6 Opprettelsen av et mediestøtteråd

6.1 Gjeldende rett

I dag ligger oppgavene som ble foreslått lagt til mediestøtterådet delvis hos Kulturdepartementet og regjeringen, og delvis i Stortinget. Den økonomiske rammen for den enkelte tilskuddsordning fastsettes årlig av Stortinget. Departementet fastsetter det nærmere regelverket for tilskuddsordningene i forskrift, med hjemmel i de årlige budsjettvedtakene. Forslag om å opprette nye tilskuddsordninger eller avvikle eksisterende ordninger kan komme fra enten regjeringen eller Stortinget.

6.2 Forslaget i høringsnotatet

Kulturdepartementet skrev følgende om behovet for et mediestøtteråd i høringsnotatet:

«Både Mediestøttemeldingen og Mediemangfoldsutvalgets utredning uttrykker at mediepolitikken bør legge til rette for at alle borgere har tilgang til et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier, for å oppnå en bredt anlagt offentlig samtale [se NOU 2017: 7 Det norske mediemangfoldet. En styrket mediepolitikk for borgerne s.21 og Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand på s.62]. Som det redegjøres nærmere for i Mediestøttemeldingen, er uavhengige og seriøse medier en av grunnsteinene i et demokratisk samfunn [Meld. St. 17 (2018–2019 på s.7]. De redaktørstyrte mediene er imidlertid under press fra sosiale medier, blogger, medier og nettsider som ikke følger pressens standarder. Kombinert med en betydelig nedgang i annonseinntekter for flere av gruppene som mottar støtte i dag, er resultatet at en stor andel av aktørene i mediebransjen er i en utfordrende økonomisk situasjon. For mange aviser som mottar tilskudd, er de offentlige virkemidlene avgjørende for driftsgrunnlaget.

Denne situasjonen er utfordrende, fordi mediene kan hevdes å få en økonomisk binding til og avhengighet av staten, samtidig som de skal ivareta rollen som «offentlig vaktbikkje». Det er en forutsetning for tillit til mediene at de anses uavhengige i redaksjonelle spørsmål, både fra myndigheter og andre politiske eller økonomiske interesser.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det opprettes et uavhengig forvaltningsorgan, Mediestøtterådet. Ved å flytte større deler av forvaltningen av mediestøtten til et uavhengig organ sikres større avstand mellom mediene og politiske interesser, som igjen bidrar til å sikre redaksjonell uavhengighet for mediene.

Når det foreslås å opprette et forvaltningsorgan som i det store og hele skal være uavhengig, er dette et unntak fra alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Utgangspunktet følger av Grunnloven § 3, som slår fast at den utøvende makt er hos Kongen (regjeringen). Makten kan delegeres nedover i statsforvaltningen, men regjeringen beholder det konstitusjonelle ansvaret. Ettersom regjeringen er konstitusjonelt ansvarlig har den også instruksjonsrett overfor underordnede forvaltningsorganer, og kan omgjøre organets avgjørelser.

Å gjøre et forvaltningsorgan mer eller mindre uavhengig av regjeringen bryter med hovedregelen i Grunnloven. Det er imidlertid enighet om at Grunnloven § 3 ikke er uttrykk for noe kongelig prerogativ [Innst. S nr. 277 (1976–1977) på s.6 og Eivind Smith Den konstitusjonell adgang til å legge vedtaksmyndighet til «uavhengige organer» pkt. 2 i vedlegg 6 til NOU 1997: 19]. Det vil si at det ikke er noe rettslig til hinder for at Stortinget ved lov flytter deler av den utøvende makten til et organ som (eventuelt delvis) er uavhengig av regjeringen. I så fall innskrenkes også regjeringens rettslige ansvar overfor Stortinget tilsvarende. […]

Et organ kan gis uavhengighet i forskjellig grad. Hvor langt uavhengigheten rekker avhenger blant annet av i hvilken grad organet er underlagt regjeringen og overordnede organers instruksjons- og omgjøringsmyndighet, om organets avgjørelser kan påklages og hvem som i så fall er klageinstans, og i hvilken grad organet er underlagt kontroll eller tilsyn fra overordnet myndighet.»

Kulturdepartementet foreslo å gi mediestøtterådet tre oppgaver

• fordele den økonomiske rammen for mediestøtten mellom de til enhver tid gjeldende tilskuddsordningene

• fastsette regler for tilskuddsordningene i forskrift

• foreslå nye tilskuddsordninger eller å avvikle eksisterende ordninger

Fordelingen av midler mellom tilskuddsordningene og kompetansen til å fastsette forskrifter for ordningene ble foreslått lagt til rådet for å styrke armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og mediene av hensyn til medienes redaksjonelle uavhengighet.

Oppgavene skulle utøves innenfor rammene i mediestøtteloven for øvrig. Det vil i første rekke si formålsbestemmelsen i lov om mediestøtte og formålsbestemmelsene til den enkelte tilskuddsordning, som foreslås lovfestet.

Kulturdepartementet foreslo videre at mediestøtterådet skulle være uavhengig i utøvelsen av sine oppgaver.

Et forvaltningsorgan kan være uavhengig i forskjellig grad. Departementet foreslo at rådet burde ha full rettslig uavhengighet når det besluttet hvordan midlene fordeles mellom ordningene og når det gir forskrifter. Det innebærer at verken Kongen (regjeringen) eller departementet har direkte innflytelse på disse beslutningene, eller selv kan treffe beslutninger på disse områdene. Departementet foreslo at dette ble regulert på følgende måte:

• Kongen og departementets instruksjonsmyndighet avskjæres, slik at rådet ikke kan instrueres om hvordan midler skal fordeles mellom ordningene eller hvordan regelverket for tilskuddsordningene skal utformes.

• Kongen og departementets kompetanse til å fatte egne avgjørelser om fordelingen av midler mellom tilskuddsordningene og til å gi regelverk for tilskuddsordningene avskjæres.

Uavhengighet kan også innebære at departementet og eventuelt Kongen avskjæres fra å omgjøre rådets avgjørelser, og / eller at rådets avgjørelser ikke kan påklages, eller skal påklages til en egen klageinstans som selv er uavhengig. Lov 10. februar 1967 nr. 10 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) sine regler om omgjøring og klage kommer imidlertid bare til anvendelse når en beslutning oppfyller vilkårene for å være enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd. Mediestøtterådets oppgaver etter lovforslaget § 10 ville imidlertid ikke oppfylt vilkårene for å være enkeltvedtak, og ville derfor ikke kunne påklages.

Det kunne imidlertid ikke utelukkes at mediestøtterådet ville treffe enkeltvedtak i andre sammenhenger, mest typisk i saker etter offentleglova. For disse sakene ble det foreslått at departementet var klageinstans, mens omgjøringsmyndigheten til Kongen og departementet ble avskåret.

Lovforslaget innebar dermed at regjeringen og statsråden verken kunne holdes konstitusjonelt ansvarlig for rådets fordeling av midler mellom tilskuddsordningene, eller for rådets vedtagelse av forskriftene. Et konstitusjonelt ansvar forutsetter at regjeringen og statsråden har instruksjons- og kontrollmyndighet.

6.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene uttrykker i all hovedsak støtte til målet om å styrke armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og mediene. Det er likevel ingen av instansene som uttrykkelig støtter innføringen av et råd som er innrettet på den måten og med den kompetansen som er beskrevet i lovforslaget.

Hovedvekten av høringsinstansene, Amedia, Dag og Tid, Fagpressen, Klassekampen, Landsforeningen for lokalaviser (heretter LLA), Landsorganisasjonen i Norge (heretter LO), Mediebedriftenes landsforening (heretter MBL), Mediehuset Dagsavisen, Nationen, Norsk Journalistlag (heretter NJ), Norsk Redaktørforening (heretter Redaktørforeningen), Oplandenes Bladeierforening, Oppland Arbeiderblad, Polaris Media, TV 2 og Virke er prinsipielt imot opprettelsen av et mediestøtteråd.

Enkelte høringsinstanser tar ikke uttrykkelig stilling til om rådet bør opprettes eller ikke, men har synspunkter på den foreslåtte innretningen.

IFIM, IMK og Medieforskerlaget mener det er uklart hvordan mediestøtterådets arbeid vil foregå i praksis. De peker videre på at:

«et slikt råd [vil] bestå av personer som antakelig møtes sjelden og har begrenset tid til å jobbe med sakene de får forelagt. Det kan dermed føre til at Medietilsynet, som skal være sekretariat for rådet og jobber med dette til daglig, får stor innflytelse på rådets avgjørelser.»

Medietilsynet påpeker på sin side at de:

«ser […] at det kan stilles spørsmål ved å samle såpass stor makt og myndighet knyttet til mediestøtteordningene hos et slikt organ. Dette stiller store krav både til rådets uavhengighet, sammensetning og kompetanse, og ikke minst til åpenhet og transparens slik at rådet kan «kikkes i kortene» når det gjelder både vurderinger og beslutninger. Opprettelse av et mediestøtteråd kan også føre til økt byråkrati i forvaltningen av mediestøttefeltet, og øker kostnadene (til drift av rådet og rådets sekretariatsfunksjon).»

Aller Media AS og Dagbladet AS (heretter Aller) er den eneste høringsinstansen som «støtter den grunnleggende tanken om […] opprettelsen av et uavhengig Mediestøtteråd». Aller mener imidlertid lovens formål ville blitt bedre ivaretatt med en annen oppgavefordeling mellom mediestøtterådet og Medietilsynet. Aller fremhever særlig at når Medietilsynet får rollen som sekretariat for rådet, vil det «ta vekk en vesentlig del av løsrivelsen», og at mediestøtterådet i stedet burde fått «en egen faglig kompetent organisasjon som er løsrevet fra et organ departementet kan instruere». Aller anbefaler å «tydeliggjøre rådets mandat ved å tillegge det flere av oppgavene Medietilsynet har i dag samt egen beslutningsmakt».

Høringsinstansene som er imot opprettelsen av et mediestøtteråd, Amedia, Dag og Tid, Fagpressen, Klassekampen, LLA, LO, MBL, Mediehuset Dagsavisen, Nationen, NJ, Redaktørforeningen, Oplandenes Bladeierforening, Oppland Arbeiderblad, Polaris Media, TV 2 og Virke er relativt samstemte i sine argumenter mot opprettelsen. Hovedtrekkene i argumentene gjennomgås i det følgende.

For det første mener høringsinstansene at det ikke finnes noe avhengighetsforhold mellom mediene og de politiske myndighetene i dag som svekker den redaksjonelle uavhengigheten, og at et mediestøtteråd derfor ikke bidrar til å oppnå formålet om å styrke medienes uavhengighet. Flere av høringsinstansene foreslår på denne bakgrunn alternativer til å opprette et mediestøtteråd.

Både Aller, LLA og Sálas foreslår å styrke Medietilsynet. LLA utdyper sitt innspill ved å foreslå at tilsynet får:

«ei friare rolle i mediepolitikken og slik oppfylle ønskje om sterkare armlengds avstand mellom politikk og media. Som ein del av dette kan tilskuddsutvalget få eit nytt mandat og ei ny samansetting slik at bransjen er i mindretal. Og ein kan gjerne kalla dette for mediestøtteråd, men altså med eit meir avgrensa mandat og ei anna samansetting enn det er lagt opp til for mediestøtterådet i lovforslaget.»

Amedia, MBL, Nationen og Redaktørforeningen foreslår på sin side å utvide lov 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom i media § 4, slik at den ikke bare gjelder eiere, men også «offentlige myndigheter, kommersielle aktører eller noen annen interessegruppe.» Disse høringsinstansene mener at formålet om å styrke uavhengigheten til mediene, kan oppnås på en bedre og mer treffsikker måte ved en slik lovendring.

Høringsinstansene mener for det andre at flyttingen av oppgaver til rådet bryter med maktfordelingsprinsippet, som innebærer at makten fordeles mellom flere myndigheter slik at de kan utøve kontroll med hverandre. De viser til at mediestøtterådet både vil få en utøvende rolle med fordelingen av midler mellom tilskuddsordningene, og en lovgivende rolle, ved å fastsette vilkår for å motta tilskudd og for hvordan tilskuddets størrelse skal fastsettes. Ettersom mediestøtterådet vil være uavhengig, vil det heller ikke kunne utøves noen politisk kontroll med rådets beslutninger. Høringsinstansene peker videre på at forslaget innebærer at svært mye makt samles på få hender og utenfor politisk kontroll, og at rådet som fagorgan også vil kunne få stor innflytelse på lovgiver, både om avviklingen og opprettelsen av tilskuddsordninger og utformingen av mediepolitikken som sådan.

Når det gjelder kompetansen til å fordele midler mellom tilskuddsordningene, uttrykker Amedia, Dag og Tid, Klassekampen, IMK, LLA, MBL, Medieforskerlaget, Medietilsynet, Nationen og NJ særlig bekymring for at rådet vil stå fritt til å flytte støttemidler mellom ordningene fra år til år. Høringsinstansene etterlyser nærmere rammer for rådets virksomhet på dette punktet og peker på at forslaget, slik det nå er formulert, vil kunne skape uforutsigbarhet rundt hvilke tilskudd den enkelte støttemottaker kan forvente å få. Dette undergraver en av de andre hovedgrepene i lovforslaget, nemlig å øke forutsigbarheten for tilskuddsmottagerne gjennom å gi faste, langsiktige økonomiske styringssignaler. NJ mener dessuten at «den demokratiske legitimiteten svekkes […] av at rådet kan justere fordelingen mellom ordningene i løpet av fireårsperioden.»

Medietilsynet foreslår to alternativer som kan bedre forutsigbarheten for tilskuddsmottagerne. Det første alternativet er å endre lovteksten i forslaget § 10 «slik at det tydelig fremkommer av ordlyden i loven at mediestøtterådet ved fordelingen av støtten mellom ordningene må følge de fireårige styringssignalene, og ivareta de ulike støtteordningenes formål.» Det andre alternativet er å «innføre en ramme for hvor stor del av tilskuddet som kan fordeles mellom ordningene innenfor det fireårige styringssignalet.»

Når det gjelder kompetansen til å fastsette forskrifter for de direkte tilskuddsordningene fremheves det særlig som bekymringsverdig at det her er rom for skjønnsmessige vurderinger som kan ha stor betydning for tilskuddsmottagerne, samtidig som disse vurderingene ofte har en politisk side.

Amedia mener at dersom mediestøtterådet får forskriftskompetanse, vil de:

«i praksis bli tillagt ansvar for å utforme de trafikkreglene de skal operere etter, samt til å utforme retningslinjene som Medietilsynet skal anvende ved vurderingen av den enkelte søknad om tilskudd og retningslinjene for størrelsen på dette tilskuddet.

Ved å legge denne oppgaven til et uavhengig råd vil Rådet få besluttende myndighet i saker som har vesentlig betydning for alle mottakere av direkte støtte.

Når Mediestøtterådet vedtar en forskrift vil det skje utenfor folkevalgt kontroll og i form av en beslutning som verken kan overprøves, påklages eller på annen måte bringes inn for de politiske myndigheter til vurdering. […]

En slik ordning bryter grunnleggende med maktfordelingsprinsippet, som tydelig skiller mellom regelutforming og regelhåndheving, for blant annet å hindre maktmisbruk gjennom at ulike instanser kan føre kontroll med hverandre.»

LO peker særlig på at det er «bekymringsfullt at lovforslaget legger opp til at Mediestøtterådet skal vurdere hvordan de mediepolitiske målene skal oppnås».

Et fåtall av instansene er imidlertid mer positive til innretningen.

Bauer Media AS mener det er «[p]ositivt at Mediestøtterådet skal fastsette forskrifter for tilskuddsordningene uavhengig av regjeringen.»

Forutsatt at det besluttes å opprette et mediestøtteråd, slutter Medietilsynet seg til den foreslåtte utformingen av forskriftskompetansen:

«Medietilsynet er enig med departementet i at når det ikke lenger skal være opp til politiske myndigheter å utforme de nærmere vilkårene for ordningen, er det heller ingen risiko for at myndighetene kan tilpasse ordningene slik at bestemte medier faller utenfor. Videre er tilsynet enig i at dette bidrar til å forhindre at det finnes, eller fremstår som at det finnes, uheldige avhengighetsforhold mellom bestemte medier og politiske myndigheter. Utformingen av forskriftene skal skje innenfor rammene av det vedtatte formålet for tilskuddsordningen. For øvrig gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler for forskriftsarbeidet. Medietilsynet er dermed enig med departementet i at gjennomsiktigheten i saksbehandlingen ikke svekkes av at forskriftskompetansen flyttes fra departementet til rådet. Det vises til at rådet er et offentlig forvaltningsorgan, og både reglene i forvaltningslovens kapittel VII om forskrifter og Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) kommer til anvendelse.»

Når det gjelder avskjæringen av instruksjonsmyndighet, anerkjenner Medietilsynet at målet om å styrke avstanden mellom politiske myndigheter og mediene «best [lar seg] gjennomføre når det ikke foreligger noen instruksjonsmyndighet».

Ettersom den kompetansen som foreslås overført til mediestøtterådet er «svært vidtrekkende», anbefaler imidlertid Medietilsynet å:

«innføre en snever sikkerhetsventil […] knyttet til instruksjonsmyndigheten, for eksempel ved at innføres en instruksjonsmyndighet i særlige tilfeller. […] Dette vil ikke svekke rådets uavhengighet på en slik måte at det påvirker vurderingen av (mistanke om) uheldige avhengighetsforhold, da Mediestøtterådets kompetanse i utgangspunktet er svært vidtrekkende og bestemmelsen kun kommer til anvendelse i særlige unntakstilfeller.»

Når det gjelder reguleringen av klageinstans for mediestøtterådets enkeltvedtak, slutter Medietilsynet seg til at departementet er klageinstans for vedtakene.

Redaktørforeningen uttrykker imidlertid skepsis til at «departementet skal være klageinstans for rådets vedtak, i motsetning til Medieklagenemnda, som er klageinstans for Medietilsynet.»

6.4 Departementets vurderinger

Formålet med å opprette et uavhengig mediestøtteråd var å styrke armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og mediene, og dermed medienes redaksjonelle uavhengighet, ved å opprette et «armlengdesorgan» som overtok noen av Stortingets og regjeringens oppgaver på mediestøttefeltet. Samtidig skulle de politiske linjene for mediestøtten fortsatt tegnes opp av regjeringen og Stortinget. Lovforslaget balanserte disse to hensynene.

Departementet merker seg at høringsinstansene i all hovedsak uttrykker støtte til formålet bak lovforslaget, og understreker den avgjørende betydningen en fri og uavhengig presse har for et velfungerende demokrati.

Samtidig er majoriteten av høringsinstansene uenige i at opprettelsen av et mediestøtteråd vil bidra til å styrke armlengdes avstand, og dermed styrke de redaktørstyrte medienes uavhengighet. Disse høringsinstansene er videre kritiske til forslaget, fordi de mener det innebærer at deler av mediepolitikken flyttes fra regjeringen til et uavhengig forvaltningsorgan, og dermed vekk fra politisk kontroll.

Som flere av høringsinstansene har vært inne på, og som departementet også uttrykte i høringsnotatet, er tilliten til den norske mediebransjen høy, og medienes uavhengighet står sterkt. Lovverket som på ulike måter skal sikre den redaksjonelle friheten, og det at det i Norge ikke er noen tradisjon for forsøk på politisk og kommersiell innblanding i medienes redaksjonelle virksomhet, bidrar til den høye tilliten til mediene. Den sterke posisjonen til norske medier bekreftes blant annet av at Norge i World Press Freedom Index 2020 fra Reporters Without Borders nok en gang rangeres øverst.

Det at dagens situasjon er betryggende er imidlertid ikke et tungtveiende argument for å la være å styrke mediestøttemodellen ytterligere for fremtiden. Det ligger i sakens natur at mediestøtte potensielt kan misbrukes og medføre uheldige bindinger mellom myndigheter og medier. I mange land, hvor medienes frihet står svakere, ville et system med offentlig finansiering av mediene heller ikke ha fungert. En slik ordning er avhengig av både rettslige og faktiske garantier for ytrings- og mediefrihet. Departementet viser her til at utviklingen i andre land gir grunn til bekymring. Reporters Without Borders rapporterer blant annet om økt fiendtlighet mot journalister og medier i vestlige land og fremhever situasjonen i U.S.A, Frankrike og Spania. I land som Polen og Ungarn har situasjonen gradvis forverret seg de siste årene. Selv om tilliten til norske medier generelt er høy i dag, bør lovverket i størst mulig grad fungere som en garanti for medienes redaksjonelle uavhengighet.

Selv om høringsinstansene har stilt seg bak formålet med og intensjonen bak innføringen av rådet, har de stilt spørsmål ved om mediestøtterådet er det rette svaret på utfordringene mediene står ovenfor.

Flyttingen av forvaltningsoppgaver på mediestøtteområdet til et uavhengig råd skulle styrke avstanden mellom myndighetene og mediene, og på den måten forhindre (mistanker om) et avhengighetsforhold som i verste fall kunne undergrave tilliten til mediene. Ingen av høringsinstansene støtter imidlertid en slik problembeskrivelse.

Et flertall av høringsinstansene har i stedet argumentert for at en overføring av oppgavene som foreslått, reelt sett medfører at mediepolitikken flyttes til mediestøtterådet. Disse høringsinstansene peker på at oppgavene som overføres til rådet er av en politisk karakter og bør utøves under demokratisk kontroll.

Departementets forslag innebar imidlertid innføring av mekanismer som nettopp skulle sikre at de overordnede målene og føringene for mediepolitikken fortsatt ble forankret i regjeringen og Stortinget. Lovforslaget skulle ikke medføre at politiske myndigheter abdiserte fra mediepolitikken. Tvert imot ble det lagt opp til en grundigere og mer helhetlig tilnærming, gjennom fastsettelsen av fireårige styringssignal og overordnede mål for politikken i en budsjettproposisjon med meldingsdel hvert fjerde år, og en lovfesting av tilskuddsordningene og deres formål.

Departementet har likevel forståelse for høringsinstansenes synspunkter om at det i oppgavene som legges til mediestøtterådet, også ligger en viss mulighet til å treffe beslutninger med et politisk preg.

Når det gjelder regelverkskompetansen, vil den for eksempel gi rådet makt til å beslutte hvilke typer av medier som får hvilke typer av tilskudd, vilkårene for å motta tilskudd og hvordan det skal prioriteres mellom ulike typer medier. Det kan argumenteres for at slike beslutninger bør treffes av de politiske myndighetene og ikke et fagorgan. Med uavhengigheten rådet ville fått, ville rådets beslutninger bare kunne påvirkes gjennom lovgivning. Stortinget kunne også gitt føringer gjennom budsjettproposisjonen. Føringene ville ikke vært rettslig bindende for rådet, men det ville vært naturlig for rådet å vektlegge dem i praksis. Rådet ville imidlertid ikke kunne holdes politisk ansvarlig for sine beslutninger.

På den annen side var nettopp det å fjerne muligheter til politisk kontroll med den nærmere fordelingen av midlene et formål med å opprette mediestøtterådet. Flyttingen av regelverkskompetansen til et uavhengig råd ville bidratt til å oppnå dette formålet.

Når det gjelder kompetansen til å fordele midler mellom tilskuddsordningene, var høringsinstansenes hovedinnvending at rådets mulighet til å forflytte midler mellom ordningene fra år til år kunne skape mer uforutsigbarhet for tilskuddsmottagerne, i strid med den nye modellens formål. Flere høringsinstanser mente det var problematisk å overføre denne kompetansen til rådet samtidig som rådet fikk stor uavhengighet. Rådet ville fått makt til å prioritere mellom ulike typer medier uten andre rammer enn dem som følger av loven. Disse rammene vil ifølge høringsinstansene ikke være nok til å sikre forutsigbarhet.

Departementet mener at lovfestingen av tilskuddsordningene og deres formål, samt det nye forslaget i proposisjonen om å innta forutsigbarhet som et overordnet hensyn i loven (se nærmere omtale i punkt 7), til en viss grad kunne ivaretatt høringsinstansenes innvendinger.

Alt i alt konstaterer departementet likevel at kombinasjonen av oppgavene som ble foreslått tillagt rådet, og funksjonen rådet skulle ha som «armlengdesorgan», har møtt stor motstand hos høringsinstansene. Departementet vurderer det som en verdi i seg selv at mediepolitikken, som til syvende og sist dreier seg om medienes samfunnsmessige betydning for demokratiet, har en bred forankring hos mediesektoren selv.

Departementet har derfor kommet til at forslaget om å opprette et mediestøtteråd ikke bør opprettholdes. Departementet mener at lovforslaget, også uten opprettelsen av et mediestøtteråd, vil bidra til å styrke armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og mediene. I første rekke ved at Medietilsynets og Medieklagenemndas uavhengighet i forvaltningen av mediestøtten formaliseres i lov, men også ved at det innføres en mer helhetlig tilnærming til innretningen av mediestøtten. Disse elementene gjennomgås nærmere i henholdsvis punkt 14, 15 og 9.

Noen av høringsinstansene har foreslått alternative måter å styrke medienes uavhengighet på.

Amedia, MBL, Nationen og Redaktørforeningen foreslår å utvide § 4 annet ledd i lov om redaksjonell fridom i media, som ved Prop. 31 L (2019–2020) er foreslått innlemmet i en ny medieansvarslov. Forslaget er nærmere gjengitt i punkt 6.3.

Departementet kan ikke se at forslaget vil bidra til styrket armlengdes avstand mellom medier og politiske myndigheter. Redaktørens beskyttelse mot å bli instruert eller overprøvd av offentlige myndigheter er allerede en integrert del av ytringsfriheten, som er vernet av Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Inngrep fra offentlig myndigheter kan bare skje dersom vilkårene som følger av EMK artikkel 10 nr. 2 er oppfylt.

Aller har to alternative forslag. Det ene er å styrke mediestøtterådet ytterligere, ved å tillegge det flere av oppgavene Medietilsynet har i dag, og å gi rådet et eget sekretariat utenfor Medietilsynet.

Det andre forslaget er å styrke Medietilsynet i stedet for å opprette et mediestøtteråd. Også Sálas og LLA ber departementet om å vurdere en slik mulighet.

Departementet vil bemerke at dersom flere av Medietilsynets oppgaver legges til mediestøtterådet, eller oppgavene som ble foreslått lagt til mediestøtterådet legges til Medietilsynet i stedet, vil det innebære at enten mediestøtterådet eller Medietilsynet får kompetanse til å både fastsette fordelingen av midler mellom ordningene, gi regelverket for tilskuddsordningene og forvalte det samme regelverket. Dersom organet som får disse oppgavene skal være uavhengig ved utøvelsen av kompetansen, vil det få både utøvende makt og regelverkskompetanse på en langt mer gjennomgripende måte enn om mediestøtterådet fikk kompetansen til å fordele midler og fastsette regelverket for tilskuddsordningene, og Medietilsynet beholdt kompetansen til å forvalte regelverket. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig med en slik organisering av forvaltningen av mediestøtten.

Etter departementets vurdering vil høringsinstansenes innvendinger mot opprettelsen av rådet best imøtegås ved at oppgavene som ble foreslått lagt til mediestøtterådet i stedet beholdes hos samme myndigheter som i dag. Det vil si at Stortinget fortsetter å fastsette fordelingen av midler mellom tilskuddsordningene, og regjeringen ved departementet fastsetter regelverket for tilskuddsordningene.

Modellen sikrer at beslutningene om å fordele midler mellom ordningene og innretningen av regelverket for tilskuddsordningene treffes av myndigheter som kan holdes politisk ansvarlig. Når det gjelder fordeling av midler mellom ordningene er modellen også mer transparent, ettersom fordelingen avgjøres på grunnlag av forslag fra regjeringen i en budsjettproposisjon og etter at forslaget har blitt debattert i Stortinget. Det at ansvaret for fordelingen av midler beholdes i Stortinget, vil imidlertid ikke løse problemstillingen mange høringsinstanser pekte på – at målet om å styrke forutsigbarheten for mediene kan undergraves av at mediestøtterådet får kompetanse til å fordele midler mellom ordningene fra år til år, uten at det legges andre rammer for denne kompetansen enn lovfestingen av ordningenes formålsbestemmelser. Det samme vil i utgangspunktet være tilfellet om kompetansen ligger i Stortinget.

Departementet er enig i at forutsigbarheten for mediene blir mindre når rammen for den enkelte tilskuddsordning kan omfordeles fra år til år. Departementet vurderte denne problemstillingen i høringsnotatet, og kom til at behovet for å sikre mediestøtterådet fleksibilitet i fireårsperioden veide tyngre enn hensynet til forutsigbarhet. De samme argumentene taler for at Stortinget skal kunne fortsette å fastsette budsjettet for den enkelte ordning årlig. Som flere av høringsinstansene var inne på, er mediemarkedet i rask endring. Flere av høringsinstansene tok derfor til orde for at Stortinget bør forpliktes til å diskutere mediepolitikken og virkemiddelapparatet annet hvert år i stedet for hvert fjerde år (jf. nærmere behandling i punkt 9.4.2). Departementet mener at den raske utviklingen av mediemarkedet også taler for å opprettholde fleksibiliteten til å gjøre omfordelinger mellom ordningene fra år til år dersom utviklingen i markedet tilsier det.

Samtidig har departementet forståelse for at muligheten for at det kan gjøres vesentlige endringer i den enkelte tilskuddsordnings budsjett fra år til år, vil kunne undergrave forutsigbarheten det ellers legges opp til gjennom å innføre fireårige styringssignal. Departementet foreslår derfor å ta inn forutsigbarhet som et overordnet hensyn i lovforslaget § 1. Formålsbestemmelsen vil være førende for Stortingets fordeling av midler jf. nærmere behandling i punkt 7.3. Departementet mener at denne løsningen sikrer en god balanse mellom hensynet til forutsigbarhet for tilskuddsmottagerne og hensynet til å sikre fleksibilitet som muliggjør en viss omfordeling dersom utviklingen i mediebransjen innenfor fireårsperioden krever dette. Departementet viser til omtalen i proposisjonen punkt 7.3. for en nærmere beskrivelse av formålsbestemmelsens innhold.

6.5 Oppsummering

Departementet opprettholder ikke forslaget fra høringsnotatet om å opprette et mediestøtteråd. Det innebærer samtidig at de øvrige bestemmelsene i lovforslaget kapittel 3 om mediestøtterådets organisering, instruksjonsmyndighet og overprøving av rådets vedtak og saksbehandlingsregler for rådet utgår. Departementet ser det derfor ikke som nødvendig å redegjøre nærmere for lovforslaget på disse punktene.

Kapittel 3 i lovutkastet som var på høring utgår.