5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel, men i enkelte liberaliserende prosesser, som WTO, TTIP og TPP, har fremdriften vært liten i den senere tid.

Regjeringen vil balansere ulike hensyn i den nasjonale forvaltningen av importvernet og i internasjonale handelsforhandlinger om landbruksvarer. For forbrukerne vil økt handel med landbruksvarer kunne gi et bedre vareutvalg og lavere matvarepriser. Regjeringen vil avveie ulike hensyn mot hverandre i samsvar med regjeringens mål for landbrukspolitikken, der også hensynet til forutsigbarhet for næringen tillegges vekt.

5.2 WTO Landbruksavtalen og nye forhandlinger

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–1994)). Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2015.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som i Uruguayrunden ble underlagt reduksjonsforpliktelser (såkalt gul støtte), og støtte som ikke ble underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien støtte eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra begrensningen.

Grønn støtte har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og var unntatt reduksjonsforpliktelser i Uruguayrunden. For Norges del omfatter denne kategorien støtte bl.a. til miljøprogrammer og velferdsordninger. For 2015 var notifisert grønn støtte på 7,6 mrd. kroner. Blå støtte er ordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte var unntatt fra reduksjonsforpliktelsene i Uruguayrunden. For 2015 var notifisert blå støtte på 5,2 mrd. kroner.

Samtlige andre interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt reduksjonsforpliktelsene. Reduksjonsforpliktelsene er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–88 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner. For 2015 var det notifiserte nivået i gul boks 10,7 mrd. kroner.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen begrenser videre bruken av eksportsubsidier, målt i både verdi og volum. Norges maksimalt tillatte nivåer framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–1994)). Norge har notifisert eksportsubsidier til og med 2015. Støttenivået i 2015 var på til sammen 132 mill. kroner for de fire produktgruppene svinekjøtt, ost, smør og bearbeidede landbruksvarer, noe som utgjør 31 pst. av tillatt bruk i 2015.

Utfasing av eksportsubsidier

På ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 ble det enighet om at industrilandene med umiddelbar virkning skulle avslutte all bruk av eksportsubsidier for sine jordbruksprodukter, med unntak for noen få produkter. For meierivarer, svinekjøtt og bearbeidede jordbruksprodukter er det gitt tillatelse til å fortsette med bruk av eksportsubsidier til utgangen av 2020. Dette berører i hovedsak Norge, Sveits og Canada. Det ble også gjort vedtak om avvikling av eksportstøtte for utviklingsland.

Nairobi-vedtaket innebærer at maksimalt kvantum som kan eksporteres av meierivarer, svinekjøtt og bearbeidede jordbruksvarer, er gjennomsnittet av faktisk eksport i tonn i perioden 2003–2005. For subsidiebeløp skal budsjettbegrensingen fra Norges bindingsliste til WTO legges til grunn. Det legges til grunn at utkast til reviderte norske bindingslister for eksportstøtte vil bli innsendt før ministermøtet i Buenos Aires i desember 2017.

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. I ministererklæringen fra Nairobi ble det for øvrig konstatert at medlemmene er uenige om spørsmålet om Doharundens avslutning. Det er likevel enighet om å forhandle videre. Dette vil ikke skje som en samlet pakke for alle gjenstående spørsmål. På landbruksområdet er det enighet om at en skal forhandle videre om markedsadgang, internstøtte og eksportkonkurranse. I tillegg kommer spesielle u-landstema som offentlig matvarelagring og beskyttelsesmekanisme for utviklingsland.

Med de to siste ministermøtene i 2013 og 2015 har WTO startet en utvikling der en tar sikte på å få til enighet på avgrensede områder. Medlemmene ønsker trolig å fortsette denne utviklingen fram mot ministermøtet i 2017, selv om det i dag er vanskelig å se innholdet i en mulig ny ministerbeslutning. Det er enighet blant medlemmene i WTO om at landbruk også vil være sentralt i diskusjonene fram mot en ny ministerbeslutning i desember 2017. De to temaene som ligger an til å bli mest diskutert fram mot ministermøtet er internstøtte og offentlig matvarelagring.

5.3 Import fra u-land

Verdien av importen av landbruksvarer fra alle u-land utgjorde 14,5 mrd. kroner i 2016, tilsvarende 23,4 pst. av totalimporten. Importen gikk ned fra 15,5 mrd. kroner i 2015. Hovedgrunnen til dette var redusert import av soya og kaffe fra Brasil. Total import fra Brasil ble redusert fra 5,2 mrd. kroner til 4,0 mrd. kroner.

Toll- og kvotefri markedsadgang for produkter fra de fattigste landene er et sentralt tiltak i norsk utviklings- og handelspolitikk. Alle land på FNs offisielle MUL-liste og alle lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere, til sammen 59 land, omfattes i dag av denne nulltoll-ordningen. Andre u-land får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge. Namibia, Botswana og Swaziland har i tillegg særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge innenfor årlige indikative tak på 3 200 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra de fattigste landene har relativt sett økt betydelig for enkelte varer de siste årene, f.eks. blomster og kaffe fra Kenya og honning fra Etiopia og Zambia. Importen fra de fattigste landene utgjorde 1,4 pst. av den totale importen av landbruksvarer i 2016 med en samlet verdi på 983 mill. kroner.

5.4 EUs felles landbrukspolitikk og forhandlinger med EU

5.4.1 Utviklingen i EUs felles landbrukspolitikk (CAP)

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til næringsmiddelindustrien.

Landbrukspolitikken i EU (CAP) gjennomgikk en stor reform i 2003 der det ble det gjort flere grunnleggende endringer. Blant de viktigste var en omlegging fra direkte arealstøtte og støtte per dyr til produksjonsuavhengig støtte per bruk. Etter noen års erfaring med den nye landbrukspolitikken, ble det vedtatt en ny reform i 2013, som gjelder for perioden frem til 2020.

Den siste reformen innebærer i betydelig grad en videreføring av tidligere reformer, men med justeringer av virkemiddelbruken. Reformen innførte bl.a. støtte til miljøtiltak som en del av den direkte støtten (pilar 1 i CAP). Av tildelingen av midler til medlemslandene skal 30 pst. av den direkte støtten gå til miljøformål (permanente grasarealer, varierte driftsformer og økologisk jordbruk). Fleksibiliteten for medlemslandene i gjennomføringen av landbrukspolitikken er videre blitt økt. Menyen av virkemidler tilgjengelig for bygdeutvikling (pilar 2 i CAP) er styrket, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurranseevne. EUs felles landbrukspolitikk er således mindre felles og mer fleksibel med de endringene som er gjennomført.

Produksjonskvoter for melk ble avskaffet i EU fra 1. april 2015 og produksjonskvoter for sukker avskaffes i 2017.

EU er nå i gang med diskusjonene om neste CAP-reform for perioden etter 2020. Det ser foreløpig ut til at det er stor oppslutning om å bevare 2-pilarstrukturen i CAP, men noen medlemsland ønsker en økt fleksibilitet til å overføre midler mellom pilarene. Forenkling er en av hovedprioriteringene til Kommisjonen. I de innledende diskusjonene i EU-parlamentet og i Rådet, er det i tillegg bl.a. blitt argumentert for en styrket miljøprofil, tiltak for økt konkurransekraft og bedrede muligheter for risikohåndtering.

Oppmerksomheten rundt behovet for å styrke bondens muligheter for risikohåndtering kommer som en konsekvens av siste års markedsturbulens med lave priser i flere sektorer. Særlig har melkesektoren vært gjennom en krevende tid. Lavere etterspørsel på verdensmarkedet og Russlands importforbud medførte sterkt fallende melkepriser i EU i 2014 og 2015. Utviklingen fortsatte da produksjonskvotene ble opphevet, og melkeprisene falt frem til sommeren 2016. Fra inngangen til 2014 frem til august 2016 hadde prisene blitt redusert med 36 pst.

Kommisjonen har møtt utfordringene i landbruket med en rekke ekstraordinære krisetiltak de senere årene. Totalt er det bevilget mer enn 1 mrd. EUR til ekstraordinære krisetiltak. For melkeprodusentene har krisetiltakene fra Kommisjonen vært markedsregulerende tiltak som tilskudd til lagring (hovedsakelig SMP) og tilskudd til produsenter som reduserer produksjonen. Tiltakene har avhjulpet situasjonen. Økt eksport og bedret markedsutvikling har medført at melkeprisen i EU har steget tilbake til samme nivå som i starten av 2015.

Prosessen frem mot endringene i CAP etter 2020 kommer samtidig som det gjenstår en rekke ubesvarte spørsmål knyttet til Brexit, som vil få konsekvenser for den kommende debatten. CAP utgjør om lag 39 pst. av EUs budsjett, der blant annet Storbritannia er en betydelig netto bidragsyter.

Kommisjonen la tidligere i år frem en offentlig høring om modernisering og forenkling av CAP. Resultatene fra høringsrunden er ventet presentert i juli. Kommisjonen forventes ikke å fremme eventuelle endringsforslag før i 2018.

5.4.2 Ny artikkel 19-avtale

I henhold til EØS- avtalens artikkel 19 skal Norge og EU med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer (melk, kjøtt, grønnsaker mv.) med sikte på en gradvis liberalisering. Forhandlingene skal i henhold til artikkel 19 skje innenfor rammen av partenes respektive landbrukspolitikk, og videre reduksjoner av handelshindringer skal skje på gjensidig fordelaktig basis.

Norge og EU har tidligere inngått to artikkel 19-avtaler som trådte i kraft henholdsvis 1. juli 2003 og 1. januar 2012. På EØS-rådsmøtet i mai 2013 ble det enighet mellom EU og Norge om å gjennomgå vilkårene for handel med landbruksvarer, med mål om å starte forhandlinger om en ny artikkel 19-avtale. Forhandlingene ble innledet i juni 2014. Norge og EU-kommisjonen kom til enighet om en avtale den 5. april 2017. Den nye artikkel 19-avtalen har et smalere produktspekter enn forrige avtale. I forhandlingene har Norge i hovedsak gitt EU konsesjoner for landbruksvarer der det allerede er import til ordinær toll eller der det eksisterer et langsiktig importbehov. Avtalen fører derfor i seg selv i begrenset grad til økt import for disse varene.

For ost økes den tollfrie importkvoten med 1 200 tonn til 8 400 tonn. Importen av ost fra EU var i 2016 over 11 400 tonn, dvs. at det er stor import av ost utenfor kvoten til ordinær toll. 700 tonn av økningen skal fordeles på auksjon og 500 tonn skal fordeles etter søknad med utgangspunkt i historisk import. I den forrige artikkel 19-avtalen økte ostekvoten med 2 700 tonn.

EUs kvote for storfekjøtt økes med 1 600 tonn til 2 500 tonn. De siste årene har tollen ved import av storfekjøtt blitt satt ned i lange perioder på grunn av underskudd i det norske markedet. I 2016 ble 15 600 tonn storfekjøtt importert etter slik tollnedsettelse. Kvoteøkningen er derfor begrenset sett i forhold til eksisterende import og forventet importbehov de nærmeste årene.

EU har fått en ny kvote for eksport av ribbe på 300 tonn. Kvoten er tidsbegrenset til desember og det er en tollsats innenfor kvoten. I perioden 2010 til 2015 var det betydelig underskudd av norsk ribbe før jul, og kvoten er ventet å kunne supplere norsk produksjon i julesesongen. Det er i tillegg gitt en begrenset økning av eksisterende importkvoter for noen produkter (kylling, skinke, pølse, andebryst, salat til industri, grønne potteplanter, mais til dyrefôr). Samlet sett økes importkvotene for kjøttprodukter med 2 550 tonn. Tilsvarende ble kvotene for kjøttprodukter økt med 3 100 tonn i den forrige artikkel 19-avtalen.

Kvoten for blomstrende potteplanter økes med 12 mill. kroner til 20 mill. kroner. Kvotestørrelsen er også her om lag tilsvarende dagens eksisterende import.

For Norge innebærer forhandlingsresultatet at det blir etablert tollfrie kvoter eller tollfrihet for eksport av enkelte produkter der det er eksport i dag eller for produkter der næringsmiddelindustrien har konkrete eksportplaner. Konsesjonene omfatter produkter innenfor meieri (myseprodukter), kjøtt, blomster, alkoholholdige drikkevarer og råvarer til dyrefôr. I alt er det opprettet åtte nye kvoter for eksport fra Norge til EU. I tillegg er det gitt tollfrihet for enkelte toll-linjer med norsk eksport til EU.

For noen landbruksvarer uten beskyttelsesbehov er det innført gjensidig nulltoll.

5.5 Forhandlinger om EFTA-handelsavtaler

Norge har gjennom det europeiske frihandelsforbundet EFTA, som omfatter Sveits, Liechtenstein, Island og Norge, iverksatt 26 handelsavtaler med 35 land. I tillegg har EFTA undertegnet handelsavtaler med Guatemala, Filippinene og Georgia, men disse avtalene er ennå ikke formelt ratifisert.

EFTA forhandler nå om handelsavtaler med Ecuador, Malaysia, Mercosur, India, Indonesia og Vietnam. Norge vil etter planen gjenoppta de bilaterale handelsforhandlingene med Kina i 2017. EFTA er videre i ferd med å reforhandle sine avtaler med Chile, Israel, Mexico, Tyrkia og SACU (Sør-Afrika, Namibia, Botswana, Swaziland og Lesotho). Nye handelsavtaler forelegges Stortinget før iverksettelse.