2 Endringar i reglane om samordning mellom dagpengar og offentleg tenestepensjon – folketrygdlova § 4-26

2.1 Innleiing og bakgrunn

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår å endre reglane om samordning mellom dagpengar under arbeidsløyse og offentleg tenestepensjon. Alderspensjon og avtalefesta pensjon (AFP) frå dei offentlege tenestepensjonsordningane er no lagt om til pensjonar med fleksibelt og nøytralt uttak for dei som er født i 1963 eller seinare, på same måte som pensjonane frå dei private tenestepensjonsordningane og alderspensjonen frå folketrygda. Omlegginga gjeld likevel ikkje for dei som er omfatta av den lovfesta pensjonsordninga for apotektilsette. Dagpengane blir ikkje reduserte for dei som får utbetalingar frå private tenestepensjonsordningar. Som følge av dette, bør dagpengane ikkje lenger bli reduserte når dagpengemottakarane får pensjon frå offentlege tenestepensjonsordningar som er utforma på same måte.

2.2 Gjeldande rett

Det er eit overordna prinsipp i folketrygdlova at ein ikkje skal ha dekka det same inntektstapet gjennom å få fleire overlappande stønader for den same perioden. Reglane om samordning og val av stønader skal hindre ein slik form for dobbel kompensasjon. Reglar om val av stønad og samordning mellom dagpengar og andre folketrygdytingar følger av folketrygdlova §§ 4-24 og 4-25, og reglar om samordning med ytingar utanfor folketrygdlova følger av folketrygdlova § 4-26.

Etter folketrygdlova § 4-26 første ledd bokstav a, får ein dagpengemottakar som samtidig får utbetalt ein offentleg tenestepensjon, redusert dagpengane med eit beløp som svarar til pensjonen. Dagpengane skal likevel ikkje bli redusert meir enn at dagpengane og pensjonen per veke minst svarar til tre prosent av grunnbeløpet i folketrygda (G). Departementet legg til grunn at nemninga «offentlig tjenestepensjonsordning» etter folketrygdlova § 4-26 første ledd bokstav a, svarar til dei pensjonsordningane som lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven) er meint å gjelde for, sjå samordningslova § 1 bokstav a.

2.3 Vurderingar og forslag

Tidlegare gjaldt det tilsvarande reglar om samordning mellom dagpengar og ytingar frå private tenestepensjonsordningar. Desse blei oppheva med verknad frå 17. desember 2021, sjå endringslov 17. desember 2021 nr. 146. Bakgrunnen var at ytingane frå dei private ordningane då blei lagt om i tråd med prinsippa i pensjonsreforma om fleksible og nøytrale uttaksreglar, der ytingane blir utbetalte uavhengig av om pensjonsmottakaren har arbeidsinntekt ved sida av eller ikkje. Sjå Prop. 4 L (2021–2022) Endringer i folketrygdloven og enkelte andre lover (Samleproposisjon høsten 2022), punkt 4. Som det går fram av punkt 4.4 i proposisjonen, var grunnen til at reglane om samordning med pensjonar frå offentlege tenestepensjonsordningar ikkje samtidig blei oppheva, at dei offentlege pensjonsordningane enno ikkje var lagt om slik som dei private tenestepensjonsordningane og alderspensjonen frå folketrygda.

Fleire av dei offentlege tenestepensjonsordningane er no endra og utforma i tråd med prinsippa om nøytralt og fleksibelt uttak.

Når både privat og offentleg tenestepensjon er utforma etter dei same prinsippa, kan det verke urimeleg at dagpengane blir reduserte når ein samtidig mottek pensjon frå ein offentleg tenestepensjonsordning, mens dei ikkje blir reduserte ved samtidig mottak av privat tenestepensjon. Omsynet til likebehandling tilseier at dagpengane heller ikkje bør bli samordna med offentleg tenestepensjon. Ei innvending er at det gamle systemet med ikkje-nøytrale uttaksreglar er vidareført til og med 1962-kullet. Det same gjeld for alle som er medlemmar av Pensjonsordning for apotekvirksomhet. Det kan verke urimeleg at offentleg tilsette som blir arbeidslause, i stor grad vil kunne ha rett til to fullverdige ytingar frå det offentlege, som begge skal erstatte den arbeidsinntekta som er falt bort. Det gir ein form for dobbelt kompensasjon. Vidare er systemet med særalderspensjon vidareført, men med nokre endringar. Det inneber at det også på lengre sikt vil bli utbetalt ikkje-nøytrale ytingar frå offentleg tenestepensjon.

Nedanfor blir nokre av ordningane vurdert nærmare. Det som står i omtalen av dei som er fødde i 1962 eller tidlegare, gjeld også for alle apotektilsette som er omfatta av Pensjonsordning for apotekvirksomhet, også dei som er fødde i 1963 eller seinare.

Alderspensjon

Personar som er fødde i 1962 eller tidlegare, kan få alderspensjon frå offentlege tenestepensjonsordningar tidlegast frå fylte 67 år, det vil seie først frå den alderen då dei ikkje lenger har rett til dagpengar jf. folketrygdlova § 4-23. Unntak gjeld dei som har særalderspensjon, jf. nedanfor. Frå og med 1963-kullet kan alderspensjonen bli tatt ut frå 62 år, men for desse er pensjonen utforma slik at den fritt kan kombinerast med arbeidsinntekt. Frå 2025 kan det derfor oppstå tilfelle der ein samtidig kan få dagpengar og alderspensjon frå ein offentleg tenestepensjonsordning etter liknande regler som for privat tenestepensjon. Utan nokon endring vil reglar om samordning av dagpengar med alderspensjon frå ei offentleg tenestepensjonsordning dermed også få verknad for alderspensjonen frå 2025 for dei som er omfatta av dei nye reglane for offentleg tenestepensjon. Ei slik samordning vil innebere ei urimeleg forskjellsbehandling av tenestepensjon for offentleg og for privat sektor.

Dette taler for å oppheve samordningsreglane mellom dagpengar og ordinær alderspensjon frå offentleg tenestepensjon frå og med 2025, for dei som kan begynne å ta ut tenestepensjon som er utforma etter prinsippa om nøytralt og fleksibelt uttak.

Avtalefesta pensjon (AFP)

For offentleg tilsette som er fødde i 1963 eller seinare, er AFP lagd om til eit nøytralt påslag til annan pensjon, som fritt kan kombinerast med arbeidsinntekt, slik som pensjonsordningane i privat sektor. For desse vil det ikkje vere rimeleg å vidareføre den gjeldande samordningsregelen.

Årskulla fram til og med 1962 kan få AFP etter gamalt regelverk, der AFP bereknast som ein tenestepensjon frå fylte 65 år, og som ein gamal uførepensjon frå folketrygda frå fylte 62 år. Det leggjast til grunn at berre AFP berekna som ein tenestepensjon frå 65 år, kan reknast som «pensjon fra en offentleg tjenestepensjonsordning» etter folketrygdlova § 4-26 første ledd bokstav a. AFP frå fylte 62 år blir avkorta mot pensjonsgivande inntekt dersom inntekta overstig eit toleransebeløp som i dag utgjer 15 000 kroner for medlemmar av Statens pensjonskasse. I tariffområdet til Kommunenes organisasjon (KS) er toleransebeløpet 0,26 G, og det same toleransebeløpet skal gjelde for medlemmar av Statens pensjonskasse frå 1. januar 2025. Medlemmar av Statens pensjonskasse får AFP avkorta på same måte frå fylte 65 år om dei har ei deltidsstilling i offentleg sektor. I kommunal sektor blir AFP berre avkorta frå fylte 65 år mot inntekt i offentleg sektor. Først frå og med 2030, når alle som er fødde før 1963 har passert 67 år, vil det ikkje lenger vere nokon som får gamal AFP i offentleg sektor, med unntak av dei som får AFP frå Pensjonsordning for apotekvirksomhet. Fram til då bør reglane om samordning mellom dagpengar og AFP for årskulla som er fødde til og med 1962, bli vidareført.

Alderspensjon som gis før fylte 67 år (særalderspensjon)

Alderspensjon frå ein offentleg tenestepensjonsordning før 67 år, såkalla særalderspensjon, kan i dag tidlegast bli gitt frå inntil tre år før særaldersgrensene på 60, 63 og 65 år. Det er eit vilkår at ein heilt eller delvis fråtrer stillinga for å få ein slik pensjon, men pensjonen kan i dag fritt kombinerast med arbeidsinntekt frå ei stilling som ikkje gir pliktig medlemskap i ei offentleg tenestepensjonsordning.

25. august 2023 inngjekk departementet og partane i offentleg sektor ei avtale om nye pensjonsreglar til personar med særaldersgrense som er fødde i 1963 eller seinare. For stillingar som i dag har aldersgrense 60 og 63 år, skal det etter avtalen fortsett bli gitt ein tidlegpensjon, men det er avtalt å innføre reglar om avkorting av pensjonen mot all pensjonsgivande inntekt over 1 G. Slike avkortingsreglar blir innførde frå og med dei som er fødde i 1970, for stillingar som i dag har 60 års aldersgrense, og frå og med dei som er fødde i 1967, for stillingar som i dag har 63 års aldersgrense. Tidlegpensjon blir avvikla frå og med 1965-kullet for dei stillingane som i dag har ei aldersgrense på 65 år. For alle med særaldersgrense blir det innført eit særalderspåslag som gir ein høgare tenestepensjon til dei som fråtrer tidleg. Særalderspåslaget blir avkorta for dei som har pensjonsgivande inntekt over 1 G etter uttaket av påslaget.

Aldersgrensene skal justerast gradvis opp i takt med normert pensjoneringsalder (i dag 67 år), og høvet til å få tidlegpensjon inntil tre år før aldersgrensa skal gradvis bli avvikla.

Dei avtalte pensjonsreglane for personar med særaldersgrense inneber at det for desse gruppene vil vere element i alderspensjonssystemet for offentleg tilsette som fortsett er innretta slik at dei kjem som ei erstatning for arbeidsinntekt, og som ikkje fritt kan kombinerast med arbeidsinntekt. Det gjeld også for dei som er fødde i 1963 eller seinare.

Blant dei med dei lågaste særaldersgrensene er det relativt vanleg å ha inntekt frå ei ikkje- medlemspliktig stilling samtidig som dei får full tidlegpensjon. Av dei med særaldersgrense 60 år i Forsvaret, hadde til dømes 68 prosent (1 166 personar) inntekt frå ei ikkje-medlemspliktig stilling i kombinasjon med full tidlegpensjon før 67 år, ved utgangen av 2022. Det tilsvarande talet var 75 prosent (1 137 personar) blant dei med særaldersgrense 60 år i Politiet. Under 30 prosent av desse hadde ei inntekt på over 3 G. Det er truleg ikkje så mange av desse som seinare blir arbeidslause, men talla for kombinasjon av full tidlegpensjon og inntekt indikerer likevel at omfanget kan bli av ein viss storleik. Det ville vere urimeleg dersom ein som har slutta i ei offentleg stilling og har ein full tenestepensjon på 66 prosent av tidlegare lønn, og som deretter tar seg arbeid i privat sektor, skal kunne få uavkorta dagpengar i tillegg til ein full alderspensjon dersom personen seinare blir arbeidslaus.

Behovet for samordningsregler mellom dagpengar og tidlegpensjon vil på sikt falle bort som følge av at ny tidlegpensjon blir avkorta mot pensjonsgivande inntekt, og dermed også dagpengar. Slike avkortingsregler inneber at ein ikkje vil kunne få full tenestepensjon og fulle dagpengar samtidig. Desse reglane vil gjelde først frå og med 1970-kullet for stillingar som i dag har aldersgrense på 60 år, og frå og med 1967-kullet for stillingar som i dag har aldersgrense på 63.

Fram til då vil det vere prinsipielt uheldig å ikkje samordne dagpengar med særalderspensjon.

Pensjonsordninga for arbeidstakarar til sjøs

Pensjonsordninga for arbeidstakarar til sjøs blei frå 2020 lagd om frå ei tidlegpensjonsordning som erstatta arbeidsinntekt, til ei nøytral påslagsordning, slik som dei private tenestepensjonsordningane. Personar som hadde fylt 50 år og var medlem av ordninga ved inngangen av 2020, blei vidareført i den gamle ordninga. Desse vil kunne få pensjon etter den gamle ordninga fram til fylte 67 år. Den gamle ordninga vil dermed ikkje vere fullt utfasa før i 2036. Først då kan samordningsreglane bli oppheva for alle.

Ny ordning vil i hovudsak bli fasa inn frå og med 2032. Men dei som blei nye medlemmar i 2020, og som då var fylt 50 år, vil også kunne få pensjon frå den nye ordninga før 2032. Samordningsreglane kan derfor allereie no opphevast for dagpengemottakarar som får pensjon frå den nye ordninga.

Konklusjon

Arbeids- og inkluderingsdepartementet meiner at dagpengane ikkje bør samordnast med tenestepensjon som er utforma etter prinsippa om nøytralt og fleksibelt uttak, og foreslår å endre gjeldande § 4-26 første ledd bokstav a i samsvar med dette. Forslaget inneber at den gjeldande regelen om at dagpengane blir redusert tilsvarande tenestepensjonen, blir vidareført for dei tenestepensjonsordningane som ikkje er utforma etter prinsippa om nøytralt og fleksibelt uttakeffekten.

Sjå forslaget til endringar i folketrygdlova § 4-26 første ledd bokstav a.

2.4 Forholdet til internasjonale plikter

Det følger av folketrygdlova §§ 1-3 flg. at loven skal nyttast i samsvar med prinsippa om rørslefridom og lik behandling slik dei kjem til uttrykk i hovuddelen i EØS-avtalen. Det kjem vidare fram av folketrygdlova § 4-1 a at dagpengereglane i kapittel 4 skal fråvikast så langt det er nødvendig av omsyn til dei relevante reglane i hovuddelen i EØS-avtalen, trygdeforordninga, gjennomføringsforordninga og bi- og multilaterale trygdeavtaler, sjå folketrygdlova §§ 1-3 a og 1-3 b.

Trygdeforordninga stiller ikkje krav om harmonisering av trygdeordningane i medlemsstatane, men koordinerer trygdelovgivinga deira. Det er overlate til dei nasjonale styresmaktene å fastsette kva for trygdeytingar ein kan få, om trygdedekninga skal vere avhengig av arbeid eller busetting, størrelsen på ytingane og kor lenge ein kan få dei. Reguleringa av trygdeytingane må likevel vere i tråd med grunnprinsippa i EØS-retten.

Dei foreslåtte endringane vil gjelde likt for alle som får innvilga dagpengar, utan omsyn til om retten til dagpengar følger av dei nasjonale reglane eller av samanleggingsreglane i EU-trygdeforordninga (883/2004). Endringane samsvarar dermed med likebehandlingsprinsippet slik det kjem til uttrykk i EØS-avtalen artikkel 4 og i trygdeforordninga artikkel 4.

2.5 Ikraftsetjing. Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet foreslår at endringa tar til å gjelde 1. januar 2025.

Det er relativt få som får dagpengane redusert som følge av at dei samtidig får offentleg tenestepensjon. I januar 2024 gjaldt dette til dømes totalt berre 24 dagpengemottakarar. I tillegg kan nokon ha fått samordna dagpengane til kr 0, og i praksis fått avslag på dagpengesøknaden sin. Budsjetteffekten av å oppheve samordningsregelen mellom dagpengar og ny offentleg tenestepensjon er berekna til tilnærma null i 2025. Bakgrunnen er at det vil vere svært få personar som vil vere inne på ny tenestepensjonsordning i 2025, fordi det i hovudsak berre gjeld dei som er fødde i 1963 og seinare. I åra som kjem, vil talet på personar i ny tenestepensjonsordning auke gradvis. Først i 2030, når alle i alderen 62-66 år vil vere inne på ny ordning, vil endringa venteleg ha full effekt.

Endringa vil innebere ei administrativ meirbelastning for Arbeids- og velferdsetaten, som må vurdere spørsmålet om samordning manuelt.