8 Administrative reaksjoner overfor helsepersonell

8.1 Innledning

De administrative reaksjonene overfor helsepersonell som Statens helsetilsyn rår over er advarsel, begrensninger, suspensjon eller tilbakekall av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Legers og tannlegers rett til å rekvirere visse legemidler kan også suspenderes eller helt eller delvis tilbakekalles. I det følgende redegjøres det for gjeldende rett, deretter utvalgets forslag til justeringer i regelverket og høringsinstansenes syn. Avslutningsvis redegjøres det for departementets vurderinger og forslag.

8.2 Gjeldende rett

Fylkesmannen skal informere Helsetilsynet om forhold som tilsier at det fattes vedtak om administrativ reaksjon mot helsepersonell eller virksomhet. Det er Helsetilsynet som har myndighet til å ilegge slike reaksjoner. Formålet med de reaksjoner Helsetilsynet har til rådighet er i første rekke å ivareta sikkerheten i helse- og omsorgstjenestene. Et annet relevant hensyn er å unngå at tilliten til tjenestene og helsepersonellet svekkes i betydelig grad.

Det følger av helsepersonelloven kapittel 11 hvilke administrative reaksjoner som kan anvendes overfor helsepersonell. De reaksjonsformene som kan benyttes er advarsel og begrensning, suspensjon eller tilbakekall av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. For leger og tannleger kan det også reageres med suspensjon eller helt eller delvis tap av retten til å rekvirere visse legemidler. Det samme gjelder for annet helsepersonell som i forskrift fastsatt i medhold av helsepersonell § 11 er gitt begrenset rett til å rekvirere legemidler.

Den mildeste formen for reaksjon er advarsel. Det følger av helsepersonelloven § 56 første ledd at Helsetilsynet «kan gi advarsel til helsepersonell som forsettlig eller uaktsomt overtrer plikter etter denne lov eller bestemmelser gitt i medhold av denne, hvis pliktbruddet er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helse- og omsorgstjenesten, til å påføre pasienter eller brukere en betydelig belastning eller til i vesentlig å svekke tilliten til helsepersonell eller helse- og omsorgstjenesten». Av andre ledd fremgår at Helsetilsynet «kan gi advarsel til helsepersonell som har utvist en atferd som er egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til vedkommende yrkesgruppe». Dette innebærer en mulighet til å gi advarsel selv om det ikke foreligger brudd på helsepersonelloven. Dette kan typisk være aktuelt ved graverende handlinger begått uten tilknytning til yrkesutøvelsen.

Dersom helsepersonellet til tross for en advarsel unnlater å innrette seg etter lovbestemte krav, vil dette kunne være grunnlag for tilbakekall av autorisasjon, jf. helsepersonelloven § 57 andre ledd.

Tilbakekall av autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning er regulert i helsepersonelloven § 57. Det følger av første ledd at Helsetilsynet «kan kalle tilbake autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning dersom innehaveren er uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig på grunn av alvorlig sinnslidelse, psykisk eller fysisk svekkelse, langt fravær fra yrket, bruk av alkohol, narkotika eller midler med lignende virkning, grov mangel på faglig innsikt, uforsvarlig virksomhet, grove pliktbrudd etter denne lov eller bestemmelser gitt medhold av den den, eller på grunn av atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen». Andre grunnlag for tilbakekall er at det viser seg at vilkårene for autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning etter lovens §§ 48 a, 49 eller 51 ikke er tilstede, eller at en utenlandsk godkjenning som var grunnlaget for å gi den norske, taper sin gyldighet, jf. helsepersonelloven § 57 tredje og fjerde ledd.

Videre har Helsetilsynet myndighet til å suspendere en autorisasjon inntil det er tatt endelig beslutning i en sak, jf. helsepersonelloven § 58. Vilkårene for suspensjon er at det er grunn til å tro at vilkårene for tilbakekall er til stede og helsepersonellet anses å være til fare for sikkerheten i helse- og omsorgstjenesten. Suspensjonen kan gjøres gjeldende i seks måneder, og kan forlenges en gang med ytterligere seks måneder.

Det fremgår av helsepersonelloven § 63 at retten til å rekvirere legemidler i gruppe A og B kan tilbakekalles helt eller delvis dersom legens eller tannlegens rekvirering anses som uforsvarlig. Retten kan tilbakekalles for en bestemt tid eller for alltid.

I tilfeller hvor vilkårene for tilbakekall er oppfylt, men hvor Helsetilsynet anser helsepersonellet skikket til å utøve virksomhet på et begrenset felt under tilsyn og veiledning, kan det fattes vedtak om å begrense autorisasjonen til å gjelde utøvelse av bestemt virksomhet under bestemte vilkår, jf. § 59. I Helsedirektoratets rundskriv IS-8/ 2012 Helsepersonelloven med kommentarer s. 140–141 er det gitt eksempler på begrensninger som har vært gitt.

Selv om vilkårene for tilbakekall ikke er oppfylt, kan Helsetilsynet begrense autorisasjonen til å gjelde utøvelse av bestemt virksomhet under bestemte vilkår hvis vilkårene for advarsel etter § 56 er oppfylt, men advarsel ikke fremstår som tilstrekkelig for å sikre lovens formål, jf. § 59 a. Det skal «særlig legges vekt på om det er grunn til å tro at helsepersonellet av grunner som nevnt i § 57 kan bli uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig dersom autorisasjonen ikke begrenses».

8.3 Utvalgets forslag

Utvalget har vurdert om det bør foreslås endringer i tilsynsmyndighetens adgang til å benytte administrative reaksjoner overfor helsepersonell. Utvalget har ikke funnet grunn til å fjerne noen av de reaksjonsformene som benyttes eller å innføre nye.

Utvalget uttaler at de har fått inntrykk av, og fått bekreftet fra Helsetilsynet at det er lav toleranse for rusmiddelmisbruk og nulltoleranse for seksuelt misbruk av pasienter hos helsepersonell. Det påpekes samtidig at det er eksempler på at toleransen for faglig forsvarlighet synes å ligge noe høyt. Det vises til at det er relativt få som mister autorisasjon eller lisens på bakgrunn av faglig uforsvarlig yrkesutøvelse sett i forhold til antallet tilsynssaker som vurderes med tanke på reaksjon. Begrensning i autorisasjon er lite brukt. Utvalget uttalte at de er blitt gjort kjent med noen enkeltsaker som tyder på at terskelen for reaksjoner i form av autorisasjonstap eller begrensning har ligget svært høyt når det gjelder forsømmelse av faglig karakter.

Det understrekes fra utvalgets side at autorisasjonstap er et sterkt virkemiddel og meget inngripende overfor helsepersonell. Terskelen skal derfor være høy for å ta det i bruk. Også de andre administrative reaksjonene kan være relativt inngripende eller oppleves som svært belastende. Det påpekes at på lignende måte som for straff, må det tas i betraktning at også en for streng praktisering av reglene om administrative reaksjoner kan føre til en uheldig «defensiv medisin». Utvalget presiserer at det er heller ingen som er tjent med at helsepersonell utelukkes fra å praktisere uten at det er helt påkrevet. Samtidig er det et svært viktig formål å ivareta sikkerheten i helse- og omsorgstjenestene. Befolkningen bør kunne ha tillit til at helsepersonell yter forsvarlig helsehjelp og at det blir reagert overfor alvorlige forsømmelser. Utvalget mente at dersom terskelen legges for lavt, vil det også kunne stride mot den allmenne rettsoppfatningen.

Utvalget er tydelig på at det kan være krevende å finne den rette balansen mellom de ulike hensynene og å føre en helt konsekvent praksis, også fordi alle enkeltsakene skiller seg fra hverandre. Utvalget mente imidlertid at det er behov for en viss justering av hvordan reaksjoner ved faglig uforsvarlig yrkesutøvelse blir benyttet av tilsynsmyndigheten. Toleransen for uforsvarlighet bør være noe mindre. Terskelen for å ilegge de administrative reaksjonene tilbakekall og begrensning kan justeres noe ned.

Utvalget mente det er rom for en slik justering innenfor dagens regelverk, også for bruk av begrensning av autorisasjon i noe større grad. Utvalget foreslo likevel en lovendring for å synliggjøre et ønske om en justering av praksis i bruken av autorisasjonstap og bruken av begrensning av autorisasjon når grunnlaget for reaksjonen gjelder faglig uforsvarlig virksomhet. En begrensning i autorisasjonen kan for eksempel gå ut på at helsepersonell ikke kan jobbe selvstendig, men må arbeide i et fellesskap med andre og under veiledning. Utvalget pekte på at begrensning etter forholdene kan være hensiktsmessig fordi den tilpasses individuelt slik at pasient- og brukersikkerheten ivaretas, samtidig som helsepersonellet ikke utelukkes fra å utøve yrket.

Videre foreslo utvalget også at det innføres klagerett over pålegg om at helsepersonellet skal underkaste seg medisinsk eller psykologisk undersøkelse i forbindelse med tilsynssak, jf. helsepersonelloven § 60. Det forklares med at et slikt pålegg er inngripende overfor helsepersonellet, også fordi autorisasjonen kan suspenderes så lenge pålegget ikke etterkommes.

8.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på å senke terskelen for å ilegge de administrative reaksjonene tilbakekall og begrensning. En del av de høringsinstansene som er negative til forslaget argumenterer med at fokus bør være på systemet og virksomheten og ikke på det enkelte helsepersonell. For eksempel uttaler Sykehuset Vestfold HF følgende:

«Utvalget foreslår en endring i Helsepersonelloven for å markere at terskelen for å benytte enkelte av de administrative reaksjonene mot helsepersonell ved faglig uforsvarlig yrkesutøvelse bør senkes. Vi er redd for at en vekting på lettere bruk av administrative reaksjoner overfor det enkelte helsepersonell kan virke negativt inn på meldekultur og medvirke til at helsepersonell får et større fokus på «å holde ryggen fri» fremfor å gi god pasientbehandling. Vi mener at det heller bør vektlegges, slik vi oppfatter at store deler av utredningen allerede gjør, nemlig ett systemfokus i dialogen, læringen og erfaringstilbakeføring som vektlegger virksomhetens ansvar og forpliktelser fremfor reaksjon overfor det enkelte helsepersonell.»

Og Den norske legeforening:

«Legeforeningen mener at forslaget harmonerer dårlig med at fokuset i rapporten for øvrig er rettet mot system og plassering av ansvaret i helsetjenesten. Det å senke terskelen for administrative reaksjoner for faglige feil vil ha negativ betydning for muligheten for åpenhet om feil og dermed for arbeidet med pasientsikkerhet. Konsekvenser av forslaget må sees i sammenheng med økning i antallet saker, saksbehandlingstid, defensiv medisin og pasientstyrt behandling.

Det er menneskelig å feile, men med solide rutiner kan konsekvensene av menneskelig svikt minimeres. Et for sterkt personfokus gjør leger overdrevent redde for å begå feil, og enda viktigere: Man tar da ikke tak i de grunnleggende problemene som er årsaken til at feilene begås.

Vi oppfatter at utvalget ønsker å fokusere på nettopp arbeidsgiveransvaret, læring, gode systemer og et «organiseringsperspektiv». Bl.a. skriver utvalget i punkt 7.1.4 at de har «valgt å nærme seg læring i et organisasjonsperspektiv, for dette anses å være det beste utgangspunkt for systemforbedring. Bakgrunnen for en alvorlig hendelse er ofte sammensatt, og ansvaret kan sjelden tillegges én person alene. Derfor er det viktig å vurdere det som har skjedd i et organisasjonsperspektiv og undersøke det systemet og de rammene helsepersonell virker innenfor».

Vi kan vanskelig se at dette harmoniserer med å senke terskelen for å ilegge administrative reaksjoner på individnivå. Dette også på tross av at utvalget skriver at terskelen i de andre nordiske landene allerede synes å være høyere enn i Norge.»

Og Drammen kommune:

«Drammen kommune støtter ikke forslag om å justere ned terskelen for administrative reaksjoner mot ansatte, som utviser uforsvarlig lav kompetanse i sitt arbeide. Dette er ikke riktig virkemiddel for å heve kompetanse og kvalitet i helsetjenesten. Kommunen og spesialisthelsetjenesten må ta ansvar og legge til rette for opplæring og kompetanseheving hos ansatte, både når det gjelder fag, ferdigheter og språk.»

Statens helsetilsyn er av den oppfatning at det bør foretas en bred gjennomgang av tilsynsmyndighetens reaksjoner overfor helsepersonell og uttaler:

«Utvalget drøfter senkning av terskelen for begrensing og tilbakekall i saker som dreier seg om faglig forsvarlighet (se nedenfor), men har utover dette ikke drøftet eller foreslått endringer når det gjelder de reaksjonsformer som kan benyttes overfor helsepersonell.

Etter vår vurdering er det imidlertid grunn til å gjennomføre en bred gjennomgang av tilsynsmyndighetenes reaksjoner overfor helsepersonell med tanke på å evaluere reaksjonenes betydning for pasientsikkerhet.

Kvalitet og pasientsikkerhet i helsetjenestene er et resultat av komplekse samhandlinger mellom ulike profesjoner, avdelinger og nivåer i tjenestene. Den enkelte virksomhet er ansvarlig for forsvarlig drift. Som tilsynsmyndighet arbeider vi kontinuerlig med å forbedre tilsynet i den forstand at et godt tilsyn er utformet slik at det understøtter personellet, ledere og eiere i deres kontinuerlige kvalitetsarbeid. Etter vår vurdering er gevinsten i form av redusert risiko betydelig større ved denne tilnærmingen enn ved å gi reaksjoner til enkeltpersonell som har handlet uforsvarlig.

Samfunnet har likevel utvilsomt behov for å kunne suspendere og tilbakekalle autorisasjon når helsepersonell er åpenbart uegnet til å utøve yrket forsvarlig på grunn av grov mangel på faglig innsikt, rusavhengighet, sykdom eller liknende.

Etter vår vurdering er det imidlertid grunn til å stille spørsmål ved om tilsynsmyndighetens bruk av advarsel har den effekt på pasientsikkerheten som er hensikten. Reaksjoner fra tilsynsmyndigheten kan ha betydning for befolkningens tillit til helsetjenestene selv om de ikke har direkte virkning på pasientsikkerheten. Før det trekkes konklusjoner er det behov for nærmere utredning basert på en systematisk kunnskapsinnhenting og analyse. Vi vil derfor anmode om at HOD tar initiativ til en bred og uavhengig evaluering eller utredning av effekten av tilsynsmyndighetenes praksis når det gjelder de ulike reaksjonsformene.

På samme måte er det etter vår vurdering grunn til å se på tilsynsmyndighetens bruk av begrensninger i autorisasjon. Som utvalget viser er dette svært lite brukte reaksjonsmuligheter. En bred evaluering og utredning av reaksjonsbruk vil kunne drøfte om det er ønskelig å stimulere til økt bruk av begrensninger som reaksjonsform. En slik endring vil være i tråd med utvalgets anbefalinger om å legge større vekt på virksomheters eget ansvar, og på arbeidsgiveransvaret, for å forebygge og følge opp uønskede hendelser. Ved bruk av begrensning kan det stilles krav til arbeidsgivers systematiske oppfølging av den enkelte og til faglig veiledning og samhandling med kolleger som arbeidsgiver må tilrettelegge for.

Helsetilsynet vi på denne bakgrunn be HOD ta initiativ til en gjennomgang av tilsynsmyndighetens reaksjonsmuligheter og praktiseringen av disse.»

Andre høringsinstanser støtter utvalgets forslag, og mener det er behov for å senke terskelen ved for å ilegge de administrative reaksjonene tilbakekall og begrensning overfor helsepersonell. Blant annet uttaler Fylkesmannen i Hordaland:

«I dag er det høg terskel for å tilbakekalle autorisasjonen til eit helsepersonell som i fleire tilfelle har vist alvorlege manglar i den faglege utøving si av yrket. Det råkar pasienttryggleiken. Terskelen for strafferettslege tiltak er òg svært høg. Fylkesmannen stør utvalet i at det er nødvendig å senke terskelen for nokre typar administrative reaksjonar mot helsepersonell ved fagleg uforsvarleg verksemd.»

Og Fylkesmannen i Sogn og Fjordane:

«Utvalet gjer framlegg om at vedtak om administrative reaksjonar bør desentraliserast til regionalt nivå. Det vart gitt 94 åtvaringar og knapt 140 autorisasjonstap i 2014. Autorisasjonstap er tap av jobb. Åtvaring er ein mellomreaksjonsform mellom påpeiking av pliktbrot (lovbrot) og autorisasjonstap. Dei fleste helsepersonell vil la seg korrigere av rettleiing og eventuell påpeiking av pliktbrot. Vi har likevel også sett at (ei mindre gruppe) helsepersonell som har gjort alvorlege og gjentatte feilvurderingar i liten grad lar seg styre av påpeiking av pliktbrot og åtvaringar. Vi er i tvil om åtvaring er ein tenleg reaksjonsform.

Ein bør vurdere meir aktiv bruk av delvis autorisasjonstap i dei alvorlege sakene der det blir gitt åtvaring i dag. Terskelen for avgrensing og tilbakekall av autorisasjon bør vere lågare enn i dag i saker om fagleg uforsvarlegheit.»

Helsedirektoratet gir en betinget støtte til forslaget og uttaler:

«Det eksisterende reaksjonssystemet har i store trekk vært en videreføring fra den tidligere legeloven. Reaksjonssystemet er etter Helsedirektoratets vurdering noe unyansert ved at «advarsel» i liten grad er fulgt opp fra tilsyn eller arbeidsgiver, mens autorisasjonstap kan være unødig omfattende. Helsedirektoratet vil gi en betinget støtte til et forslag om økt bruk av begrensninger i yrkesutøvelsen, med oppfølging gjennom arbeidsgiver og tilsynsmyndighet. Vi er kjent med flere undersøkelser som viser at helsepersonell generelt opplever både advarsler og begrensninger i autorisasjon svært alvorlig og personlig – noe uavhengig av om reaksjonen er korrekt. Bruken må derfor være i forståelig samsvar med hendelsen det gis reaksjon på.

En utvikling som foreslått vil for øvrig være i tråd med andre nordiske ordninger «Skærpet tilsyn» i Danmark, «Behörighetsinskränkning» i Sverige, og kunne sammenfalle bedre med en pedagogisk tilnærming, slik det også anføres for virksomhetstilsyn.»

Det er få høringsinstanser som har kommentert forslaget om klagerett over pålegg om at helsepersonellet skal underkaste seg medisinsk eller psykologisk undersøkelse i forbindelse med tilsynssak, jf. helsepersonelloven § 60. Statens helsetilsyn uttaler følgende:

«Utvalget vektlegger at slike undersøkelser er inngripende overfor helsepersonellet, og at det derfor bør være klagerett på pålegget. Pålegg om sakkyndig undersøkelse er en prosessuell avgjørelse, og et virkemiddel for å ivareta pasientsikkerheten. Det er svært få slike pålegg som gis hvert år, og terskelen for bruk av dette virkemiddelet er i praksis høy. Etter vår vurdering bør hensynet til pasientsikkerheten, og ikke til det enkelte helsepersonell, være avgjørende. Vi støtter derfor ikke utvalgets forslag om å gi helsepersonell klagerett på pålegg om sakkyndig undersøkelse.»

8.5 Departementets vurderinger og forslag

8.5.1 Tap eller begrensning av autorisasjon som følge av faglig uforsvarlighet

I likhet med utvalget vil ikke departementet foreslå verken å fjerne eller tilføre nye reaksjonsformer overfor helsepersonell. Det innebærer at også i fremtiden vil de administrative reaksjoner overfor helsepersonell som Statens helsetilsyn kan benytte være: advarsel, begrensninger, suspensjon eller tilbakekall av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Samt at legers og tannlegers rett til å rekvirere visse legemidler kan også suspenderes eller helt eller delvis tilbakekalles.

I 2016 behandlet Helsetilsynet i overkant av 400 saker som var oversendt fra fylkesmennene til Helsetilsynet for at de skulle vurdere om det var grunnlag for å ilegge en administrativ reaksjon. I 2016 behandlet Statens helsetilsyn totalt 432 saker mot helsepersonell og virksomheter i helse- og omsorgstjenesten, mot 595 i 2015.

I 2016 fikk Statens helsetilsyn 454 nye saker til behandling, mot 485 i 2015. Statens helsetilsyn begjærte påtale i 10 saker i 2016. I 12 saker ble det konkludert med at det ikke var grunnlag for å begjære påtale mot helsepersonell eller virksomhet. I 287 av de avsluttede sakene ga Helsetilsynet til sammen 250 reaksjoner rettet mot helsepersonell, og påpekte lovbrudd i 62 virksomheter. I de øvrige 145 sakene ble det gitt verken reaksjon mot helsepersonell eller påpekt lovbrudd overfor virksomheter.

Det var 113 helsepersonell som mistet til sammen 120 autorisasjoner i 2016. Dette er 42 færre autorisasjoner enn året før, som tilsvarer en reduksjon på 26 prosent. Reduksjonen må sees i lys av at antallet ferdigbehandlete saker i 2016 var 27 prosent lavere enn i 2015. Årsakene til at autorisasjonen ble tilbakekalt, er i de fleste tilfellene misbruk av rusmidler og atferd uforenlig med yrkesutøvelsen. Eksempler på slik atferd er tyveri av legemidler, narkotikalovbrudd og vold. Helsetilsynet tilbakekalte autorisasjonen til fem helsepersonell der uforsvarlig virksomhet i form av svikt i medisinske eller pleiefaglige ferdigheter/kunnskaper var eneste grunnlag. For 19 tilbakekall var svikt i medisinske eller pleiefaglige ferdigheter/kunnskaper ett av flere andre grunnlag for tilbakekallet der rusmiddelbruk var det hyppigste tilleggsgrunnlaget.

Statens helsetilsyn begrenset i 2016 autorisasjonen til 13 helsepersonell i medhold av helsepersonelloven §§ 59 og 59 a. For 11 helsepersonell var grunnlaget svikt i medisinske eller pleiefaglige ferdigheter/kunnskaper. Ut over dette mistet sju leger rekvireringsretten for legemidler i gruppe A og B på grunn av uforsvarlig rekvirering, mot åtte i 2015. Statens helsetilsyn suspenderte autorisasjonen til 17 helsepersonell mens saken var til behandling. Videre fikk en lege suspendert rekvireringsretten for legemidler i gruppe A og B.

Utvalget uttaler at de har fått inntrykk av, og fått bekreftet fra Statens helsetilsyn, at det er lav toleranse for rusmiddelmisbruk og nulltoleranse for seksuelt misbruk av pasienter hos helsepersonell. Samtidig mener utvalget at det er eksempler på at toleransen for faglig uforsvarlighet synes å ligge noe høyt. Utvalget mente at det er relativt få som mister autorisasjon eller lisens på grunnlag av faglig uforsvarlig virksomhet sett i forhold til antallet tilsynssaker som vurderes med tanke på reaksjon. Begrensning i autorisasjon er lite brukt. Utvalget uttaler at de er kjent med noen enkeltsaker som tyder på at terskelen for reaksjoner i form av tap av autorisasjon eller begrensning delvis har ligget svært høyt når det gjelder forsømmelser av faglig karakter.

På denne bakgrunn foreslo utvalget en lovendring for å synliggjøre et ønske om en justering av praksis i bruken av autorisasjonstap og bruken av begrensning av autorisasjon når grunnlaget for reaksjonen gjelder faglig uforsvarlig virksomhet. En begrensning i autorisasjonen kan for eksempel gå ut på at helsepersonell ikke kan jobbe selvstendig, men må arbeide i et fellesskap med andre og under veiledning. Utvalget pekte på at begrensning etter forholdene kan være hensiktsmessig fordi den tilpasses individuelt slik at pasient- og brukersikkerheten ivaretas, samtidig som helsepersonellet ikke utelukkes fra å utøve yrket.

Statens helsetilsyn er skeptisk til en slik endring, og mener det er behov for en bred gjennomgang av tilsynsmyndighetenes reaksjoner overfor helsepersonell med tanke på å evaluere reaksjonenes betydning for pasientsikkerhet. Videre uttaler tilsynet at de har fokus på den enkelte virksomhet som er ansvarlig for forsvarlig drift. Det er et fokus på å forbedre tilsynet slik at det understøtter helsepersonellet, ledere og eiere i deres kontinuerlige kvalitetsarbeid. Tilsynets vurdering er at gevinsten i form av redusert risiko betydelig større ved en slik tilnærming enn ved å gi reaksjoner til den enkelte helsepersonell som har handlet har uforsvarlig.

Det er en vanskelig avveining mellom de ulike hensynene. Departementet mener likevel det er riktig og viktig å ha en tilnærming hos tilsynsmyndighetene som fokuserer på læring. En dreining fra individ til systemperspektiv er en ønsket og riktig utvikling. En slik utvikling kan imidlertid ikke frata individet ansvar i tilfeller hvor det avdekkes uforsvarlig yrkesutøvelse. Særlig av hensyn til rettsikkerheten til pasientene og pasientsikkerheten er tilsyn og administrative reaksjoner overfor helsepersonell viktig når uforsvarlighet er påvist.

Departementet vil derfor foreslå å senke terskelen noe for bruken av autorisasjonstap og bruken av begrensning av autorisasjon når grunnlaget for reaksjonen gjelder faglig uforsvarlig virksomhet. Rent konkret handler det om å endre ordlyden fra «grov mangel på faglig innsikt» til «vesentlig mangel på faglig innsikt» i helsepersonelloven § 57. Ordlyden i begge alternativer tilsier at det kun er i alvorlige tilfeller at reaksjoner skal gis. Forskjellen i ordlyden er ikke stor, men terskelen er noe lavere ved «vesentlig» kontra «grov». Hvordan en slik endring vil slå ut rent konkret i tilsynets vurdering av reaksjoner overfor helsepersonell, er vanskelig å forutsi. Dette fordi det må gjøres konkrete vurderinger i hver enkeltsak. Det er dermed ikke slik at forslaget nødvendigvis vil medføre en endring i antall saker med tap eller begrensning av autorisasjon. Forslaget gir imidlertid Statens Helsetilsyn et noe større handlingsrom i de saker hvor det er tale om faglig uforsvarlighet. I dag er det slik at det skal svært mye til, jf. ordlyden «grov», mens forslaget senker terskelen noe for å frata eller begrense autorisasjonen til helsepersonell ved faglig uforsvarlighet. Det er Statens helsetilsyn som må foreta de konkrete vurderingene.

Departementet mener likevel det er riktig å signalisere at alvorlige og gjentatte uforsvarlige vurderinger foretatt av helsepersonell skal ha en konsekvens, og at terskelen etter regelverket skal være noe lavere enn i dag. Bestemmelsen skal praktiseres slik at helsepersonell som på grunn av manglende faglige kompetanse utgjør en fare for framtidige pasienter, blir hindret fra å arbeide i helse- og omsorgstjenesten. Den skal normalt ikke benyttes som en administrativ reaksjon på sviktende faglige vurderinger i enkeltstående tilfeller uten at det sannsynliggjøres at slike har en sammenheng med en mer gjennomgående og vesentlig faglig svikt. Som nevnt ønsker departementet en videre utvikling hvor læring og systemperspektivet er i fokus, men det må likevel sikres at pasienter og brukere ikke utsettes overfor helsepersonell som utgjør en fare for pasientsikkerheten.

I mange tilfeller vil en hensiktsmessig administrativ reaksjon kunne være en begrensning i autorisasjonen istedenfor tilbakekall. Begrensning av autorisasjon har som nevnt vært lite brukt, men kan i mange tilfeller være hensiktsmessig fordi den kan tilpasses individuelt slik at pasient- og brukersikkerheten ivaretas, samtidig som helsepersonellet ikke utelukkes fra å utøve yrket. Det vil i en del tilfeller kreve tilpasninger fra arbeidsgivers side, eller at det forutsettes andre tiltak som medfører bruk av tid eller penger, for eksempel etterutdanning. Effekten av begrensningen vil dermed kunne avhenge av arbeidsgivers tilrettelegging. Departementet forutsetter imidlertid at arbeidsgivere følger opp for å sikre forsvarlige tjenester.

Statens helsetilsyn etterlyser i sin høringsuttalelse en bredere gjennomgang av tilsynsmyndighetenes reaksjoner overfor helsepersonell med tanke på å evaluere reaksjonenes betydning for pasientsikkerheten. Departementet har i denne proposisjonen hatt fokus på de forslagene som utvalget har foreslått og som har vært på høring. Kunnskap om tilsynsmyndighetens praksis og hvilken effekt reaksjoner overfor helsepersonell har med tanke å sikre gode og forsvarlige tjenester i hele helse- og omsorgssektoren, krever et betydelig evalueringsarbeid. Departementet mener imidlertid at slik kunnskap, og ikke bare med tanke på reaksjoner overfor helsepersonell, men tilsynets effekt på pasientsikkerhetsarbeidet generelt er viktig. Departementet vil derfor vurdere tilsynets forslag om en slik gjennomgang på et senere tidspunkt.

8.5.2 Klagerett over pålegg om medisinsk eller psykologisk undersøkelse i forbindelse med tilsynssak

I 2016 ba Statens helsetilsyn om sakkyndig vurdering i seks tilsynssaker. Videre påla Helsetilsynet to helsepersonell å underkaste seg sakkyndig medisinsk eller psykologisk undersøkelse, jf. helsepersonelloven § 60.

Når det gjelder forslaget fra utvalget om klagerett over pålegg om at helsepersonellet skal underkaste seg medisinsk eller psykologisk undersøkelse i forbindelse med tilsynssak, mener departementet at dette er et så inngripende tiltak overfor helsepersonellet at det bør gis klagerett. Det er uttalt i forarbeidende til helsepersonelloven § 60 at et slikt pålegg ikke gir klagerett. Utviklingen i rettspraksis og uttalelser fra Sivilombudsmannen kan trekke i retning av at denne uttalelsen ikke lenger står seg, og at det allerede eksisterer en klagerett ved pålegg om å underkaste seg medisinsk eller psykologisk undersøkelse.

Departementet er av den oppfatning at pålegget er av en slik karakter at det er naturlig å gi klagerett, og finner det derfor ikke nødvendig å vurdere hvorvidt det allerede i dag eksisterer en slik klagerett. Departementet vil presisere at medisinske eller psykologiske undersøkelser kan være viktige i enkelte saker, og det faktum at det gis en klagerett ikke vil tilsi at undersøkelsen ikke skal eller kan gjennomføres. Det innebærer kun at helsepersonellet får en mulighet til å få overprøvd pålegget. Følgelig kan ikke endringen sies å forhindre eller vanskeliggjøre tilsynets arbeid, men det sikrer helsepersonellet viktige rettsikkerhetsgarantier.