10 Endringer i nasjonale konsekvensutredningsregler
10.1 Forslaget i høringsnotatet
10.1.1 Gjennomføring av kravene i Avtalen artikkel 28 nr. 2
Departementet foreslo i høringsnotatet at konsekvensutredninger av aktiviteter som skjer i marine områder innenfor nasjonal jurisdiksjon og som kan få vesentlige virkninger i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, skal reguleres av gjeldende nasjonalt konsekvensutredningsregelverk der slikt regelverk finnes.
Der nasjonale konsekvensutredningsregler skal følges, stiller Avtalens artikkel 28 nr. 2 tre krav. For det første må relevant informasjon gjøres tilgjengelig gjennom mekanismen for informasjonsutveksling underveis i konsekvensutredningsprosessen, jf. artikkel 28 nr. 2 bokstav a. Hvilken informasjon som anses relevant er ikke uttrykkelig regulert, men departementet la i høringsnotatet til grunn at bestemmelsen som et minimum omfatter eventuelle utredningsprogram og informasjon om høring i forbindelse med konsekvensutredningen. Av artikkel 28 nr. 3 følger det at Vitenskapelig og teknisk organ, som er opprettet i medhold av Avtalen, på bakgrunn av informasjonen kan komme med kommentarer til staten. For det andre plikter staten å sikre at aktiviteten overvåkes i henhold til nasjonale regler om dette, jf. artikkel 28 nr. 2 bokstav b. Departementet legger i høringsnotatet til grunn at dette ikke etablerer en selvstendig plikt til overvåkning, men en plikt til å sikre at nasjonale krav overholdes. Til sist pålegger Avtalen staten å sikre at konsekvensutredningen og eventuelle overvåkningsrapporter publiseres gjennom mekanismen for informasjonsutveksling, jf. artikkel 28 nr. 2 bokstav c.
I høringsnotatet fremhevet Utenriksdepartementet betydningen av at den gjennomføringsmetoden man velger gjør det tydelig at Norge vil innfri sine avtaleforpliktelser når vi ratifiserer, og at det fremgår klart hvilke nye krav som alle relevante aktører må forholde seg til.
Kravene i Avtalens artikkel 28 nr. 2 er rettet mot avtaleparten, altså staten. Departementet vurderte derfor at det ikke er påkrevd med en lovhjemmel for å gjennomføre forpliktelsene. Av pedagogiske grunner og fordi det kan være nødvendig med medvirkning fra private parter, vurderte departementet likevel at det kunne være hensiktsmessig å innta kravene i gjeldende regelverk.
Departementet ga uttrykk for at det kan være hensiktsmessig å fastsette plikten til å gjøre relevant informasjon tilgjengelig gjennom mekanismen for informasjonsutveksling i løpet av utredningsprosessen, i gjeldende norsk regelverk. Departementet vurderte at det også kan være hensiktsmessig å fastsette plikten til å gjøre konsekvensutredningsrapporten og eventuelle overvåkningsrapporter tilgjengelig. Det ble imidlertid ikke vurdert som hensiktsmessig å fastsette kravet om å sikre at nasjonale regler for overvåkning holdes, siden kravet ikke vurderes å etablere noen selvstendig plikt ut over det som allerede følger av nasjonalt regelverk.
10.1.2 Endringer i plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger
Som omtalt i punkt 3.3.2 inneholder plan- og bygningsloven kapittel 14 og forskrift om konsekvensutredninger regler om konsekvensutredninger av planer og tiltak etter en rekke lover. I høringsnotatet vurderte departementet det som ønskelig at plikten til å gjøre relevant informasjon tilgjengelig gjennom mekanismen for informasjonsutveksling i løpet av utredningsprosessen og plikten til å gjøre konsekvensutredningsrapporten og eventuelle overvåkningsrapporter tilgjengelig, fastsettes i dette regelverket.
Departementet vurderte om endringen burde gjennomføres bare i plan- og bygningsloven eller i forskriften, eller begge steder. Espoo-konvensjonen og dens protokoll, som inneholder til dels sammenlignbare regler, se nærmere omtale i punkt 4.6.1, er gjennomført gjennom § 14-4 i plan- og bygningsloven og kapittel 8 i forskrift om konsekvensutredninger. Departementet så hen til dette, og foreslo å gjennomføre Avtalen på samme måte.
Departementet foreslo at det tas inn et nytt andre ledd i plan- og bygningsloven § 14-4 og at overskriften til denne bestemmelsen justeres. Det ble foreslått at det nye leddet skal slå fast at ansvarlig myndighet skal sørge for deling av nødvendig informasjon gjennom Avtalens mekanisme for informasjonsutveksling, dersom tiltak som gjennomføres i marine områder kan forårsake betydelig forurensning av eller vesentlige og skadelige endringer i det marine miljøet i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. I andre ledd andre punktum ble det foreslått å fastsette at denne plikten ikke gjelder for Forsvarets aktiviteter, herunder Forsvarets aktiviteter utført av statlige fartøy og luftfartøy i ikke-kommersiell tjeneste.
I høringsnotatet foreslo departementet også at det skal gjøres enkelte endringer i forskrift om konsekvensutredninger. Departementet foreslo at det fastsettes et nytt kapittel 8A som vil inneholde en bestemmelse, § 35A, som angir hvilken informasjon som skal meldes til mekanismen for informasjonsutveksling. Også her foreslo departementet at bestemmelsen ikke skal gjelde for Forsvarets aktiviteter.
Departementet foreslo i tillegg mindre endringer i forskrift om konsekvensutredninger § 10 fjerde ledd og § 21 fjerde ledd, for å presisere at virkninger en aktivitet kan få i «marine områder utenfor nasjonal jurisdiksjon» skal tas i betraktning. Bestemmelsene regulerer henholdsvis kriterier som skal inngå i vurderingen av om en plan eller et tiltak kan få vesentlige virkninger og de faktorer og virkninger som skal identifiseres og beskrives i en konsekvensutredning.
Departementet vurderte at bestemmelsene allerede i dag forstås slik at alle relevante virkninger skal beskrives og vurderes, uavhengig av hvor de inntrer, og at bestemmelsene dermed også inkluderer en plikt til å vurdere virkninger i marine områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. De foreslåtte endringene ble derfor ikke vurdert å innebære en endring av rettstilstanden, men bare som en tydeliggjøring av det som allerede følger av gjeldende rett. Bakgrunnen for forslaget var at bestemmelsene fremhever at virkninger over landegrenser skal tas i betraktning. Siden dette er presisert, vurderte departementet det også som hensiktsmessig å presisere at virkninger i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon skal tas i betraktning.
10.1.3 Endringer i annet regelverk om konsekvensutredninger
I høringsnotatet ble lagt frem forslag om at det ikke var behov for å endre gjeldende regelverk for petroleum, transport og lagring av CO2 eller havvind for å gjennomføre Avtalen.
Konsekvensutredningsbestemmelsene i disse regelverkene er ikke geografisk avgrenset. Vurderingen var derfor at gjeldende regler dekker kravet til konsekvensutredninger for aktivitet som skal gjennomføres i marine områder innenfor nasjonal jurisdiksjon som kan forårsake betydelig forurensning av eller vesentlige og skadelige endringer i det marine miljøet i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon.
Det ble vurdert som tilstrekkelig at forpliktelsen om deling av informasjon gjennom mekanismen for informasjonsutveksling fastsettes i veileder, siden plikten er rettet mot myndighetene. Det ble i høringsnotatet videre lagt til grunn at regelverket for havbunnsmineraler vil bli utviklet i takt med det til enhver tid gjeldende reguleringsbehovet ettersom virksomheten utvikles og at det i havbunnsmineralforskriften vil bli inntatt en rapporteringsbestemmelse som tilsvarer rapporteringsbestemmelsene i petroleumsforskriften og lagringsforskriften.
10.2 Høringsinstansenes syn
Departementet har ikke mottatt innspill til den foreslåtte reguleringen, ut over at det i en juridisk vurdering WWF har fått fra Advokatfirmaet Wikborg Rein, og som var vedlagt høringsinnspillet, gis tilslutning til den foreslåtte gjennomføringsmetoden.
10.3 Departementets vurdering
Departementet har ikke mottatt innvendinger mot gjennomføringsmetoden som er foreslått i plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger og foreslår derfor å gjennomføre disse endringene. Departementet vil følge opp de foreslåtte endringene i konsekvensutredningsforskriften etter at den foreslåtte endringen i plan- og bygningsloven er behandlet av Stortinget.
Det er foretatt en fornyet vurdering av behovet for endringer i regelverket for petroleum, transport og lagring av CO2, havbunnsmineraler og havvind. Energidepartementet vil foreslå forskriftsendringer som gjennomfører varslingsforpliktelsen i Avtalen artikkel 28 nr. 2 i henholdsvis petroleumsforskriften, CO2-lagringsforskriften og havenergilovforskrifta for å tydeliggjøre denne plikten. Varslingsplikten vil senere også bli forslått gjennomført i kommende forskrifter under havbunnsmineralloven.
For petroleum og CO2-lagring er varslingsforpliktelsen under Espoo-konvensjon gjennomført i henholdsvis petroleumsforskriften § 22c og CO2-lagringsforskriften § 4-10. Kravet etter Avtalen kan inntas i samme bestemmelser. Lignende bestemmelse vil også tas inn i forskrift om havbunnsmineralvirksomhet. Det vurderes ikke å være behov for å endre petroleumsloven, kontinentalsokkelloven eller havbunnsmineralloven.
For fornybar energiproduksjon til havs anses det som lite sannsynlig at varslingsforpliktelsen under Avtalen vil bli utløst for prosjekter etter havenergilova. Varslingsforpliktelsen etter Espoo-konvensjonen ligger i dag i havenergilova § 4-2. Regelverket for fornybar energiproduksjon er under utvikling, i takt med at havvindindustrien utvikles. Energidepartementet vil foreslå at varslingsforpliktelsen etter Avtalen artikkel 28 nr. 2 inntas i en ny bestemmelse i havenergilovforskrifta.