskjære regjeringens instruksjonsmyndighet og omgjøringsadgang i enkeltsaker om mediestøtte. I likhet med opprettelsen av et uavhengig mediestøtteråd kan dette bare gjøres ved at Stortinget fatter lovvedtak om å avskjære regjeringens instruksjonsmyndighet- og omgjøringsadgang.

Videre opprettholdes forslaget om å lovfeste formålsbestemmelsene for de direkte tilskuddsordningene, jf. nærmere redegjørelse i punkt 11.

Dessuten mener departementet som nevnt i høringsnotatet at systemet for fireårige styringssignaler for den direkte mediestøtten og en helhetlig gjennomgang av mediestøtten hvert fjerde år bør lovfestes.

På denne bakgrunn legger departementet frem et forslag om lov om mediestøtte. Hovedelementene i modellen gjennomgås nedenfor i punkt 5.