6 Håndhevingsordning for oppfølging av aktivitetsplikten

6.1 Bakgrunnen for forslaget

Elevundersøkelsen for 2016 viser at i overkant av 50 000 elever opplever å bli mobbet to til tre ganger i måneden eller oftere. I 2015 mottok fylkesmannen 184 klager på vedtak etter opplæringsloven § 9a-3. Etter departementets oppfatning er det lave tallet på klagesaker ikke representativt for antallet elever som opplever krenkelser på skolen uten at skolen håndterer dette på riktig måte. I Elevundersøkelsen svarer 16 prosent av elevene som utsettes for mobbing at skolen visste om mobbingen, men ikke gjorde noe. I tillegg finnes både forskning, rapportering og uttalelser til departementet og andre som viser at enkeltelever ikke har et godt psykososialt skolemiljø i samsvar med kapittel 9a, men at verken skolene eller dagens klageordning fanger opp alle disse sakene. Dette innebærer at det med dagens system er mange elever som ikke får sin rett til et godt skolemiljø uten mobbing og andre krenkelser oppfylt i praksis.

Djupedalutvalget pekte i sin utredning på svakheter ved dagens klageordning som gir grunn til bekymring. Utvalget pekte særlig på at dagens klageordning ikke er barnevennlig nok, at ordningen er for lite tilgjengelig og at elever opplever at skolehverdagen deres ikke endres selv om de får medhold i klagesaken. Departementet anser at det med dagens klagesystem er en risiko for at saker om mobbing og dårlig skolemiljø ikke løses til det beste for elevene. Dagens ordning fungerer etter departementets oppfatning ikke godt nok. Dette er bakgrunnen for at departementet har gjennomgått dagens klageordning og regelverk, og foreslår flere endringer i dagens system.

6.2 Gjeldende rett

Dagens regel om skolens vedtaksplikt når elever eller foreldre ber om tiltak som gjelder det psykososiale skolemiljøet (opplæringsloven § 9a-3 tredje ledd), er omtalt i punkt 5.2. Etter gjeldende rett kan elever og foreldre enten klage på enkeltvedtaket skolen har fattet, eller på at skolen ikke har fattet enkeltvedtak innen rimelig tid. Dette følger av forvaltningslovens regler for klage og opplæringsloven § 9a-3 tredje ledd siste punktum.

Elever og foreldre kan klage på skolens enkeltvedtak til fylkesmannen i det fylket der skolen ligger. Etter loven er det departementet som er klageinstans, jf. opplæringsloven § 15-2, men oppgaven er delegert til fylkesmannen.

Regler for hvordan en klage på skolens enkeltvedtak skal være står i forvaltningsloven. Elever og foreldre må klage skriftlig, og klagen skal sendes til skolen, jf. forvaltningsloven §§ 32 og 33. Det er også krav til hva klagen må inneholde. Når skolen mottar klagen, må den ta stilling til om den selv vil omgjøre vedtaket sitt. Hvis skolen ikke gjør om vedtaket, skal saken forberedes og sendes videre til fylkesmannen, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd. I praksis involverer skolen ofte skoleeier før saken sendes til fylkesmannen.

Fylkesmannen skal behandle klagesaken etter forvaltningslovens regler for klagebehandling. Fylkesmannen skal når de behandler klagesaken som klageinstans, for det første ta stilling til om elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø etter opplæringsloven § 9a-1 er oppfylt. For det andre skal fylkesmannen vurdere om eventuelle tiltak skolen har satt inn er lovlige, egnede og tilstrekkelige til å oppfylle elevens rett. Til sist skal fylkesmannen vurdere om skolens enkeltvedtak er fattet i samsvar med forvaltningslovens krav til enkeltvedtak.

Dersom vilkårene for å klage ikke er oppfylt, kan fylkesmannen avvise saken. Hvis saken ikke avvises, skal den realitetsbehandles. Da får enten den som har klaget (eleven og foreldrene) helt eller delvis medhold eller skolens vedtak blir stadfestet. I saker der eleven og foreldrene får medhold, vil fylkesmannen beslutte at skolen skal iverksette konkrete tiltak for å hjelpe eleven, eller fylkesmannen vil kreve at skolen fatter et nytt enkeltvedtak. Fylkesmannens vedtak kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd.

De siste seks årene har antallet klagesaker på enkeltvedtak etter opplæringsloven § 9a-3 tredje ledd økt. I perioden 2010 til 2015 økte det totale antallet klagesaker fra 98 til 184. I 2015 ble utfallet i omtrent halvparten av sakene at eleven fikk medhold i at retten til et godt skolemiljø var brutt.

6.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen betydelige endringer i dagens klageordning. Departementet la i forslaget vekt på at håndhevingsordningen skal være enklere, raskere og tryggere for elevene enn dagens system. Den største og mest sentrale endringen er at elever og foreldrene skulle kunne melde sin sak direkte til fylkesmannen, og ha rett til å få prøvd om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt i elevens tilfelle. Hovedlinjene i håndhevingsordningen departementet foreslo var:

• Elevene og foreldrene skal først ta saken opp med skolen og be om hjelp der.

• Dersom elevene og foreldrene mener skolen ikke har oppfylt sin aktivitetsplikt, kan de melde saken til fylkesmannen.

• Fylkesmannen utreder og tar stilling til om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt.

• Skoleeier og skolen skal legge fram de opplysningene fylkesmannen trenger for å ta stilling til saken.

• Fylkesmannens saksbehandling skal følge forvaltningsrettens regler for forsvarlig saksbehandling og forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, herunder at involverte elever skal bli hørt.

• Dersom fylkesmannen kommer til at skolen ikke har oppfylt sin aktivitetsplikt, skal dette følges opp av et pålegg om retting eller tiltak, og det skal settes en frist for å oppfylle pålegget.

• Fylkesmannen kan knytte tvangsmulkt til påleggene.

• Utdanningsdirektoratet er klageinstans for fylkesmannens avgjørelser.

Også Djupedalutvalget foreslo å erstatte dagens klageordning med et nytt system. Utvalgets forslag hadde flere likheter med forslaget departementet sendte på høring. En vesentlig forskjell var imidlertid at Djupedalutvalget mente Barneombudet burde være den instansen som behandlet sakene, mens departementet ville videreføre fylkesmannen.

6.4 Høringsuttalelser

Det er 87 høringsinstanser som har uttalt seg som om forslaget om en ny håndhevingsordning. Blant disse er det 31 kommuner og fylkeskommuner, 15 fylkesmannsembeter, to statlig ombud og til sammen 28 ulike interesseorganisasjoner. Bare noen få instanser erklærer kort sin støtte eller ikke støtte til forslaget som helhet. Høringsinstansenes vurdering av forslaget om ny håndhevingsordning må ses i sammenheng med deres vurdering av forslaget om å fjerne vedtaksplikten i dagens § 9a-3, se punkt 5.4. En ny håndhevingsordning er bare aktuelt dersom vedtaksplikten avvikles. Dersom dagens vedtaksplikt beholdes vil dagens klageordning også videreføres.

Om lag halvparten, 45 stykker, av høringsinstansene uttrykker sin støtte til forslaget om at fylkesmannen skal være den myndigheten som skal ta imot og behandle saken fra eleven eller foreldrene. Blant disse høringsinstansene var det flere kommuner og fylkesmenn, men også interesseorganisasjoner som ADHD Norge, Dysleksi Norge, Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), Hørselshemmedes landsforbund, Mobbeombudene i Norge, Norsk Lektorlag og Utdanningsforbundet. Skolelederforbundet trekker fram flere argumenter som støtter at fylkesmannen skal være håndhevingsorgan:

«Skolelederforbundet er enig i departementets vurdering om at fylkesmannen bør være håndhevingsmyndighet i disse sakene. Dette fordi fylkesmannen allerede driver med områdeovervåking og er tett på skoleeiere og skoler. Fylkesmannen fører tilsyn og gir veiledning og opplæring. Fylkesmannen har dessuten all annen klagesaksbehandling knyttet til opplæringsloven og har av den grunn allerede opparbeidet mye kompetanse.»

Samtidig er det mange av de som støtter forslaget om fylkesmannen som håndhevingsmyndighet, blant annet ADHD Norge, Bergen kommune, Bufdir, FUG, Lillehammer kommune, Mobbeombudene i Norge og Trondheim kommune som peker på at fylkesmannsembetene vil trenge mer ressurser enn i dag for å kunne utføre oppgaven på en god nok måte. ADHD Norge påpeker for eksempel at fylkesmannen må ha høy kompetanse i hvordan man skal snakke med barn som står i mobbesaker.

Andre høringsinstanser ønsker seg at oppgaven som håndhevingsmyndighet skal legges til noen andre enn fylkesmannen. Elevorganisasjonen, Redd Barna og UNICEF ønsker at Barneombudet skal ha oppgaven. Foreldrenettverk mot mobbing, Foreningen mobbing i skolen og OdinStiftelsen ønsker seg noe helt annet enn fylkesmannen eller eksisterende myndigheter. OdinStiftelsen foreslår et nytt nasjonalt ressurs- og kompetansesenter organisert av OdinStiftelsen og finansiert av staten. Stiftelsen skriver:

«OdinStiftelsen har gitt klart uttrykk for at her må et håndteringsorgan til som (i) er uavhengig av de offentlige instanser, (ii) har spisskompetanse for denne typen saker, (iii) har utrykkingsmulighet og (iv) kan sikre videre kompetanseheving og –utvikling i skolene. Det er på tide å ta barna på alvor og sørge for at de blir ivaretatt som de bør i denne type saker.»

Noen få høringsinstanser mener det er lite hensiktsmessig å ha et særskilt håndhevingssystem. Blant annet Sogn og Fjordane fylkeskommune mener det er mer behov for hjelp og veiledning til skolene, enn kontroll og tilsyn. Fylkeskommunen påpeker at ressursene som en håndhevingsordning legger beslag på, i stedet kunne gått til skoleeiere og deres arbeid i skolene.

Høringsinstansene støtter departementets forslag til avgrensning av ordningen og vilkår for at fylkesmannen skal behandle en sak. Blant annet FUG mener det er en fornuftig avgrensing av ordningen at den bare skal utløses av at elever og foreldre som er direkte berørt melder inn saken, men peker på fylkesmannens veiledningsplikt etter forvaltningsloven. Flere høringsinstanser, blant annet Foreldrenettverk mot mobbing,Hordaland fylkeskommune og Likestillings- og diskrimineringsombudet, mener det er særlig positivt at departementet understreker at eleven selv kan melde inn saken og at det ikke stilles formkrav. Samtidig påpeker Fagforbundet at ordningen bare kan fungere dersom elever og foreldre får god nok informasjon om den.

Andre, blant annet KS, Horten kommune og Karmøy kommune, mener saken bør være tatt opp også med skoleeier før den meldes til fylkesmannen. Enkelte høringsinstanser, blant annet Fylkesmannen i Aust-Agder og Vest-Agder og Lyngdal kommune, stiller dessuten spørsmål ved hvor lang tid skolen bør ha på seg før saken meldes til fylkesmannen.

En del høringsinstanser, blant annet Fylkesmannen i Hordaland, Hordaland fylkeskommune og Mobbeombudene i Norge, er kritiske til ordlyden i departementets forslag, og mener at ordet avvisning bør unngås. Fylkesmannen i Hordaland uttaler:

«Fylkesmannen har likevel nokre motførestillingar når det gjeld praktisering av ei avvisingsføresegn. Eleven og foreldra vil gjerne vere i en særleg sårbar situasjon. Det rettslege omgrepet avvising vil då kunne oppfattast som unødig brutalt. Fylkesmannen vil heller foreslå ein lovtekst som seier at dersom saka ikkje har vore tatt opp med skulen, skal Fylkesmannen vise eleven eller foreldra til skulen som rette instans.»

En del høringsinstanser er bekymret for saksbehandlingstiden i sakene. Dette gjelder blant annet Abelia – Forum For Friskoler, Dysleksi Norge, Elev- og lærlingombudene, Læringsmiljøsenteret, Oppland fylkeskommune, Stavanger kommune, Utdanningsdirektoratet og Vestby kommune. Dysleksi Norge er blant de som mener at det bør lovfestes særskilte krav til saksbehandlingstid. De påpeker at sakene er svært tidssensitive og at det er avgjørende med rask handling. Dysleksi Norge viser til at erfaring fra saksbehandlingstid i PP-tjenesten tilsier at forvaltningslovens krav om at saksbehandlingen skal foregå uten ugrunnet opphold ikke er tilstrekkelig.

Barneombudet påpeker i sitt høringssvar at hensynet til barnets beste må styre alle valg i forbindelse med håndhevingsordningen. Også Fylkesmannen i Sør-Trøndelag viser til prinsippet om barnets beste, og kommenterer at dette vil være styrende for hvordan fylkesmannen skal involvere og høre barn i en konkret sak. UNICEF støtter i sitt høringssvar at departement foreslår å lovfeste at barn skal høres og skriver:

«Vi mener det er en styrke ved forslaget at departementet vil ta inn Grunnlovsbestemmelsen om barns rett til å bli hørt i opplæringsloven. Dette vil bidra til å styrke barns rett til å bli hørt og bidra til økt bevissthet rundt dette i forvaltningen. Det er samtidig avgjørende at håndhevingsorganet legger til rette for at barn kan få fremmet sine synspunkter i et miljø som gjør det mulig for barn å utøve denne retten.»

Det er flere høringsinstanser som har kommentert håndhevingsmyndighetens prøvingstema, altså hva fylkesmannen skal ta stilling til når de prøver saken. Flere påpeker at vurderingstema i høringsforslaget retter seg vesentlig mer mot om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt, enn mot om elevens rett til et godt skolemiljø er oppfylt. Det er ulike oppfatninger om dette blant høringsinstansene. Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker likheten til dagens vurderingstema og uttaler:

«Slik Fylkesmannen forstår forslaget, vil temaet for vår behandling av saker om psykososialt miljø i prinsippet være ganske likt dagens ordning. Det vil fortsatt være en vurdering av hva skolen ut fra sin kunnskap har gjort for å sikre den enkelte elevens rett til et godt skolemiljø, herunder en vurdering av iverksatte tiltak, og om de er egnede og tilstrekkelige til å sikre elevens rett. Selv om temaet vil bli ganske likt, vil fokus være annerledes og rettet mot skolens aktivitetsplikt, ikke om selve retten til et godt skolemiljø er oppfylt. Som nevnt tidligere er vi usikre på om ordlyden i § 9A-5 gir en tydelig nok beskrivelse for elever og foresatte av hva det kan klages på.»

Andre høringsinstanser, blant annet Fylkesmannen i Østfold og Fylkesmannen i Buskerud, er derimot mer skeptiske til å rette mer fokus på å prøve skolens oppfyllelse av aktivitetsplikten. Uavhengig av innholdet i prøvingstemaet var det flere høringsinstanser, blant annet Barneombudet og Mobbeombudene i Norge, som etterlyste endringer i lovteksten slik at den tydeligere beskriver hva elever og foreldre kan klage på, ikke bare henviser til aktivitetspliktsbestemmelsen.

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at fylkesmannen må ha myndighet og tilgang til virkemidler som sikrer at elevene opplever at det skjer en endring i deres skolesituasjon når det er nødvendig. Blant annet Barneombudet og Elevorganisasjonen trekker fram at det er positivt at fylkesmannen skal kunne pålegge skoleeier å sette i verk konkrete tiltak. Bergen kommune uttaler seg om fylkesmannens vedtak om tiltak:

«I tillegg til at denne typen saker selvsagt må få en rettslig forsvarlig behandling, tilsier erfaring at hovedfokus hos håndhevingsmyndigheten må være å utforme pålegg og tiltak som sikrer at eleven får et godt skolemiljø. Vår erfaring tilsier at de sakene der juridiske «spissfindigheter» blir tillagt stor vekt så er det ikke alltid at elevens skolemiljø får hovedfokus i oppfølgingen av de vedtak som blir gjort.»

Samtidig er det enkelte høringsinstanser, blant annet Fylkesmannen i Buskerud og Utdanningsdirektoratet, som peker på at departementets forslag er svært komplekst. De mener den foreslåtte ordningen kan virke forvirrende og være vanskelig både for elever og foreldre, skoler og skoleeiere, men også fylkesmannen selv. Utdanningsdirektoratet mener blant annet at det bør ses på hvordan begrepet pålegg brukes, og hvordan en klagesakslogikk kan bidra til å rydde i partsforholdene og klagerettighetene, og hva som vil være enkeltvedtak. Andre høringsinstanser stiller spørsmål ved hvilke grenser som gjelder for fylkesmannens tiltak, for eksempel om fylkesmannen kan ilegge tiltak som retter seg mot andre enn den eleven som har meldt inn saken. Flere fylkesmenn peker blant annet på utfordringer knyttet til fylkesmannens informasjonsgrunnlag og med hvilken hjemmel fylkesmannen eventuelt kan vedta skolebytte eller bortvisning.

Departementet inviterte høringsinstansene særskilt til å kommentere på muligheten for å klage på fylkesmannens vedtak og hva klageorganet i tilfelle skal prøve. Flere høringsinstanser, blant annet Bergen kommune, Kristne Friskolers Forbund, KS og Sarpsborg kommune uttrykker at både elevene og skoleeier bør kunne klage på fylkesmannens beslutninger. Det pekes på at klageadgang vil være med og sikre lik behandling av skolemiljøsaker ut over landet.

På den andre siden mener både Barneombudet, Foreningen mobbing i skolen, Mobbeombudene i Norge, OdinStiftelsen og flere fylkesmenn at klagerett for kommuner er uhensiktsmessig. Flere av disse peker på at klagerett for kommunen kan forsinke sakene, at styrkeforholdet mellom eleven og kommunen blir svært asymmetrisk siden kommunen er best rustet til å holde saken i prosess og at klagerett for skoleeier ville styrke opplevelsen av at eleven og kommunen er «motparter». OdinStiftelsen skriver:

«I pkt. 5 foreslås en rettsstyrking av de offentlige instanser gjennom å gi klagerett. Det betyr at en i utgangspunktet skjev makt- og ressursfordeling forsterkes. Et barn i en mobbesak er i dag klart den svake part, og vil ikke være tjent med dette. OdinStiftelsen kan derfor ikke støtte et slikt forslag.»

Andre høringsinstanser viser også til likheten med dagens klageordning, Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

«I klagesaker etter forvaltningslova blir kommunen ikkje rekna som part i saka og har som hovudregel ikkje klagerett. Når Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen og gir pålegg etter kommunelova § 60d, vil kommunen derimot bli rekna som part og ha klagerett. […] Etter Fylkesmannen i Rogaland si vurdering er sakene etter opplæringslova kapittel 9a mest å likne med vanlege klagesaker etter forvaltningslova, og ikkje tilsynssaker. Til dømes kan Fylkesmannen opne eige tilsyn mot skolen/kommunen på grunnlag av konkrete klagesaker etter kapittel 9a. På bakgrunn av dette kan ikkje Fylkesmannen sjå at det er grunnlag for at kommunen skal kunne klage på vedtak frå handhevingsorganet. Tvert imot vil dette kunne forseinke løysinga av saka vesentleg, både fordi klagebehandlinga tar tid, men også fordi klageretten til kommunen kan gjere kommunen/skolen mindre motivert til å løyse saka så lenge dei har ein klage til behandling.»

De aller fleste høringsinstansene som uttaler seg om hvem som bør være klageorgan støtter forslaget om at klagene skal følge forvaltningslovens system og at Utdanningsdirektoratet skal behandle klagene. KS og en del kommuner foreslår derimot en egen nemnd som klageorgan og at denne nemnda settes sammen slik at også kommunene er representert. Det vil etter KS sin oppfatning gi en mer uavhengig og reell klagebehandling. Det er ingen høringsinstanser som mener at klageorganet bare skal prøve utvalgte sider av saken. Derimot er det enkelte høringsinstanser som understreker at klageorganet må kunne prøve alle sider av saken og også ta hensyn til nye forhold.

6.5 Departementets vurderinger

6.5.1 Håndhevingsordningens oppbygning og mål

Departementet foreslo i høringen at det skulle etableres en egen håndhevingsordning for aktivitetsplikten. Hensikten er å sikre elever og foreldre en mulighet til å få sin sak prøvd av en myndighet utenfor skolen og at myndigheten har virkemidler og myndighet til å sørge for at elevens skolesituasjon endres når det er nødvendig. Selv om departementet er enig med de høringsinstansene som trekker fram at det viktigste er at skolene jobber raskt og riktig, mener departementet at det i tillegg er behov for et sikkerhetsnett som kan fange opp de sakene skolen selv ikke klarer å løse raskt og riktig. Departementet viderefører derfor forslaget om en ny håndhevingsordning for saker om psykososialt skolemiljø. Følgende mål for har vært styrende for departementets utforming av forslaget til en ny håndhevingsordning:

• Ordningen skal være enklere, raskere og tryggere enn dagens ordning.

• Ordningen skal være brukerorientert og lett tilgjengelig.

• Ordningen skal føre til reell endring i de sakene der det trengs.

De fleste høringsinstansene støtter forslaget om at fylkesmannen skal være håndhevingsmyndighet, men enkelte høringsinstanser er uenige. Noen av disse pekte på Barneombudet som et bedre egnet organ. Andre ønsket seg en annen type organisering og tilbud, og tok til orde for en mer aktiv instans som kunne reise ut til skolene og selv sette inn tiltak mv. Departementet er glad for at Barneombudet har en sterk posisjon og høy tillit i sektor. Når departementet har valgt å foreslå fylkesmannen som håndhevingsmyndighet, skyldes dette særlig tre forhold. For det første at fylkesmannen allerede har viktige og sentrale oppgaver på opplæringslovens område, og at det kan hentes ut betydelige synergieffekter i samle håndhevingsoppgaven med disse. For det andre mener departementet det er en stor fordel at fylkesmannen er en større organisasjon som har veilednings- og kontrolloppgaver rettet mot flere sektorer. At fylkesmannen er tett på kommuner i forbindelse med både skole, barnehager, barnevern og helse, vil være en styrke. Dette gir muligheter til å se flere sider av en sak, både for å følge opp sakene til det enkelte barn og for å følge opp kommunen på et mer overordnet nivå. Til sist er det et tungtveiende argument at fylkesmannen er desentralisert, og dermed i større grad har både lokal tilstedeværelse og lokalkunnskap enn en sentralt plassert instans. Departementet er dessuten enig med de høringsinstansene som har påpekt at Barneombudet har en særegen posisjon som ombud for alle barn, og at det er svært viktig at den uavhengige ombudsrollen til Barneombudet ikke svekkes eller blir skadelidende.

Departementet viser videre til de prøveordningene som har vært med lokale mobbeombud i flere fylker. Evalueringen av prøveordningene viser at mobbeombud kan spille en viktig rolle når det gjelder å bistå elever i enkeltsaker og tilføre skoler og skoleeiere kompetanse og kapasitet til å arbeide systematisk for et trygt og godt skolemiljø og forebygging av mobbing. Mobbeombudene kan vise til konkrete forbedringer i skolenes arbeid med mobbeforebygging og oppbygging av annen type kapasitet for å håndtere vanskelige situasjoner. Samtidig viser evalueringen at det er en tydelig sammenheng mellom effekt og om ordningen dekker hele utdanningsløpet samt i hvilken grad de er uavhengige av skoleeier. Evalueringen peker på at plasseringen og mandatet til mobbeombudet har stor betydning for hvilken funksjon mobbeombudet får, og hvilke muligheter mobbeombudet har til å påvirke skolemiljøet. Departementet ser på bakgrunn av dette at det er et potensial i ordningen. Det er imidlertid viktig å dra nytte av kunnskapen om hvilke premisser som er avgjørende for ombudenes effekt.

Til høringsinnspillene om at det trengs en mer aktiv instans som kan rykke ut til skolene og med konkrete tiltak hjelpe elevene straks, vil departementet påpeke at håndhevingsordningen ikke er ment å være denne typen ambulerende tilbud. Håndhevingsordningen skal være en rettslig overprøving av om skolen har oppfylt sin plikt overfor enkeltelever, og ha myndighet til å sørge for at loven oppfylles. Håndhevingsordningen vil dermed ha en annen funksjon enn lokale tilbud som beredskapsteam, ambulerende team o.l., som ivaretar lokale behov for raskt og riktig å finne løsninger i mobbe- og skolemiljøsaker.

I høringen inviterte departementet høringsinstansene til å foreslå et bedre navn enn håndhevingsordning. Blant høringsinnspillene var det en del forslag. Departementet er likevel enig med blant annet Redd Barna og UNICEF om at valg av navn bør skje i samråd med elever for å finne fram til et navn som er mest mulig selvforklarende og snakker med barn og unge. Departementet vil derfor legge til rette for en prosess som ivaretar dette. Departementet er også enig i Unge funksjonshemmedes uttalelse om at det må jobbes med å gjøre ordningen bedre kjent. Informasjon om ordningen og elevens rettighet vil omfattes av skolens informasjonsplikt, se punkt 8.4. Departementet vil dessuten sørge for bedre statlig informasjon om både håndhevingsordningen og fylkesmannens rolle.

Departementet forventer at det med den nye håndhevingsordningen vil komme flere saker til fylkesmannen enn etter dagens system, og at å løse oppgaven vil kreve mer ressurser enn fylkesmannen benytter til § 9a-3-klagesaker. I høringen var det flere høringsinstanser som stilte spørsmål ved departementets beregning av kostnaden på 17 millioner kroner årlig. Flere fylkesmenn, blant andre, uttalte at den nye håndhevingsordningen vil være mer ressurskrevende enn det som ble lagt til grunn i høringen. Departementet foreslår nye regler om hvordan skolene skal arbeide med skolemiljøet og en ny håndhevingsordning for enkeltsaker. I tillegg har regjeringen satt i gang andre tiltak mot mobbing, blant annet satsing på kompetanseheving på skole- og kommunenivå og informasjonstiltak rettet mot elever og foreldre. Inntil regelendringene og de øvrige tiltakene har trådt i kraft og fått virke i noe tid, er det krevende å anslå hvor mange saker som vil meldes til fylkesmannen og hvor ressurskrevende disse vil være. Departementet har tatt utgangspunkt i tilgjengelig tallmateriale når kostnaden er beregnet. Det er dessuten tatt høyde for både dagens ressursbruk hos fylkesmannen på klagesaker etter § 9a-3 og at ressursene skal brukes effektivt og relativt fleksibelt. Se omtale av økonomiske konsekvenser i kapittel 9. Departementet vil følge utviklingen i saksmengde og ressursbruk hos fylkesmannen nøye. Evaluering av ressursbehov vil inngå som en del i departementets embetsstyring av fylkesmannen.

6.5.2 Hvilke saker fylkesmannen skal behandle

Tydelige kriterier for hvilke saker fylkesmannen skal behandle og hvilke som skal avvises, gjør det enklere for både eleven og foreldrene og for fylkesmannen å vite hva som forventes av dem til hvilken tid. Klare saksbehandlingsregler kan også holde saksbehandlingstiden nede.

Departementet foreslår tre vilkår som må være oppfylt for at fylkesmannen skal realitetsbehandle saken. For det første må det må være eleven selv eller elevens foreldre som melder inn saken. Dette fikk bred støtte i høringen. Departementet påpeker at det ikke stilles krav til elevens alder. Hva gjelder foreldrene, er retten til å melde en sak til fylkesmannen knyttet til foreldreansvaret, ikke til hvem barnet bor fast hos. Når barneverntjenesten har overtatt omsorgen for barnet (jf. barnevernloven §§ 4-8 eller 4-12), eller det er gjort vedtak om flytteforbud (jf. barnevernloven § 4-8) eller vedtak om akuttplassering (jf. barnevernloven § 4-6 andre ledd), kan barneverntjenesten melde en elevs sak til fylkesmannen. Både barnet og foreldrene kan dessuten peke ut en tredjeperson til å representere eleven og melde saken til fylkesmannen, jf. forvaltningsloven § 12. Henvendelser fra andre vil inngå i fylkesmannens informasjonsgrunnlag når fylkesmannen vurderer tilsyn eller veiledning med konkrete skoleeiere og skoler.

Oslo kommune peker på at det kan være ulik oppfatning mellom eleven og foreldrene eller foreldrene imellom. Departementet er enig i at det kan være en krevende problemstilling for fylkesmannen. På den ene siden er det selvsagt at barnet skal høres, og deres mening skal tillegges stor vekt. På den andre siden forutsetter foreldreansvaret av og til at foreldrene tar beslutninger på vegne av barna som ikke er i samsvar med barnets ønske. Departementet mener at opplæringsloven ikke kan regulere en fast løsning på dette spørsmålet, men viser i stedet til barnerettens regler og prinsipper om barns medvirkning og selvbestemmelse. Dette tilsier blant annet at elevens syn må veie tyngre desto eldre eleven er. Departementet anser dessuten at fylkesmannen i slike saker bør ha en lav terskel for å realitetsbehandle en sak dersom de øvrige vilkårene er oppfylt.

For det andre foreslår departementet at det skal være et vilkår for at saken skal realitetsbehandles at den gjelder elevens aktuelle psykososiale skolemiljø og skolens aktivitetsplikt. Vilkåret viser dels til det saklige området for ordningen, altså psykososialt skolemiljø og skolens aktivitetsplikt, og dels til et tidsaspekt. Saken må gjelde en aktuell og nåværende opplevelse av å ha et dårlig psykososialt skolemiljø.

I høringen påpeker en del høringsinstanser, blant annet Fylkesmannen i Buskerud og Fylkesmannen i Oslo og Akershus, at å avvise såkalte fortidige forhold vil være noe nytt sammenliknet med dagens klagebehandling. Fylkesmennene konstaterer samtidig at ikke å realitetsbehandle fortidige saker, vil kunne gi mindre saksmengde og dermed kortere saksbehandlingstid hos fylkesmannen i framtiden. Departementet er kjent med at flere av klagesakene hos fylkesmannen i dag handler om forhold tilbake i tid, og spørsmål om plassering av ansvar og skyld. Departementet forstår at avklaring av ansvar for forhold i fortiden kan ha stor verdi for de saken gjelder, dette er også bakgrunnen for Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2012/2941. I etableringen av en ny håndhevingsordning som skal være enklere og raskere enn dagens system, har departementet måtte legge vekt på at fylkesmannens kapasitet alltid vil være begrenset og at hensikten med ordningen er å skape endring som sikrer elever et trygt og godt skolemiljø. Departementet mener det er en riktig prioritering å begrense håndhevingsordningen til aktuelle saker.

For at avvisningsvilkåret skal være så enkelt som mulig å forstå og praktisere, forslår departementet at det lovfestes at saken må gjelde skolemiljøet på skolen der eleven går når saken meldes inn, se forslaget til § 9 A-6 andre ledd. Departementet understreker at det er elevens opplevelse av det nåværende skolemiljøet som er avgjørende, ikke årsakene til at eleven ikke opplever at det er trygt og godt å være på skolen. Forhold i fortiden, også forhold som har skjedd på andre skoler, kan føre til at eleven ikke opplever å ha et trygt og godt skolemiljø på sin nåværende skole. Departementet kjenner til at i noen saker fører elevens opplevelse av skolemiljøet til at eleven faktisk ikke møter på skolen. I slike saker kan opplevelsen av mistrivsel, utrygghet, ensomhet, redsel e.l. være så påtrengende at eleven blir hjemme. Dette skal selvfølgelig ikke begrense elevens rett til å få saken sin prøvd av fylkesmannen. Det samme gjelder dersom eleven midlertidig og som et kortvarig tiltak har byttet skole vekk fra nærskolen for å være i et tryggere miljø. Dersom eleven slutter på skolen eller bytter skole underveis mens saken behandles hos fylkesmannen, skal saken realitetsbehandles ferdig. Noe annet ville kunne gi uheldige insentiver. At eleven ikke lenger går på skolen kan likevel påvirke fylkesmannens valg av reaksjon, se punkt 6.5.4 og kapittel 7.

Det tredje vilkåret for å få saken realitetsbehandlet hos fylkesmannen er at saken må være tatt opp med rektor først. I høringen var det enkelte, blant annet KS, Kristne Friskolers Forbund og flere kommuner som mente at sakene også burde være tatt opp med skoleeier-nivået før den kan meldes til fylkesmannen. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig at eleven og foreldrene først skal måtte ta opp saken med skoleeier i tillegg til skolenivået, før saken meldes til fylkesmannen. Departementet anser at et slikt ekstra skritt ikke vil være i samsvar med målet om en enklere og raskere ordning. I verste fall kan en slik ekstra sløyfe virke utmattende og utgjøre et hinder for at saken meldes til fylkesmannen. At skoleeier er kjent med skolens arbeid og har anledning til å involvere seg i konkrete saker, anses tilfredsstillende sikret gjennom varslingsplikt til skoleeier for alvorlige saker (se punkt 5.5.2.3), og at skoleeier gjennom sin instruksjonsmyndighet kan pålegge skolene sine enda tettere kontakt.

Departementet anser videre at det er hensiktsmessig at lovteksten tydelig peker på «rektor», og ikke bare «skolen» som den eleven og foreldrene må ta opp saken med. Dette vil sikre at rektor blir kjent med saken og kan involvere seg før den går til fylkesmannen. Rektor kan delegere oppgaven med å behandle henvendelsene og følge opp sakene til en annen ansatt på skolen, men ansvaret for at saken følges opp ligger likevel hos rektor. Regelen vil samsvare med varslingsregelen og kan virke som et insitament for å oppfylle varslingsplikten (se punkt 5.5.2.3). Det vil kunne være besværlig for en lærer dersom en elev tar opp en sak som inntil da er ukjent for rektor.

Departementet mener det er viktig at det ikke stilles formkrav til hvordan eleven eller foreldrene tar opp saken med rektor, eller hvordan saken meldes til fylkesmannen. Eleven eller foreldrene skal kunne ta kontakt og sette ord på sin melding om saken både muntlig og skriftlig, på papir og elektronisk. Fylkesmannen må ha et system for å registere henvendelser av ulike typer, og dessuten være forberedt på at elever og foreldre ikke bruker ord eller uttrykk som samsvarer med lovens ordlyd. Ettersom det ikke er et krav at saken må ha vært tatt opp skriftlig med rektor, kan ikke fylkesmannen kreve sikker dokumentasjon for at dette er gjort. Det vil være tilstrekkelig at eleven og foreldrene kan vise overfor fylkesmannen at det er sannsynlig at saken er tatt opp med rektor.

I høringen kom det innspill, blant annet fra Lyngdal kommune og Fylkesmannen i Aust-Agder og Vest-Agder, om at i tilfeller der elevene ikke har sagt fra på skolen eller der skolen mener at den ikke har hatt plikt til å sette inn tiltak, burde skolene få noe tid til å ta tak i saken før den blir meldt til fylkesmannen. Enkelte var for eksempel bekymret for at ettersom saker kan meldes til fylkesmannen på e-post vil meldingen adresseres til både skolen og fylkesmannen samtidig. Dette er urimelig for skolen, og dessuten ressurskrevende for fylkesmannen. Departementet er enig i at det er hensiktsmessig å legge inn krav om at det må gå en viss tid fra saken er tatt opp med rektor til den kan meldes til fylkesmannen. Dette vil gi skolen mulighet til å ta tak i saken og trygge eleven og foreldrene om at det nå vil skje noe. Dessuten vil det avlaste fylkesmannens saksbehandling. Skolen vil også ha mulighet til å hente inn faglig støtte fra skoleeier eller andre kommunale tilbud eller tjenester. Departementet mener én uke (fem arbeidsdager) er en periode som kan ivareta de ulike hensynene. På en arbeidsuke bør skolen ha klart å imøtekomme eleven og foreldrene tilstrekkelig til at de kjenner seg så ivaretatt at det ikke er aktuelt å melde saken til fylkesmannen. Hvis ikke skolen klarer dette, er det rimelig at eleven og foreldrene kan søke hjelp hos en ekstern myndighet og melde saken til fylkesmannen. Departementet foreslår derfor at en sak skal avvises dersom den ikke er tatt opp med rektor eller det har gått mindre enn én uke siden den ble tatt opp. Dette er imidlertid ikke til hinder for at fylkesmannen kan involvere seg i en sak på et tidlig tidspunkt. Skulle det skje at en sak meldes inn til fylkesmannen før det har gått en uke, og saken åpenbart er alvorlig og det har høyt skadepotensiale å avvente, bør fylkesmannen raskt kontakte skolen eller skoleeier for å ta rede på status i saken.

I høringen var det flere instanser, blant annet Fylkesmannen i Hordaland og Mobbeombudene i Norge, som var kritiske til departementets bruk av ordet «avvise» i lovforslaget. Høringsinstansene uttrykte uro over at elever og foreldre som er i en sårbar situasjon kan oppleve et avvisningsvedtak som vanskelig rent språklig. Selv om departementet har forståelse for dette synspunktet, mener departementet at lovens ordlyd i dette tilfelle må være helt presist. Begrepet avvisning har en bestemt betydning i forvaltningsretten, og det er knyttet visse rettigheter til det. Blant annet er det klagerett på vedtak om avvisning. De alternativene som høringsinstansene har foreslått, tjener etter departementets syn ikke samme funksjon. Departementet vil derfor videreføre avvisning som begrep i lovteksten, men påpeker at fylkesmannen har et ansvar for å veilede og ivareta de som henvender seg, jf. forvaltningsloven § 11. Dette innebærer blant annet å hjelpe elever og foreldre med å forstå regelverket og å legge fram saken sin og gi råd om prosess. Fylkesmannen må være forberedt på å ta imot henvendelser fra elever og foreldre som verken er kjent med eller vant med forvaltningsretten eller forvaltningssystemet, og dessuten være bevisst på at det i denne typen saker kan være særlig vanskelig og følelsesladet å ta konktakt for å be om hjelp.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette å lovfeste tre vilkår som må være oppfylt for at fylkesmannen skal behandle saken:

• 1. Det må være eleven selv eller elevens foreldre som melder inn saken.

• 2. Saken må gjelde det psykososiale skolemiljøet på den skolen der eleven går eller skulle ha gått når saken meldes til fylkesmannen.

• 3. Saken må være tatt opp med skolen minst én uke før saken meldes til fylkesmannen.

Avvisningsgrunnene foreslås tatt inn i § 9 A-6 andre ledd. Saker som ikke oppfyller alle disse tre vilkårene, skal fylkesmannen avvise. Beslutninger om avvisning kan påklages, jf. forvaltningsloven § 2 og § 28.

6.5.3 Hva fylkesmannen skal vurdere og ta stilling til

I punkt 5.5 omtales aktivitetsplikten og hvor langt den strekker seg. De ulike delpliktene utløses av ulike omstendigheter og løper til ulik tid. For eksempel gjelder plikten til å følge med hele tiden, mens plikten til å varsle og undersøke utløses av mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Plikten til å sette inn tiltak utløses av at en elev sier fra at det ikke oppleves trygt og godt på skolen eller at skolens undersøkelse viser det samme. Plikten varer så lenge eleven ikke opplever at skolemiljøet er trygt og godt, og tiltakene skolen setter inn skal være egnet til å oppnå dette. Konkret hva og hvor mye som kan kreves av aktivitet og tiltak på skolens side i en bestemt sak, er likevel begrenset til det som er rimelig å forvente ut fra en faglig vurdering.

En del høringsinstanser, blant annet Barneombudet og flere fylkesmenn, mener fylkesmannen i tillegg til å vurdere om skolen har oppfylt aktivitetsplikten også bør ta stilling til om elevens rett til et trygt og godt skolemiljø er oppfylt. I punkt 4.5.2 har departementet understreket at om eleven har et trygt og godt skolemiljø bestemmes av elevens egen opplevelse av hvordan det oppleves å være på skolen. I forbindelse med retten til et trygt og godt skolemiljø etter forslaget til § 9 A-2 er det altså elevens egen oppfatning som avgjør. Verken skolen, skoleeier eller fylkesmannen kan sette til side eller overprøve elevens oppfatning av hans eller hennes skolemiljø. Departementet mener på bakgrunn av dette at fylkesmannen verken kan eller bør realitetsvurdere om elevens rettighet etter forslaget til § 9 A-2 er oppfylt. Ettersom det er elevens oppfatning som avgjør, er ikke dette et spørsmål for fylkesmannen å bedømme og besvare.

Departementet fastholder derfor forslaget om at fylkesmannens vurderingstema i håndhevingsordningen skal være om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt. Både aktivitetsplikten etter forslaget til § 9 A-4 og den skjerpede aktivitetsplikten etter forslaget til § 9 A-5 kan være aktuelle for fylkesmannen å vurdere. Fylkesmannens vurderingstema vil samsvare med aktivitetspliktens rekkevidde og især plikten til å sette inn tiltak, se punkt 5.5.5 og 5.5.2.5. Dette betyr at fylkesmannen må vurdere det skolen har gjort eller ikke gjort for å sikre eleven et trygt og godt skolemiljø, opp mot hva som er rimelig å forvente at skolen etter en faglig vurdering burde ha gjort for å hjelpe eleven. Dette tilsvarer vurderingstemaet Høyesterett har lagt til grunn i sin praksis, jf. Rt. 2012 s. 146.

I praksis vil kjernen i saken ofte bli om tiltakene – ut fra en faglig vurdering – er egnet til å sikre at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Fylkesmannen vil i denne forbindelse måtte utrede og vurdere forhold som har vært, undersøkelser som er gjort, tiltak som er satt inn og skolens oppfølging og evaluering av disse. Det vil dessuten være viktig å vurdere skolens planer for videre tiltak og arbeid for å trygge eleven. Skolens plikt til å sette inn tiltak vil som nevnt løpe helt til eleven har et trygt og godt skolemiljø. Fylkesmannen må vurdere faktagrunnlaget i saken opp mot hva som etter en faglig vurdering er rimelig å forvente av skolen i den aktuelle saken. Dersom skolen ikke har gjort det som er rimelig å forvente for å sikre at eleven får et trygt og godt skolemiljø, vil fylkesmannens konklusjon bli at skolen ikke har oppfylt aktivitetsplikten. Eleven som har meldt inn saken, vil da få medhold i saken.

Departementet påpeker at det vil kunne være tilfeller der fylkesmannen kan komme til at aktivitetsplikten er oppfylt, selv om eleven og foreldrene fremdeles ikke er fornøyd med skolemiljøet. Dette vil kunne være utfallet dersom fylkesmannen vurderer at skolen har gjort alt som med rimelighet kan forventes og at skolens planer for videre tiltak er i samsvar med et godt faglig skjønn. Se punkt 5.5.5 om når skolen har oppfylt aktivitetsplikten. Det er videre viktig for departementet å framheve at en sak hos fylkesmannen ikke setter skolens plikt i bero. Skolen må så lenge eleven ikke har et trygt og godt skolemiljø fortsette sitt arbeid med å vurdere, prøve ut og evaluere tiltak som kan bøte på dette. I denne sammenheng, som ellers, er det elevens opplevelse av skolemiljøet som er avgjørende.

Skolelederforbundet kommenterer i sitt høringssvar at selv om fylkesmannen skal kunne gjøre en fullstendig prøving og vurdering av om skolen har oppfylt aktivitetsplikten, bør fylkesmannen vise noe forsiktighet med å kritisere skolelederens skjønnsutøvelse med hensyn til tiltak. Det må etter forbundets vurdering tas hensyn til at regelen legger opp til en skjønnsvurdering og at skolen, og ikke fylkesmannen, er best kjent med detaljene i saken. Selv om departementet forstår Skolelederforbundet synspunkter, vil departementet understreke at prøving av rettslige standarder og skjønnsbestemmelser ikke er en ny oppgave for fylkesmannen. Fra både tilsyn og klagesaksbehandling er fylkesmannen kjent med de utfordringer som ligger i å overprøve skoleeiers og skolens faglige skjønn. Departementet viser dessuten til at fylkesmannen skal vurdere hva som med rimelighet kan forventes av skolen. I denne vurderingen må det legges vekt på både hva som er gjort, hvilken kunnskap som er tilgjengelig i fagmiljøene mv., men også ytre omstendigheter som for eksempel tidsrommet skolen handlet innenfor. Når det gjelder argumentet om avstand til saken og informasjonsgrunnlaget, er heller ikke dette en ny situasjon. Slik vil det alltid være når en uavhengig myndighet skal drive kontroll. Fylkesmannen avhjelper avstanden ved å sørge for en bred og grundig opplysning av saken.

6.5.4 Fylkesmannens vedtak og oppfølging av saken

Dersom fylkesmannen konkluderer med at skolen ikke oppfyller aktivitetsplikten, vil eleven som har meldt inn saken, få medhold i saken. For at denne konklusjonen skal ha noen effekt for eleven og regelverket er til nytte, er det avgjørende at konklusjonen følges opp av klare krav til skolen. I høringsnotatet foreslo departementet at fylkesmannen kunne ilegge både pålegg om retting og pålegg om tiltak.

I høringen kom det innspill blant annet fra Barneombudet, Utdanningsdirektoratet og flere fylkesmenn om at et slikt system var unødig komplisert og ville være vanskelig å forstå og manøvrere for både elever og foreldre og fylkesmannen selv. Det ble påpekt at den foreslåtte ordningen er ment å erstatte dagens klagesystem, og ikke være en ny type tilsyn.

Departementet ser ut fra responsen fra høringsinstansene at det er hensiktsmessig å forenkle regelverket mer enn det som var forslaget i høringen. På bakgrunn av dette foreslår departementet en forenklet lovtekst som i stedet for å bruke begrepene pålegg om retting og pålegg om tiltak viser til at fylkesmannen kan vedta hva skolen skal gjøre for å sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Denne endringen handler om ordbruk og terminologi i loven, og endrer ikke realiteten i det fylkesmannen skal kunne kreve av skoleeier. At fylkesmannen kan vedta hva skolen skal gjøre for å sørge for at eleven har et trygt og godt skolemiljø, gir fylkesmannen mulighet til enten å kreve at skoleeier finner en løsning på saken eller fylkesmannen kan selv vedta hvilke tiltak som skal settes inn. Hvilken av disse to løsningene fylkesmannen velger, må vurderes konkret og bero på sakens omstendigheter og tiltro til skolen og skoleeier. Unntaksvis kan det dessuten være aktuelt at fylkesmannen ikke fatter noe vedtak om hva skolen skal gjøre. Dette kan blant annet være aktuelt dersom eleven har sluttet på skolen mens saken har vært under behandling. Saken skal likevel realitetsbehandles, og fylkesmannen skal konkludere på spørsmålet om aktivitetsplikten er oppfylt.

Departementet viderefører forslaget om at fylkesmannen skal sette en frist for skoleeier for gjennomføring av fylkesmannens vedtak og at fylkesmannen skal følge opp at skoleeier faktisk gjennomfører det fylkesmannen har vedtatt. Disse forslagene fikk mye støtte i høringen. Se også punkt 7.5 om muligheten til å knytte tvangsmulkt til vedtaket.

Fylkesmannen i Hordaland og Fylkesmannen i Oslo og Akershus stiller i sine høringssvar spørsmål ved i hvilken grad fylkesmannen kan vedta tiltak som retter seg mot andre enn den som har meldt inn saken. I forlengelsen av dette er fylkesmannens hjemmelsgrunnlag for slike avgjørelser problematisert. Som nevnt i punkt 5.5.2.5 vil de fleste tiltak i en skolemiljøsak nok påvirke mer enn én elev, men samtidig vil virkningen ikke være så inngripende at den vil kreve en særskilt lovhjemmel. Slike tiltak anser departementet at fylkesmannen kan beslutte i sine vedtak som håndhevingsmyndighet.

Det er bare når et tiltak innebærer en begrensning i en enkeltpersons rettigheter etter loven, at særskilt hjemmel er nødvendig. Departementet er enig med de høringsinstansene som peker på at fylkesmannen bare bør beslutte tiltak som griper inn i enkeltpersoners rettigheter når fylkesmannen har et forsvarlig informasjonsgrunnlag. Samtidig vil ikke departementet utelukke at det kan være tilfeller der det er riktig at fylkesmannen fatter slike vedtak. Departementet peker i denne forbindelse på at det i håndhevingsordningen vil være saker der tidsaspektet er viktig og der fylkesmannen allerede har konstatert at skolen ikke har oppfylt sin plikt overfor eleven. Dette er momenter som kan tale for at fylkesmannen unntaksvis også bør kunne fatte vedtak om tvunget skolebytte eller bortvisning. Departementet foreslår derfor å ta inn en egen hjemmel for fylkesmannen til å vedta bortvisning og tvunget skolebytte gjennom håndhevingsordningen. Departementet understreker at fylkesmannen må sikre partsrettighetene til de som berøres av vedtaket. Se mer om dette i punkt 6.5.5.

6.5.5 Krav til fylkesmannens saksbehandling

Fylkesmannens saksbehandling skal følge forvaltningslovens regler og ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Enkeltvedtaksdefinisjonen i forvaltningsloven og saksbehandlingskravene som følger av alminnelig forvaltningsrett, lå til grunn i departementets høringsnotat. I høringen var det likevel flere høringsinstanser som mente at forslaget til lovtekst og departementets beskrivelse i høringsnotatet var svært komplisert og kunne virke forvirrende og i verste fall avskrekkende for elever og foreldre. Departementet har på bakgrunn av innspillene gjort endringer i lovforslaget.

For at regelverket skal være enkelt å forstå for elever og foreldre, vil departementet lovfeste at fylkesmannens avgjørelser som håndhevingsmyndighet alltid er å regne som enkeltvedtak. Dette betyr for det første at fylkesmannen må følge forvaltingslovens regler for enkeltvedtak i forberedelsen og utformingen av vedtaket. For det andre betyr det at privatpersoner som regnes som parter eller for å ha rettslig klageinteresse, kan klage på fylkesmannens vedtak. Departementet legger til grunn at eleven og foreldrene som har meldt inn et forhold, er part i fylkesmannens sak.

Datatilsynet har i sitt høringssvar kommentert at rettssikkerhetsgarantier som rett til kontradiksjon, innsyn og informasjon må gjelde alle parter, også elever som mistenkes for eller faktisk krenker andre. Departementet er selvfølgelig enig i at alle parters rettssikkerhet skal ivaretas. I hvilken grad medelevene til den som har meldt inn saken, har rett til forhåndsvarsel, innsyn og informasjon vil blant annet bero på om vedkommende regnes som en part i forbindelse med fylkesmannens vedtak. Klagerett vil bero på om medeleven regnes som part eller å ha rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28. Se mer om klagerett i punkt 6.5.6.

Departementet vil peke på at i saker om skolemiljø og skolens aktivitetsplikt vil det typisk være opplysninger med særlig sensitivt innhold om elever, foreldre eller andre. Dette gjelder både i dokumentasjonen som hentes inn fra skolen og skoleeier, men også i fylkesmannens egne saksdokumenter og vedtak. Hvem som skal få innsyn i slike opplysninger og hvordan, styres av reglene i offentlighetsloven og forvaltningsloven. I tillegg til de alminnelige reglene om innsynsrett i offentlighetsloven, er det egne regler om partenes rett til innsyn i forvaltningsloven §§ 18 til 19. Departementet vil særlig peke på regelen i forvaltningsloven § 19 andre ledd om begrensninger i partsinnsyn. Denne hjemmelen kan være aktuell å bruke slik at en elev eller foreldre ikke får innsyn i opplysninger om andre elever eller privatpersoner. Dette gjelder både opplysninger som handler om andre elever og privatpersoners private forhold, men også hvilke tiltak skolen eller fylkesmannen eventuelt har gjort eller vil gjøre overfor disse.

Departementet legger videre til grunn at fylkesmannen, når embetet skal utføre sine oppgaver i håndhevingsordningen, har behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 8 og § 9 første ledd bokstav b. Det samme gjelder for Utdanningsdirektoratet i sin rolle som klageinstans. Se for øvrig punkt 5.5.2.6.

Et noe annet spørsmål er i hvilken grad fylkesmannen skal involvere eleven som har meldt inn saken og andre berørte elever. UNICEF og flere andre høringsinstanser har påpekt viktigheten av at barn blir hørt. Departementet mener informasjon fra elevene som saken gjelder, vil være helt sentralt for fylkesmannen når de skal opplyse saken. Fylkesmannens plikt til å utrede saken, jf. forvaltningsloven § 17, tilsier derfor i seg selv at elevene bør involveres og høres som en del av fylkesmannens saksforberedelse. Både Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 12 gir dessuten barn en rett til medvirkning og til å bli hørt. For å understreke elevens rett til å bli hørt foreslår departementet at dette også tas inn i opplæringslovens regel om håndhevingsordningen. I praksis betyr det at fylkesmannen må sørge for at involverte elevers mening er blitt hørt. Hvilke elever som skal medvirke og hvordan, vil bero på den konkrete saken og de aktuelle elevenes alder og modenhet. Fylkesmannen må dessuten vurdere om elevens oppfatning og mening kommer fram i saksdokumentene som er innhentet fra skolen eller skoleeier. Det kan for eksempel være nedtegnelser fra samtaler med en ansatt på skolen eller noen utenforstående som viser hva elevene mener. Når saksforholdene tilsier det, bør fylkesmannen være i direkte kontakt med elevene, og ikke bare med foreldre eller andre voksne som representerer dem.

Ved siden av å lovfeste elevenes rett til å bli hørt, mener departementet at det også bør lovfestes at fylkesmannen i sine vurdering og beslutninger skal legge vekt på hensynet til elevenes beste. Prinsippet om barnets beste, som også følger av både Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3, er så sentralt at det av opplysende hensyn bør få plass i bestemmelsen om håndhevingsordningen, se forslaget til § 9 A-6 tredje ledd.

Etter forvaltningsloven vil ikke kommuner og fylkeskommuner være part i saken, og fylkesmannes avgjørelser vil ikke regnes som enkeltvedtak overfor kommuner og fylkeskommuner. Flere høringsinstanser har pekt på at det er svært viktig at både skolen og skoleeier involveres i en sak for fylkesmannen. Departementet er enig i dette. Det vil være en helt naturlig del av fylkesmannens saksforberedelse og utredning av en sak at både skolen og skoleeier involveres og har mulighet til å belyse og dokumentere sitt syn på saken. Fylkesmannens plikt til å utrede saken og opplyse den så godt som mulig, jf. forvaltningsloven § 17, forutsetter at det hentes inn dokumentasjon og redegjørelser fra både skolen og skoleeier. I forslaget til lovteksten om håndhevingsordningen har departementet foreslått at fylkesmannen skal ha hjemmel til å kreve at skolen og skoleeier legger fram nødvendig informasjon i saken. Fylkesmannen avgjør selv om pålegget om å sende inn opplysninger skal rettes til skolen eller skoleeier. Dersom det rettes til skoleeier, vil det være denne som må sørge for å involvere skolen.

Fylkesmannens hjemmel for innsyn, se forslaget til § 9 A-6 tredje ledd, gjelder uavhengig av skolen og skoleeiers taushetsplikt. Dette er nødvendig for å sikre at fylkesmannen får tilstrekkelig og sikker nok informasjon til å kunne vurdere saken. Taushetsplikten det siktes til i lovforslaget er taushetsplikt etter forvaltningsloven eller etter avtale med skolen eller skoleeier. Departementet er enig med Helsedirektoratet som påpeker at helsepersonell har taushetsplikt etter andre og strengere regler, og at det i forbindelse med kapittel 9 A i opplæringsloven ikke er behov for å endre på regelverket om helsepersonells taushetsplikt. Dersom fylkesmannen skal få tilgang til opplysninger fra skolehelsetjenesten, fastlegen eller andre med taushetsplikt etter helsepersonelloven, forutsetter dette samtykke fra den opplysningene gjelder.

I høringen viste departementet til at saksbehandlingstiden skal være så kort som mulig, men foreslo ikke å lovfeste konkrete frister. Enkelte høringsinstanser var skeptiske til departementets tilbakeholdenhet på dette punktet. Blant annet Dysleksi Norge, Elev- og lærlingombudene og Læringsmiljøsenteret ønsket tydeligere og objektive frister, både for hvor raskt fylkesmannen skal starte å arbeide med en sak og hvor raskt saken må avgjøres. Departementet mener det ikke er tjenlig å lovfeste absolutte tidsfrister. Slike frister tar ikke høyde for at det i den bestemte saken kan være gode grunner til at det tar lang tid. En ytre ramme for saksbehandlingstid kan dessuten virke mot sin hensikt og i stedet legge til rette for unødig langvarig saksbehandling i noen saker. Departementet anser at forvaltningslovens krav om at saken skal avgjøres «uten ugrunnet opphold» er tilstrekkelig, jf. forvaltningsloven § 11 a. Samtidig understreker departementet at det er viktig at saksbehandlingstiden holdes kort. Innenfor den statlige styringslinjen har staten andre virkemidler enn lov som kan sikre kort saksbehandlingstid. Departementet vil følge utviklingen i saksbehandlingstiden nøye.

6.5.6 Mulighet til å klage på fylkesmannens vedtak

Fylkesmannen vil når en sak meldes dit fatte en eller flere av disse avgjørelsene:

• Avgjørelse om å realitetsbehandle eller avvise saken (se punkt 6.5.2)

• Avgjørelse av om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt eller ikke (se punkt 6.5.3)

• Avgjørelse som pålegger skolen å sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø, herunder vedtak om tiltak skolen skal sette inn (se punkt 6.5.4)

I høringen foreslo departementet at fylkesmannens saksbehandling skal følge forvaltningslovens regler for enkeltvedtak og at eleven og foreldrene som har meldt inn saken og eventuelt andre privatpersoner med rettslig klageinteresse, kan klage på fylkesmannens beslutninger. Dette fikk bred støtte i høringen. Departementet viderefører forslaget om at fylkesmannens avgjørelser skal regnes som enkeltvedtak og derfor skal forberedes og utformes i samsvar med forvaltningsloven kapittel IV og V. Enkeltvedtak kan påklages av parter og andre med rettslig klageinteresse. Se også punkt 6.5.5. Utdanningsdirektoratet er klageinstans for klager på fylkesmannens vedtak i håndhevingsordningen. Krav til hvordan klagen skal være og krav til saksbehandlingen av klagen følger av forvaltningsloven kapittel VI.

I tillegg foreslo departementet at også både offentlige og private skoleeiere skulle ha klagerett. Flere høringsinstanser, blant annet Barneombudet, Foreningen mobbing i skolen, Mobbeombudene i Norge, OdinStiftelsen, Utdanningsdirektoratet og flere fylkesmenn, er kritiske til skoleeiers klagerett. Aktørene er bekymret for lang saksbehandlingstid, at kommuner vil bruke klageretten til å trenere saker og at avstanden mellom elevene og den som fatter beslutningen blir lang. Flere påpeker dessuten at i skolemiljøsaker er det ikke samme grunn til å beskytte kommunen som eleven, ettersom styrkeforholdet mellom disse partene i utgangspunktet er asymmetrisk. Flere påpeker at kommuner og fylkeskommuner verken i dagens klageordning eller etter forvaltningslovens system har klagerett på statens vedtak.

I dagens klageordning, som følger forvaltningslovens system, har kommuner og fylkeskommuner ikke klagerett på fylkesmannens vedtak. Enkeltvedtak og klagerett er forbeholdt private. Når det gjelder pålegg i forbindelse med statlig tilsyn etter kapittel 10 A i kommuneloven, er det derimot klagerett for kommunen og fylkeskommunen. Dette er en særordning for statens tilsyn med kommuneplikter. Håndhevingsordningen for skolemiljøsaker vil ikke være en forvaltningsrettslig klageordning, men heller ikke statlig tilsyn. Departementet mener at selv om ordningen har fellestrekk med tilsyn, er det større grunn til å sammenligne den med klagesaksbehandling. Departementet legger særlig vekt på at det er enkeltelevers sak som skal prøves, og at utfallet har direkte betydning for elevens skolesituasjon. Det er dessuten ikke slik at fylkesmannen på eget initiativ igangsetter saken, men derimot har en plikt til å prøve forholdet når eleven eller foreldrene krever det. Å legge håndhevingsordningen tett opp mot dagens system for klagesaksbehandling vil dessuten skape nærhet til behandlingen av andre skolemiljøsaker der vedtak er påkrevd, for eksempel bortvisning eller tvunget skolebytte. Departementet vil dessuten påpeke at håndhevingsordningen skal erstatte dagens klagesaker, og ikke være en utvidelse av tilsynsinstituttet overfor kommuner og fylkeskommuner.

Bakgrunnen for at departementet i høringen foreslo klagerett for kommunene var at dette kan bidra til likebehandling. Departementet erkjenner at dette fortsatt er et gyldig argument, men det må avveies mot ulempene ved forlenget saksbehandlingstid og at det er et asymmetrisk maktforhold mellom eleven og skoleeier. Det må også ses i sammenheng med hvilke sikkerhetsventiler som finnes for å sikre en overprøving og koordinering av fylkesmannsembetenes praksis. Likebehandling mellom fylkesmennene sikres gjennom regionalt samarbeid, samarbeid mellom alle fylkesmannsembetene og ved at Utdanningsdirektoratet generelt driver opplæring og kvalitetssikring av fylkesmannens arbeid. I håndhevingen av skolemiljøsaker vil også Utdanningsdirektoratets klagebehandling av klager fra elever og foreldre være viktig og virke normerende for fylkesmannens praksis. Utdanningsdirektoratet eller departementet kan dessuten omgjøre fylkesmannens vedtak etter omgjøringsreglene i forvaltningsloven § 35. I et ekstraordinært tilfelle kan dermed fylkesmannens beslutning vis-à-vis en kommune omgjøres.

Spørsmålet om klagerett for skoleeier må også ses i sammenheng med hvilke andre muligheter skoleeier har til å få overprøvd fylkesmannens avgjørelse. Det vises i denne sammenheng til at regjeringen denne våren vil legge fram lovforslag for Stortinget om en egen tvisteløsningsmekanisme mellom stat og kommune. En slik mekanisme skal gi kommuner og fylkeskommuner tilgang til en uavhengig prøving av rettslige tvister med staten. Kommuner og fylkeskommuner skal gjennom ordningen kunne bringe en sak inn for retten for å få domstolens prøving av et statlig vedtak. Fylkesmannens vedtak i håndhevingsordningen for skolemiljøsaker vil i likhet med andre statlige vedtak etter opplæringsloven bli underlagt mulighet for rettslig prøving som en del av denne tvisteløsningsmekanismen.

Departementet ser at det er flere argumenter som taler mot at skoleeier bør kunne påklage fylkesmannens beslutninger i håndhevingsordningen. Særlig sentralt er risikoen for forsinkelser og likheten til ordinær klagesaksbehandling. Det har vært et tungtveiende argument for departementet at klagerett for skoleeier understøtter at styrkeforholdet mellom eleven og skoleeier er svært asymmetrisk i skolemiljøsaker. Eleven er i utgangspunktet prisgitt at skolen og skoleeier sitter på nøkkelen til å sikre eleven et trygt og godt skolemiljø. Samtidig er skoleeier også best rustet til å holde saken i prosess dersom den ønsker det.

På bakgrunn av innspillene fra høringen og en avveining av hensynet til henholdsvis elevsiden og skoleeiersiden, anser departementet at de beste hensyn taler for at skoleeier ikke skal kunne påklage fylkesmannens beslutninger i håndhevingsordningen. Departementet legger derfor forvaltningslovens system til grunn, og foreslår at kommuner og fylkeskommuner ikke skal ha klagerett på fylkesmannens vedtak.

I motsetning til kommuner og fylkeskommuner har friskoler og private grunnskoler klagerett etter forvaltningsloven siden de er private rettssubjekter. Departementet anser imidlertid at argumentene mot klagerett for skoleeier i skolemiljøsaker gjelder både for offentlige skoler, friskoler og private grunnskoler etter § 2-12. Departementet har lagt særlig vekt på at det er av stor betydning for elevene at saken avklares raskt. Det vises òg til at de private skolene kan bringe statens vedtak inn for domstolen. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at private skoleeiere ikke skal kunne påklage fylkesmannens vedtak etter § 9 A-6. Dette innebærer et unntak fra normalordningen etter forvaltningsloven, men likestiller offentlige og private skoleeiere.

6.6 Departementets forslag

Departementet foreslår en ny håndhevingsordning som bedre skal sikre at elevenes rettigheter og skolenes og skoleeiernes plikter etter loven håndheves og oppfylles. Endringene som foreslås er dels en konsekvens av forslaget om å oppheve skolens vedtaksplikt etter dagens § 9a-3 tredje ledd (se punkt 5.5.6), og dels for å bøte på svakheter i dagens ordning. Håndhevingsordningen foreslås lovfestet i § 9 A-6.

Hovedlinjene i håndhevingsordningen departementet foreslår er:

• Dersom en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, kan elevene melde saken til fylkesmannen.

• Saken skal først være tatt opp med rektor, og det skal ha gått minst én uke før saken meldes til fylkesmannen.

• Fylkesmannen utreder og tar stilling til om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt.

  • Fylkesmannens saksbehandling skal følge forvaltningsrettens regler for forsvarlig saksbehandling og enkeltvedtak.

  • Involverte elever skal bli hørt, og elevenes beste skal være et grunnleggende hensyn.

  • Skoleeier og skolen skal legge fram de opplysningene fylkesmannen trenger for å ta stilling til saken.

• Dersom fylkesmannen kommer til at skolen ikke har oppfylt sin aktivitetsplikt, kan dette følges opp av et vedtak om hva skolen skal gjøre for å sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø.

  • Fylkesmannen skal sette en frist for å oppfylle vedtaket, og fylkesmannen skal sørge for at kommunen følger opp vedtaket innen fristen.

  • Fylkesmannen kan knytte tvangsmulkt til vedtaket (se kapittel 7).

• Privatpersoner kan påklage fylkesmannens vedtak til Utdanningsdirektoratet.

Departementets forslag om en endret aktivitetsplikt og en egen håndhevingsordning for denne, skiller seg fra den vanlige ordningen der skolen fatter enkeltvedtak i førsteinstans som kan påklages til fylkesmannen som klageinstans. For å undersøke om de foreslåtte endringene har den effekten departementet ønsker, vil departementet sørge for at regelendringene blir evaluert.