5 Skolens aktivitetsplikt

5.1 Bakgrunnen for forslaget

Skolen plikter å reagere og handle for å sikre elever et godt psykososialt skolemiljø. Dette står i dag i opplæringsloven § 9a-3 som handler om skolenes handlingsplikt og deres plikt til å fatte enkeltvedtak når elever og foreldre ber om tiltak som gjelder det psykososiale skolemiljøet. Regelen har imidlertid ikke fungert godt nok. Djupedalutvalget pekte i sin utredning på svakheter og uklarheter ved dagens regel. Utvalget mente blant annet at ordningen med enkeltvedtak er tidkrevende og vanskelig å gjennomføre for skolene. Tiden og ressursene skolene bruker på å ta stilling til når enkeltvedtak skal fattes og på å utforme enkeltvedtakene riktig, burde de i stedet bruke til umiddelbar handling rettet mot en elevs skolemiljø. Utvalget pekte også på at ordningen med enkeltvedtak i skolen kan skape konflikt mellom skole og hjem, i stedet for å bidra til å stanse krenkelser og sikre trygge skolemiljøer. Utvalget foreslo derfor at skolen ikke lenger skal ha plikt til å fatte enkeltvedtak når elever eller foreldre ber om tiltak som gjelder det psykososiale skolemiljøet. Skolens plikt til å undersøke og handle burde derimot videreføres og tydeliggjøres. Djupedalutvalget pekte i sin utredning også på behovet for å lovfeste en skjerpet aktivitetsplikt for tilfeller der ansatte ved skolen – lærere eller andre – krenker elever.

Erfaring fra tilsyn og klagesaksbehandling har også vist at regelen i dagens § 9a-3 er krevende å forstå og praktisere. Det er avdekket mange tilfeller av at regelen forstås feil og ikke oppfylles i praksis på skolene. Det forekommer brudd både på form- og prosesskravene knyttet til enkeltvedtak, men også brudd på skolens plikt til å handle og sette inn tiltak. Tall fra Elevundersøkelsen og klager og meldinger til fylkesmannen viser også at elever opplever at skolene ikke tar tak i og får stanset mobbing og andre krenkelser på skolen. I Elevundersøkelsen fra høsten 2016 svarte 16 prosent av elevene som opplever mobbing, at skolen visste om mobbingen, men ikke gjorde noe.

På bakgrunn av forslagene fra Djupedalutvalget, erfaring med skolers håndtering av dagens regelverk og at regjeringen har som overordnet mål at regelverket skal virke, mener departementet at det er behov for å endre dagens regler i § 9a-3.

5.2 Gjeldende rett

Skolens håndtering av enkeltsaker om elevers psykososiale skolemiljø er i dag regulert i opplæringsloven § 9a-3. Man sier gjerne at bestemmelsen både gir skolen en handlingsplikt og en vedtaksplikt.

Det følger av bestemmelsen at handlingsplikten inntrer når en ansatt ved skolen har kunnskap eller mistanke om at en elev har blitt utsatt for krenkende ord eller handlinger. I denne plikten, og som en del av plikten til å jobbe aktivt og systematisk for å fremme et godt skolemiljø, er det også innfortolket en plikt til å kartlegge og følge med på hvordan elevene har det på skolen. Dagens handlingsplikt innebærer at den ansatte skal undersøke saken og varsle skoleledelsen. Dersom det er nødvendig og mulig, skal den ansatte selv gripe inn overfor krenkelser. Skolen skal sette inn tiltak for å fremme elevenes psykososiale miljø og sikre enkeltelevers rett til et godt psykososialt skolemiljø.

Dersom en elev eller foreldrene ber om tiltak som gjelder det psykososiale skolemiljøet, skal skolen behandle saken etter forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Skolen har da en vedtaksplikt. I vedtaket skal skolen ta stilling til om elevens rett til et godt skolemiljø, etter § 9a-1, er oppfylt og hvilke tiltak som skal settes inn dersom skolemiljøet ikke er godt. Slike enkeltvedtak kan påklages til fylkesmannen etter forvaltningslovens regler. Det er dessuten fastsatt i § 9a-3 tredje ledd at saken også skal kunne påklages etter reglene i forvaltningsloven dersom skolen ikke innen rimelig tid har tatt stilling til saken og fattet et vedtak.

Uavhengig av om tiltak settes inn etter en henvendelse fra en elev eller foreldrene eller om skolen gjør det på eget initiativ, kan tiltaket i seg selv være av en art som tilsier at beslutningen er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd. Dette er tilfelle ved bortvisning (opplæringsloven §§ 2-10 eller 3-8) og skolebytte (§ 8-1 siste ledd).

Tilfeller der ansatte i skolen krenker elever, er ikke særskilt regulert i opplæringsloven kapittel 9a. De samme reglene gjelder som når det er elever som krenker.

5.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen en ny bestemmelse om aktivitetsplikt med utgangspunkt i dagens § 9a-3 andre og tredje ledd og forslaget fra Djupedalutvalget. Departementets forslag gikk ut på at skolen ikke lenger skal ha plikt til å fatte enkeltvedtak dersom en elev eller foreldrene ber om tiltak. I stedet styrket forslaget skolens plikt til å handle. Aktivitetsplikten i forslaget besto av fem delplikter:

• Plikt til å følge med

• Plikt til å gripe inn i akutte situasjoner

• Plikt til å varsle

• Plikt til å undersøke

• Plikt til å sette inn tiltak

I forslaget ble det understreket at aktivitetsplikten gjelder for alle som jobber på skolen, og at undersøkelsesplikten inntrer allerede ved mistanke om at en elev ikke har det trygt og godt på skolen. Departementet foreslo å lovfeste prinsippet om at elevens opplevelse av ikke å ha det trygt og godt på skolen, alltid skal utløse undersøkelsesdelen av aktivitetsplikten. Det ble foreslått en viss begrensning i de ansattes plikt til å varsle skolens ledelse slik at saker bare skulle varsles om det trengs. Departementet foreslo dessuten at rektor skal ha en plikt til å varsle skoleeier i alvorlige saker. Videre foreslo departementet at det i den nye lovbestemmelsen om aktivitetsplikt ble fastsatt at skolens aktivitetsplikt varer helt til eleven kan ha det trygt og godt på skolen, ikke bare til krenkelsen er stanset. At en elev kan ha det trygt og godt, innebar i forslaget at skolen har satt i verk tiltak som er egnet til å sikre elevene et trygt og godt skolemiljø ved at alle forhold rundt elevens skolehverdag ligger til rette for at eleven kan ha det trygt og godt på skolen. Det ble foreslått en skjerpet aktivitetsplikt ved mistanke om eller kjennskap til at en ansatt krenker en elev. I forslaget bestod skjerpelsen av at rektor og skoleeier alltid skal varsles i slike tilfeller og at undersøkelser og tiltak straks skal iverksettes.

5.4 Høringsuttalelser

Det er 93 høringsinstanser som har kommentert departementets forslag om en ny aktivitetsplikt. Blant disse er det 42 kommuner og fylkeskommuner, 17 fylkesmannsembeter, to ombud og til sammen 28 ulike interesseorganisasjoner. Departementets forslag til aktivitetsplikt for skolene var satt sammen av flere større og mindre deler. Høringsinnspillene knytter seg i stor grad til konkrete deler av forslaget. Bare noen få instanser erklærer kort sin støtte eller ikke støtte til forslaget som helhet.

Alle høringsinstansene er positive til at skolens plikt til å handle videreføres i loven. Flere høringsinstanser, blant annet Bærum kommune, Dysleksi Norge, Jussformidlingen, Mobbeombudene i Norge, Redd Barna, Tydal kommune og Utdanningsvitenskapelig fakultet ved UiO trekker fram at en aktivitetsplikt oppdelt i flere delplikter er positivt og virker som en god konkretisering av forventningene til skolene. Jussformidlingen uttaler:

«Hva gjelder innholdet i den foreslåtte aktivitetsplikten synes vi det er positivt at den omfatter både forebyggende tiltak og mer direkte undersøkelser og inngripen. En tydelig tilstedeværelse av ansatte både i klassetimer og friminutt, tror vi i likhet med departementet at er viktig for å skape et trygt og godt skolemiljø.»

Noen høringsinstanser, blant annet Hordaland fylkeskommune, Mobbeombudene i Norge, Fylkesmannen i Hordaland og Lillehammer kommune peker særlig på at det er positivt at plikten til å følge med lovfestes. Det er også bred enighet blant høringsinstansene om at skolens undersøkelsesplikt må gjelde bredt og både utløses av at en elev sier fra, men også i andre situasjoner. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) påpeker i denne forbindelse at det er viktig å være oppmerksom på at barn og unge på ulike måter gir uttrykk for hvordan de har det. Oppførsel kan, vel så mye som ord, vise hvordan et barn eller en ungdom har det. Dette forutsetter et kompetent og årvåkent blikk hos ansatte i skolen.

Det er flere høringsinstanser, blant annet Skedsmo kommune, Enebakk kommune, Sarpsborg kommune og UNICEF, som uttrykkelig støtter departementets understreking av at det er elevens egen opplevelse av skolemiljøet som skal utløse undersøkelsesplikten. UNICEF påpeker imidlertid at det er en forutsetning for å si fra om mobbing eller krenkelser at elevene kjenner sine rettigheter:

«Vi vil påpeke at det er avgjørende at barn selv har kunnskap om egne, og andre barns, rettigheter. Dette vil sette barn i bedre stand til selv å forstå hva som er krenkende atferd, og både i forebyggings- og avdekkingsperspektiv er det viktig å sørge for at barna har nødvendig kunnskap om hva som er mobbing, når en krenker andre barns rettigheter og hvilke konsekvenser det kan ha for barna.»

Det er videre enighet blant høringsinstansene om at skolen skal sette inn tiltak for å hjelpe elevene som ikke har det trygt og godt på skolen. Noen høringsinstanser trekker særlig fram at det er positivt at departementet vil lovfeste at plikten til å sette inn tiltak gjelder uavhengig av om elevene har bedt om tiltak eller ikke. Skedsmo kommune uttaler:

«Vi er enig i at det er en svakhet at dagens bestemmelse kan oppfattes slik at skolen bare plikter å sette inn tiltak dersom eleven eller foreldrene ber om det. I våre kommunale rutiner har vi tydeliggjort skolens plikt til å gjøre dette i alle slike saker, men mener det er viktig at dette også fremkommer av lovteksten.»

Flere instanser, blant annet Barneombudet, Foreldrenettverk mot mobbing, Foreningen mobbing i skolen, Mobbeombudene i Norge, Utdanningsdirektoratet og enkelte fylkesmannsembeter, kritiserer imidlertid at elevens egen opplevelse ifølge departementets forslag ikke skal utløse tiltaksplikten. Disse høringsinstansene mener at elevens opplevelse av ikke å ha det trygt og godt på skolen alltid må utløse aktivitet og tiltak fra skolens side. Noe annet vil etter deres mening innebære at skolen kan avvise elevens opplevelse. Flere viste til en høy risiko for at skolen bagatelliserer elevenes opplevelse. Barneombudet pekte på at departementets forslag særlig kan gå ut over sårbare barn.

Blant delpliktene departementet foreslo, var det varslingsplikten som fikk flest kommentarer i høringen. Departementet foreslo at ansatte skulle varsle ved behov, og at skolene selv skulle utarbeide en egen men lav terskel for varsling på sin skole. Blant høringsinstansene fikk forslaget delt mottagelse. På den ene siden er det noen høringsinstanser, blant annet Bærum kommune, Lørenskog kommune, Utdanningsforbundet og flere fylkesmenn, som mener departementets forslag er en god og praktisk gjennomførbar regel. På den andre siden er det andre, blant annet Barneombudet, Bergen kommune, Elev- og lærlingombudene, Foreningen mobbing i skolen, Foreldrenettverk mot mobbing, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Lillehammer kommune, Møre og Romsdal fylkeskommune og Norsk forbund for utviklingshemmede, som mener dette er en for passiv regel og at risikoen for at noen forhold og saker ikke blir løftet til skoleledelsen er for høy. Enebakk kommune uttaler:

«Når det gjelder plikt til å varsle skoleledelsen og skoleeier stiller vi oss kritiske til formuleringene bare om det trengs og i alvorlige tilfeller. […] Enebakk kommune mener at dette i for stor grad åpner for bruk av skjønn og muligheter for ulik praksis fra skole til skole, samt at denne begrensningen ikke er i tråd med det absolutte kravet om å sette inn tiltak.»

Det er delte meninger blant høringsinstansene om departementets forslag om rekkevidden av skolens aktivitetsplikt. Flere høringsinstanser, blant annet Bufdir, KS, Utdanningsforbundet og flere skoleeiere og fylkesmenn støtter departementets forslag om at lovteksten bør gjenspeile standarden oppstilt i rettspraksis og at det bør være noen objektive kriterier for å vurdere om skoleeier har oppfylt sin aktivitetsplikt. Fylkesmannen i Oslo og Akershus skriver:

«Fylkesmannen støtter at det signaliseres en grense for hvilke tiltak elev/foresatte kan kreve, og tiltakenes omfang. […] Etter Fylkesmannens oppfatning må tiltak for å sikre elevenes skolemiljø stå i forhold til den konkrete situasjonen, og elevens/foresattes oppfatning kan ikke alltid være avgjørende. Vi er således enig i at vurderingstemaet for om aktivitetsplikten er oppfylt bør være om skolen har satt inn de tiltakene som med rimelighet kan forventes for å stoppe krenkelser.»

Andre høringsinstanser, blant annet Barneombudet, Foreldrenettverk mot mobbing, Foreningen mobbing i skolen, Fylkesmannen i Nordland, Hordaland fylkeskommune og Mobbeombudene i Norge er derimot mer kritiske til departementets forslag. Det påpekes at ordlyden i departementets forslag ikke er heldig, og i verste fall vil kunne sende feil signaler om i hvilken grad elevens opplevelse av skolemiljøet skal vektlegges. På samme tid er det ingen høringsinstanser som tar til orde for at elevens oppfatning skal være avgjørende i alle tilfeller, for eksempel også ved valg av tiltak.

Mange høringsinstanser påpeker at elevens rett til å bli hørt og rett til medvirkning er viktig i forbindelse med alle deler av aktivitetsplikten. Flere høringsinstanser viser til barnekonvensjonen artikkel 12 og Grunnloven § 104. Blant annet Barneombudet, Bærum kommune, Datatilsynet, Foreldrenettverk mot mobbing, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Skoleproffene til Forandringsfabrikken og Utdanningsdirektoratet mener barns rett til å bli hørt bør tas inn i lovteksten om aktivitetsplikten, på samme vis som departementet foreslo i forbindelse med håndhevingsordningen.

Departementets forslag om å fjerne skolens plikt til å fatte enkeltvedtak når eleven eller foreldrene ber om tiltak støttes av mange høringsinstanser. Blant disse er Fagforbundet, Elevorganisasjonen, Kristne friskolers forbund, Norsk Lektorlag, Redd Barna, Utdanningsdirektoratet, ni kommuner, fire fylkeskommuner og sju fylkesmenn. Blant argumenter som trekkes fram for å avskaffe vedtaksplikten er at den innebærer en formalistisk og byråkratisk arbeidsform som ikke garanterer for at det faktisk blir satt i gang handling til elevenes beste. Elevorganisasjonen uttaler:

«Verken elever, foreldre eller skoleeiere er godt nok kjent med prosedyrene rundt enkeltvedtak på den enkelte skole, og derfor kan enkeltvedtak virke tidssinkende, kontraproduktive og byråkratiske overfor alle parter.»

Møre og Romsdal fylkeskommune viser til samme effekt:

«Forslaget om å gå vekk frå kravet om enkeltvedtak kan vere eit godt grep for å flytte arbeidet med læringsmiljø fra skrivebordet til klasserommet og ut til elevane sin kvardag.»

På den andre siden er det også flere høringsinstanser som uttaler at de ikke støtter forslaget. Blant disse er blant annet Barneombudet, Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), Fellesorganisasjonen, OdinStiftelsen, Skolenes landsforbund, Utdanningsforbundet, åtte kommuner, én fylkeskommune og fem fylkesmenn. Det trekkes særlig fram at det uten vedtaksplikt er uklart hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for skolene og at det vil mangle et tydelig krav til dokumentasjon. Mange høringsinstanser, blant annet Barneombudet, Mobbeombudene i Norge, Fylkesmannen i Østfold, Hordaland fylkeskommune og Oppland fylkeskommune, uttaler uttrykkelig at de ikke kan støtte forslaget om å fjerne vedtaksplikten med mindre det blir lovfestet tydelige dokumentasjonskrav til skolene. Uttalelsen fra Hordaland fylkeskommune er representativ for flere høringsinstanser:

«Å fjerne enkeltvedtaket kan svekke rettsvernet til elevane. Viss kravet om enkeltvedtak fell bort, blir det avgjerande at ei plikt til å dokumentere kjem inn i lova. Det må vere tydeleg kva og i kva omfang ein skal dokumentere.»

Det er 31 høringsinstanser som støtter forslaget om en skjerpet aktivitetsplikt når det er en ansatt i skolen som mobber eller krenker en elev. Blant de som støtter forslaget er blant annet Barneombudet, Bufdir, Elev- og lærlingombudene, Elevorganisasjonen, Fagforbundet, FUG, Læringsmiljøsenteret, Mobbeombudene i Norge, flere kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn. Elev- og lærlingombudene påpeker at ansatte som krenker elever er en problemstilling de regelmessig møter i praksis:

«Ombudene støtter departementets forslag om skjerpet aktivitetsplikt når det er mistanke eller kjennskap til ansatte som krenker elever, fullt ut. Dette med bakgrunn i at vi som ombud jevnlig blir involvert i slike saker og elevene melder tilbake at de opplever det vanskelig å komme gjennom hos ledelsen.»

Samtidig er det noen høringsinstanser som har motforestillinger til forslaget. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Norsk Lektorlag, Skolenes landsforbund og Utdanningsforbundet. Selv om alle disse er enige i at voksne som mobber eller krenker elever er uakseptabelt, er det innvendinger til hvordan forslaget til en ny regel er utformet. Norsk Lektorlag uttaler:

«Norsk Lektorlag deler departementets syn om at det er svært alvorlig når lærer krenker elever. Derfor er det selvsagt svært viktig at mistanke eller observerte tilfeller blir undersøkt nærmere så raskt som overhodet mulig. Imidlertid vil vi advare mot at en skjerpet aktivitetsplikt hvor skolene pålegges ikke bare å undersøke raskt, men også sette i gang tiltak raskt, ofte kan komme i konflikt med den ansattes rett til en god saksgang.»

Andre av høringsinstansene er kritiske til at slike saker alltid skal varsles til skoleeier. Skolenes landsforbund er blant de som er uenige i forslaget og mener at rektor først må undersøke saken, og varsle skoleeier dersom undersøkelsen viser at det faktisk er tilfelle at en ansatt har krenket en elev. Forbundet er bekymret for at forslaget kan føre til en alt for rask og uønsket eskalering av noe som kan vise seg å være ingenting. Oslo kommune peker på at varsling til skoleledelse eller skoleeier aktualiserer forholdet til den ansattes taushetsplikt i arbeidsforholdet, jf. forvaltningsloven § 13 mfl.

I forslaget om nytt kapittel 9 A som var på høring, viste ordlyden gjennomgående til «skolen» og ansatte i skolen som pliktsubjekter. Enkelte høringsinstanser, blant annet KS og flere kommuner og fylkeskommuner, er kritiske til dette og ønsker at lovteksten skal vise til skoleeier i stedet. De mener at dette vil understreke at det juridiske ansvaret for oppfyllelse av loven ligger på skoleeier, ikke den enkelte skole. KS uttaler:

«KS har i ulike sammenhenger påpekt at gjeldende kap. 9a er forvirrende fordi det skaper usikkerhet om skoleeiers rolle. Dette dreier seg både om skoler som mener at skoleeier ikke har noen rolle i forhold til kap. 9a og skoleeiere som ikke ser at de har ansvar fordi lovteksten ser ut til å legge dette på skolene. Dersom man ønsker å ansvarliggjøre skoleeier, må dette fremgå av lovteksten ved at man følger kommunelovens systematikk og pålegger skoleeier plikter.»

5.5 Departementets vurderinger

5.5.1 Hvem som skal omfattes av aktivitetsplikten

I høringen foreslo departementet å videreføre at alle som arbeider i skolen eller skolefritidsordningen, skal være omfattet av aktivitetsplikten. Departementet foreslo dessuten å utvide dette til også å omfatte ansatte i leksehjelpordningen (se punkt 8.2). I tillegg til ansatte skal også andre voksne som regelmessig oppholder seg på skolen, SFO eller leksehjelpordningen omfattes av plikten. Blant høringsinstansene var det bred enighet om en vid personkrets.

Departementet ønsker å videreføre en aktivitetsplikt som favner vidt. En vid plikt er viktig for best mulig å skape sikkerhet for at alle i elevenes omgivelser er årvåkne og tar affære dersom en elev ikke har det godt på skolen. For å oppnå dette mener departementet at aktivitetsplikten må gjelde for alle voksne som arbeider eller yter tjeneste på skolen. Dette vil for det første gjelde alle med en arbeidskontrakt med skolen eller skoleeier, for eksempel lærere, skoleadministrasjonen, miljøarbeidere, assistenter mv. En ansatt skal omfattes uavhengig av om arbeidsforholdet er fulltid eller deltid, fast eller midlertidig, kort- eller langvarig. For det andre skal plikten også gjelde for andre personer som regelmessig oppholder seg på skolen for å yte en tjeneste eller service til elevene eller skolen. Det sentrale i denne sammenheng må etter departementets oppfatning være at plikten omfatter personer som jevnlig oppholder seg på skolen, SFO eller leksehjelpen, har kontakt med elevene og dessuten er på skolen for å utføre et arbeid eller en tjeneste for skolen. Aktivitetsplikten vil da også omfatte personer med ansettelsesforhold hos en ekstern tjenesteleverandør, for eksempel innen renhold, vaktmestertjenester, kantinetjenester, ulike aktivitetsledere eller kursholdere i skolefritidsordningen etc. Det vil heller ikke være avgjørende om vedkommende mottar lønn for arbeidet. Også frivillige, lærlinger, praksisstudenter mfl. er omfattet av plikten.

Aktivitetsplikten skal ikke omfatte personer som bare mer tilfeldig eller nå og da befinner seg på skolen. Eksempler på dette kan være personer som henter avfall, håndverkere som utfører enkeltoppdrag, bud eller andre som leverer varer til skolen. Plikten skal heller ikke gjelde for foreldre, slektninger eller bekjente til elever som regelmessig følger eller henter elevene på skolen.

I lovutkastet har departementet brukt uttrykket alle som arbeider på skolen for å beskrive personkretsen som skal omfattes av aktivitetsplikten. Lovteksten er som påpekt ment å omfatte alle ansatte og andre som utfører tjeneste eller arbeid på skolen. Videre i proposisjonen brukes for enkelhets skyld ofte uttrykket ansatte.

I høringen tok enkelte høringsinstanser til orde for at ulike grupper ansatte bør ha ulik grad av ansvar og plikt. Norsk Lektorlag påpekte blant annet at det bør ligge et større ansvar for undersøking på skoleledelsen og kontaktlæreren, enn de øvrige ansatte. Departementet er opptatt av i størst mulig grad å verne elever mot mobbing og andre krenkelser, og mener derfor at alle som jobber på skolen bør ha plikt til å følge med og varsle, og til gripe inn mot krenkelser dersom det er mulig. Departementet vil likevel understreke at det konkrete innholdet i aktivitetsplikten må fastsettes ut fra hvilken rolle, oppgaver og posisjon den ansatte har på skolen. Det vil kreves mer av en ansatt som har en omsorgsrolle overfor elevene, enn det kreves av ansatte med andre typer arbeidsoppgaver. Det vil for eksempel kreves en større og mer aktiv årvåkenhet fra en lærer, assistent, miljøarbeider eller rektor, enn hva som kreves av en vaktmester eller renholdsarbeider. Plikten til å undersøke og plikten til å sette inn tiltak hviler på skolen, ikke den enkelte ansatte. Noen ansatte vil ut fra sin rolle, kompetanse eller stilling ved skolen, naturlig ha en mer sentral posisjon og i større grad være involvert i oppfyllelsen av disse delpliktene. Hvilke ansatte som faktisk skal gjennomføre et tiltak i en sak, må fastsettes konkret. Dette skal også skrives ned i sakens aktivitetsplan, se punkt 5.5.7.2. I forslaget til lovtekst er det fastslått at rektor er den som skal varsle skoleeier.

Departementet viser også til at det er en naturlig del av skolens systematiske arbeid at skolen avklarer og tydelig formidler til den enkelte ansatte hva som forventes ut fra rollen og oppgavene den enkelte har, jf. forslaget til § 9 A-3. Det vil også være en del av skolens systematiske arbeid å fordele visse oppgaver knyttet til de ulike delpliktene i aktivitetsplikten, for eksempel inspeksjon i friminutter, tilsyn i garderober, ta imot varslene fra de ansatte o.l.

I høringen kom det innspill om at lovteksten i større grad burde peke på skoleeier, og ikke skolen som pliktsubjekt. Noen høringsinstanser mente at når ordlyden i kapittel 9 A peker på skolen kan dette skape misforståelser om hvem som har ansvaret. Departementet viser til at også i dagens kapittel 9 a er det skolen som er utpekt som pliktsubjekt. Det samme er tilfelle i andre regler i opplæringsloven. Begrunnelsen for å utforme lovteksten slik er tydelig å vise på hvilket nivå visse oppgaver skal utføres og hvem som skal utføre dem. Dersom loven gjennomgående skal peke på skoleeier som pliktsubjekt i kapittel 9 A, er departementet bekymret for at dette feilaktig kan gi inntrykk av at det er et krav at kommunestyret eller kommuneadministrasjonen er direkte involvert i utførelsen av en konkret oppgave. At den personkretsen eller det nivået som faktisk utfører en oppgave tydelig er framhevet som pliktsubjekt i loven, vil gjøre lovteksten mer forståelig og forutsigbar både for de som har oppgaver og plikter etter loven og for elever og foreldre som har rettigheter etter loven. Departementet mener det er fornuftig å videreføre dette i det nye kapittel 9 A. Samtidig understreker departementet at det alltid er skoleeier som har det overordnede ansvaret for at opplæringsloven oppfylles på den enkelte skole, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd.

5.5.2 En aktivitetsplikt med flere delplikter

5.5.2.1 Plikt til å følge med

I høringen foreslo departementet at den første av de fem delpliktene i aktivitetsplikten skal være en plikt for alle ansatte til å følge med på hvordan elevene er sammen med hverandre og hvordan de har det på skolen. Det er nytt at dette lovfestes. Forslaget fikk mye støtte i høringen.

Departementet foreslår å lovfeste en plikt til å følge med som en del av de ansattes aktivitetsplikt, se forslaget til § 9 A-4 første ledd. At de ansatte følger med er en nødvendig aktivitet for at de skal kunne få mistanke om og kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Slik mistanke eller kjennskap utløser igjen andre delplikter. Å lovfeste en plikt til å følge med sikrer dessuten at en ansatt eller en skole ikke kan unndra seg ansvar i en sak ved å vise til at de ikke visste hva som foregikk eller ikke hadde mistanke om at en elev ikke hadde det trygt og godt på skolen. Departementet vil dessuten understreke at plikten til å følge med må ses i sammenheng med skolens plikt til å drive et systematisk arbeid for å forebygge og avdekke om elever ikke har det trygt og godt på skolen. Jo bedre og mer systematisk de ansatte følger med og er årvåkne for hvordan elevene har det, desto større sannsynlighet er det for at utfordringer i skolemiljøet eller enkeltelevers vansker oppdages på et tidlig tidspunkt. Fra forskning vet man at tidlig innsats og intervensjon ofte er helt sentralt for å avverge langvarige problemer og redusert skadepotensiale.

I bestemmelsen om aktivitetsplikt foreslår departementet gjennomgående ordlyden at eleven skal et «trygt og godt skolemiljø». Uttrykket skal tolkes i lys av elevenes rett etter forslaget til § 9 A-2. Aktivitetsplikten gjelder likevel bare elevenes psykososiale skolemiljø. Skolemiljø må dessuten tolkes i lys av det foreslåtte virkeområdet for kapittel 9 A, og altså omfatte både skolen, SFO og leksehjelptilbud. Eleven skal ha et trygt og godt psykososialt miljø både på skolen, SFO og leksehjelpen. Departementet sikter dessuten til virksomheten som skjer i henholdsvis skolen, SFO eller leksehjelpen, ikke til hvor opplæring og aktiviteter rent faktisk skjer. Det kan være på skolens område og anlegg eller på tur eller utenfor skolens fysiske område.

Et trygt og godt skolemiljø omfatter frihet fra krenkelser, men er også mer enn dette. Elevene skal ha et skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, jf. forslaget til § 9 A-2. (Se punkt 4.5.2.) En vid tilnærming til elevens rett til et trygt og godt skolemiljø er i samsvar med gjeldende rett. Det er dessuten viktig at uttrykket og den tilhørende rettigheten ikke avgrenses av årsaken til hvordan elevene har det. Det avgjørende er hvordan eleven opplever at det er å være på skolen, altså hvordan eleven har det mens han eller hun er på skolen, skolefritidsordningen eller leksehjelpen. At årsaken til opplevelsen av utrygghet, ensomhet, mistrivsel o.l. ligger utenfor skolen i tid eller fysisk område, begrenser ikke skolens aktivitetsplikt så lenge elevens opplevelse av sin tilværelse på skolen – altså sitt skolemiljø – preges negativt av det. Dette er blant annet aktuelt i forbindelse med digital mobbing, der krenkelsene typisk kan skje utenom skoletiden, men har betydning for hvordan eleven opplever at det er å være på skolen. Tilsvarende kan mobbing eller andre negative opplevelser tilbake i tid påvirke elevens opplevelse av skolemiljøet nå.

Enkelte høringsinstanser, blant annet Stavanger kommune, peker på at å følge med ikke er særlig presist og at det kan være vanskelig å vite hva som er rimelig å forvente av de ansatte. Departementet understreker at ordlyden må leses i lys av formålet og at det derfor innebærer en plikt for den enkelte til å være årvåken og aktivt observere hvordan elevene agerer hver for seg og seg imellom. Sammen med plikten til systematisk arbeid for å forebygge og avdekke krenkelser og dårlig skolemiljø, forutsetter følge med-plikten for eksempel inspeksjonsordninger, tilsyn i garderober og lav terskel for å bry seg med hva elevene driver med. Hvordan det følges med må tilpasses lokalt og etter forhold ved elevene og skolen. Det vil være andre måter å følge med på overfor yngre elever enn eldre, og selve skoleanlegget vil også påvirke hvordan det skal følges med. I punkt 5.5.5 nedenfor uttrykker departementet at skolen skal gjøre det som etter en faglig vurdering med rimelighet kan forventes. Dette gjelder også for følge med-plikten. Det vil være faglig skjønn som ligger til grunn for hvilke aktiviteter som forventes. Departementet vil også vise til betydningen av elevenes rett til medvirkning og til å bli hørt i denne forbindelse. Se også punkt 5.5.4. Det kan for eksempel være svært nyttig å involvere elevene for å ta rede på om det er noen bestemte steder på skolen som de ansatte bør følge særlig med på, om det er bestemte elever som medelevene er urolig for eller om det er noen bestemte aktiviteter eller elevmiljøer som de ansatte bør være på vakt for.

Både FRI – foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold og Norsk Forbund for Utviklingshemmede har pekt på at enkelte grupper elever er overrepresentert blant de som krenkes og at skolene må kjenne til dette og følge særskilt med på hvordan disse elevene har det på skolen. Departementet er kjent med at visse elever har en særlig høy risiko for å utsettes for krenkelser og viser til at det gjennom rettspraksis (Rt. 2012 s. 146) er understreket at skolen har et skjerpet ansvar for å ivareta elever med en særskilt sårbarhet. Slik sårbarhet kan være knyttet til for eksempel elevens religion, seksuelle orientering, kjønnsuttrykk, funksjonsevne, at eleven har atferdsvansker eller sosio-emosjonelle vansker eller forhold ved elevens familie og hjemmesituasjon. At en elev tidligere har vært utsatt for krenkelser, kan også gjøre en elev særskilt sårbar.

En viktig forutsetning for å kunne utføre sin plikt til å følge med er at enhver ansatt kjenner til plikten og har den kompetansen som skal til for å utføre sine plikter og oppgaver. Enhver må kjenne til hvordan de i sin arbeidshverdag skal være årvåken for forhold eller oppførsel som kan være en indikasjon på at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. At de ansatte har slik kompetanse er både rektors ansvar som en del av det systematiske arbeidet for å sikre elevene et trygt og godt skolemiljø, jf. forslaget til § 9 A-3, og skoleeiers ansvar som øverste ansvarlig for at opplæringsloven oppfylles, jf. opplæringsloven § 10-8 og § 13-10 første ledd.

5.5.2.2 Plikt til å gripe inn

Departementet foreslo i høringen å videreføre dagens plikt for skolens ansatte til å gripe inn dersom en elev blir utsatt for krenkelser. Det var ingen høringsinstanser som hadde innvendinger mot dette. Enkelte problematiserte imidlertid hvor langt plikten strekker seg og hvilke type inngrep som kan være aktuelle. Noen etterlyste en avklaring av de ansattes mulighet til å bruke tvang og makt mot elever.

Departementet foreslår å videreføre de ansattes plikt til å gripe inn overfor krenkelser, se forslaget til § 9 A-4 første ledd. Den type handlinger det siktes til i forbindelse med plikten til å gripe inn, er ikke det samme som handlinger forbundet med å sette inn tiltak (se punkt 5.5.2.5). Handling gjennom inngrep skjer umiddelbart og er rettet mot å stoppe en situasjon som pågår og er forholdsvis akutt. Ofte vil det handle om å umiddelbart stanse negativ oppførsel, for eksempel ved å bryte opp en slåsskamp eller stanse annen fysisk krenkelse, stanse en utfrysningssituasjon eller stanse og irettesette elever som krenker andre elever verbalt. Plikten begrenser seg til inngrep som er mulige for den ansatte å gjennomføre, både av hensyn til elevene og seg selv. Grensen for å gripe inn er at den ansatte ikke skal stå i fare for å skade seg selv eller krenke elever for å få stanset situasjonen. Nødrett og nødverge kan imidlertid unntaksvis gi grunnlag for å overskride også denne grensen ved at i nødverge- og nødrettssituasjoner kan det være tillatt å gjøre noe som ellers er ulovlig.

Det er i forbindelse med plikten til å gripe inn svært viktig at rektor, som en del av skolens systematiske arbeid, sørger for at de ansatte kjenner plikten til å gripe inn, men også at de har kompetanse om hvordan det bør gjøres. Departementet viser i denne sammenheng også til skoleeiers plikt til å sørge for at skolen har riktig og nødvendig kompetanse, jf. opplæringsloven § 10-8.

Departementet er enig med de høringsinstansene som etterlyser en utredning om det rettslige grunnlag for bruk av makt og tvang i skolen. Dette behovet ble påpekt også i Djupedalutvalgets utredning. Departementet vil gjennomføre en slik utredning i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet, og vil komme tilbake til Stortinget dersom det er aktuelt med lovendringer.

5.5.2.3 Plikt til å varsle

I høringen foreslo departementet at ansatte som har mistanke om eller kjennskap til at en elev blir utsatt for krenkelser eller av andre årsaker ikke har det trygt og godt på skolen, skal varsle skoleledelsen om det trengs. Rektor skal varsle skoleeier om alvorlige tilfeller. Departementet påpekte at dette var minimumskrav og at enhver skole og skoleeier kan bestemme at de ønsker å ha en lavere terskel. I høringen fikk forslaget en del støtte, men også mye kritikk. Flere høringsinstanser, bl.a. Barneombudet, Elev- og lærlingombudene, Foreldrenettverk mot mobbing og flere kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn, mente at det ikke burde være noen nedre terskel for hvilke saker som varsles til skoleledelsen. Barneombudet viste til at en slik terskel som departementet foreslo, vil svekke elevenes rettsvern ettersom den lar den enkelte lærers oppfatning være avgjørende. En terskel for varsling legger etter ombudets mening til rette for en praksis med utstrakt bagatellisering og risiko for at helheten i situasjonen for et barn ikke blir synlig for rektor og skoleledelsen.

Departementet foreslår å videreføre plikten for alle ansatte i skolen til å varsle ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, se forslaget til § 9 A-4 andre ledd. Ordlyden «trygt og godt skolemiljø» må tolkes på samme vis i forbindelse med varslingsplikten som i forbindelse med plikten til å følge med, se punkt 5.5.2.1 og elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø etter forslaget til § 9 A-2.

På bakgrunn av innspillene i høringen har departementet imidlertid gjort endringer i sitt forslag. Departementet foreslår å lovfeste at all mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø skal varsles til rektor. Gjennom en slik regel legges grunnlaget for at rektor får en overordnet og fullstendig oversikt over hvordan elevene på skolen har det. Rektor vil dermed ha et godt utgangspunkt for å følge opp enkeltsaker, og samtidig få viktig informasjon til skolens systematiske arbeid med å sikre et trygt og godt skolemiljø. Rektor kan gjennom delegasjon fastsette at en annen person på skolen skal ta imot varslene. Rektor er i tilfelle likevel ansvarlig for å at varslingene håndteres på en forsvarlig måte. Delegasjonen må ivareta formålet om å gi en overordnet og fullstendig oversikt, samt at informasjonen brukes både til oppfølging av enkeltsaker og inn i det systematiske arbeidet.

Departementet vil understreke at den ansattes terskel for hva som skaper «mistanke om» eller «kjennskap til» at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, skal være lav. At en elev verbalt sier fra at han eller hun ikke opplever at det er trygt og godt på skolen, oppfyller kravet til at den ansatte har «kjennskap». Man kan imidlertid ikke forvente at elevene bruker lovens ordlyd eller voksnes begreper. Det er skolens ansvar å fange opp at eleven sier fra om at skolemiljøet ikke er trygt og godt. Mistanke om at en elev ikke har det trygt og godt på skolen kan basere seg på observasjoner av elevene, tilbakemelding i undersøkelser eller kartlegginger, beskjeder fra foreldre eller medelever, aktivitet i sosiale medier mv. som vekker en mistanke. De ansatte må også være bevisst på at barn og unge viser sin utrygghet, frustrasjon, mistrivsel o.l. på ulike måter og med ulike uttrykksformer. Både utadvendt og innadvendt, aggressiv eller passiv, grenseløs eller avvisende og isolerende væremåte kan være signaler som tilsier at elevens situasjon skal undersøkes nærmere. Det kan også være endringer i det sosiale samspillet mellom elevene eller i klassemiljøet som gir mistanke om eller kjennskap til at skolemiljøet ikke er trygt og godt. Departementet er enig med høringsinstansene som påpeker at å oppfatte hvordan elevene har det, fordrer et kompetent og årvåkent blikk hos ansatte i skolen.

Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig å regulere i loven hvor raskt varslingen skal skje. All mistanke om og kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø skal varsles, men tidspunktet for varsling må blant annet stå i forhold til sakens alvor. Vurderingen av hvor raskt varslingen til rektor skal skje, må gjøres fra sak til sak og blant annet ta hensyn til formålet med regelen og at skolemiljøsaker er tidssensitive. Dette innebærer på den ene siden at det vil være noen tilfeller der det er nødvendig å varsle rektor straks, mens det i andre tilfeller kan være forsvarlig å vente noe lenger, for eksempel til slutten av skoledagen eller til ukentlige oppsummeringer eller lignende. Departementet forutsetter at ledelsen og de ansatte på den enkelte skole vil finne fram til gode løsninger for hvordan varsling skal skje og hvordan informasjonen i varslingene skal ivaretas. Dette handler for eksempel om å ha klare interne retningslinjer for hvilke saker som skal varsles straks, og hvilke andre intervaller eller tidspunkter skolen skal operere med. Å utarbeide og gjennomføre rutiner for varsling er en del av skolens systematiske arbeid etter forslaget til § 9 A-3.

Departementet viderefører forslaget om at rektor skal varsle skoleeier i alvorlige tilfeller. Dette er nytt sammenlignet med dagens regelverk. Hva som er et alvorlig tilfelle, vil bero på en skjønnsmessig vurdering. Formålet med varslingen er å gjøre skoleeier kjent med saken slik at skoleeier kan involvere seg i hvordan den skal løses. Eksempler på hva som regnes som alvorlig, er saker der krenkelsene er særlig voldelige eller på andre måter svært integritetskrenkende, når flere elever alvorlig har krenket en enkeltelev eller der skolens ledelse over noe tid ikke har klart å løse en sak. Også digital mobbing på tvers av skoler eller grove trusler via for eksempel sosiale medier bør varsles til skoleeier. Skoleeier kan fastsette egne rutiner for når skolene skal varsle skoleeiernivået. I slike rutiner kan det fastsettes en lavere terskel for varsling enn loven krever.

5.5.2.4 Plikt til å undersøke

Departementet foreslo i høringen at en av delpliktene i aktivitetsplikten skal være en plikt til å undersøke. I forslaget la departementet til grunn at plikten til å undersøke et forhold utløses av at en ansatt har mistanke om eller kjennskap til at en elev blir utsatt for mobbing, vold, diskriminering, trakassering eller andre krenkelser eller av andre årsaker ikke har det trygt og godt på skolen. Det ble understreket at undersøkelsesplikten alltid utløses dersom en elev selv sier fra at det ikke oppleves trygt og godt på skolen. En vid undersøkelsesplikt fikk bred støtte i høringen.

Departementet foreslår å lovfeste en vid undersøkelsesplikt for skolens ansatte, se forslaget til § 9 A-4 tredje ledd. Enhver mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø skal undersøkes snarest.

Departementets forslag til undersøkelsesplikt er videre enn dagens regel som sier at saken skal undersøkes når en ansatt får kunnskap eller mistanke om at en elev blir utsatt for «krenkjande ord eller handlingar som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme». Departementet mener utvidelsen av undersøkelsesplikten til å gjelde mer enn bare krenkelser er nødvendig, dels for ikke å knytte lovteksten til begrensede og omstridte mobbe- eller krenkelsesdefinisjoner, og dels for å markere at skolens plikt går lenger enn å sikre eleven frihet fra krenkelser. Undersøkelsesplikten må etter departementets syn korrespondere med elevens rett til et trygt og godt psykososialt skolemiljø, jf. forslaget til § 9 A-2, og derfor favne mer enn tilfeller der en ansatt mistenker eller vet at eleven har blitt utsatt for krenkelser. Departementet foreslår derfor å lovfeste at undersøkelsesplikten inntrer når en ansatt har mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke «har et trygt og godt skolemiljø». Ordlyden må tolkes på samme vis i forbindelse med undersøkelsesplikten som i forbindelse med de øvrige delpliktene, se punkt 5.5.2.1 og elevenes rett etter forslaget til § 9 A-2. Retten til et trygt og godt psykososialt skolemiljø er videre enn frihet fra krenkelser og avgrenses dessuten ikke av årsaken til at eleven ikke opplever å ha det trygt og godt.

På samme vis som i forbindelse med varslingsplikten, skal det være en lav terskel for hva som skaper mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, og dermed utløser plikten til nærmere undersøkelser. Se punkt 5.5.2.3 ovenfor om forhold som kan utløse mistanke. At en elev selv sier fra om krenkelser eller at han eller hun ikke opplever at skolemiljøet er trygt og godt, skal alltid utløse undersøkelsesplikten. Dette følger for det første av at når en elev selv sier fra innebærer dette at en ansatt får kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. For det andre har det sammenheng med plikten til å sette inn tiltak, se punkt 5.5.2.5. Departementet foreslår å lovfeste at tiltaksplikten utløses av at en elev sier fra at skolemiljøet ikke er trygt og godt. For å kunne oppfylle tiltaksplikten og sette inn egnede tiltak i en konkret situasjon, må skolen undersøke alle tilfeller der eleven selv sier fra. At elevens opplevelse og mening er viktig må også ses i sammenheng med Grunnlovens og barnekonvensjonens forpliktelser om å høre barn. Departementet viser også til at regjeringen har som et av sine mål for arbeidet mot mobbing og for et godt barnehage- og skolemiljø at det skal nytte å si fra. Se også punkt 5.5.4 om lovfesting av elevens rett til å bli hørt.

Når undersøkelsesplikten utløses, skal skolen snarest gjennomføre de nødvendige undersøkelsene. Det vil si å innhente nok informasjon til å avdekke hva som har skjedd og om en eller flere elever opplever at skolemiljøet ikke er trygt og godt. Departementet påpeker at undersøkelsesplikten handler om å undersøke hva som ligger bak elevenes opplevelse, ikke å framskaffe og vurdere bevis for eller mot at krenkelser eller mobbing har skjedd. Undersøkelsene må ha som formål å få fram fakta om en situasjon, bakgrunnen for elevenes opplevelse og hvilke forhold i elevenes omgivelser som påvirker hvordan de opplever skolemiljøet. Når undersøkelsen viser at det er elever som ikke har et trygt og godt skolemiljø, eller i saker der elevene selv har sagt fra, må informasjonen i neste omgang brukes til å vurdere hvilke tiltak som skal settes inn, se punkt 5.5.2.5. Som understreket ovenfor kan en undersøkelse også handle om å avklare og opplyse forhold tilbake i tid eller forhold utenfor skoletiden og skolens område, dersom slike forhold påvirker elevenes hverdag på skolen.

5.5.2.5 Plikt til å sette inn tiltak

I dagens § 9a-3 er ikke plikten til å sette inn tiltak uttrykkelig nevnt. Det er kun når en elev eller foreldrene ber om tiltak at lovteksten legger en slik plikt på skolen. Departementet foreslo i høringen å lovfeste at skolens plikt til å sette inn tiltak gjelder uavhengig av en direkte oppfordring fra en elev eller foreldrene. Behovet for tiltak, og hvilke tiltak som skal settes inn, må bero på faglig vurdering. Alle høringsinstansene støttet forslaget om å lovfeste at skolen har en plikt til å sette inn tiltak på eget initiativ og ikke bare dersom en elev eller foreldrene ber om det. Det var også enighet om at hvilke tiltak som skal brukes må bero på faglige vurderinger. Flere instanser, blant annet Barneombudet, Foreldrenettverk mot mobbing, Foreningen mobbing i skolen, Mobbeombudene i Norge, Utdanningsdirektoratet og enkelte fylkesmenn, mente imidlertid at elevens opplevelse av ikke å ha et trygt og godt skolemiljø alltid skal utløse aktivitet og plikt til å sette inn tiltak.

Departementet vil videreføre skolens plikt til å sette inn tiltak for å sikre elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø, se forslaget til § 9 A-4 fjerde ledd. Skolen skal ha plikt til å sette inn tiltak som er egnet til å sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Plikt til å sette inn egnede tiltak må dessuten tolkes utvidende, og omfatter også en plikt til å følge opp tiltakene, evaluere virkningen og eventuelt legge til eller endre tiltak dersom det er nødvendig for å sikre eleven et trygt og godt skolemiljø.

Skolen må som en del av sin aktivitetsplikt, ta tak i alle situasjoner der en elev ikke opplever å ha et trygt og godt skolemiljø. For å sikre hver enkelt elev de beste forutsetninger for å trives og lære på skolen, må det ikke være tvil om eleven skal få hjelp når eleven ikke har det trygt og godt. Etter departementets syn må det kunne forventes at skolen følger opp alle sine elever og alltid anerkjenner deres opplevelse av sitt eget skolemiljø. Skolen skal aldri avvise eller underkjenne en elevs opplevelse av utrygghet eller mistrivsel på skolen. Å erkjenne elevens opplevelse og sette inn tiltak for å bøte på problemet er i samsvar med god pedagogisk praksis og viktig både for enkelteleven, men også skolemiljøet som helhet. Departementet legger dessuten vekt på at regelverket må gi skolen tydelige insentiver til å handle overfor alle elever som opplever at skolemiljøet ikke er trygt og godt, uansett årsak. Slik legges det til rette for at elevens rett etter forslaget til § 9 A-2 faktisk realiseres.

På denne bakgrunn foreslår departementet at skolens plikt til å sette inn tiltak skal utløses av at en elev sier fra at det ikke er trygt og godt på skolen. Departementet understreker at det ikke skal stilles strenge krav til hva det innebærer å si fra i denne sammenheng. Det vil være tilstrekkelig at en elev forteller om noe han eller hun utsettes for som er vanskelig, eller at eleven på annen måte verbalt gir uttrykk for at det ikke er trygt og godt å være på skolen. Man kan ikke forvente at elevene bruker lovens ordlyd eller voksnes begreper. Det er skolens ansvar å fange opp at eleven sier ifra om at skolemiljøet ikke er trygt og godt.

UNICEF påpekte i sitt høringssvar at det er en forutsetning for at en elev vil si fra om dårlig skolemiljø eller mobbing at de kjenner til sine rettigheter og hva som regnes som mobbing og krenkelser. Departementet er enig i dette. Denne forutsetningen er noe av bakgrunnen for at departementet foreslår å lovfeste en plikt for skolene til å informere elever og foreldrene deres om elevens rettigheter etter loven, skolens aktivitetsplikt og elevens mulighet til å få sin sak prøvd hos fylkesmannen. Se mer om dette i punkt 8.4.

Departementet foreslår videre at plikten til å sette inn tiltak også skal utløses av at undersøkelser skolen har utført på eget initiativ viser at en eller flere elever ikke har et trygt og godt skolemiljø. Se om undersøkelser i punkt 5.5.2.4. At det er den enkelte elevs opplevelse av skolemiljøet som er avgjørende, gjelder også her. Ordlyden «trygt og godt skolemiljø» må tolkes på samme vis i forbindelse med tiltaksplikten som i forbindelse med de øvrige delpliktene og elevens rett etter forslaget til § 9 A-2.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal viser i høringen til at det kan være situasjoner der elever ikke vil innrømme at de utsettes for krenkelser eller insisterer på at alt er i orden og ikke ønsker at det settes inn tiltak. Departementet er kjent med dette og understreker at plikten til å sette inn tiltak gjelder i alle tilfeller der eleven ikke har et trygt og godt skolemiljø. Departementet understreker også viktigheten av aktivt å ta rede på hva eleven mener og å høre eleven, se punkt 5.5.4. Samtidig ligger det til skolens faglige vurdering å ta stilling til om det er nødvendig med tiltak også selv om eleven er motvillig. Skolens tiltaksplikt går lenger enn å ta tak i situasjoner der elevene positivt sier fra og ber om hjelp. Departementet viser i denne sammenheng også til at skolen er forpliktet til å ta hensyn til barnets beste. Hva som er til barnets beste må vurderes konkret, og det kan bety at skolen i noen tilfeller skal sette inn tiltak selv om eleven ikke ønsker det. Det kan også tilsi at det skal settes inn andre tiltak enn eleven selv ønsker.

Skolen plikter å sette inn tiltak som er egnet til å løse elevens problem og sikre at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Skolens tiltak må tilpasses den konkrete saken, blant annet årsaken til problemet, og valg av tiltak må bygge på konkrete og faglige skjønnsvurderinger. Ofte vil det være behov for flere tiltak i sammenheng for at tiltakene i sum skal være egnet til å løse problemet. Departementet påpeker dessuten at tiltak ikke behøver å rette seg mot utvalgte enkeltelever, men kan rette seg mot et større eller mindre problem eller miljøutfordring på skolen.

Som nevnt i punkt 5.5.2.1 kan årsaken til at en elev ikke opplever at skolemiljøet er trygt og godt være noe som skjer utenfor skoletiden eller skolens område. Da vil skolen i ulik grad ha mulighet til å rette opp dette, men skolen skal så langt det finnes egnede tiltak sørge for at eleven i hvert fall opplever at det er trygt og godt å være på skolen. Skolen skal altså ta tak i saken og søke etter alle egnede måter å hjelpe eleven på, selv om årsaken til at eleven ikke opplever at skolemiljøet er trygt og godt, er hendelser eller forhold utenfor skolen. Dette gjelder for eksempel i forbindelse med digital mobbing som ofte skjer på fritiden, men der utryggheten følger med eleven når han eller hun er på skolen. Egnede tiltak i slike sammenhenger kan være å drive opplæring i nettvett og personvern eller å sørge for at bestemte elever ikke har kontakt på skolen. I noen tilfeller vil et egnet tiltak være å involvere andre kommunale instanser, for eksempel helsetjenesten, barneverntjenesten eller kommunens ambulerende team, i tillegg til de tiltakene skolen setter inn på sin arena. Skolen skal altså sette inn de egnede tiltak som finnes og som er tilgjengelige for skolen, som kan sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Skolen må aktivt søke etter mulige og egnede tiltak.

Skoleveien er i en særstilling sammenliknet med andre arenaer utenfor skolen, skolefritidsordningen og leksehjelpen, fordi skoleveien er så nært tilknyttet skolegangen. Rett og plikt til opplæring gjør at elevene må komme seg til og fra skolen, og dette skiller skoleveien fra blant annet hjemmet og fritiden. At tiltaksplikten gjelder uavhengig av årsaken til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, betyr at også forhold på en elevs skolevei kan utløse tiltak. Egnede tiltak i denne sammenheng vil kunne være samtaler med elever og foreldre, anmodninger om å etablere følgegrupper el. På grunn av skoleveiens særstilling og nære tilknytning til skolegangen, må skolen dessuten i større grad også kunne forventes å sette inn tiltak på selve skoleveien, for eksempel tilsyn på bestemte plasser. Departementet viser også til at skolens ordensreglementet kan gjelde på skoleveien.

Departementet foreslår en vidtrekkende plikt for skolene til å sette inn tiltak. Skolen skal så langt det finnes egnede tiltak sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Hvilke tiltak som er egnet og valg mellom tiltak skal baseres på faglige vurderinger og forutsetter at de ansatte har oppdatert og tilstrekkelig kompetanse om skolemiljø og arbeid mot mobbing og andre krenkelser. Godt faglig skjønn baserer seg på kunnskap, prinsipper og verdier som er utviklet og anerkjent av kompetente fagmiljøer. Det er i denne forbindelse viktig for departementet å understreke skoleeiers ansvar for å sørge for at de ansatte i skolen har nødvendig kunnskap om hvilke tiltak som ut fra faglige vurderinger anses egnet for ulike situasjoner og tilfeller. Skoleeiers ansvar i denne forbindelse er regulert i opplæringsloven § 10-8 og § 13-10 første ledd. Departementet viser dessuten til at en sentral del av regjeringens satsing på skolemiljøfeltet er nettopp å styrke den faglige kompetansen om krenkelser og skolemiljø, både på skole- og skoleeiernivå.

At plikten til å sette inn tiltak utløses av at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, innebærer at plikten løper så lenge en elev ikke opplever at skolemiljøet er trygt og godt og det finnes egnede tiltak som kan settes inn. En praktisk konsekvens av dette er at skolen stadig må evaluere tiltakene som er satt inn. Dersom tiltakene ikke har oppnådd formålet, må skolen fortsette arbeidet og vurdere om tiltaksperioden skal forlenges eller om det skal settes inn flere eller andre tiltak. For å nå formålet om reelt sett å sikre elevenes rett, innebærer plikten til å sette inn tiltak derfor også plikt til å følge opp tiltakene, evaluere virkningen og eventuelt legge til eller endre tiltak dersom det er nødvendig.

Skolens plikt til å sette inn tiltak gjelder uavhengig av hva som er årsaken til at eleven ikke oppleves å ha et trygt og godt skolemiljø. Skolen skal dermed sette inn tiltak også dersom mobbing eller hendelser på fritiden gjør at en elev ikke har det trygt og godt på skolen. Departementet vil likevel understreke at skolen ikke har ansvar for å løse problemer og utfordrende situasjoner i elevens fritid og hjemmesituasjon. Skolen skal derimot gjøre det den kan, med de tiltak som er tilgjengelig for skolen, for å hjelpe eleven. I mange tilfeller vil tiltak rettet mot skolesituasjonen ha effekt også på forhold utenfor skolen. I andre tilfeller eller i tillegg kan det være nødvendig å opprette kontakt med andre instanser som kan bidra.

Selv om departementet foreslår å fjerne vedtaksplikten i § 9a-3 (se punkt 5.5.6), vil det fortsatt være skolemiljøtiltak som krever enkeltvedtak. Det vil være noen tiltak som etter sin karakter er å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b, og som derfor må gjøres i samsvar med forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak. Flere høringsinstanser, blant annet Jussformidlingen viser til at det kan være krevende for skolens ansatte å forstå grensegangene mellom tiltak der det må fattes enkeltvedtak, og ikke. Tiltak som begrenser noens rettigheter eller pålegger nye plikter krever dessuten en særskilt hjemmel i lov. Dette følger av legalitetsprinsippet. Departementet legger til grunn at de aller fleste tiltak som settes inn i en sak om elevers skolemiljø ikke krever en egen lovhjemmel eller enkeltvedtakets form. Det er bare når et tiltak innebærer en begrensning i enkeltelevers rettigheter etter loven at særskilt hjemmel er nødvendig og det må gjøres som et enkeltvedtak. Eksempler på dette er bortvisning (forslaget til § 9 A-11) og tvunget skolebytte (jf. § 8-1). I begge disse tilfellene griper skolen inn i elevens rett etter loven til henholdsvis å få opplæring eller til å gå på nærskolen. Departementet understreker at aktivitetsplikten i forslaget til § 9 A-4 ikke i seg selv hjemler tiltak rettet mot elever.

I høringen etterlyste noen høringsinstanser, blant annet Skolelederforbundet og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, en nærmere avklaring eller uttømmende oversikt over hvilke tiltak som er tillatt å sette inn i skolemiljøsaker og med hvilket hjemmelsgrunnlag. Departementet setter pris på at dette er spørsmål som opptar sektor, og ser at det er behov for veiledning og avklaring. Dette gjelder både av hensyn til skolens ansatte, men ikke minst av hensyn til elevene. Departementet vil ta initiativ til en bredere gjennomgang av problemstillingen.

5.5.2.6 Behandling av personopplysninger

Når aktivitetsplikten skal oppfylles, vil det innebærer behandling av personopplysninger. Det kan være personopplysninger knyttet både til elever, de som arbeider på skolen eller andre personer. Behandlingen av personopplysninger er aktuelt i forbindelse med flere av delpliktene beskrevet ovenfor, samt både den skjerpede aktivitetsplikten, se punkt 5.5.3, og dokumentasjonskravet beskrevet i punkt 5.5.7. Det kan både dreie seg om ordinære personopplysninger og sensitive personopplysninger. Reglene i personopplysningsloven begrenser når og på hvilke vilkår ulike typer personopplysninger kan behandles. Forholdet mellom aktivitetsplikten og personopplysningsloven ble ikke særskilt omtalt i departementets høringsnotat.

I høringen var det enkelte høringsinstanser som stilte spørsmål ved om skolen har rettslig grunnlag i samsvar med kravene i personopplysningsloven til å behandle sensitive personopplysninger. Andre høringsinstanser påpekte at skolens behandling av personopplysninger må skje i samsvar med personopplysningslovens regler. Datatilsynet understreket i sitt høringssvar blant annet at kanaler for varsling må ha tilfredsstillende informasjonssikkerhet slik at hensynet til konfidensialitet ivaretas.

Aktivitetsplikten som departementet foreslår å lovfeste forutsetter at det behandles personopplysninger av ulike slag. Departementet legger til grunn at som en konsekvens av de handlinger aktivitetsplikten krever, så har skolen både plikt og rett til å behandle personopplysninger. Dette gjelder både ordinære personopplysninger og sensitive opplysninger. Departementer anser at kravet om behandlingsgrunnlag, jf. personopplysningsloven § 8 og § 9 første ledd bokstav b, er oppfylt ved at aktivitetspliktsbestemmelsen så tydelig forutsetter behandling av personopplysninger. En eksplisitt lovhjemmel for slik behandling er etter departementets syn overflødig å ta inn i opplæringsloven kapittel 9 A. Det er heller ikke eksplisitte lovhjemler for andre områder i loven der behandling av personopplysninger også er aktuelt. Departementet viser for øvrig til Meld. St. 11 (2011–2012) Personvern – utsikter og utfordringar kapittel 6 der lovhjemmel som grunnlag for behandling av personopplysninger omtales.

At skolene og skoleeier har behandlingsgrunnlag som tilfredsstiller personopplysningslovens krav til behandlingsgrunnlag, er en forutsetning for å kunne behandle slike opplysninger. Departementet understreker at personopplysninger imidlertid bare skal behandles i den grad det er nødvendig og forholdsmessig for å oppfylle formålet med behandlingen. I forbindelse med aktivitetsplikten må altså behandlingen av personopplysninger begrenses til det som er nødvendig og forholdsmessig for å oppfylle de ulike kravene i aktivitetsplikten. Dette må vurderes konkret i forbindelse med den aktuelle delplikten som skal oppfylles. Hensynet til personvernet til den opplysningene gjelder, forutsetter dessuten at behandlingen skjer på forsvarlig vis og at det er betryggende rutiner for behandlingen. Departementet slutter seg til Datatilsynets påpekning av at det alltid må sørges for tilfredsstillende informasjonssikkerhet. Departementet understreker videre at det er skoleeier som er ansvarlig for at de ansatte i skolen oppfyller sine plikter etter både opplæringsloven og personopplysningsloven.

5.5.3 Skjerpet aktivitetsplikt dersom ansatte krenker elever

I høringen foreslo departementet en egen regel om skjerpet aktivitetsplikt i saker der ansatte krenker elever. Skjerpelsen departementet foreslo var at en ansatt som mistenker eller kjenner til at en annen ansatt krenker en elev, straks skal varsle rektor som igjen skal varsle skoleeier. Dersom det er en ansatt i skoleledelsen som krenker en elev, skal den ansatte varsle skoleeier direkte. I tillegg til denne skjerpede varslingsplikten, skal saker med mistanke om eller kjennskap til ansatte som krenker elever, undersøkes straks, og tiltak skal settes inn umiddelbart.

I Elevundersøkelsen for 2016 svarte 1,8 prosent av elevene at de var blitt mobbet av en voksen på skolen to til tre ganger i måneden eller oftere. Dette er uakseptabelt og et grovt brudd på den tillit som både elevene, foreldrene og samfunnet skal kunne ha til de voksne på skolen. Når det avdekkes at en voksen ved skolen krenker elever må det etter departementets syn reageres raskt og strengt. Departementet foreslår derfor en skjerpet aktivitetsplikt for disse tilfellene, med særlig skjerpede krav til varsling og tempo i saksgangen.

I høringen var noen av høringsinstansene skeptiske til at skoleeier alltid skal varsles i tilfeller der en ansatt har mistanke om at en annen ansatt krenker en elev. Blant annet trakk både Norsk Lektorlag og Utdanningsforbundet fram at en nærmere undersøkelse kan vise at det ikke er tale om en krenkelse og at det da vil være unødig å varsle skoleeier.

Etter departementets vurdering er det svært viktig at både rektor og skoleeier umiddelbart blir gjort oppmerksom på at noen har mistanke om eller kjennskap til at en ansatt krenker en elev. Dette er noe som straks må undersøkes og bli satt en stopper for dersom det viser seg å være tilfelle. Departementet anser ikke at det er en uforholdsmessig reaksjon at skoleeier varsles. Skoleeier er arbeidsgiver for de ansatte i skolen og har dessuten det øverste ansvaret for at elevene har et trygt og godt skolemiljø. At skoleeier kobles tidlig inn i en sak med mistanke om eller kjennskap til at en ansatt krenker en elev, kan være avgjørende for at saken får riktig utfall. Skoleeier kan ha tilgang til annen informasjon og andre ressurser enn den enkelte skolen for å belyse og løse saken. Departementet viser til omtalen av varslingsplikten til rektor i punkt 5.5.2.2. Flere av argumentene for å varsle all mistanke og kjennskap til rektor, gjelder tilsvarende i saker om varsling til skoleeier.

Norsk Lektorlag har påpekt at skolens undersøkelser og tiltak ikke må skje i et så høyt tempo at det ikke blir gjennomført en forsvarlig prosess for den ansatte som beskyldes for å krenke elever. Departementet er enig i at dersom det mistenkes at en ansatt krenker en elev, skal dette undersøkes grundig, og både den ansattes og elevens mening og oppfatning av situasjonen må bli utredet og hørt. Samtidig er dette saker av en særlig alvorlig karakter som må ha høy prioritet. Prosessen med å undersøke og eventuelt sette inn tiltak må gjennomføres både effektivt og så raskt som forsvarlig, og tiltakene som settes inn må være tilpasset det saksforholdet som undersøkelsene avdekker. Departementet viser til punkt 5.5.2.4 og 5.5.2.5 om plikten til å undersøke og sette inn tiltak. Hvis undersøkelsene viser at en ansatt har krenket en elev, må skolen vurdere tiltak rettet mot den aktuelle ansatte. Hvilke tiltak og reaksjoner som kan være aktuelle mot den ansatte, styres blant annet av arbeidsrettslige regler. Reaksjoner overfor den ansatte er ikke regulert i opplæringsloven.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har i sitt høringssvar påpekt at den skjerpede aktivitetsplikten ikke bare bør gjelde når noen i et ansettelsesforhold til skolen krenker elever, men alle voksne som oppholder seg på skolen. Departementet er enig i dette og foreslår at personkretsen som den skjerpede aktivitetsplikten gjelder for, skal være den samme som rekkevidden for den alminnelige aktivitetsplikten etter forslaget til § 9 A-4. Dette betyr at den skjerpede aktivitetsplikten gjelder ved mistanke om eller kjennskap til at en som arbeider på skolen krenker en elev uansett om det er tale om en lærer, en person i skoleledelsen, en assistent, en vaktmester eller noen andre som regelmessig oppholder seg på skolen for å gjøre arbeid eller tjeneste der. Se mer om denne personkretsen i punkt 5.5.1.

Oslo kommune kommenterte personvern og taushetsplikt i forbindelse med den skjerpede aktivitetsplikten. Oslo kommune la til grunn at varsel som en del av denne plikten kan gjøres til skolens ledelse eller skoleeier uten å være i strid med forvaltningslovens taushetsregler. Departementet er enig med Oslo kommune at det ikke er konflikt mellom reglene i forvaltningsloven om taushetsplikt og varslingsregelen som departementet foreslår her. Ikke alle opplysningene vil være av en art som omfattes av taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 og taushetsplikten er uansett ikke til hinder for utveksling av opplysninger innad i et forvaltningsorgan når utvekslingen skjer for å utføre de oppgavene som opplysningen er innhentet for, jf. forvaltningsloven § 13 b. Kanaler for varsling til skoleledelse og skoleeier må likevel ha tilfredsstillende informasjonssikkerhet slik at hensynet til konfidensialitet om personopplysninger ivaretas, jf. personopplysningsloven § 13. Se mer om behandling av personopplysninger i punkt 5.5.2.6. Departementet anser videre at den varslingen det legges opp til som del av den skjerpede aktivitetsplikten kan sammenlignes med alminnelige regler om rett til å varsle om kritikkverdige forhold i en virksomhet, jf. arbeidsmiljøloven § 2-4. Forskjellen mellom arbeidsmiljølovens regel og forslaget her er at etter opplæringsloven får de ansatte en plikt til å varsle. Det vises for øvrig til arbeidsgivers plikt til å legge forholdene til rette for varsling, jf. arbeidsmiljøloven § 3-6.

Departementet foreslår å innføre en skjerpet aktivitetsplikt for de tilfeller der en som arbeider på skolen krenker en elev, se forslaget til § 9 A-5. Departementet påpeker at kravene som følger av den alminnelige aktivitetsplikten i forslaget til § 9 A-4 også gjelder i forbindelse med den skjerpede aktivitetsplikten i denne bestemmelsen. Dette omfatter blant annet plikten til å involvere elevene, ta hensyn til elevenes beste og dokumentere skolens arbeid.

5.5.4 Elevenes rett til å bli hørt og plikt til å ta hensyn til elevenes beste

Departementet foreslo i høringen at barns rett til å bli hørt og medvirke ble tatt inn i lovteksten om håndhevingsordningen. Flere høringsinstanser var positive til dette forslaget, men en del mente departementet også burde framheve barnets rett til å bli hørt i aktivitetspliktsbestemmelsen. En del mente også at prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i sakene, bør lovfestes i opplæringsloven. Datatilsynet pekte særskilt på at rettsikkerhet og retten til å bli hørt også gjelder elever som er mistenkt for eller har krenket andre elever.

Departementet har på bakgrunn av høringen justert lovutkastet og foreslår at elevens rett til medvirkning og prinsippet om barnets beste også lovfestes i aktivitetspliktsbestemmelsen, se forslaget til § 9 A-4 femte ledd. Å understreke elevens rett til å bli hørt i lovteksten om aktivitetsplikten, vil etter departementets syn både ha opplysende virkning og være et tydelig signal og påminnelse om at skolen skal utføre aktivitetene i samråd med elevene som påvirkes. Dette gjelder både i forbindelse med plikten til å følge med, varsle, undersøke og sette inn tiltak. Hvilke elever som skal involveres og hvordan involveringen skal skje, må det tas stilling til i det konkrete tilfellet, blant annet ut fra hvilken delplikt det er tale om og omstendighetene for øvrig. At hensynet til barnets beste skal vektlegges i saker som omhandler barn, er et sentralt prinsipp som følger av både Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 som er en del av Norges nasjonale lovgivning gjennom menneskerettsloven. At det lovfestes at skolen i alle sine aktiviteter, vurderinger og beslutninger for å oppfylle aktivitetsplikten skal legge vekt på hensynet til barnets beste, understreker dette sentrale prinsippet.

Departementet er enig med Datatilsynet i at retten til å bli hørt og til å medvirke gjelder for alle elever. Elever som mistenkes for å krenke andre elever, eller har krenket andre elever, skal ha samme rettssikkerhetsvern og rett til å bli hørt som offeret for krenkelsene. Det vises for øvrig til omtalen i punkt 5.5.2.3 om at elever som opptrer utagerende og aggressivt og krenker andre elever, også selv kan oppleve at det ikke er trygt og godt på skolen og selv ha behov for støtte, hjelp og tiltak.

5.5.5 Når har skolen oppfylt aktivitetsplikten?

I høringen foreslo departementet at skolen må kunne sies å ha oppfylt sin aktivitetsplikt når skolen har gjort alt som med rimelighet kan forventes for å sikre at mobbing og krenkelser stanser, og at eleven kan ha det trygt og godt på skolen. Departementet ønsket med dette å lovfeste standarden trukket opp i rettspraksis. I høringen var det en del høringsinstanser, blant annet Mobbeombudene i Norge og flere fylkesmenn, som bemerket at ordlyden i høringen kunne oppfattes som et forbehold og en begrensning i elevens rett til et trygt og godt skolemiljø. Det var flere som etterlyste en annen og bedre ordlyd.

I punkt 5.5.2.5 understreker departementet at skolens plikt til å sette inn tiltak løper så lenge en elev opplever at det ikke er trygt og godt å være på skolen og det finnes tiltak som er egnet til å sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Det skal ligge faglige vurderinger til grunn for hvilke tiltak som er aktuelle og hvilke tiltak skolen setter inn i en konkret sak.

Når det skal tas stilling til om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt, må det etter departementets syn vurderes hva som ut fra en faglig standard kan forventes av skolen på ethvert tidspunkt i saksforløpet. Departementet mener den riktige terskelen for hva som kan kreves av skolene, er at skolen skal gjennomføre de aktivitetene som med rimelighet kan forventes i den konkrete saken. Departementet legger vekt på at dette er samme standard som Høyesterett la til grunn i Rt. 2012 s. 146. Standarden innebærer en hensiktsmessig balanse mellom krav til skolen om å sikre elevens rett til et trygt og godt skolemiljø, og en faglig tilnærming til hva som kreves av skolen med tanke på aktiviteter og vurderinger. En slik regel vil bety at skolen har oppfylt aktivitetsplikten når den i en bestemt sak har gjort alt som med rimelighet kan forventes på de ulike stadiene i en sak, for å sikre at elevene får et trygt og godt skolemiljø. Standarden knytter seg i og for seg til alle delpliktene i aktivitetsplikten, men vil i konkrete saker først og fremst handle om hvilke tiltak skolen skal sette inn. De øvrige delpliktene legger på mange måter grunnlaget for tiltaksplikten.

I høringen var det flere høringsinstanser som reagerte negativt på ordlyden i departementets forslag. På bakgrunn av høringsinstansenes innspill har departementet valgt å endre lovutkastet slik at det ikke skal være tvil om at skolens aktivitetsplikt, og da især plikt til å sette inn tiltak, løper til eleven har et trygt og godt skolemiljø. Loven vil på denne måten legge en streng forpliktelse på skolene. Likevel vil det kunne være tilfeller der skolens aktivitetsplikt er oppfylt i en bestemt sak selv om eleven og foreldrene fremdeles ikke er fornøyd med skolemiljøet. Dette kan for eksempel være tilfeller der eleven det gjelder, ønsker seg andre tiltak enn det skolen setter inn, men der man utfra en faglig vurdering er enig i at skolens vurderinger er riktige. Det avgjørende i en sak vil være om skolen har sørget for og fortsatt vil sørge for å vurdere ulike tiltak og sette inn tiltak som etter en faglig vurdering er egnet til å sikre eleven et trygt og godt skolemiljø. Hvis dette besvares positivt, vil man måtte anse at skolen oppfyller sin aktivitetsplikt.

Dersom en elev eller foreldrene mener at skolen ikke oppfyller aktivitetsplikten, og saken er tatt opp med skolen, har de rett til å få saken prøvd av fylkesmannen. Se kapittel 6.

5.5.6 Forholdet til forvaltningsloven og dagens vedtaksplikt

Etter dagens § 9a-3 har skolen både en handlingsplikt og en vedtaksplikt. Departementet foreslo i høringen å fjerne vedtaksplikten og i stedet tydeliggjøre og konkretisere plikten til å handle; en rendyrket aktivitetsplikt. Flere høringsinstanser var kritiske til departementets forslag. Kritikken knyttet seg i stor grad til at departementet ikke samtidig foreslo å lovfeste dokumentasjonskrav for skolene. Flere høringsinstanser var bekymret for at uten vedtaksplikten ville det være uklart hvilke krav som gjelder til skolens saksbehandling, og at sakene ikke ville være etterprøvbare ettersom selve vedtakene manglet.

I høringen ble det særlig trukket fram tre positive virkninger av at enkeltvedtaket gjøres på skolenivå. For det første kan vedtaksplikten og skolens enkeltvedtak føre til at skolen tar tak i en sak. Vedtaket vil i seg selv kunne forsikre eleven og foreldrene om at saken tas alvorlig av skolen. For det andre kan enkeltvedtaket være viktig dokumentasjon både når saken er på skolenivå, når den eventuelt klages inn til fylkesmannen eller i en straffe- eller erstatningssak. For det tredje ble det påpekt at enkeltvedtaket garanterer for rettssikkerheten for eleven som mobbes. Departementet slutter seg til at både å bli tatt alvorlig, behovet for etterprøvbarhet og dokumentasjon, samt elevenes rettssikkerhet er helt sentrale verdier som må sikres også i framtidens regelverk. Departementet mener likevel ikke at å beholde dagens vedtaksplikt er avgjørende for å realisere disse verdiene. Dagens regel med vedtaksplikt ble innført i 2003, og departementet vet at mange skoler mestrer vedtaksplikten godt. Men regelen har etter departementets syn ikke hatt den positive effekten som lovgiver ønsket. Fra tilsyn og klagesaker kjenner man til at mange skoler og skoleeiere strever med vedtaksplikten, og enten ikke fatter enkeltvedtak når de skal, gjør feil i vedtakene eller fatter vedtak uten meningsfullt innhold. Departementet anser dessuten at dagens regulering er unødvendig formalistisk og komplisert. Skolene bør etter departementets syn få konsentrere seg om å handle, i stedet for å streve med terskelen for vedtaksplikten i § 9a-3 og formkravene for enkeltvedtak. Departementet legger også stor vekt på at vedtaksplikten og enkeltvedtaket ikke er noen garanti for riktig og rask handling og tiltak på skolene. Skolen kan fatte et vedtak, uten at det faktisk skjer noe i praksis. Det er videre et argument for departementet at enkeltvedtaket ikke er særlig barne- eller familievennlig. Enkeltvedtaket er gjerne i et språk og en form som passer dårlig i mellommenneskelige relasjoner og især i saker om krenkelser og skolemiljø. Noen familier ønsker heller ikke enkeltvedtak om sitt barn, fordi de opplever enkeltvedtaket som stigmatiserende, og som et tegn på at det er deres barn som er problemet.

Departementet mener på bakgrunn av dette at dagens plikt til å fatte enkeltvedtak ikke er den beste måten å regulere skolens aktivitetsplikt. Departementet anser at signalet til barn og foreldre om at saken tas seriøst og at skolen forplikter seg til å sette inn tiltak, kan oppnås gjennom tydeligere krav til dokumentering enn det departementet foreslo i høringen. Dokumentasjonskrav vil også gi etterprøvbarhet og dokumentasjon til nytte for både skolen og fylkesmannen. Se mer om dokumentasjonskrav i punkt 5.5.7.

Til høringsinstansenes innsigelse om svekket rettssikkerhet vil departementet bemerke at de rettighetene enkeltvedtaket gir på skolenivå først og fremst er retten til å klage og få vedtaket overprøvd og retten til innsyn i dokumentene. Departementet legger i denne proposisjonen fram forslag til regler som sikrer at elevene vil kunne få saken overprøvd gjennom en ny håndhevingsordning. Se kapittel 6. Å klage på en skoles manglende eller mangelfulle aktivitet skal være enklere enn i dag, blant annet fordi eleven selv kan melde saken til fylkesmannen. Det skal heller ikke lenger stilles krav til klagens form og innhold. Dersom vedtaksplikten på skolenivå beholdes, kan den nye håndhevingsordningen departementet foreslår heller ikke realiseres.

Departementet anser at problemene knyttet til dagens vedtaksplikt er større enn gevinstene, og foreslår derfor at vedtaksplikten erstattes av en rendyrket aktivitetsplikt kombinert med tydelige dokumentasjonskrav til skolene. Departementet understreker at omtalen her bare gjelder skolens vedtaksplikt etter dagens § 9a-3 tredje ledd. Det vil fortsatt være enkelte tiltak i skolemiljøsaker som krever enkeltvedtak, fordi de griper inn i elevers lovbestemte rettigheter (se omtale av dette i punkt 5.5.2.5).

I høringen var det enkelte som stilte spørsmål ved om handlinger og beslutninger som skolen gjør for å oppfylle aktivitetsplikten, uansett vil være å regne som enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjon, jf. forvaltningsloven § 2. Det ble pekt på at handlingene og beslutningene ville være bestemmende for personers rettigheter og plikter og derfor oppfylle definisjonen i forvaltningsloven.

Spørsmålet om skolens handlinger og beslutninger i forbindelse med aktivitetsplikten er enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjon, må vurderes isolert for de ulike delpliktene. De handlinger den enkelte ansatte gjør i forbindelse med plikten til å følge med kan, etter departementets syn, ikke anses å oppfylle forvaltningslovens enkeltvedtaksdefinisjon. Det samme gjelder aktiviteter og handlinger som gjøres for å oppfylle plikten til å gripe inn, varsle og undersøke. Når det gjelder vurderinger, beslutninger og handlinger som gjøres i forbindelse med plikten til å sette inn tiltak, ser departementet at det i konkrete saker kan være tvil om forvaltningslovens enkeltvedtaksdefinisjon er oppfylt.

Det er et mål for de regelverksendringene departementet foreslår at det skal være tydeligere for både elever, foreldre og skoler hvilke krav som gjelder. Videre er departementet opptatt av at aktivitetsplikt skal være så handlingsrettet som mulig slik at skolens ressurser kan konsentreres om handlinger som hjelper elevene, framfor forvaltningsrettslige form- og prosesskrav. At departementet foreslår å fjerne dagens vedtaksplikt i § 9a-3, er et uttrykk for dette. Departementet anser at generelt skal de handlinger og beslutninger som gjøres for å utføre aktivitetsplikten ikke være å regne som enkeltvedtak og skal ikke måtte oppfylle forvaltningslovens form- og prosesskrav for enkeltvedtak. Som omtalt ovenfor, se punkt 5.5.2.5, vil imidlertid enkelte tiltak etter sin karakter kreve særskilt lovhjemmel og være enkeltvedtak. Dette er tiltak som griper inn i elevens lovfestede rettigheter, som bortvisning (forslaget til § 9 A-11) og tvunget skolebytte (jf. § 8-1).

I punkt 5.5.7.2 nedenfor er det understreket at aktivitetsplanen som skolen skal utarbeide når det settes inn tiltak i en sak, heller ikke skal regnes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Skolene er derfor ikke forpliktet til å følge forvaltningslovens regler om form og prosess for enkeltvedtak når de lager en aktivitetsplan.

5.5.7 Krav til å dokumentere skolens aktivitet

5.5.7.1 Behovet for dokumentasjonskrav

I høringen ble det ikke foreslått å lovfeste et dokumentasjonskrav for skolens aktivitet, men vist til ulovfestede forvaltningsrettslige krav og at det vil være i skolens og skoleeiers interesse å dokumentere aktiviteten. Dette forslaget fikk mye kritikk i høringen. Svært få høringsinstanser delte departementets tillit til at skolene og skoleeier vil løse dette godt lokalt. Flere høringsinstanser kunne bare støtte forslaget om å fjerne vedtaksplikten dersom den blir erstattet av et tydelig dokumentasjonskrav.

Departementet imøtekommer denne tydelige tilbakemeldingen fra høringsinstansene, og foreslår å lovfeste tydelige dokumentasjonskrav knyttet til skolens arbeid for å oppfylle aktivitetsplikten. Kravet til å dokumentere skolens aktivitet vil etter departementets oppfatning ikke innholdsmessig være noe nytt eller mer enn det som var på høring, men vil bety en lovfesting av inntil nå ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper. Det vil imidlertid ha en tydelig opplysende effekt at det framgår klart i loven. Tydelige og forutsigbare dokumentasjonskrav reduserer risikoen både for at det dokumenteres for lite, men også at det overdokumenteres.

I høringen tok enkelte høringsinstanser, blant annet KS og enkelte kommuner, til orde for et dokumentasjonskrav begrenset til en plikt for skoleeier til å lage egne lokale regler om dokumentasjon. Departementet anser at en slik regel ikke imøtekommer den risikoen flertallet av høringsinstansene peker på. En sentralt gitt standard vil best legge til rette for at det ikke utvikles ulike regler og praksis mellom kommunene og skolene. Departementet vil også peke på at selv om staten kan formidle forventninger gjennom veiledere og rundskriv mv., vil ikke disse i seg selv være rettslig bindende og vil ikke kunne kontrolleres rettslig.

Departementets forslag til dokumentasjonskrav har flere mål. For det første skal dokumentasjonskravet understøtte faglig forsvarlig og hensiktsmessig praksis ved skolene. Videre skal det sikre at elever og foreldre får en håndgripelig sikkerhet for at skolen tar deres sak seriøst og forplikter seg til å hjelpe eleven. For det tredje skal dokumentasjonskravet sikre at skolens arbeid for å oppfylle aktivitetsplikten dokumenteres slik at fylkesmannens gjennomgang av fakta kan skje raskt og effektivt dersom saken meldes dit. I tillegg vil dokumentasjon i en sak også kunne være en styrke i forbindelse med andre typer saker, for eksempel tilsyn, erstatningssaker, arbeidsrettslige saker eller saker om straff. Departementet anser at disse hensynene best løses gjennom to ulike tilnærminger til dokumentasjonskravet.

5.5.7.2 En aktivitetsplan til erstatning for enkeltvedtaket

At det i en sak finnes dokumentasjon på hvordan skolen vil ta tak i en sak, er i tråd med hva som er en hensiktsmessig måte å arbeide på og hva som er faglig forsvarlig praksis på en skole. Videre er det flere høringsinstanser som trekker fram at det er viktig for familiene som står i en sak, at det finnes et papir på at skolen tar tak i saken deres og forplikter seg til å hjelpe eleven. Departementet er enig i at dette er en viktig effekt av dagens ordning, og at denne typen dokumentasjon er viktig både av hensyn til effektive arbeidsprosesser, av mellommenneskelige årsaker og av hensyn til overprøvingen fylkesmannen skal utføre. Uten dokumentasjon som formidler skolens intensjon og beslutninger i enkeltsaker, kan skolens gjennomføring bli mindre effektiv, og det kan skje at elever og foreldre melder saken til fylkesmannen der det er unødvendig. Manglende dokumentasjon vil dessuten kunne forsinke fylkesmannens saksbehandling. Departementet mener det derfor er nyttig at enkeltvedtaket erstattes av en annen type konkret dokumentasjon.

Departementet viser til drøftelsene i punkt 5.5.6 og at enkeltvedtaksformen verken anses å være nødvendig eller effektiv som dokumentasjonsform. I stedet mener departementet at det mest formålstjenlige er å stille krav til når et dokumentasjonskrav utløses og til et minimum av innhold. Departementet har også lagt vekt på at dokumentasjonskravet skal være i samsvar med aktivitetspliktens delplikter og at det skal være enkelt å forstå og praktisere kravet.

Departementet mener at dokumentasjonskravet bør utløses samtidig som skolen har plikt til å sette inn tiltak. Se punkt 5.5.2.5. Dette vil i praksis være når skolen kjenner til at en elev ikke har det trygt og godt, enten etter undersøkelser på eget initiativ eller etter at en elev selv sier fra. Dette innslagspunktet for plikten til å dokumentere hvordan skolen vil håndtere saken, samsvarer etter departementets syn godt med det som også er et naturlig tidspunkt for å diskutere saken med involverte elever og foreldre. Dokumentasjonen som kravet utløser vil være en naturlig plass å oppsummere en korrespondanse, en samtale eller et møte med elever og foreldre samt skolens vurderinger og videre planer for saken. Den vil også markere en intensjon om å gjennomføre visse tiltak. Skolens oppfyllelse av de øvrige delpliktene skal også dokumenteres, se punkt 5.5.7.3.

Departementet mener at innholdet i dokumentasjonen bør være skolens plan for hvordan en konkret sak skal håndteres. Dokumentasjonen må for å oppfylle sitt formål som et minimum beskrive

• a) hvilket problem tiltakene skal løse

• b) hvilke tiltak skolen har planlagt

• c) når tiltakene skal gjennomføres

• d) hvem som er ansvarlig for gjennomføringen av tiltakene

• e) når tiltakene skal evalueres.

Disse punktene utgjør etter departementets syn det som minimum må til for å dokumentere skolens planer for hvordan en bestemt sak skal håndteres og sikre en effektiv gjennomføring av tiltakene. Innholdet kan også trygge elevene og foreldrene om at skolen tar tak i saken. Det stilles ikke formkrav til planen utover at den skal være skriftlig.

Planen skal ikke regnes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Skolene er derfor ikke forpliktet til å følge forvaltningslovens regler om form og prosess for enkeltvedtak når de lager en aktivitetsplan. Sammenlignet med dagens enkeltvedtakskrav er innholdet i en aktivitetsplan etter denne regelen mindre formelt, terskelen for når planen skal lages er tydeligere og dokumentasjonskravet er tilpasset delplikten om å sette inn tiltak. Et slikt dokumentasjonskrav ivaretar dessuten fylkesmannens behov i en sak i håndhevingsordningen og er etter departementets oppfatning både gjennomførbart og hensiktsmessig i skolehverdagen. Departementet vil også påpeke at omfanget av opplysninger under hvert av punktene a) til e) dessuten må tilpasses den enkelte saken. I en sak der tiltak settes inn tidlig og tiltaket kanskje er ganske enkelt og lite, kan planen være kort og mer skjematisk, enn i en sak der det er et mer komplekst saksforhold og hvor tiltakene er sammensatte og mange. En aktivitetsplan behøver dessuten ikke å knytte seg til én bestemt elev, men kan ta for seg en situasjon eller utfordring som omfatter flere.

Dokumentasjon på hvordan skolen gjennomfører planen, herunder utfallet av evalueringer og oppfølging, vil være omfattet av dokumentasjonen som kreves etter det mer overordnede dokumentasjonskravet beskrevet nedenfor.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at skolene i tilknytning til aktivitetsplikten skal dokumentere sine planer for hvordan en sak skal håndteres, se forslaget til § 9 A-4 sjette ledd.

5.5.7.3 Dokumentasjon av skolens arbeid for å oppfylle aktivitetsplikten

Basert på høringsinnspillene anser departementet at det også bør lovfestes et overordnet dokumentasjonskrav som pålegger skolene å dokumentere arbeid som er gjort for å oppfylle aktivitetsplikten i enkeltsaker. Departementet anser at det bør stilles krav om at den enkelte skole skal sørge for at det skjer en forsvarlig og hensiktsmessig dokumentasjon av skolens arbeid i denne forbindelse. Dette gjelder det arbeidet som gjøres for å sikre at kravene til å følge med, gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak oppfylles. Når det gjelder plikten til å følge med, vil dokumentasjonen i stor grad være knyttet til aktiviteter som omfatter flere elever, grupper eller hele skolen. Mens i forbindelse med de øvrige delpliktene vil det dreie seg om hva skolen gjør i enkeltsaker. Departementet påpeker at enkeltsaker ikke trenger å handle om én enkelt elev, men kan være en situasjon eller utfordring som omfatter flere elever eller en klasse, gruppe, trinn mv. At kravet retter seg mot det arbeidet skolen faktisk gjør for å oppfylle aktivitetsplikten, og ikke rutiner eller planer for hvordan kravet skal oppfylles, skiller dette dokumentasjonskravet fra de kravene til etterprøvbarhet som knyttes til kravet om systematisk arbeid og internkontroll etter forslaget til § 9 A-3.

Etter hva departementet kjenner til er denne typen dokumentasjon av skolemiljøarbeidet innarbeidet praksis ved de fleste skoler. At utfallet av ulike handlinger som gjennomføres som en del av dagens handleplikt skrives ned, er en vanlig og naturlig måte å drive skole på. Skolene har for eksempel observasjonslogger fra inspeksjonen, trivselsundersøkelser på klassenivå, notater fra elevsamtaler (plikten til å følge med), notater fra samtaler med elever og foreldre, møtereferater, arkivert e-postkorrespondanse, skjemaer fra utviklingssamtaler mv. (plikten til å undersøke), logger over varsler, notater i elevmapper mv. (plikten til å varsle), handlingsplaner, tiltakslister, evaluering av tiltaksplaner mv. (plikten til å sette inn tiltak). Departementet understreker at opplistingen her er ment som eksempler og ikke er ment verken normerende eller uttømmende. Kravet knytter seg til å dokumentere hva skolen har gjort i saker der det har vært mistanke om eller kjennskap til at en eller flere elever opplever at skolemiljøet ikke er trygt og godt.

Departementet mener det verken er nødvendig eller hensiktsmessig å stille formkrav til dokumentasjonen ut over at den må være skriftlig og finnes på et slikt format at den kan tas ut og overbringes til fylkesmannen dersom det skulle være aktuelt i tilsyn eller en sak i håndhevingsordningen. Hva som dokumenteres og hvordan, må tilpasses den enkelte virksomhet og ikke minst formålet med dokumentasjonen. Departementet viser til at dokumentasjonen skal være til nytte for både skolen selv, skoleeier og fylkesmannen. Departementet viser også til at behandling av personopplysninger må skje i samsvar med personopplysningslovens regler for dette. Se punkt 5.5.2.6.

På bakgrunn av dette foreslår departementet å lovfeste et dokumentasjonskrav for skolen med plikt til å dokumentere hva skolen har gjort for å oppfylle aktivitetsplikten både generelt og i en konkret sak. Kravet foreslås lovfestet i § 9 A-4 siste ledd.

5.6 Departementets forslag

Departementet foreslår en ny bestemmelse om skolens aktivitetsplikt i saker om elevenes psykososiale skolemiljø, jf. forslaget til § 9 A-4. Dagens vedtaksplikt når elever og foreldre ber om tiltak, foreslås tatt ut av loven. I stedet foreslår departementet å lovfeste plikter for skolen som sikrer at visse aktiviteter gjennomføres og dessuten at disse aktivitetene blir dokumentert. Departementet foreslår en regel om aktivitetsplikt der alle som arbeider i skolen har en plikt til å

• følge med på hvordan elevene har det på skolen

• gripe inn overfor krenkelser dersom det er mulig

• varsle rektor om all mistanke om og kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø

• undersøke all mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø

• sette inn egnede tiltak som sørger for at eleven får et trygt og godt skolemiljø.

Rektor skal varsle skoleeier i alvorlige tilfeller. Skolen skal sørge for at involverte elever blir hørt og at det legges vekt på elevens beste samt at skolens arbeid for å oppfylle aktivitetsplikten dokumenteres.

Departementet foreslår dessuten en skjerpet aktivitetsplikt når ansatte krenker elever, jf. forslaget til § 9 A-5.

Tydelige krav til hvilke aktiviteter som skal gjennomføres og hva som skal dokumenteres, sammen med forslaget om en ny håndhevingsordning (se kapittel 6), er etter departementet syn den beste måten å sikre at skolene handler raskt og riktig og at elevenes rettssikkerhet ivaretas.

Forslaget til endringer i regelen om skolens handlingsplikt og vedtaksplikt retter seg mot enkeltelevers saker og arbeidet med å sikre enkeltelever et trygt og godt skolemiljø. Departementet understreker at aktivitetsplikten må ses i sammenheng med skolens og skoleeiers systematiske arbeid for å sikre elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø.