1 Innledning

Regjeringen legger med dette fram en proposisjon med forslag til jordbruksoppgjør for 2017–2018, etter at Jordbrukets forhandlingsutvalg brøt forhandlingene 16. mai 2017, jf. vedlegg 3.

Jordbruksoppgjøret i 2017 gjelder bevilgninger over kap. 1150 for kalenderåret 2018 og omdisponeringer innenfor vedtatt budsjett for 2017. Videre omfatter oppgjøret målpriser i perioden 1. juli 2017 til 30. juni 2018 og enkelte andre bestemmelser.

I kapittel 1-5 gjennomgås det politiske grunnlaget og en del utviklingstrekk som danner bakgrunnen og de ytre rammene for oppgjøret. Kapittel 6 gjengir hovedtrekkene i regjeringens forslag til oppgjør og kapittel 7 går nærmere inn på noen sentrale politikkområder. Kapittel 8 omtaler overførte og innsparte midler, og forslag til omdisponering av disse, samt detaljerte forslag til bevilgninger på de enkelte ordningene i 2018.

Den 5. desember 2016 gjorde Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 108 der underpunkt 57 ble oversendt Landbruks- og matdepartementet for oppfølging:

«Komme tilbake med en plan for langsiktige investeringer i landbruket i revidert nasjonalbudsjett 2017.»

Departementet har valgt å besvare anmodningen i denne proposisjonen om jordbruksoppgjøret, jf. omtale av saken i Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017. Investeringsplanen følger som vedlegg 4.

1.1 Grunnlaget for jordbruksforhandlingene i 2016

Det mest sentrale politiske grunnlaget for forhandlingene er i år først og fremst Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling i den nylig framlagte Innst. 251 S (2016–2017). Det er i oppgjøret lagt til grunn at konsekvensene av Stortingets behandling skal gjennomføres over tid. I spørsmål som ikke er dekket av Stortingets behandling legges regjeringens politiske plattform til grunn.

Forhandlingene er ført på grunnlag av Hovedavtalen, hvor formålsparagrafen lyder:

Avtaleverket for jordbruket har til formål å regulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagte mål for jordbruket, og som ikke er uttømmende regulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift.

1.2 Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2016–2017)

Stortingets næringskomité har behandlet meldingen Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon, i Innst. 251 S (2016–2017). De fire overordnede målene som har ligget til grunn for jordbrukspolitikken føres videre, men komiteen har tilføyd noen delmål. Her gjengis noen sentrale merknader, mens spesifikke merknader på enkelttema er gjengitt i senere kapitler. Om målene for jordbrukspolitikken skriver en samlet komité:

«Komiteen viser til innstillingen til jordbruksoppgjøret 2015 (Innst. 385 S (2014–2015)), der en samlet komité sa at «reell økt selvforsyningsgrad er avhengig av at økt matproduksjon skal være med grunnlag i norske ressurser. Dette må legges til grunn ved utforming av landbrukspolitikken». Komiteen viser til at formålet med å øke matproduksjonen er å øke selvforsyningsgraden, styrke beredskapen og dekke etterspørselen. Komiteen merker seg at det i meldingen vises til at landbrukspolitikken har fire overordnede mål:

• Matsikkerhet

• Landbruk over hele landet

• Økt verdiskaping

• Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser.

Komiteen støtter at de fire overordnede målene for landbrukspolitikken videreføres, men presiserer at målet om matsikkerhet skal omfatte både matsikkerhet og beredskap. Komiteen registrerer også at regjeringen særlig peker på lavere utslipp av klimagasser i målet om bærekraftig landbruk, og støtter dette. Komiteen ber regjeringen legge følgende målstruktur til grunn for jordbrukspolitikken:

1. Matsikkerhet og beredskap

   • Sikre forbrukerne trygg mat.

   • Økt matvareberedskap.

   • God dyre- og plantehelse.

   • Satse på avl, forskning og utdanning for å øke bruken av de biologiske ressursene.

2. Landbruk over hele landet

   • Sikre bruk av jord- og beiteressursene.

   • Sikre mulighetene for bosetting og sysselsetting.

   • Et mangfoldig landbruk med en variert bruksstruktur og geografisk produksjonsdeling.

   • Sikre rekrutteringen.

3. Økt verdiskaping

   • Utnytte markedsbaserte produksjonsmuligheter.

   • Sikre en konkurransedyktig og kostnadseffektiv verdikjede for mat med en jevnere maktfordeling.

   • Sikre en effektiv og lønnsom utnyttelse av gårdens samlede ressurser.

   • Videreutvikle Norge som matnasjon.

   • Sikre bondens inntekter og evne til å investere i gården.

4. Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser

   • Redusere forurensingen og utslippene av klimagasser, økt lagring av karbon og klimatilpasning.

   • Bærekraftig bruk og et sterkt vern av landbrukets areal (jordvern) og ressursgrunnlag.

   • Sikre kulturlandskapet og naturmangfoldet.

   • God dyrevelferd.»

Om inntektsmålet og måling av inntekt skriver komiteen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig folkeparti og Venstre, erkjenner at det er vanskelig å måle inntekt for selvstendig næringsdrivende og sammenligne dette med lønnsmottakere. Flertallet viser til at Totalkalkylen utarbeidet av Budsjettnemnda for jordbruket er egnet til å beskrive inntektsutvikling, og i mindre grad egnet til å måle inntektsnivå. Inntektsnivået i jordbruket varierer betydelig mellom bruk, men er gjennomgående lavt.

Komiteen vil understreke at inntekt både er et mål og det viktigste virkemiddelet for å nå andre landbrukspolitiske mål. For å gi aktører i jordbruket forutsigbarhet og sikre rekruttering er det viktig at Stortinget formulerer et klart inntektsmål.

Komiteen legger til grunn at utøvere i jordbruket, som selvstendig næringsdrivende, skal ha muligheter til samme inntektsutvikling som andre i samfunnet. Inntektsmulighetene må være til stede innenfor en variert bruksstruktur for at norsk jordbruk skal kunne utnytte landets produksjonsmuligheter. For å sikre rekruttering, og for å løfte inntektsmulighetene i næringen, mener komiteen at inntektsmålet skal være å redusere inntektsgapet mellom jordbruket og andre grupper i samfunnet. God markedstilpasning og produktivitetsutvikling vil være en forutsetning for inntektsdannelsen.»

Om investeringsvirkemidlene skriver komiteen:

«Komiteen mener det er viktig at offentlige virkemidler utnyttes slik at flest mulig får mulighet til å investere innenfor en variert og bærekraftig bruksstruktur med utgangspunkt i arealgrunnlaget. Komiteen mener derfor det bør legges tydeligere føringer for investeringsvirkemidlene i de årlige jordbruksoppgjørene. Komiteen mener at innenfor de investeringsmidlene som går til melkebruk, er det spesielt behov for å fornye 15–30 kyrfjøs. I tillegg til dette mener komiteen det innenfor slike tydelige føringer bør være et handlingsrom for det regionale partnerskapet til å gjøre prioriteringer av investeringsvirkemidler mellom produksjoner i den enkelte region».

Om beiteordningene skriver komiteen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, støtter forslaget om styrking av utmarksbeite, men understreker at det ikke må gå på bekostning av virkemidler som skal sikre bruk av innmarksbeite som ikke kan høstes maskinelt. Nødvendig grenseoppgang og utforming av virkemidler blir foretatt som en del av jordbruksoppgjøret 2017.»

Om forenkling skriver komiteen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, peker på at de mange ordninger i jordbruket samlet sett gir en omfattende virkemiddelstruktur. Flertallet stiller seg positiv til forenklinger i form av endringer av ordninger som gir mer oversikt eller mindre arbeid for bonden og/eller forvaltningen. Flertallet viser til målene for jordbrukspolitikken, og legger til grunn at endringer i virkemidlene samlet sett ikke skal svekke mulighetene til å oppnå disse.»

Om geografisk produksjonsfordeling skriver komiteen:

«Komiteen vil understreke at disse ordningene er viktige for å sikre et landbruk i hele landet, og mener heller at de må styrkes og utvides enn å svekkes eller fjernes.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, har merket seg at regjeringen i meldingen mener at de kraftfôrbaserte produksjonene i hovedsak bør finne sin lokalisering som et resultat av markedsbaserte rammebetingelser og produsentenes egen ressursutnyttelse. De kraftfôrbaserte produksjonene har vært, og er, viktige produksjoner på mange kombinasjonsbruk i distriktene for å sikre familien et levebrød fra gården. Produksjonen av svinekjøtt er også viktig for å sikre et tilstrekkelig volum gjennom hele året for slakterier i distriktene. Flertallet legger til grunn at de kraftfôrbaserte produksjonene fortsatt sikres rammevilkår som gjør det mulig å videreføre dagens geografiske produksjonsfordeling.»

Om strukturpolitikken skriver komiteen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at flere av produksjonstilskuddene er differensierte etter struktur for å stimulere til et mangfoldig landbruk. For å gi grunnlag også for små og mellomstore bruk mener flertallet at disse virkemidlene må videreføres i minst samme omfang som i dag. Dagens tilskuddsprofil innebærer en naturlig nedtrapping i tilskudd per dyr ved økt driftsomfang. Flertallet mener at dette er naturlig for at produksjon utover et visst driftsomfang i hovedsak baseres på markedsinntektene.»

Om markedsbalansering og ansvar for finansiering av balanseringstiltak skriver komiteen:

«Flertallet vil videreføre produsentenes ansvar for markedsbalansen og deres ansvar for å finansiere alle balanseringstiltak. Derfor ønsker flertallet at produsentsamvirkene fortsatt skal stå for markedsbalanseringen. Markedsordningene for ku- og geitemelk, kjøtt, egg, korn, eple og matpotet videreføres i samsvar med dette. Samvirkets tildelte markedsregulatorrolle må ikke være konkurransevridende for noen.»

Om miljø og klima skriver komiteen:

«Komiteen understreker at jordbruket gir utslipp av klimagasser, men mener likevel at utslipp fra biologiske prosesser i jordbruket ikke kan likestilles med utslipp av klimagasser som har sitt utspring i bruk av fossile kilder.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, mener jordbrukets viktigste oppgave i klimasammenheng er å redusere utslippene per produsert enhet, i tillegg til å øke opptaket av CO2 og tilpasse produksjonen til et klima i endring.

Komiteen vil understreke viktigheten av miljøarbeidet som gjøres i jordbruket. Minst mulig negativ påvirkning av naturen i form av forurensning og reduksjon av biologisk mangfold må vektlegges høyt.

Komiteen mener at arbeidet med å hindre forurensning i form av avrenning til vannmiljøer fortsatt skal være et prioritert satsingsområde.

Komiteen er opptatt av å videreføre og styrke miljøordningene for jordbruket. Regionalt miljøprogram (RMP), spesielle miljøtiltak i landbruket (SMIL) og ordningen med utvalgte kulturlandskap må styrkes. Komiteen er opptatt av å videreføre en lokal forvaltning av disse midlene. Eventuelle forenklinger i ordningene må samtidig bidra til å styrke ordningene og gjøre dem mer målrettede og effektive.

Komiteen viser til at all matproduksjon starter med fotosyntesen, og at alt jordbruk er basert på opptak av karbondioksid. Komiteen mener likevel at arbeidet med å redusere klimagassutslipp fra norsk matproduksjon må prioriteres samtidig som målet om økt matproduksjon med intensjon om økt selvforsyning ivaretas.

Komiteen understreker at tiltak med sikte på å redusere klimagassutslipp fra jordbruket skal være kunnskapsbaserte, og at effektene må kunne måles med relativt sikre metoder. Komiteen mener at landbruket skal bidra med sin del for å redusere klimagassutslipp, men understreker at det er komplekse sammenhenger knyttet til biologiske prosesser. Distriktspolitiske og landbrukspolitiske målsettinger skal ivaretas.

Komiteens flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, mener at reduserte utslipp av klimagasser per produsert enhet er en naturlig del av jordbrukets mål om bærekraftig produksjon. Det er ikke god miljøpolitikk å gjennomføre tiltak som bidrar til karbonlekkasje, det vil si at produksjonen flyttes ut av Norge.

Komiteen mener at de biologiske prosessene i jordbruket ikke skal avgiftsbelegges slik Grønn skattekommisjon har foreslått.

Flertallet viser til at 31 pst. av Norges samlede klimagassutslipp kommer fra transport, og mener at det er viktig at også maskinparken i landbruket innlemmes i de generelle virkemidler innrettet mot å fase inn lavutslippskjøretøy og ny teknologi.»

1.2.1 Regjeringens politiske plattform

I Politisk plattform for regjeringen utgått av Høyre og Fremskrittspartiet heter det om landbruksområdet:

«Jord- og skogbruk

Norsk landbruk har en sterk tilknytning til verdier som respekten for privat eiendomsrett, frihet til å drive næringsvirksomhet samt vern om kultur og natur. Eiendomsretten er en grunnleggende rettighet. Regjeringen vil styrke bondens rett til fritt å disponere sin egen eiendom. Høyre og Fremskrittspartiet vil arbeide for å oppheve odelsbestemmelsen i Grunnloven. Regjeringen vil skape et levedyktig landbruk ved å styrke mulighetene for verdiskaping. Jord- og skogbrukernes stilling som selvstendig næringsdrivende skal styrkes. Regjeringen vil opprettholde avtaleinstituttet i jordbruket, og legge vekt på forutsigbarhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet, jf. samarbeidsavtalen. Norske matprodusenter skal ha konkurransedyktige rammebetingelser for etablering og produksjon.

Landbruket er viktig for mat- og planteproduksjon, bosetting og kulturlandskap i Norge. Beitedyr bidrar positivt til å opprettholde kulturlandskapet. Landbruket viderefører lange mattradisjoner, og skal ha som hovedoppgave å levere trygg kvalitetsmat. Norsk landbruksproduksjon tåler konkurranse på kvalitet fra andre land. Et importvern er viktig for lønnsomheten i norsk landbruk, men hensynet til norske forbrukere og norsk matvareindustri tilsier at tollmurene bør reduseres.

Regjeringen ønsker et tydeligere skille mellom landbrukspolitikk og distriktspolitikk. Hovedformålet med landbrukspolitikken skal være en kostnadseffektiv matproduksjon. Regjeringen vil derfor innrette de statlige overføringene slik at de bidrar til økt produksjon. Det bør satses på alternativ næringsutvikling for å gi grunnlag for en mer robust og fremtidsrettet landbruksproduksjon over hele landet.

Regjeringen vil styrke landbruket gjennom forenkling av lover, regler og støtteordninger. Det vil styrke kapitalsituasjonen, øke omsetningen og bedre rekrutteringen. Kvotebegrensninger og konsesjonsgrenser som hindrer utnyttelse av kapasitet i enkeltbruk og samdrifter må i størst mulig grad oppheves. Takene for maksimal produksjon heves først. Disse endringene må skje gradvis. I takt med dette skal nivået på overføringene reduseres.

Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næringsmiddelindustrien, og vil derfor gjøre markedsregulatorordningen mer uavhengig av samvirkeorganisasjonene.

Regjeringen vil:

• Forenkle støttestrukturen.

• Gjøre budsjettstøtten mer produksjons- og mindre arealavhengig innenfor rammene av internasjonale regelverk. Det vil også komme heltidsbønder til gode.

• Gjennomgå konsesjoner, kvoteordninger og differensiering av tilskuddssatser i jordbruket.

• Gjøre jordbruket mindre avhengig av statlige overføringer, redusere jordbrukets kostnadsnivå og gi bonden nye og bedre inntektsmuligheter.

• Bruke målrettede skatteendringer for å styrke bondens økonomiske stilling.

• Arbeide for en høyest mulig selvforsyning av mat av beredskapshensyn.

• Arbeide for å sikre forutsigbarhet for norsk matproduksjon dersom nye internasjonale handelsavtaler gjør det nødvendig med større omlegginger av jordbrukspolitikken.

• Gi den enkelte bonde større råderett over egen eiendom ved å oppheve konsesjonsloven, boplikten, delingsforbud og priskontroll.

• Utrede praktiseringen og effekten av driveplikten, og vurdere en oppheving.

• Åpne for bruk av aksjeselskap som selskapsform i landbruket.

• Redusere skattesatsen på gevinst ved salg av virksomheter i jordbruket til ordinær kapitalbeskatning.

• Åpne for en fondsordning i jordbruket etter modell av skogbruket.

• Ta vare på god matjord, men balansere jordvernet mot storsamfunnets behov. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av leiejordsproblematikken og agronomien i norsk landbruk med tanke på bedre avkastning på eksisterende arealer.

• Gjennomføre forenklinger og reduksjon av landbruksbyråkratiet.

• Legge til rette for kompetanseutviklende tiltak i landbruket.

• Åpne for produktprøver og begrenset alkoholsalg direkte fra nisjeprodusenter og om nødvendig jobbe for å endre EU-lovgivningen på feltet.

• Skognæringen er viktig for Norge. Mange mennesker har hatt en trygg arbeidsplass i næringen, og potensialet for verdiskaping er stort. Norske skogeiere har lange og gode tradisjoner for bærekraftig forvaltning av skogressursene. Skognæringen har betydelig vekstpotensial og bør derfor stimuleres til å utvikle nye markedsområder.

• Regjeringen vil:

• Utarbeide en helhetlig strategi for verdikjeden knyttet til skogbruket.

• Legge til rette for å øke avvirkningen av skog.

• Redusere skattesatsen på gevinst ved salg av virksomheter i skogbruket til ordinær kapitalbeskatning.

• Styrke det private skogbruket ved å selge arealer fra Statskog tilsvarende det Statskog har kjøpt de siste årene.

• Legge større vekt på klimapolitiske målsettinger i forvaltningen av norske skoger.

• Tilpasse transportbestemmelsene for tømmer, så langt det er mulig, i møte med konkurransen fra våre handelspartnere.

Søke å etablere nye kapitalkilder for utvikling og lønnsom produksjon av nye trebaserte produkter, eksempelvis ved å åpne for at skogfondet kan brukes til investeringer i industriformål.»

1.2.2 Den økonomiske politikken og utviklingen i norsk økonomi

Den økonomiske utviklingen

Den økonomiske veksten er på vei opp, og arbeidsledigheten har gått ned. Norsk økonomi er likevel fortsatt preget av det kraftige oljeprisfallet fra sommeren 2014. Den økonomiske veksten var lav gjennom fjoråret. Sysselsettingen har ikke holdt tritt med befolkningsveksten, og situasjonen er særlig krevende på Sør- og Vestlandet. Det er fortsatt behov for drahjelp fra den økonomiske politikken.

Historisk lav rente og ekspansiv finanspolitikk bidrar til å trekke opp innenlandsk etterspørsel etter varer og tjenester. Konkurranseevnen er styrket. Svakere krone, lavere lønnsvekst og reduserte bedriftsskatter har lagt et godt grunnlag for omstilling og ny vekst i norsk næringsliv. Samlet hjelper dette norsk økonomi ut av nedgangsperioden.

Bedriftene i Norges Banks regionale nettverk melder om vekst i produksjonen, og de fleste næringene venter videre oppgang. SSBs konjunkturbarometer for industrien indikerer positiv produksjonsutvikling fremover. Høyere oljepris og effektiviseringstiltak i oljeselskapene, som har gjort mange prosjekter på norsk sokkel billigere, er godt nytt for norsk økonomi. Også husholdningene ser lysere på fremtiden.

Den registrerte ledigheten ved NAV-kontorene har falt de siste fem månedene, og summen av helt ledige personer og personer på arbeidsmarkedstiltak har gått ned i et flertall av fylkene det siste året. Arbeidsledigheten i SSBs arbeidskraftundersøkelse (AKU) har avtatt siden juli i fjor og var 4,3 pst. i 1. kvartal i år. Nedgangen i arbeidsledigheten har gått sammen med svak vekst i sysselsettingen og mindre arbeidsstyrke. Arbeidsmarkedet er fortsatt preget av store regionale forskjeller, men oppgangen i ledigheten på Sør- og Vestlandet ser ut til å ha stoppet opp.

Moderasjon har preget de siste årenes lønnsoppgjør. Foreløpige tall viser at årslønnsveksten i fjor ble 1,7 pst. Dette er lavere enn det som ble lagt til grunn i fjorårets jordbruksoppgjør og som la grunnlaget for inntektsutviklingen til jordbruket. Veksten ble blant annet trukket ned av lavere sysselsetting i næringer med et høyt lønnsnivå, som petroleumsvirksomhet. Lønningene økte mindre enn konsumprisene, og reallønnen falt med 1,8 pst. Lavere inntektsskatt bidro til at reallønnen etter skatt falt noe mindre. LO og NHO kom i mars i år til enighet i lønnsoppgjøret for privat sektor innenfor en ramme for årslønnsveksten i industrien på 2,4 pst. Den samme rammen ble fulgt i oppgjørene i offentlig sektor.

Høyere oljepris og mer robuste investeringsprosjekter i oljesektoren har redusert sannsynligheten for et større tilbakeslag i norsk økonomi. Samtidig er den globale politiske usikkerheten større enn på flere år, og den setter sitt preg på internasjonal økonomi. Den nye amerikanske administrasjonen er opptatt av frihandelens negative virkninger. Dersom USA, som et mektig land i verden og en viktig handelspartner for Norge, går i proteksjonistisk retning, kan det få konsekvenser for norsk næringsliv. Et annet usikkerhetsmoment er Storbritannias beslutning om å melde seg ut av EU.

Generelt er etterdønningene av den internasjonale finanskrisen i 2008/2009 fremdeles merkbare i verdensøkonomien. En rekke europeiske land har høye ledighetsnivåer og lav anslått kapasitetsutnyttelse. I 2017 er det ventet at den globale veksten vil ta seg noe opp. De regionale forskjellene er imidlertid store. Veksten er jevnt over høyere i utviklingsland enn i vestlige land.

Den økonomiske politikken

I møte med oljeprisfallet har regjeringen ført en aktiv politikk for arbeid, aktivitet og omstilling. Både i 2016 og 2017 har regjeringen kommet med særskilte tiltak for å motvirke arbeidsledighet på Sør- og Vestlandet og i utsatte bransjer. Sammen med lavere renter og svekket kronekurs er budsjettpolitikken medvirkende til at veksten i norsk økonomi nå ser ut til å ta seg opp igjen.

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger. I februar i år foreslo regjeringen heretter å legge til grunn en forventet realavkastning på fondsmidlene på tre prosent, mot tidligere fire. Dette er i tråd med råd gitt av flere økonomiske og finansielle eksperter. Like viktig som hvor mye oljepenger som brukes, er hva pengene brukes på. Regjeringen har prioritert at oljepengebruken skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Den offentlige pengebruken skal innenfor handlingsregelens rammer tilpasses situasjonen i økonomien.

På lang sikt er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Regjeringen har derfor ønsket å prioritere tiltak som fremmer verdiskaping og økt produktivitet i norsk økonomi. Regjeringen er opptatt av å føre en politikk som gir næringslivet økt konkurransekraft og dermed mulighet til å skape større verdier og trygge arbeidsplasser for framtiden. Videre vil regjeringen arbeide for at næringslivet skal få gode generelle rammebetingelser, et forutsigbart skattesystem, bedre infrastruktur, mulighet til å ansette kompetente medarbeidere og tilgang på kapital.