4 Rett til et trygt og godt skolemiljø og nulltoleranse mot krenkelser

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Opplæringsloven § 9a-1 gir elever en individuell rett til et godt fysisk og psykososialt skolemiljø. Bestemmelsen gir elever rett til et skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring og gir dermed elevene rett til mer enn et skolemiljø uten krenkelser. Djupedalutvalget foreslo flere endringer i utformingen av dagens § 9a-1. Utvalget foreslo at den individuelle retten knyttet til det psykososiale skolemiljøet og det fysiske skolemiljøet burde reguleres i to ulike bestemmelser og at ordlyden burde bli endret fra «godt» til «trygt» skolemiljø i de ulike bestemmelsene. Utvalget mente at det er enklere å avgjøre innholdet i den rettslige standarden trygt, og viste blant annet til at begrepet kan knyttes til den gjeldende oppfatning i pedagogisk og psykologisk forskning om hva som skaper trygge omgivelser for læring.

Departementet er opptatt av at lovteksten i kapitlet om skolemiljø skal utformes slik at reglene skal være enkle å forstå for brukerne, samtidig som de uttrykker reglenes rettslige innhold på en presis måte. På denne bakgrunn har departementet vurdert hvordan den overordnede bestemmelsen om elevenes individuelle rett til et godt fysisk og psykososialt skolemiljø bør utformes.

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Opplæringsloven

Det følger av opplæringsloven § 9a-1 at «alle elevar i grunnskolar og vidaregåande skolar har rett til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring». Retten kommer også til uttrykk i formålsparagrafen (§ 1-1) og i generell del av Læreplanverket.

Opplæringsloven § 9a-1 gir elever en individuell rett til et godt fysisk og psykososialt skolemiljø. Retten gjelder i undervisningssituasjonen, på skoleområdene og når elevene er på skoleturer. Skolemiljøet skal – både i enkelttilfeller og det totale miljøet – fremme elevenes helse, trivsel og læring. Retten gir dermed ikke bare vern mot helseskader, men krever også et skolemiljø som virker positivt på elevenes helse, trivsel og læring.

Retten til et godt fysisk og psykososialt skolemiljø er nærmere presisert i opplæringsloven § 9a-2 og § 9a-3. I § 9a-2 stilles det krav til det fysiske miljøet, og i § 9a-3 stilles det krav til det psykososiale miljøet. I tillegg gis det i begge bestemmelsene nærmere regler om hvordan elever og foreldre kan be om tiltak for å rette på de fysiske eller psykososiale forholdene.

Retten etter § 9a-1 gjelder for elever i offentlige grunnskoler og videregående skoler, samt elever i private grunnskoler (jf. § 2-12) og friskoler (jf. friskoleloven § 2-4 andre ledd). Skolefritidsordninger opprettet etter opplæringsloven er også omfattet, jf. § 9a-9. Se mer om virkeområdet i kapittel 8.2.

4.2.2 Andre regler som berører skolemiljøet

Det finnes også andre regelverk som stiller krav til skolemiljøet. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. har bestemmelser som handler om både det fysiske og psykososiale skolemiljøet, og som til dels overlapper med reglene i opplæringsloven. Reglene i forskriften skal bidra til at miljøet i skoler fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade.

Elevene er vernet mot diskriminering og trakassering gjennom reglene i likestillings- og diskrimineringslovene (likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering). Alle de fire lovene har regler om at ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner har plikt til å forebygge og søke å hindre at det skjer diskriminering og trakassering på bakgrunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Denne plikten er foreslått videreført i ny felles likestillings- og diskrimineringslov.

4.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen å videreføre innholdet i dagens bestemmelse om elevenes individuelle rett, men foreslo enkelte endringer for å gjøre bestemmelsen klarere og lettere å forstå.

Departementet mente at retten til et godt fysisk og psykososialt skolemiljø fortsatt skulle stå i en felles overordnet bestemmelse, men foreslo å bruke begrepet skolemiljø i stedet for fysisk og psykososialt miljø. Departementet viste til at begrepet skolemiljø omfatter både det fysiske og det psykososiale miljøet og kan være lettere å forstå for elever og foreldre. Det ble videre foreslått å gi elevene rett til et skolemiljø som både er trygt og godt. Departementet viste til at uttrykket trygt er egnet til å beskrive og tydeliggjøre elevenes rett, men at begrepet kan oppfattes som snevrere enn godt, og at begge begrepene derfor bør stå i lovteksten. Departementet foreslo å videreføre at skolemiljøet skal ha en positiv virkning ved at skolemiljøet skal fremme helse, trivsel og læring.

Departementet foreslo også at nulltoleranse mot mobbing, vold, diskriminering, trakassering og andre krenkelser tas inn i lovteksten for å understreke viktigheten av tydelige holdninger fra skolens side.

Departementet understreket at forslaget til endringer i bestemmelsen ikke ville innebære endringer i elevenes individuelle rett etter dagens § 9a-1, men at formålet med endringene er å uttrykke elevenes rett tydeligere og mer brukervennlig.

4.4 Høringsuttalelser

Det er 44 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget til ny bestemmelse om elevenes individuelle rett. 35 instanser støtter i hovedsak departementets forslag, mens 4 instanser ikke støtter det. De resterende instansene har uttalt seg om forslaget, uten at det kommer fram om forslaget støttes eller ikke.

Mange av dem som støtter forslaget, mener at endringene gjør lovteksten enklere og mer forståelig. Fylkesmannen i Rogaland viser blant annet til at forslaget til formulering favner så vidt at alle tilfeller der det er behov for tiltak for å bedre skolemiljøet, blir fanget opp. Foreldreutvalget for grunnopplæringen mener formuleringene som er valgt, bør kunne forstås og anvendes av mennesker med ulik kompetanse og bakgrunn.

Utdanningsdirektoratet kommenterer at departementet ikke har omtalt elevens subjektive opplevelse, men legger til grunn at dette videreføres som i dag i og med at retten ikke endres. Direktoratet mener dette bør presiseres i proposisjonen. Direktoratet understreker også at skoleeier har ansvaret.

Nissedal kommune, Skien kommune og Telemark fylkeskommune støtter ikke forslaget, og mener at dagens ordlyd bør beholdes. Det vises blant annet til at den foreslåtte endringen fjerner en godt innarbeidet og kjent formulering. Barneombudet støtter ikke forslaget med den begrunnelse at bestemmelsen bør være mer detaljert. Barneombudet knytter også nærmere kommentarer til både formuleringen av retten til et trygt og godt skolemiljø og nulltoleranse. Disse innspillene omtales under.

Mange støtter forslaget om å formulere bestemmelsen slik at det gis «rett til et trygt og godt skolemiljø som fremjar helse, trivsel og læring». Noen peker på at godt bør komme før trygt i lovteksten fordi det er videre og vil sikre at bestemmelsen ikke virker innsnevrende. Fylkesmannen i Oppland mener at det bør framgå av lovteksten at skolemiljøet også skal fremme sosial tilhørighet fordi opplæringsloven § 8-2 ikke er nok til å sikre elever sosial tilhørighet. Barneombudet mener at lovteksten bør presisere at elevene også har rett til et inkluderende skolemiljø, og viser til erfaring med at skoler sliter med å fange opp ekskludering og utestengelse.

Det er delte meninger om det bare skal stå skolemiljø i lovteksten eller om det fortsatt skal vises til både det fysiske og psykososiale miljøet. Fylkesmannen i Hedmark peker blant annet på at psykososialt er et ord som kan være vanskelig å forstå for elevene og at det derfor er bedre med skolemiljø. Andre, blant andre Vestby kommune og Helsedirektoratet, mener at det fortsatt bør synliggjøres at retten knytter seg til både det psykososiale og det fysiske miljøet.

Mange av høringsinstansene er positive til forslaget om å ta inn i lovteksten at skolene skal ha nulltoleranse mot mobbing, vold, diskriminering, trakassering og andre krenkelser. Flere av høringsinstansene har innspill til hvordan lovteksten bør utformes.

Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter forslaget, men ber om at også hatytringer tas med i opplistingen av ulike former for krenkelser. OdinStiftelsen støtter i utgangspunktet forslaget, men mener at bruken av «andre krenkelser» i lovteksten vil framstå uhåndgripelig for skolen. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag støtter forslaget, men mener det kan vurderes om det bør synliggjøres i bestemmelsen at også passiv opptreden og unnlatelser omfattes, og at dette ikke bare kommer til uttrykk i merknaden til bestemmelsen. Fylkesmannen i Hedmark spiller inn at begrepet krenkende atferd bør benyttes i stedet for krenkelse.

Om nulltoleranse uttaler Barneombudet følgende:

«Det er ikke tilstrekkelig å fastslå et nulltoleranseprinsipp i forslag til ny § 9A-2, dersom bestemmelsen ikke får noe innhold. All erfaring viser at skolen trenger å få beskrevet i detalj hva som ligger i lovens krav. Dette må følges opp med bestemmelser som har prosedyre og saksbehandlingsregler. Nulltoleranseprinsippet følges ikke opp i de øvrige bestemmelsene, tvert om. Det følger av forslag til § 9A-4 at læreren skal «følge med på» om elevene har det trygt og godt. Å «følge med på» er en vanskelig rettslig overprøvbar standard.»

Stavanger kommune, Utdanningsforbundet og Det utdanningsvitenskapelige fakultet ved Universitetet i Oslo støtter at skolene skal ha nulltoleranse, men viser til at et slikt krav i loven kan være vanskelig å operasjonalisere. Stavanger kommune mener derfor at kravet passer bedre som en overordnet visjon enn i en lovtekst, der det skal kunne etterprøves om skolene oppfyller lovkravet. Utdanningsforbundet mener en visjon om nulltoleranse heller bør stå i formålsparagrafen.

4.5 Departementets vurderinger

4.5.1 Generelt

Grunnskoleopplæring er obligatorisk for alle barn i Norge. Det er viktig at barn og unge har trygge og gode skolemiljø og at elever vernes mot krenkelser i skolehverdagen. Den overordnede rettighetsbestemmelsen i lovens kapittel om skolemiljø er en del av dette vernet. Elevenes individuelle rett er utgangspunktet for andre rettigheter og plikter knyttet til elevenes skolemiljø. Ikke minst er den avgjørende for skolens plikt til å handle og sikre at elevene ikke blir utsatt for krenkelser. Departementet mener innholdet i dagens bestemmelse bør videreføres, men foreslår enkelte endringer i bestemmelsen slik at den blir klarere og lettere å forstå.

Høringsinstansene som ikke støtter departementets forslag til endringer, mener at dagens ordlyd bør beholdes eller at bestemmelsen bør være mer detaljert. Det vises blant annet til at den foreslåtte endringen fjerner en godt innarbeidet og kjent formulering. Departementet mener at forslaget til ny lovtekst uttrykker elevenes individuelle rett på en tydeligere og bedre måte enn i dag uten at innholdet i bestemmelsen endres. Etter departementets vurdering er det liten risiko for at endringene fører til misforståelser om elevenes rett eller innholdet i bestemmelsen. Departementet vil også understreke at den overordnede rettighetsbestemmelsen har som formål å fastslå retten til elevene på en enkel og forståelig måte, og at det derfor ikke er behov for å gjøre bestemmelsen mer detaljert. De andre reglene i kapitlet angir hvordan skolen skal sørge for at elevenes rett blir oppfylt.

Utdanningsdirektoratet viser til at elevens subjektive opplevelse ikke er omtalt, men legger til grunn at dette videreføres som i dag ettersom retten ikke endres. Departementet vil understreke at forslaget ikke endrer innholdet i bestemmelsen og at det fortsatt er elevens opplevelse som er avgjørende for om eleven har et trygt og godt skolemiljø. Skolemiljø omfatter i denne forbindelse hvordan eleven opplever å ha det på skolen, skolefritidsordningen og leksehjelptilbudet (se punkt 8.2 nedenfor om kapitlets virkeområde). I det videre brukes begrepet skolemiljø om hele virkeområdet. Departementet vil understreke at det fortsatt skal være skoleeier som har ansvaret for at retten blir oppfylt. Dette følger av de andre reglene i kapitlet og av ansvarsbestemmelsen i § 13-10 første ledd.

4.5.2 Rett til et trygt og godt skolemiljø

Elevenes skolemiljø er summen av både det fysiske og det psykososiale miljøet på skolen, og disse vil gjensidig påvirke hverandre. Departementet mener at elevenes rett til et godt fysisk og psykososialt skolemiljø fortsatt bør fastslås i en felles overordnet bestemmelse. Begrepet skolemiljø favner både det fysiske og psykososiale miljøet på skolen.

Høringsinstansene er delt i om det fortsatt bør framgå at retten knytter seg til både det psykososiale og det fysiske miljøet. Departementet mener det er unødvendig å presisere at retten gjelder både det fysiske og det psykososiale miljøet i den overordnede rettighetsbestemmelsen. I bestemmelsene som bare gjelder det psykososiale skolemiljøet eller bare det fysiske skolemiljøet, vil dette framgå. Også brukerhensyn taler for bare å bruke begrepet skolemiljø i den overordnede rettighetsbestemmelsen. Dette ble også påpekt av noen av høringsinstansene. Fylkesmannen i Hedmark peker blant annet på at psykososialt er et ord som kan være vanskelig å forstå for elevene.

Departementet mener at uttrykket trygt er egnet til å beskrive og tydeliggjøre elevenes rett. Begrepet innebærer blant annet at elevene ikke skal komme til skade og at elever skal føle at skolen er et trygt sted å være. Trygghet kan også handle om forutsigbarhet og forventninger om at skolen handler dersom noe skjer. Begrepet trygt kan imidlertid oppfattes som snevrere enn godt. For eksempel kan det være situasjoner der luft- og temperaturforholdene på skolen fører til dårlig trivsel og læring, men at skolemiljøet likevel ikke er utrygt. For å sikre at elevenes rettighet ikke svekkes, foreslår departementet at det fastsettes i loven at skolemiljøet skal være trygt og godt.

Noen høringsinstanser foreslår å ta med sosial tilhørighet eller inkluderende skolemiljø i oppramsingen av hva skolemiljøet skal fremme. Etter departementets vurdering er det tilstrekkelig at lovteksten angir at skolemiljøet skal fremme helse, trivsel og læring. Dette er vide begreper som også omfatter behovet for sosial tilhørighet. Departementet vil også vise til at et skolemiljø som fremmer sosial tilhørighet, er viktig for å få et trygt og godt skolemiljø.

4.5.3 Nulltoleranse mot krenkelser

Departementet mener at elevers rett til ikke å bli utsatt for krenkelser er så sentral at det bør lovfestes uttrykkelig at skolen skal ha nulltoleranse mot krenkelser. At skolene ikke skal tolerere krenkelser følger i dag indirekte av § 9a-1 og av at krenkende ord og handlinger utløser en handlingsplikt for ansatte ved skolen etter § 9a-3 andre ledd. Å lovfeste et krav om nulltoleranse, gir et tydelig signal om at skolene ikke skal akseptere krenkelser mot elever.

I departementets forslag om nulltoleranse ble det vist til krenkelser som mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener det kan vurderes om det bør synliggjøres i bestemmelsen at også passiv opptreden og unnlatelser omfattes, mens Likestillings- og diskrimineringsombudet ber om at også hatytringer tas med i opplistingen av ulike former for krenkelser. Departementet vil understreke at mobbing, vold, diskriminering og trakassering er tatt inn som eksempler på krenkelser, og at dette ikke er en uttømmende oppramsing. Begrepet krenkelser omfatter direkte handlinger og verbale uttrykk rettet mot eleven, for eksempel hatytringer. I tillegg omfatter begrepet mer indirekte krenkelser som utestenging, isolering og baksnakking. Begrepet krenkelser skal tolkes vidt. Det er likevel ikke slik at enhver kritisk ytring eller uenighet mellom elevene er ment å være omfattet. Det er en del av skolens samfunnsmandat å lære elever å tenke kritisk og til å kunne akseptere og respektere ulike meninger og overbevisninger.

Departementet understreker videre at henvisningen til diskriminering og trakassering gjelder uavhengig av diskriminerings- eller trakasseringsgrunnlag, og gir vern mot diskriminering og trakassering blant annet på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og nedsatt funksjonsevne.

OdinStiftelsen mener at begrepet andre krenkelser er en svakhet ved forslaget fordi det vil være uhåndgripelig for skolen. Stavanger kommune, Utdanningsforbundet og Det utdanningsvitenskapelige fakultet støtter at skolene skal ha nulltoleranse mot krenkelser, men viser til at det kan være vanskelig å operasjonalisere. Det kan passe bedre som en overordnet visjon enn i en lovtekst, der det skal kunne etterprøves om skolene oppfyller lovkravet. Departementet mener at prinsippet om nulltoleranse bør tas inn i loven for å understreke viktigheten av tydelige holdninger fra skolens side. Departementet har imidlertid på nytt vurdert hvordan nulltoleranse bør komme til uttrykk i loven, blant annet på bakgrunn av innspillene i høringen. Etter departementets vurdering bør prinsippet om nulltoleranse knyttes til skolens plikt til å drive systematisk arbeid for et trygt og godt skolemiljø for elevene. At skolene skal ha nulltoleranse henger sammen med arbeidet til skolen og målet med det systematiske arbeidet. Ved å lovfeste nulltoleranse i samme bestemmelse som plikten til å drive systematisk arbeid, vil det gis et tydelig signal om at skolene ikke skal akseptere krenkelser mot elever og at dette skal være førende for skolens mål, planer og tiltak.

Departementet mener at nulltoleranse bør komme til uttrykk i loven ved å lovfeste at skolen skal ha nulltoleranse mot krenkelser som mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Departementet mener at dette er typiske eksempler som er egnet til å gjøre begrepet krenkelser mer håndgripelig for skolen.

4.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at alle elever gis rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, jf. forslaget til § 9 A-2. Forslaget innebærer ikke endringer i elevenes individuelle rett til et godt fysisk og psykososialt miljø etter dagens § 9a-1. Formålet med endringene i lovteksten er å uttrykke elevenes rettighet tydeligere og mer brukervennlig.

Departementet foreslår videre at det fastsettes i loven at «skolen skal ha nulltoleranse mot krenking som mobbing, vald, diskriminering og trakassering», jf. forslaget til § 9 A-3 første ledd.

Departementet vil understreke at endringene som foreslås er knyttet til opplæringsloven og berører ikke rettighetene og pliktene som følger av likestillings- og diskrimineringslovene og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.