8 Andre endringer i kapitlet om skolemiljø

8.1 Bakgrunnen for forslaget

Djupedalutvalget foreslo endringer i de fleste reglene om elevenes skolemiljø. Departementet har også, i arbeidet med revidering av kapitlet, vurdert hvilke endringer og presiseringer som det er behov for å gjøre. I bestemmelsen om elevdeltakelse i skolemiljøarbeidet (dagens § 9a-5) og forskrift om skolemiljøet (dagens § 9a-10) er det gjort små språklige endringer, uten at noe av innholdet er endret. Bestemmelsen om erstatningsansvar og bevisbyrde (dagens § 9a-8) videreføres uten endringer. Departementet viser for øvrig til at kravene til det fysiske skolemiljøet ikke er gjennomgått. Disse kravene vil i stedet bli gjennomgått som en oppfølging av Meld. St. 19 (2014–2015) Mestring og muligheter (Folkehelsemeldingen). Oppfølgingen er et samarbeid mellom blant annet Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

I noen av bestemmelsene som omhandler elevenes skolemiljø, har departementet sett at det er behov for å gjøre større språklige endringer, presiseringer eller innholdsmessige endringer. På bakgrunn av departementets arbeid med revidering av kapitlet om elevenes skolemiljø, foreslår departementet å innføre en ny informasjonsplikt i kapitlet samt gjøre endringer i

• virkeområdet for kapitlet

• regelen om systematisk arbeid

• reglene om ordensreglement og bortvisning

• regelen om straffeansvar.

Disse forslagene blir nærmere omtalt i punkt 8.2 til 8.6.

8.2 Virkeområdet til kapittel 9 A

8.2.1 Gjeldende rett

Kapittel 9a om skolemiljø gjelder i dag for elever i grunnskoler, videregående skoler og skolefritidsordninger opprettet etter opplæringsloven, jf. opplæringsloven § 9a-1 jf. § 9a-9. I tillegg gjelder kapitlet for friskoler, jf. friskoleloven § 2-4 andre ledd og private skoler etter opplæringsloven § 2-12.

Alle kommuner skal ha et tilbud om leksehjelp til elever i grunnskolen, jf. opplæringsloven § 13-7a. Det er gitt nærmere regler om leksehjelpen i forskrift til opplæringsloven § 1A-1. Forskriftsbestemmelsens femte ledd gir elever rett til et godt psykososialt miljø i leksehjelpen, og pålegger ansatte en handlings- og vedtaksplikt. Dette tilsvarer rettighetene som gis elever etter opplæringsloven § 9a-1 og 9a-3 andre og tredje ledd.

8.2.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen at kapittel 9 A om skolemiljø også skulle gjelde for elever som deltar i leksehjelpordninger opprettet etter opplæringsloven, med unntak av reglene om ordensreglement og bortvisning. Selv om leksehjelpordningen ikke er en del av opplæringen, skal den ses i sammenheng med opplæringen og gi elevene hjelp i skolearbeidet. Departementet mente derfor at elever som deltar i leksehjelpordningen, bør ha et like godt vern av sitt miljø som de har som elever i opplæringen, eller når de er på skolefritidsordningen.

Departementet foreslo også at virkeområdet tydeliggjøres i en egen bestemmelse i kapitlet.

8.2.3 Høringsuttalelser

Det er 24 høringsinstanser som har kommentert forslaget om at kapitlet også skal gjelde for elever som deltar på leksehjelpordninger opprettet etter opplæringsloven. Alle som har uttalt seg, støtter forslaget. Det vises blant annet til at det har vært noe uklart hva kapittel 9a faktisk dekker, og at det derfor er bra at virkeområdet for kapitlet presiseres i en egen bestemmelse i loven.

Noen av instansene har kommet med innspill og spørsmål til forslaget. Fylkesmannen i Nordland peker på at en utvidelse av virkeområdet vil bidra til enklere og tryggere regelverksforståelse for alle parter, men stiller spørsmål om hvorfor reglene om ordensreglement og bortvisning ikke skal gjelde for skolefritidsordning og leksehjelp. Fylkesmannen i Hedmark savner en avklaring om hva som gjelder på skolebuss og på skoleveien. Abelia – Forum For Friskoler stiller spørsmål ved hva som skjer med kravene til kompetanse for dem som jobber i leksehjelp ved en utvidelse av virkeområdet.

8.2.4 Departementets vurderinger

Leksehjelpordningen er ikke en del av opplæringen, men skal ses i sammenheng med opplæringen og gi elevene hjelp i skolearbeidet. Departementet mener at elever som deltar i leksehjelpordningen, bør ha et like godt vern av sitt miljø som de har som elever i opplæringen, eller når de er på skolefritidsordningen.

Tilbudet om leksehjelp kan organiseres på forskjellige måter. Noen skoler tilbyr leksehjelp i skolens lokaler, mens andre har tilbudet på et annet sted. Uavhengig av om tilbudene organiseres i skolens lokaler eller ikke, vil det for elever og foreldre som regel oppleves som om barna er på skolen. I dag har elevene rett til et godt fysisk og psykososialt miljø, og ansatte har plikt til å handle dersom elever blir krenket, jf. forskrift til opplæringsloven § 1 A-1. Dette tilsvarer i stor grad dagens § 9a-3. Departementet mener imidlertid at også de øvrige reglene bør gjelde når elever deltar i leksehjelpordningen. Det er viktig for elevens rettssikkerhet og skaper en bedre helhet i regelverket. Departementet mener derfor at kapittel 9 A også bør gjelde for leksehjelpordninger, med unntak av reglene om ordensreglement og bortvisning.

Fylkesmannen i Nordland stiller spørsmål om hvorfor reglene om ordensreglement og bortvisning ikke skal gjelde for skolefritidsordninger og leksehjelp. Departementet vil vise til at skolefritidsordningen og leksehjelpordningen ikke er en del av opplæringen og at det dermed ikke er samme hensyn som gjør seg gjeldende for reguleringen av oppførsel og bruk av reaksjoner. Alle barn har rett og plikt til grunnskoleopplæring. Reglene om ordensreglement og bortvisning gir skolene fullmakt til å fastsette regler for elevens oppførsel og i noen tilfelle gripe inn i retten til opplæring. Samtidig skal reglene sikre forutsigbarhet og rettsikkerhet for elevene. Det er derimot verken rett eller plikt til å delta i leksehjelp og skolefritidsordningen, og etter departementets syn er det ikke samme behov for å fastsette nasjonale regler om ordensreglement og bortvisning for disse ordningene. Departementet understreker at det kan fastsettes egne ordensreglement for skolefritidsordninger og leksehjelp selv om dette ikke er lovregulert.

Fylkesmannen i Hedmark savner en avklaring om hva som gjelder på skolebuss og på skoleveien. Departementet viser til at forslaget ikke gjør noen endring i virkeområdet for reglene som gjelder for skolevirksomheten. Skolens aktivitetsplikt (omtalt i kapittel 5) gjelder på skoleområdet eller der undervisning eller aktiviteter knyttet til skolen, skolefritidsordningen eller leksehjelpen foregår. De ansatte i skolen har ingen plikt til å følge med på at elevene har det trygt og godt utenfor skolens område, for eksempel på skoleveien, og har ikke samme mulighet eller plikt til å gripe inn. Departementet vil likevel understreke at selv om skolens aktivitetsplikt knytter seg til om eleven har det trygt og godt på skolen, er den ikke begrenset av årsaken til at eleven opplever ikke å ha det trygt og godt. Dersom forhold utenfor skolen, for eksempel på skoleveien, gjør at en elev ikke opplever at det er trygt og godt å være på skolen, har skolen like fullt en plikt til å hjelpe eleven (se omtale i punkt 5.5.2).

Abelia – Forum For Friskoler stiller spørsmål om hva som skjer med kravene til kompetanse for dem som jobber i leksehjelpordninger ved en utvidelse av virkeområdet. Departementet vil understreke at det ikke innføres nye kompetansekrav for dem som jobber i leksehjelpen, selv om virkeområdet for kapitlet blir utvidet. Det er også i dag krav om at elevene som deltar i leksehjelpen har rett til et godt psykososialt miljø, og at ansatte har en handlings- og vedtaksplikt, jf. femte ledd i forskrift til opplæringsloven § 1A-1 og § 2B-1 i forskrift til friskoleloven.

8.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår i samsvar med høringsforslaget, at kapittel 9 A også skal gjelde for elever som deltar på leksehjelpordninger, med unntak av reglene om ordensreglement og bortvisning. Departementet foreslår at virkeområdet til kapitlet framgår av en egen bestemmelse.

Forslaget innebærer at femte ledd om elevenes skolemiljø i leksehjelpordninger i § 1A-1 i forskrift til opplæringsloven og § 2B-1 i forskrift til friskoleloven blir overflødige og tas ut.

8.3 Systematisk arbeid

8.3.1 Gjeldende rett

Opplæringsloven § 9a-4 fastsetter at skolen aktivt og kontinuerlig skal drive et systematisk arbeid for å fremme helsen, miljøet og tryggheten til elevene, slik at kravene i eller i medhold av kapittel 9a oppfylles. Ansvaret for den daglige gjennomføringen av arbeidet er lagt til skoleledelsen. Det er presisert at arbeidet skal gjelde det fysiske så vel som det psykososiale miljøet.

I opplæringsloven § 9a-3 første ledd står det at skolen aktivt og systematisk skal arbeide for å fremme et godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve trygghet og sosial tilhørighet.

Skoleeier har også et ansvar for at reglene i kapitlet blir oppfylt. Skoleeiers ansvar følger av de generelle ansvarsbestemmelsene i lovens kapittel 13. I § 13-10 første ledd pålegges kommunen og fylkeskommunen å oppfylle lovens krav og å sørge for de ressursene som er nødvendig for å oppfylle kravene. For friskoler har skolens styre tilsvarende ansvar, jf. friskoleloven § 5-2 første ledd.

Skolemiljøet er også underlagt krav om internkontroll i andre lover og forskrifter. Etter forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager mv. § 4, pålegges leder av virksomheten å sørge for etterlevelse av forskriften og virksomhetens eier skal sørge for etablering av et internkontrollsystem.

8.3.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen å videreføre innholdet i dagens regelverk, med noen språklige endringer og presiseringer. Departementet foreslo å samle innholdet fra dagens § 9a-3 første ledd og § 9a-4 i ny § 9 A-3.

Videre foreslo departementet å knytte ansvaret for arbeidet med det systematiske arbeidet til rektor, og ikke til skoleledelsen. Departementet foreslo i tillegg å ta ut presiseringen om at arbeidet skal gjelde både det fysiske og det psykososiale miljøet.

8.3.3 Høringsuttalelser

Det er 27 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. 16 av disse støtter departementets forslag til ny ordlyd. Tre instanser, Fylkesmannen i Troms, Vestby kommune og Barneombudet, støtter ikke forslaget. De resterende høringsinstansene har kommentarer til forslaget, uten at det kommer fram om forslaget støttes eller ikke.

Mange av instansene, både dem som støtter og dem som ikke støtter, har kommentarer til hvordan ordlyden bør være. Flere høringsinstanser, herunder Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Troms og Hordaland fylkeskommune, mener at begrepet internkontroll bør framgå av ordlyden i bestemmelsen eller overskriften for bedre å vise hva bestemmelsen handler om.

Andre høringsinstanser ønsker at det lovfestes et mer spesifikt og konkret innhold i bestemmelsen. Utdanningsdirektoratet kommenterer at det er behov for mer detaljerte krav og viser til forslaget fra Djupedalutvalget. Oslo kommune mener det ville være enklere å arbeide med internkontrollen overfor skolene med en tydeligere forankring i lovverket. Barneombudet støtter ikke forslaget og mener at lovteksten sier lite om hva kravet konkret innebærer.

Mange høringsinstanser er positive til departementets forslag om å legge ansvaret for det systematiske arbeidet til rektor, og ikke til det mindre presise skoleledelsen. Flere peker på at dette vil bidra til ansvarliggjøring i større grad og hindre ansvarspulverisering. Østfold fylkeskommune mener dette vil øke kravene til at skolene jobber skjerpet og systematisk med sine rutiner.

Fylkesmannen i Oppland mener at kravet til skoleeier bør tydeliggjøres i og med at rektor trekkes fram spesielt. Det bør stå som et eget krav at skoleeieren skal arbeide aktivt for å fremme et trygt fysisk og psykososialt skolemiljø og forebygge krenkinger. Også Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser til at øverste ansvar ligger hos skoleeier og mener det kunne blitt tatt med en henvisning til § 13-10.

8.3.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å videreføre at skolen skal arbeide med å fremme helsen, miljøet og tryggheten til elevene, slik at kravene i eller i medhold av kapitlet blir oppfylt. Departementet mener at det ikke er nødvendig å presisere at arbeidet gjelder både det fysiske og psykososiale skolemiljøet ettersom kapitlet gjelder begge deler.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at skoleeiers ansvar bør tydeliggjøres i bestemmelsen. Etter departementet syn er det verken nødvendig eller hensiktsmessig med en særlig regulering av skoleeiers ansvar for oppfyllelsen av reglene om skolemiljø og systematisk arbeid knyttet til dette. Skoleeier har det overordnede ansvaret for at alle kravene i opplæringsloven og forskrifter til loven blir oppfylt, også pliktene som påhviler skolen, rektor eller den enkelte lærer. Skoleeiers ansvar er fastsatt i opplæringsloven kapittel 13. Tilsvarende gjelder for styret ved friskoler, jf. friskoleloven § 5-2 første ledd.

Departementet forslår å videreføre reguleringen av at skoleledelsen har ansvar for at skolen driver et systematisk arbeid for skolemiljøet, men foreslår å presisere at det er rektor, som skolens øverste leder, som er ansvarlig. Å knytte ansvaret til rektor i lovteksten, vil bidra til å ansvarliggjøre rektor i større grad enn i dag og hindre ansvarspulverisering. Dette støttes av mange høringsinstanser.

Flere høringsinstanser ønsker seg mer detaljerte krav til det systematiske arbeidet. Departementet viser til at kapitlet om skolemiljø inneholder flere konkrete krav til skolen og skolens ansatte. Kravet om systematisk arbeid handler til dels om at det må etableres gode rutiner for å oppfylle kravene og dels om å forplikte skolene til å ta et helhetlig og overordnet ansvar for skolemiljøet. For å oppnå målet om et trygt og godt skolemiljø som fremmer helsen, miljøet og tryggheten til eleven, må det systematiske arbeidet være en integrert del av skolevirksomheten på den enkelte skole. Det systematiske arbeidet må tilpasses lokale forhold på den enkelte skole, og detaljerte krav fra statens side kan komme i veien for gode lokale løsninger. En mer overordnet utforming av kravet til systematisk arbeid er også valgt i forbindelse med andre system- og internkontrollkrav i opplæringsloven og i andre lover. Etter departementets vurdering er det derfor ikke hensiktsmessig å ha detaljerte krav til det systematiske arbeidet.

Noen høringsinstanser ønsker at begrepet internkontroll tas inn i lovteksten eller i overskriften til bestemmelsen for å tydeliggjøre hva bestemmelsen handler om. Departementet vil vise til at begrepet internkontroll vanligvis knyttes til virksomhetens ansvar og bør forbeholdes skoleeieres ansvar etter opplæringsloven § 13-10. Dette begrepet tas derfor ikke inn i bestemmelsen om skolens systematiske arbeid i kapittel 9 A.

Kommunelovutvalget har i NOU 2016: 4 Ny kommunelov foreslått at internkontrollbestemmelser som retter seg mot kommunenes plikter, bør erstattes av en generell internkontrollbestemmelse i kommuneloven. Opplæringsloven retter seg mot offentlige grunnskoler og videregående skoler der skoleeier er kommune eller fylkeskommune. Kravet til systematisk arbeid i lovutkastet § 9 A-3 vil være blant de bestemmelsene som vil vurderes på ny i forbindelse med at regjeringen legger fram forslag til ny kommunelov.

8.3.5 Departementets forslag

Departementet forslår at kravet om at skolene skal ha nulltoleranse mot krenkelser som mobbing, vold, diskriminering og trakassering tas inn i bestemmelsen om systematisk arbeid (omtalt i punkt 4.5.3).

Departementet foreslår å videreføre innholdet i dagens bestemmelse om systematisk arbeid, med noen språklige endringer. Departementet foreslår at innholdet fra dagens § 9a-3 første ledd og § 9a-4 samles i en felles bestemmelse. Departementet foreslår at det står eksplisitt i lovteksten at ansvaret for arbeidet ligger hos rektor.

8.4 Informasjonsplikt

8.4.1 Gjeldende rett

I opplæringsloven § 9a-6 er det gitt regler om informasjonsplikt for skolen og uttalerett for skolens organer. Det følger av § 9a-6 første ledd at samarbeidsutvalget, skoleutvalget, skolemiljøutvalget, elevrådet og foreldrerådet skal holdes løpende orientert om alle forhold, deriblant hendelser, planer og vedtak, som har vesentlig betydning for skolemiljøet.

Etter dagens kapittel 9a har ikke skolene en egen plikt til å informere om rettighetene i kapittel 9a. Skolen skal imidlertid gi foreldrene til elever i grunnskolen og elever under 18 år i videregående skole, informasjon om elevenes og foreldrenes rettigheter etter loven og forskriften, jf. forskrift til opplæringsloven §§ 20-3 og 20-4 og forskrift til friskoleloven §§ 4-2 og 4-3. Dersom skolen fatter enkeltvedtak etter § 9a-2 siste ledd eller 9a-3 tredje ledd, må skolen opplyse om retten til å klage på vedtaket, jf. forvaltningsloven § 27.

8.4.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen at det lovfestes en plikt til å informere elever og foreldre om rettighetene i nytt kapittel 9 A og om muligheten til å melde en sak om brudd på skolens aktivtetsplikt til fylkesmannen. Det ble ikke foreslått nærmere krav til at informasjonen blir gitt på et bestemt tidspunkt eller i en bestemt form. I høringsforslaget skrev departementet at det forutsettes at skolene finner en måte å gjøre dette på, som sikrer at formålet med bestemmelsen blir oppfylt. Det ble vist til at form, innhold, tidspunkt og frekvens på informasjonen må tilpasses formålet. Departementet pekte på at skolene for eksempel kan gi informasjonen på foreldremøter, i klassen, på skolens nettsted, gjennom læringsplattformer eller på e-post.

Departementet foreslo også en endring når det gjaldt hvem som skal informeres om forhold som har vesentlig betydning for skolemiljøet etter § 9a-6 første ledd. Departementet foreslo at foreldrerådets arbeidsutvalg (FAU) skulle bli informert, og ikke foreldrerådet. Departementet begrunnet forslaget med at det er mer hensiktsmessig at informasjonsplikten gjelder overfor FAU og at utvalget informerer videre til hele foreldrerådet dersom det er nødvendig.

8.4.3 Høringsuttalelser

Det er 40 høringsinstanser om har kommentert forslaget om å innføre en informasjonsplikt. Alle som har uttalt seg, støtter forslaget. Flere av høringsinstansene viser til at mange foreldre og elever ikke kjenner rettighetene sine og at det derfor er et stort behov for en slik plikt. Det blir også pekt på at forslaget om ny informasjonsplikt vil kunne styrke realiseringen av elevens rettigheter.

Flere av høringsinstansene, blant andre Likestillings- og diskrimineringsombudet og Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), mener at departementet bør konkretisere nærmere hvordan informasjonen skal gis og når. Også Fylkesmannen i Rogaland mener at plikten ikke går langt nok når departementet overlater til skolene selv å velge form, innhold, tidspunkt og frekvens på informasjonen. Fylkesmannen i Finnmark og Fylkesmannen i Hedmark mener at det bør komme fram i lovforslaget at det i plikten ligger en aktiv handling og at informasjonen må gis med jevne mellomrom. Det pekes også på at informasjon må gis til elever og foreldre i tilfeller der det er en konkret sak knyttet til elevens skolemiljø.

Norsk forbund for utviklingshemmede mener det kan være hensiktsmessig ikke kun å overlate plikten til skolen, men å legge til rette for informasjon uansett bosted og skoletilhørighet. Forbundet minner også om behovet for lettlest og lett tilgjengelig informasjon. Oslo kommune mener at skolen også må ha plikt til å informere elever og foreldre om hvilke plikter skolen har for å sørge for et trygt og godt skolemiljø, og om saksgang og rutiner i mobbesaker, slik at dette er allment kjent i skolemiljøet.

FUG er eneste høringsinstans som har kommentarer til departementets forslag om at det er foreldrerådets arbeidsutvalg (FAU), ikke foreldrerådet, som skal holdes informert om alt som er viktig for skolemiljøet. FUG er skeptisk til at FAU får rollen som videreformidler av denne informasjonen. Dette fordi FAU får en formell rolle som aktør for videreformidling av informasjon fra skolen til foreldrene og skal avgjøre hva som er viktig informasjon om skolemiljøet. FUG mener skolen har bedre kompetanse til å avgjøre hva som er viktig informasjon, enn FAU. I tillegg viser FUG til at det bare er offentlige grunnskoler som er pålagt å ha FAU.

8.4.4 Departementets vurderinger

Informasjon om sine rettigheter er en forutsetning for å kunne vurdere om de er oppfylt og nødvendig for å kreve at de oppfylles. Dette gjelder både for elevene og foreldrene. Skolen har i dag en generell plikt til å informere foreldre om rettigheter etter opplæringsloven og forskriften. Det er ikke gitt nærmere regler om hvilke rettigheter skolene skal informere om, og det vil derfor variere hvilken informasjon elever og foreldre har om reglene om skolemiljø. Dagens regelverk gir ingen garanti for at foreldre har fått med seg reglene for klage eller hvilke rettigheter elevene og foreldrene har. I dagens system der skolen fatter enkeltvedtak, vil elever og foreldre få informasjon om retten til å klage i selve vedtaket. Fra tilsyn er det imidlertid kjent at slik informasjon ikke alltid blir gitt, og at det dessuten ofte ikke blir gitt informasjon om retten til å klage i saker der skolen ikke tar stilling til en sak innen rimelig tid.

På bakgrunn av forslaget om at skolen ikke lenger skal fatte vedtak etter § 9a-3 tredje ledd, mener departementet at det er viktig å sikre at både elever og foreldre får informasjon om rettighetene i kapitlet om skolemiljø og særlig om aktivitetsplikten og håndhevingsordningen (omtalt i punkt 5 og 6). En plikt for skolene til å informere elever og foreldre om rettighetene i kapitlet om skolemiljø og muligheten til å klage, var også blant Djupedalutvalgets forslag.

Selv om alle høringsinstansene i hovedsak støtter departementets forslag om en slik informasjonsplikt, mener flere av høringsinstansene at det bør konkretiseres nærmere hva som ligger i informasjonsplikten, hvordan informasjonen skal gis og når. Andre instanser ønsker at det skal komme fram i lovforslaget at det i informasjonsplikten ligger en aktiv og kontinuerlig handling.

Departementet har vurdert om det bør stilles mer konkrete krav til hvordan informasjonen skal gis, men mener at det ikke er nødvendig å ha mer konkrete regler for dette i loven. Informasjonsplikten er knyttet til alle rettigheter i kapittel 9 A, og departementet vil understreke at skolene må sørge for at informasjonen blir gitt slik at det oppfyller formålet med plikten. I dette ligger det at informasjonen må gis på en måte og i et omfang som gjør at elever kan ivareta sine rettigheter etter loven. Informasjon kan for eksempel være riktig å gi flere ganger i løpet av et skoleår. Dersom det oppstår en konkret situasjon om skolemiljøet, bør skolene sørge for at informasjon blir gitt. Elever og foreldre som gir beskjed om at en elev utsettes for krenkelser, eller av andre årsaker ikke har det trygt og godt på skolen, bør få informasjon også i denne forbindelse. Departementet vil også understreke at regelen om systematisk arbeid omfatter alle reglene i kapittel 9 A, og skal sikre at skolene oppfyller informasjonsplikten.

Noen av høringsinstansene har pekt på at informasjon om reglene bør være lett tilgjengelig. Andre viser til at også staten bør medvirke til at det utarbeides informasjonsmateriell til skoler, foreldre og foresatte. Departementet vil understreke at informasjonen må gjøres tilgjengelig for alle. Dette innebærer blant annet at informasjon om reglene må gis på en forståelig måte og at skolen må vurdere om det er nødvendig med tolk. Det er ikke tilstrekkelig at barn videreformidler informasjonen til foreldrene. Departementet vil også vise til at informasjonsportalen www.nullmobbing.no, som Utdanningsdirektoratet har opprettet, vil bidra til å sikre at alle elever og foreldre kan finne informasjon om reglene, uavhengig av bosted og skoletilhørighet. Her kan også skoleeiere og skoler finne informasjon om regelverket som de kan bruke. Det er en uttalt målsetting at alle skoler og skoleeiere skal vise til denne nettsiden på sine egne nettsteder. Departementet vil imidlertid understreke at www.nullmobbing.no ikke kan komme til erstatning for skolens informasjonsplikt. Informasjonsportalen kan imidlertid være aktuell for skolene å lenke til eller opplysningene der kan gjenbrukes i skolens egen informasjon til elever og foreldre.

Oslo kommune er enig i forslaget om at skolen må informere elevene om deres rettigheter, men mener at skolen også må ha plikt til å informere alle elever og foreldre om hvilke plikter skolen har for å sørge for et trygt og godt skolemiljø, og om saksgang og rutiner i mobbesaker, slik at dette er allment kjent i skolemiljøet. Departementet vil understreke at formålet med informasjonsplikten er å legge til rette for at elevene skal kunne kreve sine rettigheter oppfylt. Bakgrunnen for forslaget er særlig at elevene ikke lenger vil få et enkeltvedtak med informasjon om klagerett dersom foreldre eller elever ber om tiltak knyttet til det psykososiale miljøet. Departementet foreslår derfor å knytte informasjonsplikten til skolens aktivitetsplikt, skolenes skjerpede aktivitetsplikt og muligheten til å melde saken til fylkesmannen. Departementet vil understreke at informasjonsplikten i loven er minimumskrav, og at skolen gjerne må informere også om andre regler. Departementet vil videre vise til at det ikke foreslås endringer i bestemmelsen om det fysiske skolemiljøet og at det fortsatt skal fattes enkeltvedtak dersom det bes om tiltak for å rette på fysiske miljøforhold. I enkeltvedtaket vil det gis informasjon om klagerett og det er derfor ikke behov for å knytte informasjonsplikten til hvordan saker om det fysiske skolemiljøet kan påklages.

Departementet er enig med Foreldreutvalget for grunnopplæringen om at det bør være skolen og ikke foreldrerådets arbeidsutvalg, som vurderer hvilke forhold som har vesentlig betydning for skolemiljøet, og som det dermed skal gis informasjon om etter § 9a-6 første ledd. Departementet foreslår derfor at det videreføres at skolen skal informere foreldrerådet om vesentlige saker vedrørende skolemiljøet. Foreldrerådet består av alle foreldrene i grunnskolen, jf. opplæringsloven § 11-4 første ledd. Departementet foreslår at begrepet foreldrerådet byttes ut med foreldra. Dette er bare en språklig endring.

8.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at det lovfestes en plikt til å informere elever og foreldre om rettighetene i nytt kapittel 9 A, om skolens aktivitetsplikt etter §§ 9 A-4 og 9 A-5 og om muligheten til å melde en sak til fylkesmannen etter § 9 A-6. Informasjonsplikten foreslås lovfestet i ny § 9 A-9.

8.5 Ordensreglement og bortvisning

8.5.1 Gjeldende rett

Kommunen og fylkeskommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte grunnskole og videregående skole, jf. opplæringsloven § 2-9 og § 3-7. Opplæringsloven § 2-9 gjelder også for private grunnskoler etter § 2-12. Ved friskoler er det skolens styre som skal fastsette et ordensreglement i tråd med friskoleloven § 3-9.

Bestemmelsene om ordensreglement i opplæringsloven gjelder ikke for opplæring for voksne etter opplæringsloven kapittel 4A, eller ved opplæring i bedrift etter opplæringsloven kapittel 4.

Ordensreglementet skal gi regler om elevenes rettigheter og plikter, så langt disse ikke er fastsatt i lov eller på annen måte. Reglementet skal inneholde regler om elevenes oppførsel, om hvilke tiltak som kan brukes mot elever som bryter reglementet og regler for framgangsmåten når slike saker skal behandles. Det er ellers opp til den enkelte kommune, fylkeskommune eller skole å avgjøre hvilke regler man ønsker i ordensreglementet. Det følger av § 2-10 (grunnskolen) og § 3-8 (videregående skole) at kommunen og fylkeskommunen kan fastsette i ordensreglementet at elever som alvorlig eller flere ganger bryter reglementet, kan vises bort fra undervisningen. Det er også regler om hvem som i tilfelle kan beslutte bortvisning, varigheten av bortvisningen og saksbehandlingsregler. Beslutninger om bortvisning er enkeltvedtak, med unntak av de som har kortere varighet enn to klokketimer. For friskoler er det fastsatt tilsvarende regler om bortvisning av elever i friskoleloven § 3-10. Ordensreglementet skal gjøres kjent for elevene og foreldrene, jf. opplæringsloven §§ 2-9 og 3-7.

For videregående opplæring er det også fastsatt i loven at en elev kan vises bort for resten av skoleåret, og at fylkeskommunen i slike tilfeller dessuten kan vedta at eleven skal miste retten til videregående opplæring etter § 3-1. Det er fylkeskommunen selv som må treffe vedtak om bortvisning for resten av skoleåret eller tap av retten til videregående opplæring. En elev kan vises bort for resten av skoleåret eller tape retten til videregående opplæring dersom «ein elev vedvarande har vist ei framferd som i alvorleg grad går ut over orden og arbeidsro på skolen, eller når ein elev alvorleg forsømmer pliktene sine», jf. § 3-8 andre ledd. Etter dagens opplæringslov er dette en selvstendig hjemmel til å bortvise, og fylkeskommunen trenger derfor ikke å fastsette dette i ordensreglementet. For elever i videregående friskoler gjelder tilsvarende, jf. friskoleloven § 3-10 andre ledd. Også overfor disse elevene er det fylkeskommunen, ikke friskolen, som eventuelt fatter vedtak om bortvisning for resten av året eller tap av rett til videregående opplæring.

8.5.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen at bestemmelsene om ordensreglement og tiltak ved brudd på ordensreglementet flyttes til kapittel 9 A. Forslaget innebærer at det fastsettes én bestemmelse om ordensreglement som gjelder for både grunnskolen og den videregående skolen, og én felles bestemmelse om bortvisning.

Departementet foreslo også at en elev bare kan vises bort for resten av skoleåret dersom dette er hjemlet i ordensreglementet. Videre ble det foreslått at en elev ikke lenger kan miste retten til videregående opplæring, jf. opplæringsloven §§ 3-8 og 4-6 og friskoleloven § 3-10.

I tillegg foreslo departementet omstrukturering og språklige endringer i bestemmelsene uten at dette endrer på det materielle innholdet.

8.5.3 Høringsuttalelser

Det er 31 høringsinstanser som har kommentert ett eller flere av forslagene om endringer i reglene om ordensreglement og tiltak ved brudd på ordensreglementet. De aller fleste støtter i hovedsak forslagene.

De fleste høringsinstansene som har kommentert hvor reglene om ordensreglement og bortvisning bør stå, støtter departementets forslag om å ta reglene inn i kapittel 9 A. Utdanningsdirektoratet støtter forslaget og mener at en flytting vil gi bedre sammenheng mellom bestemmelsene. Også Oppland fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Fylkesmannen i Nordland og Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter at reglene flyttes til kapitlet om skolemiljø.

Utdanningsforbundet, Oslo kommune og Melhus kommune støtter ikke at bestemmelsene flyttes, og viser til at ordensreglementet omhandler flere forhold som ikke har direkte sammenheng med det psykososiale miljøet på skolen og at en flytting kan bidra til å snevre inn bruken av ordensreglementet.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om at det må være hjemlet i ordensreglementet at en elev kan vises bort for resten av året og at slik bortvisning må være knyttet til særlige alvorlige brudd på ordensreglementet. Blant dem som har kommentert, er det er ingen som har innvendinger mot forslaget.

Norsk Lektorlag, Fylkesmannen i Hedmark og Oslo kommune er blant dem som støtter forslaget. Oslo kommune påpeker imidlertid at det i noen tilfeller er behov for å kunne bortvise en elev uten først å ha forsøkt med mindre inngripende tiltak. Oslo kommune uttaler:

«Slik dagens regelverk er utformet og foreslås videreført, skal andre tiltak enn bortvisning også i slike tilfeller forsøkes først. I svært alvorlige og grove tilfeller kan det imidlertid, av hensyn til for eksempel den eleven som har opplevd noe ekstremt belastende fra en medelevs side, være hensiktsmessig/nødvendig at medeleven må kunne bortvises uten først å kreve at andre, mindre inngripende, tiltak er gjort. Oslo kommune ber departementet endre lovforslaget på dette området.»

Forslaget om at tiltak som kan brukes mot elever som bryter ordensreglementet skal være nevnt i reglementet, har bred støtte. Alle som har uttalt seg om forslaget, støtter det. Flere av instansene som støtter, har kommentarer til forslaget. UNICEF kommenterer at regler om bortvisning og andre tiltak må inneholde bestemmelser om at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn og at barn har rett til å si sin mening.

Datatilsynet kommenterer at de fra tilsyn har erfaring med at skoler bruker ferdigutviklet materiell som inneholder egne atferdsnormer, noe som er problematisk for forutsigbarheten og tryggheten til elevene. Datatilsynet håper departementets forslag til endring kan føre til at det faktisk er ordensreglementet som gjelder som skolens atferdsnormer. Datatilsynet viser også til at det ikke er nærmere drøftet hva som menes med tiltak, men legger til grunn ut fra ordlyd og kontekst, at det er tale om reaksjoner fra skolens side som kan oppleves som en sanksjon. Det å bli registret i register over negativ atferd er en sanksjon (slik som er praksis med SWIS) og må derfor følge av ordensreglementet for å kunne gjennomføres. Oslo kommune vil anbefale at det tas inn eksempler på hvilke tiltak som skal vurderes før det blir fattet vedtak om bortvisning. Oslo kommune mener tilbud om gjenopprettende prosess i regi av Konfliktrådet, kan være et relevant tiltak i denne sammenhengen.

Det er 12 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om at en elev ikke lenger kan miste retten til videregående opplæring. Alle som har uttalt seg, støtter forslaget. Redd barna berømmer departementets forslag, og viser til at dagens praksis ikke er i samsvar med barnekonvensjonen Artikkel 28, jf. Artikkel 3. Barn under 18 år skal ikke fradømmes muligheten til å utdanne seg. Det vises også til at det vil ha en samfunnsøkonomisk betydning dersom barn kan fradømmes retten til utdanning i et samfunn der arbeidslivet i økende grad krever fagbrev eller høyere utdanning. Norsk Lektorlag støtter departementets vurdering, men viser blant annet til at enkeltelever som eksempelvis har utøvd vold mot elever som fortsatt går på den aktuelle skolen, må kunne forhindres fra å vende tilbake.

8.5.4 Departementets vurderinger

8.5.4.1 Hvor i opplæringsloven regler om ordensreglement og bortvisning bør stå

Ordensreglementet gir felles regler for hele skolesamfunnet og skal være med på å gi elevene et trygt og godt skolemiljø. Ordensreglement er et sentralt redskap i arbeidet med elevens skolemiljø. Reglementet er viktig for å ha klare og forutsigbare regler i skolehverdagen. Kjennskap til og bevissthet rundt hva som er skolens syn på ønsket og akseptabel atferd, vil også kunne gjøre oppfølging av uønsket atferd enklere. Fra tilsyn kjenner man til at mangelfulle ordensreglementer og implementering av disse, har vært blant årsakene til at saker om mobbing og andre krenkelser ikke har blitt fanget opp på riktig måte. Ordensreglementet henger på denne måten nært sammen med skolemiljøet til elevene, og er et viktig bidrag i arbeidet med å skape et trygt og godt skolemiljø. Dette taler for at bestemmelsene bør stå sammen med de andre reglene om elevenes skolemiljø. Departementet vil vise til at også Djupedalutvalget foreslo å flytte bestemmelsene om ordensreglement og bortvisning til kapitlet om skolemiljø for å tydeliggjøre koblingen mellom reguleringen av elevens skolemiljø og ordensreglementet.

Høringsinstansene som ikke støtter at reglene flyttes til kapitlet om skolemiljø, viser til at ordensreglement omhandler flere forhold som ikke har direkte sammenheng med det psykososiale miljøet på skolen, og at en flytting kan bidra til å snevre inn bruken av ordensreglementet. Etter departementets vurdering vil det at reglene i ordensreglementet også regulerer annet enn skolemiljøet, ikke å være til hinder for at bestemmelsene kan flyttes til kapittel 9 A. Det er også mange av reglene som skoleeier eller skolen fastsetter i ordensreglementet, som indirekte virker inn på skolemiljøet. For eksempel er regler om orden og oppførsel som elevene kan gis karakter ut fra, i stor grad satt av hensyn til elevenes skolemiljø. Regler om at elever skal komme til riktig tid og at det skal være arbeidsro i timene, vil også kunne ha betydning for elevenes læring og elevenes skolemiljø.

Departementet ser at det er argumenter som taler for ulike plasseringer av bestemmelsene om ordensreglementet og bortvisning. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig å gjenta bestemmelsene i flere kapitler i loven. Departementet har lagt avgjørende vekt på den sentrale posisjonen ordensreglementet har for skolens arbeid med elevens skolemiljø, og foreslår derfor at bestemmelsene om ordensreglement og bortvisning flyttes til kapittel 9 A. Ordensreglementet er et sentralt redskap i skolens arbeid for å oppfylle elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø, både for å skape tydelige rammer for akseptabel oppførsel på skolen og for å kunne reagere mot mobbing og andre krenkelser.

8.5.4.2 Endringer i regler om bortvisning for resten av skoleåret

Bortvisning av elever i videregående opplæring er ulikt regulert for henholdsvis bortvisning i opptil fem dager og bortvisning for resten av skoleåret. Bortvisning i opptil fem dager kan bare brukes når det er hjemlet i skolens ordensreglement. Dette følger av lovens ordlyd, men er også understreket i Ot.prp. nr. 46 (1997–1998) s. 163. Bortvisning for resten av skoleåret trenger imidlertid ikke være fastsatt i ordensreglementet for at fylkeskommunen skal kunne vedta det, og bortvisning trenger heller ikke være knyttet til brudd på reglene i ordensreglementet. I dag er § 3-8 andre ledd en selvstendig hjemmel til å vise bort en elev for resten av skoleåret dersom han eller hun «vedvarande har vist ei framferd som i alvorleg grad går ut over orden og arbeidsro på skolen, eller når ein elev alvorlig forsømmer pliktene sine».

Departementet kan ikke se at det foreligger tungtveiende grunner til at bortvisning ikke alltid skal knyttes til reglene i ordensreglementet, eller at muligheten til å bruke reaksjonsformen ikke alltid skal fastsettes i ordensreglementet. Departementet legger særlig vekt på hensynet til elevenes forutberegnelighet. Det bør være klart for elevene hva som skal til for at de skal kunne bortvises, både for kortere tid og for resten av skoleåret. Heller ingen av høringsinstansene har kommet med innspill som taler mot forslaget. Videre mener departementet at et så inngripende tiltak som bortvisning for resten av skoleåret, bør knyttes til særlige alvorlige brudd på reglene. I vurderingen av om et brudd er særlig alvorlig, må man se på bruddets art og skadevirkninger. Dersom bruddet på ordensreglementet medfører skade for elever eller andre på skolen eller går ut over elevenes læring, vil dette være momenter som kan tilsi at bruddet er særlig alvorlig. Bortvisning for resten av skoleåret er et inngripende tiltak som bør være absolutt nødvendig og en siste løsning fra skolens side. Bortvisning for resten av året vil dermed først og fremst vil være aktuelt ved gjentatte brudd på ordensreglementet, men det kan også være aktuelt ved svært alvorlige enkeltstående brudd.

Oslo kommune viser til at det i alvorlige og grove tilfeller kan være nødvendig å bortvise eleven uten å kreve at andre mindre inngripende tiltak er gjort. Departementet viser til at kravet i loven er at andre tiltak skal vurderes før bortvisning. Det er ikke et krav om at tiltak skal prøves ut før en elev bortvises. I grove og alvorlige saker kan utfallet av denne vurderingen være at mindre inngripende tiltak ikke er tilstrekkelig og at bortvisning er nødvendig. Departementet vil likevel understreke at en skole ikke skal bruke mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig.

8.5.4.3 Tiltak som kan brukes mot elever som bryter ordensreglementet, skal være nevnt i reglementet

Det følger av gjeldende rett at ordensreglementet «skal innehalde [..] regler om kva for tiltak som skal kunne brukast mot elevar som bryt reglementet», jf. opplæringsloven § 2-9 første ledd tredje punktum og § 3-7 første ledd tredje punktum. Tilsvarende er fastsatt i friskoleloven § 3-9 første ledd andre punktum.

Det er opp til den enkelte kommune, fylkeskommune eller skole å avgjøre hvilke regler man ønsker å ha i ordensreglementet, men alle sanksjoner som skal kunne brukes mot elever som bryter reglementet, må fastsettes i ordensreglementet. Sanksjoner må likevel avgrenses mot mindre inngripende tiltak som elevene kan oppleve som en straff, men der formålet ikke er å straffe eleven. Slike tiltak følger av skolens rett til å organisere og lede undervisningen, og må ikke fastsettes i ordensreglementet. Opplærings- og ordensmessige tiltak kan f.eks. være at to elever ikke lenger får sitte ved siden av hverandre, eller får beskjed fra lærer om å legge mobiltelefonen ned i sekken.

Departementet mener at det bør gå klarere fram at bare tiltak som er nevnt i ordensreglementet kan brukes ved brudd på ordensreglementet. Dette ble også foreslått av Djupedalutvalget. Forslaget innebærer ikke en endring av gjeldende rett, men er en presisering og tydeliggjøring.

UNICEF kommenterer at hensynet til barnets beste og at barn har rett til å si sin mening bør framkomme av bestemmelsen om tiltak og bortvisning i opplæringsloven. Departementet vil vise til at hensynet til barnets beste og barnets rett til å si sin mening skal ivaretas, også når det settes inn tiltak etter ordensreglementet. Departementet vil vise til at barnekonvensjonens regler gjelder ved alle avgjørelser som omhandler barn. Departementet vil også vise til at det står uttrykkelig i bestemmelsen at eleven skal få uttale seg til den som tar avgjørelsen før det blir tatt avgjørelse om tiltak (se § 9 A-10 tredje ledd). Hensikten med dette kravet er nettopp å sikre at barnet blir hørt.

Datatilsynet kommenterer flere sider ved regelen om tiltak. Datatilsynet viser blant annet til at det ikke er nærmere drøftet hva som menes med tiltak, og viser til at det å bli registret i register over negativ atferd er en sanksjon som må ha hjemmel i ordensreglementet. Departementet viser til at det med tiltak er ment reaksjoner fra skolens side som kan oppleves som straff. Hvorvidt registrering er en sanksjon eller ikke, vil etter departementets syn avhenge av hva som er formålet med registreringen. Dersom hensikten med å registrere negativ atferd er at det skal være avskrekkende eller at flere registreringer kan føre til en annen sanksjon, vil registreringen være en sanksjon som krever hjemmel i ordensreglementet. Hvis registrering av negativ adferd derimot gjøres som en del av skolens arbeid med skolemiljøet og hvor hensikten er å kunne iverksette generelle og støttende tiltak for skolemiljøet, vil ikke registreringen være en sanksjon.

Oslo kommune vil anbefale at det tas inn eksempler på hvilke tiltak som skal vurderes før det blir fattet vedtak om bortvisning. Departementet mener det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig å ta inn eksempler på hvilke tiltak som skal vurderes i lovteksten. Det vil variere fra sak til sak hva som kan være hensiktsmessige tiltak. Departementet vil understreke at det er viktig at skoler har et fullstendig ordensreglement, der reaksjonsmåter må være uttømmende regulert. Det er avgjørende for at skolen kan benytte sanksjonene og kan være avgjørende for at skoler oppfyller aktivitetsplikten sin.

8.5.4.4 En elev skal ikke kunne miste retten til videregående opplæring ved brudd på ordensreglementet

I gjennomgangen av bestemmelsene om ordensreglement og bortvisning, har departementet vurdert hvorvidt regelen om at en elev kan miste retten til videregående opplæring ved brudd på ordensreglementet, bør videreføres. Djupedalutvalget foreslo ikke endringer i dette. Departementet har merket seg at Redd Barna, Elevorganisasjonen og Barneombudet, i sine høringssvar til Djupedalutvalgets forslag, har tatt til orde for å fjerne fylkeskommunens mulighet til å bestemme at en elev skal miste retten til videregående opplæring etter § 3-1. Barneombudet pekte på at slike vedtak går langt ut over å være et refsingstiltak. Det blir også vist til at vedtaket innebærer tap av retten til opplæring etter barnekonvensjonen artikkel 28, uten den rettssikkerhetsgaranti som en rettsprosess vil innebære.

Departementet mener at å frata en elev retten til videregående opplæring, i ytterste fall varig, er et svært inngripende tiltak. Dette gjelder selv om det allerede er forsøkt andre hjelpe- og disiplinærtiltak, jf. § 3-8 siste ledd og friskoleloven § 3-10 andre ledd. Etter gjeldende rett kan en elev bare miste retten til opplæring i helt spesielle tilfeller. Departementet mener likevel det er vanskelig å se for hvilke tilfeller et så svært inngripende tiltak er en riktig og forholdsmessig reaksjon.

Norsk Lektorlag mener at elever som for eksempel har utøvd vold må kunne forhindres i å komme tilbake. Departementet viser til at elever i videregående opplæring som for eksempel har en voldelig eller truende adferd, og som utgjør en potensiell fare for seg selv eller sine omgivelser, bør og kan møtes med andre tiltak enn å miste retten til videregående opplæring. Etter gjeldende rett kan eleven for eksempel måtte bytte skole eller bortvises for en periode eller resten av skoleåret. I tillegg kan andre hjelpeinstanser, som barnevern eller politi kobles inn.

Etter departementet syn bør det ikke være mulig for fylkeskommunen å frata en elev retten til videregående opplæring etter § 3-1 i opplæringsloven.

8.5.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at bestemmelsene om ordensreglement og tiltak ved brudd på ordensreglementet flyttes til kapittel 9 A om skolemiljø. Det foreslås en felles bestemmelse i § 9 A-10 om ordensreglement for grunnskolen og den videregående skolen, og en felles bestemmelse om bortvisning i § 9 A-11. Det foreslås at det presiseres i ny § 9 A-10 at skolen bare kan bruke tiltak som er fastsatt i ordensreglementet.

Departementet foreslår også at en elev i videregående opplæring bare kan vises bort for resten av skoleåret dersom dette er hjemlet i skolens ordensreglement. Vilkåret for kunne å vise bort en elev for resten av skoleåret knyttes til særlige alvorlige brudd på ordensreglementet.

Det foreslås videre endringer i opplæringsloven §§ 3-8 og 4-6 og friskoleloven § 3-10 som innebærer at elever, lærlinger og lærekandidater ikke lenger kan miste retten til videregående opplæring.

I tillegg foreslår departementet omstrukturering og språklige endringer i bestemmelsene, men dette endrer ikke på det materielle innholdet.

8.6 Straffansvar

8.6.1 Gjeldende rett

Dagens kapittel 9a inneholder hjemmel for straff i § 9a-7. Etter denne bestemmelsen kan den som uaktsomt eller forsettlig bryter kravene i kapittel 9a eller i forskrifter gitt i medhold av kapitlet, straffes med bøter eller fengsel i opptil tre måneder. Etter reglene i straffeloven § 15 vil medvirkning kunne straffes på samme måte. Foreldelsesfristen for saker om psykososialt skolemiljø er 5 år.

Etter reglene i straffeloven § 27 kan et foretak straffes når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av foretaket. Det gjelder selv om ingen enkeltperson har utvist skyld eller oppfylt vilkåret om tilregnelighet. Med foretak menes blant annet offentlig virksomhet.

8.6.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen at straffebestemmelsen ikke lenger skal knyttes til hele kapitlet om elevenes skolemiljø, men til brudd på de bestemmelsene som det faktisk er hensiktsmessig å belegge med straff. Departementet foreslo derfor å knytte straffebestemmelsen til elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø (ny § 9 A-2) og skolens aktivitetsplikt (ny § 9 A-4). Det ble dessuten foreslått språklige endringer i bestemmelsen.

8.6.3 Høringsuttalelser

Det er 15 høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag til endringer i straffebestemmelsen. De fleste støtter i hovedsak departementets forslag. Noen av instansene som støtter forslaget, kommer med innspill til hvilke bestemmelser i kapitlet om elevenes skolemiljø som bør knyttes til straff. Utdanningsdirektoratet mener at straffebestemmelsen bør omfatte bestemmelsene om systematisk arbeid og håndhevingsordningen i tillegg til de bestemmelsene som departementet foreslo. Foreldreutvalget for grunnopplæringen viser til at skolens overholdelse av informasjonsplikten er helt avgjørende for om elever og foreldre kjenner sine rettigheter og at straffebestemmelsen også bør omfatte brudd på informasjonsplikten.

Riksadvokaten har gitt innspill til forslaget. Riksadvokaten fraråder en generell kriminalisering og mener det er ønskelig med en mer nyansert tilnærming, hvor en vurderer for hver enkelt handlingsnorm om brudd på den er så alvorlig at det bør sanksjoneres med straff, eventuelt ved kvalifiserte overtredelser. Det vises videre til at vurderingen bør foretas i lys av skadefølgeprinsippet slik det er nedfelt i forarbeidene til ny straffelov (Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) kapittel 7).

Barneombudet mener at foreldelsesfristen for saker om psykososialt skolemiljø bør forlenges. Ombudet viser til at mange elever ofte er godt voksne før de får oversikt over ansvar, skaden og muligheten for å nå fram med et søksmål. Barneombudet anbefaler derfor at foreldelsesfristen ikke settes kortere enn 10 år etter at eleven har fylt 18 år.

8.6.4 Departementets vurderinger

8.6.4.1 Hvilke bestemmelser som skal omfattes av straffebestemmelsen

I dag gjelder bestemmelsen om straffansvar for hele kapittel 9a. Dette er uheldig fordi det i et straffebud bør angis konkret hvilke plikter man kan straffes for å bryte. I praksis er det mange av bestemmelsene i kapitlet om skolemiljø som det ikke er mulig å sanksjonere med straff, eller som det er lite hensiktsmessig å knytte straffansvar til. Departementet foreslår derfor å konkretisere hvilke bestemmelser i kapittel 9 A som er aktuelle for straffansvar.

Enkelte høringsinstanser mener at det i tillegg til elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø og skolens aktivitetsplikt, bør knyttes straff til kravet om systematisk arbeid, fylkesmannens håndheving av aktivitetsplikten i enkeltsaker og informasjonsplikten. Riksadvokaten derimot fraråder en generell kriminalisering og mener det er ønskelig med en mer nyansert tilnærming hvor en vurderer for hver enkelt handlingsnorm om brudd på normen er så alvorlig at det bør sanksjoneres med straff, eventuelt ved kvalifiserte overtredelser.

Departementet har på bakgrunn av innspillet fra høringsinstansene på nytt vurdert hvilke bestemmelser i kapittel 9 A som bør straffesanksjoners. Departementet er opptatt av at elever skal ha det trygt og godt på skolen. Det er svært alvorlig at elever opplever mobbing og andre krenkelser på skolen. Et straffebud bidrar til å understreke viktigheten av at reglene overholdes samtidig som det bidrar til å ansvarliggjøre dem som skal sikre at dette ikke skjer. Alle reglene i kapitlet om skolemiljø har til hensikt å gi elevene et trygt og godt skolemiljø. Likevel er det ikke alle reglene som inneholder konkrete handlingsplikter eller hvor brudd på reglene vil ha en direkte, alvorlig og skadelig konsekvens for den enkelte elev. Etter departementets vurdering bør straffebudet i opplæringsloven knyttes til konkrete handlingsplikter hvor et brudd på plikten kan medføre alvorlig skade eller fare for en elev. Dette er i samsvar med skadefølgeprinsippet og vil dessuten bidra til at straffetrusselen i opplæringsloven blir mer reell.

Aktivitetsplikten i §§ 9 A-4 og 9 A-5 skal sørge for at elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø blir ivaretatt. Aktivitetsplikten består av ulike delplikter: følge med, gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak. Dersom man vurderer delpliktene isolert, anses brudd på enkelte av delpliktene å være mer alvorlig enn brudd på andre delplikter. For eksempel vil det være mer alvorlig ikke å sette inn tiltak dersom et barn blir mobbet enn å unnlate å varsle rektor ved mistanke om en krenkelse. Likevel er det slik at delpliktene bygger på hverandre og at brudd på plikten til å følge med og til å varsle, kan føre til at en sak ikke blir undersøkt og at det dermed ikke blir satt inn tiltak. Etter departementets vurdering kan derfor skadefølgen av et brudd være like stor uavhengig av hvilke av delpliktene som brytes. Av de foreslåtte delpliktene anses plikten til å følge med å være minst konkret og et brudd på denne plikten vil ikke nødvendigvis medføre skade. Samtidig er etterlevelse av plikten til å følge med i mange tilfeller en forutsetning for at de ansatte i skolen skal få mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, noe som utløser de øvrige delpliktene. Selv i alvorlige mobbe- og overgrepssaker er det ikke en ukjent problemstilling at skolen og de ansatte hevder ikke å ha visst om hva som foregikk. Etter departementets syn er det derfor helt sentralt at straffebudet utformes slik at skolen ikke kan fri seg fra straff ved å påberope seg uvisshet om hva som har skjedd. Departementet mener på denne bakgrunn at alle delpliktene i aktivitetsplikten bør omfattes av straffebudet. Departementet viser for øvrig til forslaget om at personstraff begrenses til kvalifiserte lovbrudd (omtalt i punkt 8.6.4.4).

I tillegg til de ulike delpliktene, regulerer § 9 A-4 femte ledd at barn skal høres og at det skal tas hensyn til barnets beste. Dette er viktig for å kunne finne fram til gode løsninger for barnet. Det er likevel ikke slik at brudd på denne plikten nødvendigvis medfører skade for barnet ettersom skolen likevel kan finne gode løsninger for at eleven skal ha det trygt og godt på skolen. Dersom tiltakene derimot ikke er egnet, vil dette være et brudd på plikten til å sette inn tiltak. Etter departementets syn er det derfor ikke nødvendig eller hensiktsmessig å knytte straff til bruddet på plikten om å involvere barnet.

Delpliktene i aktivitetsplikten er fulgt opp med dokumentasjonskrav i forslaget til § 9 A-4 sjette og sjuende ledd. Dokumentasjonskravet skal forplikte og ansvarliggjøre skolen og sikre etterprøvbarhet og dokumentasjonsgrunnlag i en sak i håndhevingsordningen. En aktivitetsplan, jf. forslaget til § 9 A-4 sjette ledd, er i tillegg et nyttig verktøy for skolen som skal bidra til at en sak følges opp helt til eleven har det trygt og godt på skolen. Etter departementets vurdering er det likevel ikke nødvendig at straffebudet knyttes til dokumentasjonskravene. Manglende dokumentasjon vil ikke i seg selv medføre skade for en elev. Dersom konsekvensen av at skolen ikke har en aktivitetsplan blir at det ikke settes inn egnede tiltak, vil skaden være en følge av brudd på plikten til å sette inn tiltak. Det anses derfor tilstrekkelig at delpliktene kan straffes.

Departementet kan heller ikke se at det er hensiktsmessig å knytte straff til kravet om systematisk arbeid (forslaget til § 9 A-3), fylkesmannens håndheving av aktivitetsplikten (forslaget til § 9 A-6) eller informasjonsplikten (forslaget til § 9 A-9).

Et systematisk arbeid med skolemiljøet er grunnleggende og nødvendig for å kunne oppnå et trygt og godt skolemiljø. De handlinger som dette kravet fordrer, knytter seg til oppgavefordeling, rutiner mv., og handlingene er ikke konkret angitt i lovbestemmelsen. Det er heller ikke slik at enhver svikt i system eller rutiner medfører skade for en elev selv om risikoen for dette øker. I de tilfeller hvor systemsvikt fører til at elever ikke har det trygt og godt og dette ikke tas tak i av skolen, vil det være brudd også på aktivitetsplikten.

Dersom en skole ikke oppfyller aktivitetsplikten, kan konsekvensen bli at fylkesmannen fatter vedtak om hva skolen skal gjøre med hjemmel i forslaget til § 9 A-6. Fylkesmannen kan knytte tvangsmulkt til forslaget, jf. forslag til § 9 A-12. Dersom skolen ikke etterkommer dette pålegget, vil dette innebære at skolen fortsatt bryter aktivitetsplikten i forslaget til § 9 A-4. Det er derfor ikke nødvendig å knytte straffebudet til håndhevingsordningen i forslaget til § 9 A-6.

Informasjonsplikten (forslaget til § 9 A-9) har som formål å sette elevene i stand til å kreve sine rettigheter etter loven oppfylt. Etterlevelse av kravet er viktig for at elever som ikke har det trygt og godt på skolen, skal kunne melde saken sin til fylkesmannen dersom skolen ikke hjelper dem. Det er likevel ikke slik at brudd på informasjonsplikten i seg selv medfører skade for eleven. Skolen har en selvstendig plikt til å sørge for at elever har det trygt og godt på skolen og til å sette inn tiltak når dette er nødvendig. Dersom skolen ikke oppfyller denne plikten, kan det medføre alvorlig skade for barnet, og det er dermed dette bruddet som bør kunne straffes.

I høringen foreslo departementet at straffebudet, i tillegg til aktivitetsplikten, knyttes til elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø (forslaget til § 9 A-2). På bakgrunn av innspillet fra Riksadvokaten og med utgangspunkt i skadefølgeprinsippet finner departementet at dette likevel ikke er hensiktsmessig. Retten til et trygt og godt skolemiljø er en overordnet rettighetsbestemmelse som de øvrige bestemmelsene, og særlig aktivitetsplikten, skal bygge opp under. Forslaget til § 9 A-2 inneholder ingen konkrete handlingsplikter, og det er elevens egen opplevelse som er avgjørende for om retten er oppfylt. Det er etter departementets syn dermed lite hensiktsmessig at straffebudet i opplæringsloven knyttes til denne bestemmelsen. Departementet understreker at de ulike delpliktene i aktivitetsplikten pålegger skolen konkrete handlinger som skal sikre at elevens rettighet etter § 9 A-2 oppfylles. Det foreslås derfor at brudd på disse handlingspliktene skal kunne straffes.

Departementet viser for øvrig til at brudd på krav til det fysiske miljøet er straffebelagt gjennom forskrift 1.12.1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. og plan- og bygningsloven.

8.6.4.2 Straff av enkeltpersoner eller skoleeier

Dagens opplæringslov sammenholdt med straffelovens generelle bestemmelser, innebærer at både enkeltpersoner og foretaket, det vil si skoleeier, kan straffes. Det er viktig at skoleeier kan holdes strafferettslig ansvarlig, og i de fleste tilfeller vil antagelig foretaksstraff være mest aktuelt. Departementet anser at det sjelden vil være aktuelt med personlig straffeansvar for brudd på aktivitetsplikten. Samtidig kan det forekomme grove lovbrudd hvor enkeltpersoner bør kunne straffes. En straffetrussel vil dessuten ha en preventiv effekt. Departementet foreslår derfor å videreføre mulighet for både foretaksstraff og straff for enkeltpersoner.

Forslaget til § 9 A-4 første og andre ledd om å følge med, gripe inn og varsle gjelder for alle som arbeider på skolen. Ved brudd på disse delpliktene vil dermed den enkelte ansatte kunne straffes. Tilsvarende vil rektor kunne straffes for brudd på plikten til å varsle skoleeier i alvorlige tilfeller, jf. § 9 A-4 andre ledd andre punktum.

Når det gjelder delplikten om å undersøke saken og å sette inn tiltak, foreslår departementet i § 9 A-4 tredje og fjerde ledd at plikten legges på skolen. Det følger av opplæringsloven § 9-1 andre ledd at opplæringen i skolen skal ledes av rektor. Som skolens øverste leder har rektor et særlig ansvar for at pliktene oppfylles. Ettersom alle som arbeider på skolen kan bli straffeansvarlig for brudd på delpliktene i § 9 A-4 første og andre ledd, mener departementet det er rimelig at rektor kan bli straffeansvarlig for brudd på de pliktene som ligger på skolen. Departementet foreslår at rektors straffeansvar presiseres i straffebestemmelsen.

At skoleeier kan straffes når forslagene til § 9 A-4 og § 9 A-5 er overtrådt av noen som handler på vegne av skoleeier, følger av straffeloven § 27 om straff for foretak. I praksis vil det være foretaksstraff og ikke personstraff som er mest aktuelt i saker om skolemiljø. Departementet mener derfor at det av opplysningshensyn bør presiseres i opplæringsloven at skoleeier kan straffes, slik at det ikke fremstår som at det bare er den enkelte ansatte eller rektor som kan straffes.

8.6.4.3 Skyldkrav for personlig straffeansvar

I ny straffelov er reglene om foretaksstraff endret slik at det ikke lenger er krav om skyld hos enkeltpersoner for at foretaket skal kunne straffes. Dette betyr at skoleeier kan straffes selv om den enkelte lærer eller rektor ikke har skyld i lovbruddet. Ettersom foretaksstraffen nå er objektiv, er det etter departementets vurdering grunn til å vurdere på nytt hva skyldkravet for personlig straffeansvar bør være.

I dagens lov kan den enkelte straffes ved forsettlige eller uaktsomme brudd på reglene. Etter departementets syn bør personlig straffeansvar være forbeholdt svært alvorlige brudd på regelverket. Departementet foreslår derfor at det personlige straffeansvaret bare gjelder ved forsettlige og grovt uaktsomme brudd på regelverket. Forslaget innebærer at det innføres et mer kvalifisert skyldkrav enn i dag. Departementet anser at endringen ikke vil få særlig betydning i praksis, ettersom departementet antar at det sjelden vil være aktuelt å straffe enkeltpersoner for uaktsomme overtredelser.

Departementet vil framheve at det i de fleste tilfeller uansett vil være mest aktuelt med foretaksstraff og at foretaksstraff kan ilegges uavhengig av skyld.

8.6.4.4 Kvalifiserte overtredelser

Departementet har på bakgrunn av innspillet fra Riksadvokaten vurdert om bare kvalifiserte overtredelser, det vil si gjentatte eller alvorlige overtredelser, bør straffes.

Plikten til å følge med, gripe inn og varsle rektor etter forslaget til § 9 A-4 første og andre ledd og § 9 A-5, gjelder for alle som arbeider på skolen. De tre delpliktene er belagt med straff. Også brudd på plikten for skolen til å undersøke og til å sette inn tiltak etter forslaget til § 9 A-4 tredje og fjerde ledd og den skjerpende aktivitetsplikten i forslaget til § 9 A-5, kan straffes. Overtredelse av pliktene i disse bestemmelsene kan ha alvorlige eller mindre alvorlige konsekvenser. Etter departementets vurdering bør ikke den enkelte som arbeider på skolen kunne straffes for enkeltstående og mindre alvorlige brudd på aktivitetsplikten. Hvorvidt et brudd er alvorlig, vil bero på lovbruddets art og konsekvensene av lovbruddet. Det bør etter departementets syn som hovedregel ikke ilegges personstraff for brudd som ikke har medført skade. Departementet foreslår derfor at personstraff bare skal kunne benyttes ved gjentatte eller alvorlige lovbrudd. En slik terskel vil forhindre at en lærer eller andre som arbeider på skolen, blir straffeansvarlig for mindre overtredelser av for eksempel plikten til å følge med eller varsle rektor.

Departementet viser for øvrig til at det i praksis vil være mest aktuelt med foretaksstraff mot skoleeier for overtredelse av aktivitetsplikten. Det foreslås ikke krav om kvalifiserte brudd for at skoleeier skal bli ilagt foretaksstraff.

8.6.4.5 Foreldelsesfristen i straffesaker om skolemiljø

Barneombudet anbefaler at foreldelsesfristen i straffesaker om skolemiljø ikke settes kortere enn 10 år etter at eleven har fylt 18 år. Departementet vil vise til at foreldelsesfristen ble endret fra to år til fem år i 2013. Fristens lengde er et unntak fra straffeloven og departementet mener det ikke er grunn til å forlenge fristen ytterligere.

8.6.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at det videreføres en straffebestemmelse i kapittel 9 A, jf. forslaget til § 9 A-13. Departementet foreslår at straffebestemmelsen i kapittel 9 A knyttes til brudd på delpliktene i aktivitetsplikten etter forslaget til § 9 A-4 første til fjerde ledd og den skjerpede aktivitetsplikten etter forslaget til § 9 A-5. Departementet foreslår at det personlige straffeansvaret bare gjelder ved forsettlige eller grovt uaktsomme brudd på regelverket. Departementet foreslår videre at personstraff bare kan benyttes ved gjentatte eller alvorlige lovbrudd. Forslaget innebærer at det innføres et mer kvalifisert skyldkrav for personstraff enn i dag.

Departementet foreslår at det personlige straffansvaret for ansatte i skolen knyttes til brudd på pliktene i forslaget til § 9 A-4 første og andre ledd og forslaget til § 9 A-5. Departementet foreslår at rektor i tillegg kan straffes for brudd på delpliktene i forslaget til § 9 A-4 tredje og fjerde ledd hvor skolen er angitt som pliktsubjekt. Departementet foreslår at rektors straffeansvar presiseres i lovteksten.

Departementet foreslår at det presiseres i andre ledd at skoleeier kan straffes dersom pliktene i forslaget til § 9 A-4 første til fjerde ledd eller forslaget til § 9 A-5 er overtrådt av noen som handler på vegne av skolen, jf. straffeloven § 27.

Departementet foreslår at tredje ledd i bestemmelsen bare henviser til den særskilte foreldelsesfristen for saker om psykososialt skolemiljø. Straffelovens øvrige regler om foreldelse gjelder i andre tilfeller, og departementet mener det ikke er grunn til å henvise særskilt til disse i opplæringsloven.