7 Tvangsmulkt ved brudd på aktivitetsplikten

7.1 Bakgrunnen for forslaget

Dagens regler om skolemiljø etterleves ikke fullt ut i skolen. Enkelte saker om dårlig skolemiljø kan over tid øke i omfang og bli mer fastlåste. Selv etter at elever har fått medhold av fylkesmannen i en klage, kan det i mange tilfeller gå altfor lang tid før skoleeieren eller skolen gjør nok for å rette på elevens skolehverdag. Dette har alvorlige følger for de elevene det gjelder. Det kan også redusere tilliten til regelverket og håndhevingssystemet.

Departementet har på bakgrunn av forslaget fra Djupedalutvalget og høringsinnspillene til dette vurdert behovet for økonomiske reaksjoner mot skoleeier for brudd på reglene om skolemiljø. I saker hvor skolene ikke raskt og effektivt setter inn tiltak som sikrer at enkeltelever har det trygt og godt på skolen til tross for at elevene har fått medhold i en skolemiljøklage, mener departementet at det er grunnlag for å innføre et eget pressmiddel – tvangsmulkt – mot skoleeieren. Siktemålet med en slik reaksjon er ikke å gi en straff for lovbruddet, men å drive fram aktivitet. Meningen er at det i slike saker skal nytte å si fra.

7.2 Gjeldende rett

Opplæringsloven har i dag ingen hjemler for administrative sanksjoner eller andre forvaltningstiltak for brudd på reglene i kapittel 9a. Når fylkesmannen behandler klager på vedtak etter opplæringsloven § 9a-3 tredje ledd, kan det fattes vedtak om konkrete tiltak som en del av realitetsbehandlingen av klagesaken. I dagens kapittel 9a finnes dessuten en bestemmelse om erstatning i § 9a-8 og en hjemmel for straff i § 9a-7.

I tilsyn med kommuner og fylkeskommuner kan fylkesmannen gi pålegg om retting etter kommuneloven § 60 d. Det finnes ikke hjemmel for tvangsmulkt eller andre administrative sanksjoner eller forvaltningstiltak i kommuneloven. I tilsyn med friskoler kan Utdanningsdirektoratet vedta pålegg om retting, tilbakeholdelse av statstilskudd, tilbakebetaling av statstilskudd, tilbaketrekking av skolens godkjenning og karantene, jf. friskoleloven §§ 7-2 a og 7-2 b.

7.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen en hjemmel for bruk av tvangsmulkt i håndhevingssaker om skolemiljø. Forslaget innebar å lovfeste en hjemmel for tvangsmulkt i saker der fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet fatter vedtak om pålegg om retting eller tiltak for å håndheve skolens aktivitetsplikt i enkeltsaker.

I forslaget ble det understreket hvor viktig det er at ilagte pålegg om skolemiljø blir gjennomført og at tvangsmulkt kan være et effektivt pressmiddel mot skoleeiere for å sikre at pålegg blir gjennomført i praksis.

Lovforslaget inneholdt hjemmel til å fastsette regler om bruk av tvangsmulkt i forskrift. Departementet ba spesielt om høringsinstansenes synspunkter på spørsmålet om regulering i forskrift.

I høringen viste departementet til Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.). I denne lovproposisjonen ble det foreslått å ta inn en ny § 51 i forvaltningsloven med fellesregler for tvangsmulkt. Departementet viste til at vedtak av en generell regel om tvangsmulkt i forvaltningsloven kunne føre til at ordlyden i forslaget til § 9 A-11 ble justert for å unngå unødig duplisering av reglene.

7.4 Høringsuttalelser

79 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om tvangsmulkt. Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget helt eller delvis. Blant disse er Barneombudet, Utdanningsforbundet, Elevorganisasjonen, Norsk Lektorlag, Skolenes landsforbund, flere kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn. Mange av dem som støtter forslaget, gjør det under visse forutsetninger og forbehold. Det er også en del høringsinstanser som er imot forslaget eller har innvendinger til dette. Blant disse er KS, Fylkesmannen i Vestfold og noen kommuner og fylkeskommuner.

De som er positive til forslaget, trekker fram at det vil sikre framdrift og dermed medvirke til at pålegg om retting eller tiltak vil bli fulgt opp. En del elever og foreldre føler avmakt i sitt møte med skolen i situasjoner hvor det er misnøye med skolemiljøet. Enkelte høringsinstanser har derfor framhevet at tvangsmulkt er et nødvendig virkemiddel for å presse skolene til handling. Andre høringsinstanser peker på at en presset kommuneøkonomi kan gjøre tvangsmulkt til et effektivt pressmiddel. Det pekes videre på at bruk av tvangsmulkt vil føre til større oppmerksomhet rundt skolemiljøsaker, at de blir høyere prioritert og at skoler og skoleeiere ikke lenger kan skjule seg bak mangel på ressurser som unnskyldning for ikke å gjøre noe.

Flere høringsinstanser, blant annet Utdanningsforbundet, trekker fram – tross prinsipielle betenkeligheter – at tvangsmulkt i praksis er helt nødvendig i saker der pålegg ikke blir fulgt opp av skoler. Noen høringsinstanser peker på at det er en kan-bestemmelse og at virkemidlet dermed kan tas i bruk når det i konkrete tilfeller anses hensiktsmessig. Det gjør tvangsmulkt til et fleksibelt virkemiddel.

Enkelte høringsinstanser peker på at tvangsmulkt kan være et egnet virkemiddel i de alvorligste sakene og i tilfeller der alle andre virkemidler er prøvd uten at disse har ført fram. Det pekes på at tvangsmulkt er et virkemiddel myntet spesielt på skoleeiere som er uvillige til å ta ansvar. Men det understrekes samtidig at virkemidlet bare må brukes der hvor det er realistisk å kunne få til en løsning av saken på denne måten. Det understrekes også i høringsinnspill at tvangsmulkt som nytt virkemiddel i utdanningssektoren må bli gjenstand for evaluering etter en viss periode for å se hvordan det har virket i praksis.

Noen høringsinstanser peker på at det er uheldig at forslaget ikke gjelder det fysiske skolemiljøet, bare det psykososiale. Elevorganisasjonen mener at tvangsmulkt ikke bare må kunne brukes i de tilfeller som foreslått, men ved alle brudd på bestemmelser i kapittel 9 A om skolemiljø. Utdanningsdirektoratet mener at tvangsmulkt også skal kunne brukes av tilsynsmyndighetene.

Enkelte høringsinstanser støtter innføring av tvangsmulkt, men frykter likevel at noen kommuner kan spekulere i å betale en ubetydelig bot framfor å legge tid og energi i å bidra til et trygt og godt skolemiljø. Noen høringsinstanser framhever at beløpene må være såpass høye at skoleeieren raskt retter seg etter de påleggene som er vedtatt.

Flere høringsinstanser, blant annet KS og noen kommuner, mener det prinsipielt er betenkelig å gi et forvaltningsorgan myndighet til å ilegge et annet forvaltningsorgan tvangsmulkt. KS uttaler blant annet:

«Prinsipielt har det å gi et forvaltningsorgan myndighet til å ilegge et annet forvaltningsorgan en tvangsmulkt sine klare prinsipielle betenkeligheter. Betaling av tvangsmulkt vil kunne gå på bekostning av bruk av midler til andre behov i kommunen, for eksempel til å etablere fagkompetanse til å arbeide med elevenes psykososiale miljø. En tvangsmulkt vil også kunne undergrave et samarbeid mellom forvaltningsorganene hvor fokus blir tvangsmulkten i stedet for et samarbeid om hva som er egnede og riktige tiltak til beste for barnet.»

Læringsmiljøsenteret ved Universitetet i Stavanger uttrykker skepsis til økonomiske sanksjoner som virkemiddel i saker om psykososialt skolemiljø:

«Senteret har i prinsippet stor tro på at økt faglig og praksisrettet kunnskap til praksisfeltet, er viktigere enn økonomiske sanksjoner. Motivasjonen for å bedre forholdene som påleggene rettes mot, bør være av en helt annen karakter enn økonomiske trusler. Det er samtidig mulig å se at en tvangsmulkt, eller trussel om sådan, kan ha en symbolsk verdi i seg selv i form av å signalisere at brudd på aktivitetsplikten er like kritikkverdig som brudd på andre lover hvor økonomiske sanksjoner allerede eksisterer. Senteret ønsker å poengtere at det er viktig å ikke ha overdreven tro på at dette er virkemidlet som bør løftes mest fram i debatten om hvordan arbeid mot mobbing bør tas tak i.»

Enkelte høringsinstanser mener at pålegg er virkemiddel godt nok i seg selv og at tvangsmulkt derfor er unødvendig. Andre høringsinstanser peker på at tvangsmulkt vil åpne for ikke bare en ny, men også en helt uønsket praksis i norsk skole. Andebu kommune sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Dette åpner for en helt ny praksis i norsk skole, som Andebu kommune ikke ønsker. Dersom dette vedtas på dette området, kan dette lett føre til en lignende praksis på andre områder, f.eks. om foreldre mener elevene ikke har hatt tilfredsstillende utbytte av opplæringa. En ordning med tvangsmulkt fører lett til at dette kan forsterke et dårlig samarbeid hjem-skole. Det må heller søkes å heve kompetansen på dette området slik at dialog med og forhold til foresatte som opplever at sine barn blir krenket, blir mer fortrolig og god.»

Enkelte høringsinstanser mener at ileggelse av tvangsmulkt ikke vil løse fastlåste saker til det bedre for en elev, men at det kan føre til at konflikter og utfordringer blir ytterligere forsterket. Det vises til at skoler som ikke følger opp de påleggene som de blir ilagt, har problemer i sin skoledrift og bør følges opp på andre måter enn gjennom tvangsmulkt. Videre pekes det på at forslaget om tvangsmulkt bærer preg av manglende tillit til skolene og deres vilje til å skape et godt skolemiljø. Tvangsmulkt er etter noen høringsinstansers syn heller ikke et godt styringsmiddel overfor kommuner. Dette begrunnes med at en tvangsmulkt overfor kommuner og fylkeskommuner ikke kan tvangsinndrives.

Hvis dårlig økonomi er grunn til manglende etterlevelse av pålegg, vil situasjonen forverres dersom en mulkt skal betales i tillegg. Det framheves av noen høringsinstanser at dette må tas i betraktning ved vurderingen av om tvangsmulkt skal brukes i konkrete tilfeller. Enkelte høringsinstanser tar til orde for at en tvangsmulkt ikke bør finansieres gjennom kutt i skolenes budsjetter.

Kristne Friskolers Forbund (KFF) og Abelia – Forum for Friskoler peker på at friskolene står i en annen økonomisk stilling enn de offentlige skolene. De viser til at friskoler bare har statstilskudd og skolepenger til disposisjon og at det finnes detaljerte regler for hva en friskoles midler kan brukes til. KFF mener også at friskolene må ha adgang til å klage på avgjørelser om tvangsmulkt, noe de mener ikke kommer helt klart fram i den lovteksten som er foreslått.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter at pålegg om tiltak kan sanksjoneres med tvangsmulkt, men ikke pålegg om retting. I deres høringsuttalelse heter det følgende om dette:

«Slik Fylkesmannen forstår forslaget skal det kunne gis tvangsmulkt for gjennomføring av både pålegg om tiltak og pålegg om retting. Vi er av den oppfatning at tvangsmulkt kun bør benyttes for pålegg om tiltak. Når det gjelder pålegg om tiltak som skoleeier skal gjennomføre, vil det enkelt kunne avgjøres om de konkrete tiltakene er iverksatt eller ikke, og om det ulovlige forholdet således er opphørt. Når det derimot gjelder pålegg om retting, vil «det ulovlige forholdet» ikke være opphørt før aktivitetsplikten er oppfylt, og tvangsmulkten får da en annen karakter og hensikt enn det som er tiltenkt.»

KS mener at en eventuell tvangsmulkt bør forbeholdes de særlige tilfellene. Videre mener KS at det må foreligge et vesentlig brudd på de pliktene som kommunen og fylkeskommunen er pålagt av fylkesmannen. KS mener også at det bør kreves nærmere vurdert hvorfor pålegg ikke er satt i verk og alvorlighetsgraden i en mobbesak.

I høringsnotatet foreslo departementet at «ei avgjerd om tvangsmulkt får verknad når skoleeigaren ikkje held fristen for gjennomføring av pålegget, og mulkta går så lenge det ulovlege tilhøvet varer». Enkelte høringsinstanser mener at begrepet det ulovlege tilhøvet er uklart og må avklares. Det pekes på at det bør gå klart fram av lovteksten om pålegget er oppfylt når det blir satt i verk eller om det først er oppfylt når det har virket etter sin hensikt, altså når eleven har fått oppfylt sin rett til et trygt og godt skolemiljø. Enkelte høringsinstanser peker på at det må komme klart fram av lovteksten at aktivitetsplikten ikke settes til side. De understreker med dette at påleggene fortsatt må følges selv om det er klaget på en avgjørelse om tvangsmulkt.

I forslaget fra departementet gikk det fram at en avgjørelse om tvangsmulkt ikke får virkning dersom «det er uråd å rette seg etter pålegget og den ansvarlege ikkje kan noko for dette». Fylkesmannen i Hordaland mener det er uklart om det med denne ordlyden siktes til tilfeller der det ikke er mulig å gi en elev et godt psykososialt skolemiljø eller tilfeller der fylkesmannen har vedtatt tiltak som ikke lar seg gjennomføre i praksis.

I høringen ba departementet om høringsinstansenes syn på om det bør fastsettes egne forskriftsbestemmelser om bruk av tvangsmulkt. Alle som har uttalt seg om spørsmålet, mener loven bør utfylles med nærmere regler enten i forskrift eller veiledning. Flere høringsinstanser peker på at det er viktig at hensynet til rettssikkerhet blir ivaretatt. Noen peker på at en forskrift som regulerer tvangsmulkt må tre i kraft samtidig med lovendringene. Det pekes på viktigheten av ensartet og rettferdig praksis, ikke minst hva angår nivået for mulkten. En forskrift bør derfor gi veiledning både om hva slags mulkt – løpende eller engangsbeløp – som skal kunne ilegges og hvilket nivå den skal være på. Enkelte høringsinstanser har pekt på at forskriftsbestemmelser om tvangsmulkt bør sees i sammenheng med den nye bestemmelsen om tvangsmulkt som er tatt inn i forvaltningsloven § 51. Noen høringsinstanser understreker det viktige i at en tvangsmulkt må fastsettes individuelt, men likevel slik at det må være fastsatt maksimumssatser i forskrift.

Enkelte høringsinstanser mener at det ikke er tilstrekkelig med tvangsmulkt som virkemiddel og har tatt til orde for innføring av også andre sanksjoner i saker om skolemiljø. Noen høringsinstanser mener det bør være adgang til å stenge skoler dersom disse er farlige for barn. Andre høringsinstanser mener det bør kunne ilegges overtredelsesgebyr som en reaksjon dersom skolen over flere år har unnlatt å følge opp saker om dårlig skolemiljø. I høringsinnspillene pekes det også på straff og oppreising som mulige sanksjoner, ikke bare for mangel på oppfølging av pålegg, men også for brudd på andre bestemmelser i opplæringsloven.

7.5 Departementets vurderinger

7.5.1 Forholdet til regulering av tvangsmulkt i forvaltningsloven

Det er vedtatt en ny § 51 om tvangsmulkt i forvaltningsloven. Lovbestemmelsen har foreløpig ikke trådt i kraft. Forvaltningslovens regel om tvangsmulkt vil være en generell regel som kan utfylles eller fravikes i den enkelte særlov hvor denne reaksjonen innføres.

Forvaltningsloven § 51 gjelder tvangsmulkt som ilegges private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter). Friskoler og private grunnskoler vil således være omfattet av § 51. Men fylkesmannens avgjørelser om å ilegge tvangsmulkt overfor kommuner eller fylkeskommuner vil falle utenfor virkeområdet til forvaltningsloven § 51.

Etter departementets vurdering lovfester forvaltningsloven § 51 grunnleggende prinsipper for tvangsmulkt som er relevante også ved bruk av denne reaksjonen overfor forvaltningsorganer. Departementet har derfor tatt utgangspunkt i denne lovbestemmelsen ved utarbeidelsen av lovforslaget om tvangsmulkt i opplæringsloven.

Når bestemmelsen i forvaltningsloven trer i kraft, kan det vurderes om deler av den foreslåtte bestemmelsen om tvangsmulkt i opplæringsloven skal erstattes av en henvisning til forvaltningsloven.

7.5.2 Hjemmel for tvangsmulkt

Departementet foreslo i høringen at det innføres en hjemmel for bruk av tvangsmulkt i den foreslåtte håndhevingsordningen for enkeltsaker om skolemiljø. I punkt 6.5.4 foreslår departementet en annen begrepsbruk i forslaget om håndhevingsordning enn det som var på høring. Avgjørelsene i håndhevingsordningen omtales ikke lenger som pålegg om retting eller pålegg om tiltak slik det var foreslått i høringen. I stedet benyttes begrepet vedtak om fylkesmannens avgjørelse om hva skolen skal gjøre for at eleven skal få det trygt og godt på skolen. Denne endringen i begrepsbruk får konsekvenser for utformingen av bestemmelsen om tvangsmulkt fordi tvangsmulkt er knyttet til oppfyllelsen av slike vedtak. I det følgende og i lovforslaget om tvangsmulkt brukes derfor begrepet vedtak, ikke pålegg om retting og pålegg om tiltak.

Forslaget om tvangsmulkt innebærer at det innføres en hjemmel i opplæringsloven for bruk av tvangsmulkt i saker der skoleeieren ikke etterkommer vedtak fra fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet i håndhevingsordningen. Med tvangsmulkt menes et vedtak med trussel om plikt til å betale et gitt beløp til det offentlige dersom et vedtak om hva skolen må gjøre i en konkret sak, ikke etterleves. Selv om tvangsmulkt vedtas etter at et lovbrudd er konstatert, er ikke hensikten å straffe, men å drive fram aktivitet. Tvangsmulkt har dermed ikke et straffende preg. Departementet legger til grunn at tvangsmulkt etter den foreslåtte bestemmelsen ikke er straff etter den Europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Departementet viser for øvrig til Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) kapittel 31, for nærmere beskrivelse av virkemidlet tvangsmulkt.

I samsvar med alminnelig praksis la departementet i høringen til grunn at tvangsmulkt skal tilfalle statskassen. Departementet foreslår at dette tas inn i lovteksten i forslagets § 9 A-12. At mulkten skal tilfalle statskassen, innebærer at det ikke vil være en økonomisk gevinst for det forvaltningsorganet som ilegger mulkten.

7.5.3 Behovet for tvangsmulkt

Departementet foreslo i høringen å innføre en hjemmel for bruk av tvangsmulkt i saker der skoleeier ikke etterkommer vedtak fra fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet i håndhevingsordningen.

Enkelte høringsinstanser mener at et vedtak i seg selv er tilstrekkelig og at det ikke er nødvendig med tvangsmulkt som virkemiddel for å sikre etterlevelse av kravene i opplæringsloven. Andre mener at tvangsmulkt kan ha en preventiv funksjon og at det i enkelttilfelle nettopp kan være behov for et slikt pressmiddel i saker om enkeltelevers skolemiljø. Departementets vurdering er at et vedtak i de aller fleste situasjoner vil være tilstrekkelig. Tvangsmulkt skal være et virkemiddel beregnet for de spesielle tilfellene der et vedtak unntaksvis ikke følges opp.

I høringen peker enkelte høringsinstanser på at tvangsmulkt bare vil være et virkemiddel med symbolsk verdi og ikke være et konstruktivt bidrag til å skape et godt skolemiljø. Departementet bemerker at en hjemmel for tvangsmulkt vil gi et klart signal om at det ikke er akseptabelt at skoleeiere unnlater å følge opp vedtak som skal sikre eleven et trygt og godt skolemiljø. Departementet legger likevel til grunn at det bare unntaksvis vil være nødvendig å bruke tvangsmulkt overfor skoleeiere. Tilgang til tvangsmulkt i enkelte saker kan imidlertid være et viktig virkemiddel der det unntaksvis må antas at skoleeier ellers ikke vil oppfylle fylkesmannens eller Utdanningsdirektoratets vedtak innen den fristen som er satt i vedtaket. I slike saker kan tvangsmulkt bidra til at enkeltelevers rett til et trygt og godt skolemiljø oppfylles i praksis og til rett tid. Tvangsmulkt kan også ha en forebyggende funksjon.

Flere av høringsinstansene som er imot forslaget, framhever at en skoleeier heller bør få tilbud om et målrettet system for oppfølging og hjelp framfor å bli ilagt tvangsmulkt. Det vises til at en seriøs skoleeier vil ønske å bli hjulpet ut av slike situasjoner. Departementet bemerker at det ikke er snakk om det ene virkemidlet eller det andre, men begge deler. Det normale vil være at skoleeiere etterkommer vedtak fra fylkesmannen og at en skoleeier som ber om hjelp i slike situasjoner, får tilbud om det. Tvangsmulkt er et virkemiddel som vil være aktuelt i tilfeller hvor skoleeier ikke er villig til å etterkomme vedtaket og hvor veiledning eller støtte dermed er lite aktuelt. Departementet legger til grunn at disse tilfellene hører til unntakene.

Noen høringsinstanser mener at tvangsmulkt vil bidra til å forsterke konflikter og utfordringer, ikke til å løse fastlåste saker. Departementet bemerker at et vedtak om tvangsmulkt bare vil bli gjort i saker der dette anses nødvendig for at skoleeier skal etterkomme vedtak truffet av fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet. I slike saker legges det til grunn at det allerede har vært en viss dialog og at det allerede foreligger en uløst sak som krever handling.

I høringen er det kommet innspill om at innføring av tvangsmulkt vil innebære en uønsket ny ordning i norsk skole. Det uttrykkes i den sammenheng frykt for at lignende økonomiske virkemidler etter hvert også vil bli innført på andre områder enn det psykososiale skolemiljøet. Til dette vil departementet påpeke at saker om enkeltelevers skolemiljø står i en særstilling. Dette er saker hvor en elev opplever å bli mobbet, utestengt eller av andre grunner ikke har det trygt og godt på skolen og hvor skolen ikke oppfyller sin plikt til å ivareta eleven. Dette vil gå ut over elevens skolegang og dermed muligheten til å benytte seg av retten til opplæring. I tillegg kan det få store konsekvenser for elevens psykiske helse og mulighet til å fungere godt i samfunnet på lengre sikt.

Departementets forslag om tvangsmulkt knytter seg til oppfyllelsen av fylkesmannens eller Utdanningsdirektoratets vedtak for å håndheve skolenes aktivitetsplikt i saker om psykososialt skolemiljø. Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at tvangsmulkt bør kunne brukes også i håndhevingen av andre krav i kapitlet om skolemiljø, herunder saker om fysisk skolemiljø. Departementet vil bemerke at tvangsmulkt er et virkemiddel beregnet på å framtvinge regelverksetterlevelse. For at dette skal være et effektivt virkemiddel, må skoleeiere ha mulighet til å unngå mulkt ved å oppfylle regelverket. Tvangsmulkt er på denne bakgrunn best egnet for lovkrav som inneholder konkrete plikter. Aktivitetsplikten er et eksempel på dette. Denne plikten skiller seg også fra de øvrige kravene om psykososialt skolemiljø fordi den knytter seg til oppfyllelsen av enkeltelevers rettigheter. Departementet kan ikke se at det er samme grunnlag for å innføre tvangsmulkt for de andre kravene i kapitlet om skolemiljø. Departementet viser for øvrig til at arbeidet med nytt regelverk om skolemiljø i denne omgang er begrenset til det psykososiale miljøet. Det fysiske skolemiljøet og krav til dette har ikke vært gjenstand for høring. Dette vil bli gjennomgått som en oppfølging av Folkehelsemeldingen, Meld. St. 19 (2014–2015) Mestring og muligheter.

Noen høringsinstanser peker på at det er uheldig dersom betaling av tvangsmulkt går på bekostning av å bruke midler til å dekke andre behov hos skoleeier. Dette vil være særlig uheldig dersom skoleeier fra før har svak økonomi. Departementet vil understreke at innføringen av hjemmel for tvangsmulkt ikke betyr at dette virkemidlet må benyttes i alle tilfeller hvor skoleeier ikke etterkommer vedtak fra fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet. Hvorvidt tvangsmulkt skal benyttes, vil bero på en helhetlig vurdering i hvert enkelt tilfelle. Hensikten med en tvangsmulkt er at den skal virke avskrekkende, forebyggende og sørge for at vedtak blir etterkommet. Mulkten bør derfor være så stor at en skoleeier ikke har et insentiv til å spekulere i å betale mulkten i stedet for å oppfylle vedtaket. Mulktnivået er viktig både i forebyggende øyemed og i konkrete tilfeller. Dette må tas hensyn til ved utarbeidelsen av forskriftsbestemmelser om satser eller rammer for tvangsmulkten og ved fastsettelsen av tvangsmulkt i konkrete tilfeller. Det må ikke være lønnsomt for en skoleeier å betale seg fri fra en lovpålagt plikt. Etter departementets syn er det derfor heller ikke noe argument mot tvangsmulkt som virkemiddel at det er krevende for skoler eller skoleeiere med dårlig økonomi.

I høringen er det også enkelte instanser, blant annet Skolenes landsforbund, som støtter forslaget om tvangsmulkt, men samtidig peker på at virkemidlet ikke må finansieres gjennom kutt i skolenes budsjetter. Etter departementets vurdering må det være opp til den enkelte skoleeier å finne ut hvordan en tvangsmulkt skal finansieres. Departementet kan ikke se at det er nødvendig å regulere hvorvidt kommunen eller fylkeskommunen kan bruke midler fra skolebudsjettet eller andre tjenesteområder. Kommunen og fylkeskommunen er som skoleeier uansett ansvarlig for å oppfylle kravene i opplæringsloven og stille til rådighet nødvendige ressurser til dette, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Det er i denne sammenheng et sentralt poeng at skoleeier kan unngå å måtte betale en tvangsmulkt ved å etterkomme vedtaket om å oppfylle aktivitetsplikten.

Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 1-2 andre ledd og kommuneloven § 55 kan ikke tvangsmulkt overfor kommuner og fylkeskommuner tvangsinndrives. I høringen har enkelte instanser tatt til orde for at tvangsmulkt derfor ikke vil være et effektivt virkemiddel. Etter departementets syn er det all grunn til å tro at kommuner og fylkeskommuner betaler tvangsmulkt ilagt av statlige myndigheter uten at det blir nødvendig med tvangsinndrivelse. At tvangsinndrivelse ikke kan skje, er derfor etter departementets syn verken et reelt eller et vektig argument mot innføring av tvangsmulkt som virkemiddel.

7.5.4 Saksbehandlingsregler og rettssikkerhet

Departementet foreslo i høringen at saker om tvangsmulkt skal følge forvaltningslovens regler for enkeltvedtak. Departementet bemerker at en tvangsmulkt som er ilagt et forvaltningsorgan ikke faller inn under definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningsloven. Tvangsmulkt ilagt kommuner og fylkeskommuner regnes derfor ikke som enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjon. Annerledes stiller dette seg for tvangsmulkt som ilegges friskoler eller private grunnskoler ettersom de er private rettssubjekter. Departementet foreslår at alle saker om tvangsmulkt skal behandles i tråd med forvaltningslovens regler. Dette innebærer at både regler om saksforberedelse (forvaltningsloven kapittel IV) og om vedtaket (forvaltningsloven kapittel V) gjelder. Avgjørelsen om tvangsmulkt skal dermed gjøres i enkeltvedtaks form og omtales i det følgende som vedtak om tvangsmulkt.

Enkelte høringsinstanser peker på at tvangsmulkt bare bør innføres som virkemiddel dersom rettssikkerhetsmessige hensyn blir ivaretatt. Departementet vil i denne sammenheng vise til at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak har til hensikt å ivareta rettsikkerheten til den et vedtak retter seg mot. Departementet foreslår nettopp at sakene behandles etter disse reglene.

Departementet foreslo i høringen at skoleeier skulle ha klagerett på alle avgjørelsene fra fylkesmannen i håndhevingsordningen, også vedtak om tvangsmulkt. På bakgrunn av innspill i høringen vurderte departementet det som uhensiktsmessig å gå videre med forslaget om klagerett for skoleeier på avgjørelser i håndhevingsordningen. Det gjelder enten skoleeier er en kommune, fylkeskommune, friskole eller privat grunnskole. Departementets vurderinger om skoleeiers klagerett er omtalt i punkt 6.5.6. Begrunnelsen for ikke å gå videre med forslaget om klagerett er risikoen for trenering i skolemiljøsaker og ubalansen i styrkeforholdet mellom elev og skoleeier. Det er blant annet lagt vekt på at eleven er helt avhengig av skoleeiers påvirkning for å få et trygt og godt skolemiljø. Samtidig er skoleeier den som har de beste ressursene for å drive en sak videre og holde prosessen gående. Etter departementets vurdering gjør disse hensynene seg også gjeldende for vedtak om tvangsmulkt. Tvangsmulkt er et pressmiddel som skal bidra til at skoleeier oppfyller et vedtak fra fylkesmannen. Det vil dermed være uhensiktsmessig om et vedtak om tvangsmulkt skal kunne påklages dersom vedtaket om hva skolen skal gjøre ikke kan påklages.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at skoleeier heller ikke har klagerett på fylkesmannens vedtak om tvangsmulkt. På samme måte som for vedtak i håndhevingsordningen, kan fylkesmannen omgjøre vedtak om tvangsmulkt av eget tiltak uten klage. Det samme gjelder Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet som overordnede organer. Vedtak om tvangsmulkt vil også kunne prøves rettslig gjennom den foreslåtte tvisteløsningsmekanismen mellom stat og kommune (omtalt i punkt 6.5.6). Private skoleeiere kan etter ordinære regler bringe et vedtak om tvangsmulkt inn for domstolene.

7.5.5 Vilkår for bruk av tvangsmulkt

Departementet foreslo i høringen at tvangsmulkt skal kunne benyttes for å sikre gjennomføringen av vedtak i håndhevingsordningen. I forslaget la departementet opp til at tvangsmulkt kan vedtas samtidig med vedtak etter håndhevingsordningen eller senere. Tvangsmulkten skulle etter forslaget uansett først få virkning dersom skoleeier ikke overholder fristen for å gjennomføre vedtaket om det skolen skal gjøre for å oppfylle aktivitetsplikten.

Departementet vil understreke at hensikten med tvangsmulkt er å framtvinge etterlevelse av fylkesmannens eller Utdanningsdirektoratets vedtak. For å oppnå dette må det være mulig for skoleeier å kunne unngå tvangsmulkten ved å etterkomme vedtaket. At det skal være mulig for skoleeier å unngå tvangsmulkt, er noe fylkesmannen må ta hensyn til i utformingen av vedtaket. Det forutsetter for det første at vedtaket er tilstrekkelig konkret slik at det er klart både for fylkesmannen og skoleeieren hva som må gjøres og hva som skal til for å oppfylle vedtaket. Videre må det fastsettes en frist for oppfyllelse som det er mulig for skoleeieren å overholde.

Noen høringsinstanser, blant annet KS, gir uttrykk for at tvangsmulkt bør være et virkemiddel forbeholdt særlige tilfeller og vesentlige lovbrudd. De samme høringsinstansene mener at en slik terskel bør framgå av lovens ordlyd. Departementet bemerker at hensikten med tvangsmulkt er å framtvinge etterlevelse i tilfeller hvor skoleeier ikke har etterkommet vedtak innen fristen. Departementet legger til grunn at skoleeiere i de fleste tilfeller vil etterkomme vedtak fra fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet og at det dermed kun vil være i helt spesielle tilfeller at tvangsmulkt er aktuelt. Det er etter departementets syn ikke nødvendig å lovfeste noen terskel utover at fristen for å etterkomme et statlig vedtak er overtrådt. Det vises i denne sammenheng til at forslaget bare gir en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt. Hvorvidt tvangsmulkt skal benyttes i det konkrete tilfellet, må bero på en helhetlig og skjønnsmessig vurdering.

I høringen beskrev departementet vedtakene i håndhevingsordningen som «pålegg om retting» og «pålegg om tiltak». Forskjellen bestod i hvorvidt håndhevingsmyndigheten påla skoleeier å rette et forhold eller om myndigheten selv konkretiserte hvilke tiltak som skulle iverksettes. Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter forslaget om tvangsmulkt ved pålegg om tiltak, men ikke ved pålegg om retting. Det begrunnes med at det ulovlige forholdet som har ført til pålegg om retting og senere tvangsmulkt, ikke er opphørt før aktivitetsplikten er oppfylt. Som omtalt i punkt 7.5.2 foreslår departementet i stedet å benytte begrepet vedtak om avgjørelsene i håndhevingsordningen. Det vil fremdeles være slik at vedtakene kan ha ulikt innhold og at noen vedtak kan gå lenger i å konkretisere hva skoleeier skal gjøre enn andre vedtak. Hvor langt fylkesmannen bør gå i å konkretisere tiltakene som skal iverksettes, må bero blant annet på fylkesmannens informasjonsgrunnlag, hva som kan hjelpe eleven i den aktuelle saken, om saken kan løses på flere måter og hvilke tiltak som allerede er prøvd. Etter departementets vurdering er det lite hensiktsmessig å begrense tvangsmulkten til visse typer vedtak. Departementet vil likevel understreke at vedtakene må utformes slik at det er mulig å fastslå når vedtakene er oppfylt.

7.5.6 Virkningen av tvangsmulkt

Departementet foreslo i høringen at en tvangsmulkt skal fortsette å løpe til det ulovlige forholdet opphører. Enkelte høringsinstanser har gitt innspill om at det er uklart om tvangsmulkten skal løpe til vedtaket er fulgt opp eller til det har fått virkning slik at eleven har et trygt og godt skolemiljø.

Vurderingstemaet i håndhevingsordningen er om aktivitetsplikten er oppfylt. Hensikten er å sikre elevers rett til et trygt og godt skolemiljø, men vedtakets innhold må omhandle skolens handlinger (se punkt 6.5.3). Etter departementets syn må tvangsmulkten knyttes til oppfyllelsen av vedtaket, altså til det tidspunktet hvor skoleeier eller skolen har gjennomført de handlingene og aktivitetene som fylkesmannen krever. Tvangsmulkten skal ikke knyttes til virkningen av de tiltakene som settes inn. Departementet understreker at skolen gjennom aktivitetsplikten har plikt til å følge opp om tiltakene i vedtaket gjør at eleven får et trygt og godt skolemiljø, men dette får ikke konsekvenser for varigheten av tvangsmulkten. Departementet har endret ordlyden i lovforslaget for å få tydeligere fram at tvangsmulkten løper til vedtaket er oppfylt.

I høringen foreslo departementet at vedtak om tvangsmulkt ikke skal få «verknad dersom det er uråd å rette seg etter vedtaket og den ansvarlege ikkje kan noko for dette». Noen høringsinstanser har stilt spørsmål ved hva som ligger i denne ordlyden. Ordlyden i lovforslaget som var på høring, var basert på den generelle bestemmelsen om tvangsmulkt i forvaltningsloven § 51. Her heter det at «tvangsmulkten påløper ikke dersom etterlevelse blir umulig og årsaken til dette ikke ligger hos den ansvarlige». Bakgrunnen for en slik begrensning er at tvangsmulkt skal være mulig å unngå. Dette er nødvendig dersom tvangsmulkt skal være et virkemiddel for å framtvinge en aktivitet. I motsatt fall vil tvangsmulkten få preg av å være straff.

Det er to kumulative vilkår som må være oppfylt for at en vedtatt tvangsmulkt likevel ikke skal ha virkning. For det første må etterlevelse bli umulig, og for det andre må årsaken til at det er umulig ikke ligge hos den ansvarlige. Hva som er umulig eller som det er «uråd» å rette seg etter, må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Det vil ikke være tilstrekkelig at vedtaket er kostnads- eller arbeidskrevende å rette seg etter. Departementet understreker dessuten at det siktes til forhold som kommer til etter at vedtaket om tvangsmulkt er truffet. Forhold som foreligger før vedtaket treffes, må tas i betraktning ved utforming av vedtaket om hva skolen skal gjøre og i vurderingen av om det skal vedtas en tvangsmulkt. Om etterlevelse blir umulig, må vurderes ut fra den fristen for etterlevelse som er satt i vedtaket. Etter departementets syn skal det svært mye til for at dette vilkåret anses oppfylt. Samtidig må ikke terskelen for umulighet praktiseres så strengt at tvangsmulkten blir en sanksjon mot allerede begåtte lovbrudd.

Det er også et vilkår for fritak at årsaken til at det er «uråd», ikke ligger hos den ansvarlige, det vil si skoleeier eller skolen. Vilkåret innebærer at skoleeier, som øverste ansvarlig for etterlevelse av opplæringsloven, ikke på noen som helst måte kan bebreides for at vedtaket ikke oppfylles. At skoleeieren har somlet og dermed selv forårsaket at det har blitt umulig å etterkomme vedtaket, kan ikke frita skoleeieren. For at vilkåret skal anses oppfylt, må grunnen til at det er umulig å oppfylle vedtaket ligge helt utenfor skoleeiers kontroll. Departementet understreker at dette er ment som en svært snever fritaksregel og at det skal mye til for at den skal komme til anvendelse.

Fritaksregelen knytter seg til forhold som har kommet til etter at det er truffet vedtak om tvangsmulkt. Vurderingen av om vilkårene for fritak er oppfylt må derfor gjøres i forbindelse med ileggelse av tvangsmulkten (ved utløp av fristen for vedtaket) eller mens mulkten løper dersom det er en løpende mulkt. Departementet viser til at det ikke er foreslått klageadgang for skoleeier verken for vedtaket om tvangsmulkt eller for selve ileggelsen. Skoleeier kan likevel gjøre fylkesmannen oppmerksom på eventuelle forhold som gjør det umulig å etterkomme det vedtaket som mulkten er knyttet til. Dersom fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet finner at fritaksvilkårene er oppfylt, skal ikke tvangsmulkten begynne eller fortsette å løpe. Om vilkårene er oppfylt, vil også kunne overprøves gjennom en eventuell domstolsbehandling.

7.5.7 Særskilt om friskolers adgang til å betale tvangsmulkt

KFF og Abelia – Forum For Friskoler peker på at friskolene står i en særstilling fordi disse skolene har begrensede midler til disposisjon. KFF viser videre til at friskolene er underlagt strenge krav til hva statstilskudd og skolepenger kan brukes til. Skolene vil derfor neppe ha midler som de lovlig kan bruke til å betale en slik mulkt.

Friskolene mottar statstilskudd og skolepenger fra elevene og er underlagt strengere og mer detaljerte regler om disponering av økonomiske midler enn offentlige skoler. Den klare hovedregelen er at friskolene bare skal bruke midlene til formål som «kommer elevene til gode». Kravet innebærer at midlene bare kan brukes til formål som er nødvendig eller hensiktsmessig for å nå målene i læreplanen. Etter departementets vurdering er ikke dette kravet til hinder for at friskolene benytter statstilskudd og skolepenger til å betale tvangsmulkt. Tvangsmulkt er en administrativ reaksjon rettet mot skolen som rettssubjekt. Økonomiske reaksjoner i form at mulkter, overtredelsesgebyrer eller bøter er virkemidler til disposisjon for å håndheve offentlige krav på flere områder. Det er en del av det å drive en virksomhet, også skolevirksomhet, å måtte betale slike krav. Departementet vil likevel understreke at det er uheldig at skolens midler benyttes til å betale en tvangsmulkt. Dersom dette medfører risiko for at skolen ikke kan gi elevene den opplæringen de har krav på, er dette noe tilsynsmyndigheten bør følge opp.

Etter departementets vurdering har det ingen betydning at friskolene har begrensede midler til dispensasjon. Hensikten er at tvangsmulktens avskrekkende funksjon nettopp skal framtvinge etterlevelse av et vedtak. Etter departementets syn bør det være samme regler for offentlige skoler og friskoler. Den foreslåtte hjemmelen for tvangsmulkt er dessuten formulert som en kan-bestemmelse. Tvangsmulkt som virkemiddel vil dermed bli vurdert konkret i hvert enkelt tilfelle. Dette gjelder både spørsmål om virkemidlet skal tas i bruk i en konkret sak, hvor stor mulkten skal være og om den på grunn av konkrete omstendigheter helt eller delvis kan frafalles.

På denne bakgrunn er det etter departementets syn ingen grunn til at tvangsmulkt ikke skal kunne benyttes som virkemiddel overfor friskoler på samme måte som overfor offentlige skoler.

7.5.8 Forskriftsregulering om bruk av tvangsmulkt

Departementet foreslo i høringen en hjemmel i loven for å kunne fastsette i forskrift hva slags mulkt som kan benyttes, hvor stor mulkten skal være og om mulkten kan reduseres eller frafalles. Departementet ba særlig om høringsinstansenes syn på behovet for nærmere forskriftsregulering av tvangsmulkt.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om behovet for forskrift. Noen høringsinstanser mener at det er nødvendig med nærmere regulering i forskrift og at dette må være på plass samtidig som lovhjemmelen om tvangsmulkt trer i kraft. Det pekes på at forskriftsregulering vil gjøre praktiseringen av regelverket enklere og vil bidra til likebehandling i bruken av et nytt virkemiddel. Enkelte høringsinstanser peker på at tvangsmulkt vil være et virkemiddel i helt spesielle tilfeller og at dette taler mot innføring av forskrift på området.

Departementet er opptatt av at det må være klare rammer for bruk av tvangsmulkt for å sikre forutsigbarhet og likebehandling. Dette taler for at lovregelen om tvangsmulkt bør suppleres med mer konkrete regler i forskrift. Tvangsmulkt kan ilegges som løpende mulkt eller som engangsbeløp. Etter departementets vurdering kan det være aktuelt å fastsette i forskrift hva slags mulkt som skal kunne brukes i ulike tilfeller. Departementet foreslår derfor at lovhjemmelen åpner for å forskriftsfeste dette.

Videre mener departementet, i likhet med enkelte høringsinstanser, at det i forskrift bør gis anvisninger om beløpets størrelse. Samtidig er det viktig at tvangsmulktens størrelse tilpasses den enkelte sak slik at det blir et effektivt pressmiddel for å sikre at vedtak gjennomføres. Både innholdet i vedtaket og den økonomiske situasjonen hos skoleeier vil ha betydning for hvor stor mulkten må være for å fungere som et effektivt pressmiddel. På denne bakgrunn mener departementet det vil være mest hensiktsmessig om det i forskrift fastsettes rammer, for eksempel i form av minimums- og maksimumsbeløp, framfor en eksakt sum. Alternativt kan det fastsettes ulike mulktstørrelser med tilhørende kriterier.

Forslag til forskriftsbestemmelser om tvangsmulkt vil bli sendt på ordinær høring, og berørte aktører vil få mulighet til å uttale seg.

7.5.9 Mulighet til å frafalle eller redusere tvangsmulkt

I høringen foreslo departementet at adgangen til å frafalle eller redusere tvangsmulkt skulle reguleres i forskrift. Departementet har etter høringen kommet til at dette bør reguleres direkte i loven og at det ikke er behov for mer konkret regulering gjennom forskrift.

Hvorvidt en tvangsmulkt kan reduseres, eventuelt helt frafalles, bør etter departementets syn vurderes og avgjøres i hvert enkelt tilfelle av fylkesmannen i forbindelse med at tvangsmulkt ilegges. Det faller naturlig inn under den skjønnsutøvelsen som gjøres når tvangsmulkt skal vurderes brukt som virkemiddel i en konkret sak. For at tvangsmulkt skal være et effektivt virkemiddel, bør frafall eller reduksjon av mulkten bare skje helt unntaksvis. Departementet foreslår derfor å lovfeste at tvangsmulkten bare kan reduseres eller frafalles i «særlege tilfelle». I vurderingen av om frafall eller reduksjon skal skje, vil hensynet til skoleeier som betalingsansvarlig være viktig. Hvis det ikke er fastsatt maksimumsbeløp eller utløpstidspunkt for en løpende mulkt, kan tvangsmulkten ende opp i et svært høyt beløp. Beløpet kan bli uforholdsmessig høyt i forhold til den overtredelsen som er skjedd og skoleeiers økonomiske evne. Det kan i en slik vurdering også være aktuelt å se hen til hva som er grunnen til at vedtaket ikke er oppfylt. Departementet vil bemerke at det i totalvurderingen må skje en grundig avveining mellom hensynet til den ansvarlige på den ene siden og behovet for ikke å uthule tvangsmulktens effekt som virkemiddel på den andre siden.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det lovfestes en adgang til å redusere eller frafalle tvangsmulkten i særlige tilfeller.

7.5.10 Overtredelsesgebyr, oppreising mv.

Noen høringsinstanser har gitt innspill om at det bør innføres hjemmel for andre reaksjoner i tillegg til tvangsmulkt. Stenging av skoler, overtredelsesgebyr, oppreising og avskjed av personale er nevnt som mulige reaksjoner.

Departementet er opptatt av at lovkravene om skolemiljø etterleves slik at elever har et trygt og godt skolemiljø. Etter departementets vurdering er tvangsmulkt den best egnede reaksjonen fordi dette er et virkemiddel for å framtvinge handling fra skoleeier. Departementet forventer at endringene i regelverket og andre tiltak som iverksettes til sammen vil bidra til at lovkravene knyttet til skolemiljø oppfylles bedre enn i dag. Uansett mener departementet at det er fornuftig å vente med nye reaksjoner og sanksjoner inntil tiltakene har fått virke over noe tid og effekten av disse er evaluert. Departementet mener derfor at det per i dag ikke bør innføres nye administrative sanksjoner eller andre forvaltningstiltak for brudd på bestemmelsene i kapittel 9 A.

Departementet påpeker for øvrig at andre reaksjoner enn tvangsmulkt ikke var gjenstand for høring.

7.6 Departementets forslag

Departementet mener det er behov for et virkemiddel som kan skape press på skoleeiere for å sikre oppfyllelse av vedtak i håndhevingsordningen slik at enkeltelever får et trygt og godt skolemiljø. Departementet foreslår å lovfeste hjemmel for tvangsmulkt i saker der fylkesmannen eller Utdanningsdirektoratet fatter vedtak for å håndheve skolens aktivitetsplikt i enkeltsaker om psykososialt skolemiljø.

Departementet foreslår at en hjemmel for tvangsmulkt tas inn i opplæringsloven § 9 A-12.