9 Håndheving og sanksjoner

9.1 Retting og avbøtende tiltak § 5-1

9.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Et effektivt håndhevings- og sanksjonssystem er viktig for å bidra til å oppnå lovens formål. Bestemmelser som skal sikre etterlevelse finnes også ellers i miljølovgivningen, eksempelvis i naturmangfoldloven, forurensningsloven og svalbardmiljøloven. Departementet foreslo derfor i høringen at slike regler også bør følge av denne loven.

I høringsnotatet foreslo departementet at § 5-1 skulle regulere retting og avbøtende tiltak. Departementet foreslo at myndigheten etter loven skal kunne pålegge den ansvarlige å rette eller stanse forhold som er i strid med loven eller vedtak med hjemmel i loven. Forslaget til bestemmelse har samme ordlyd som blant annet naturmangfoldloven § 69 første ledd.

Det ble foreslått at adgangen til å kreve retting eller stans etter loven skulle omfatte alle tiltak for å hindre, stanse, fjerne og begrense virkningene av overtredelsen, samt avbøtende tiltak for å gjenopprette tilstanden før overtredelsen skjedde. Pålegget må rettes mot den ansvarlige for overtredelsen. Hvis det er en arbeidstaker som har begått overtredelsen som ledd i sin tjeneste for arbeidsgiveren, skal pålegg på vanlig måte rettes mot arbeidsgiveren.

I høringsnotatet ble det også foreslått at det i pålegget kan settes en frist for å etterkomme pålegget.

9.1.2 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet påpeker i sitt høringsinnspill at i tilfeller hvor den ansvarlige ikke følger pålegget, kan det også være behov for en hjemmel for å ilegge en tvangsmulkt, og at varsel om slik tvangsmulkt vil kunne bidra til at pålegg følges.

Forsvaret fremhever i sitt høringsinnspill at en naturlig forlengelse av lovhjemlet adferdsregulering er lovhjemlet myndighetsutøvelse. De anbefaler at loven utvides med hjemmel for kontrollaktivitet, og at det eventuelt spesifiseres at kontroll kan gjennomføres med eksempelvis autonome dronesystemer fra fartøy. For det tilfelle at Kystvakten identifiseres som aktuell ressurs, anbefales det at man parallelt med vedtagelsen av loven endrer kystvaktloven § 11, og eventuelt § 12, til også å inneholde en henvisning til loven. De anbefaler videre at fremtidig myndighetsutøvelse i form av kontroll på havet og i Området gjøres til en del av lovens kapittel 5. Forsvarsstaben kom med et lignende innspill til høringen av Prop. S om samtykke til ratifikasjon av Avtalen, hvor de peker på Kystvaktens rolle.

9.1.3 Departementets vurdering

Ingen av høringsinnspillene rettet seg mot forslaget i § 5-1, og departementet foreslår derfor å beholde denne bestemmelsen slik den ble foreslått i høringen.

Naturmangfoldloven § 73 oppstiller regler om tvangsmulkt. Lignende bestemmelser om tvangsmulkt finnes for eksempel i forurensingsloven § 73 og svalbardmiljøloven § 96. Tvangsmulkt innebærer at den som har unnlatt å oppfylle en plikt eller et pålegg, skal betale et beløp til det offentlige frem til pålegget er etterkommet. Dette er et virkemiddel til å tvinge frem oppfyllelse av en plikt som følge av lov, forskrift eller av et pålegg fra myndighetene. Tvangsmulkt er ikke en straffesanksjon slik som overtredelsesgebyr og straff. Dette betyr at tvangsmulkt kan komme i tillegg til disse sanksjonene. Departementets vurdering er at det kan være hensiktsmessig å innta en bestemmelse om tvangsmulkt for å sikre at plikter etter denne loven oppfylles. Det foreslås inntatt en bestemmelse om tvangsmulkt i ny § 5-4.

Når det gjelder Forsvarets innspill om kontrollmulighet, er departementet enig i at det er behov for kontroll med de ulike aktivitetene omfattet av loven. For de fleste aktiviteter vil dette være regulert i de relevante sektorregelverkene som gir tillatelse til virksomhet. Loven i seg selv gjelder i stor grad søknader og rapporteringskrav, og kontroll med disse vil ikke kreve kontroll i havområdene. Departementet vurderer derfor ikke at det er behov for å innta en bestemmelse om fremtidig myndighetsutøvelse i denne loven nå.

9.2 Overtredelsesgebyr § 5-2

9.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at lovforslagets § 5-2 første ledd skal gi ansvarlig myndighet kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Departementet foreslo at før overtredelsesgebyr skal kunne ilegges, må det for å overholde kravet i forvaltningsloven § 44 andre ledd, fastsettes nærmere regler om gebyrets størrelse i forskrift, siden dette ikke fremkommer av loven. Det ble foreslått en hjemmel for en slik forskrift i bestemmelsens fjerde ledd. Det ble forklart at det på nåværende tidspunkt er usikkerhet omkring hvilken virksomhet som vil skje i medhold av loven, og departementet vurderte derfor at det ville være hensiktsmessig at det først gis nærmere bestemmelser om gebyrets størrelse på et senere tidspunkt.

Det ble i høringsnotatet foreslått at lovens § 5-2 første ledd skulle angi at myndigheten etter loven kan ilegge den ansvarlige for aktiviteten overtredelsesgebyr hvis vedkommende eller noen under vedkommendes kontroll ikke overholder bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Kravet til skyld ble ikke nærmere angitt, og det ble forklart at dette dermed vil følge av hovedregelen i den alminnelige forvaltningsretten, som stiller krav til uaktsomhet. Det ble forklart at for administrativ foretakssanksjon, jf. forvaltningsloven § 46, er det særskilt angitt at skyldkravet er uaktsomhet dersom ikke annet er bestemt. Forvaltningsloven § 44 tredje ledd og § 46 andre ledd angir videre momenter som er aktuelle ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmåling av gebyr, og som også skal legges til grunn etter denne loven.

Det ble foreslått at lovforslaget § 5-2 andre ledd skal angi at overtredelsesgebyret forfaller til betaling to måneder fra vedtak er fattet, og at endelig vedtak om overtredelsesgebyr skal være tvangsgrunnlag for utlegg, samt at dersom den ansvarlige for aktiviteten går til søksmål mot staten for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften.

Departementet foreslo at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr skal foreldes to år etter at overtredelsen er opphørt, jf. lovforslaget § 5-2 tredje ledd, og at fristen avbrytes ved at myndigheten etter loven gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.

I høringen ble det også foreslått at lovforslaget § 5-2 fjerde ledd skal gi hjemmel for departementet å fastsette forskrift om nærmere utmåling av overtredelsesgebyr og om saksbehandlingen. I en slik forskrift kan man angi en øvre ramme for overtredelsesgebyr eller fastsatte satser for angitte overtredelser, slik at kravet i forvaltningsloven § 44 andre ledd overholdes.

Det ble videre gitt uttrykk for at en avgjørelse om å ilegge overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak, noe som betyr at reglene etter forvaltningsloven om blant annet forhåndsvarsel, partsinnsyn, begrunnelse og klagerett kommer til anvendelse.

9.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til lovforslaget § 5-2 om overtredelsesgebyr.

9.2.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om overtredelsesgebyr i § 5-2 slik det ble foreslått i høringen.

9.3 Straff § 5-3

9.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at det er viktig, også av allmennpreventive hensyn, at overtredelse av lovens bestemmelser kan håndheves og sanksjoneres. Departementet vurderte at forsettlig og uaktsom overtredelse av de materielle bestemmelsene i lovforslaget eller av vedtak i medhold av loven bør være straffbart. Det ble foreslått i lovforslaget § 5-3 første ledd at den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelsene i eller i medhold av §§ 2-3, 2-4, 2-5, 2-6, 2-8, 3-2, 4-4, 4-5, 4-7, 4-8, 4-10, 4-11 eller 4-14 skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil ett år.

Det ble videre foreslått at grov overtredelse av bestemmelsene nevnt i første ledd skal straffes med bøter eller fengsel inntil fem år, jf. høringsforslaget § 5-3 andre ledd. Departementet foreslo at det ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov, skal legges særlig vekt på om den har medført eller voldt fare for betydelig skade på naturmangfoldet, om skaden på naturmangfoldet må anses uopprettelig, graden av skyld, og om overtrederen har truffet forebyggende eller avbøtende tiltak. Bestemmelsen hadde på dette punktet samme ordlyd som blant annet naturmangfoldloven § 75 andre ledd.

I høringsnotatet ble det også presisert at straffeloven § 240 kommer til anvendelse på forhold som oppfyller kriteriene for grov miljøkriminalitet. Skyldkravet etter straffeloven § 240 er forsett eller grov uaktsomhet.

9.3.2 Høringsinstansenes syn

Handelskampanjen og Naturvernforbundet pekte i sine høringssvar til § 5-3 på at brudd på konsesjon som gir rett til aktivitet er bra beskrevet, men at det ikke nevnes i hvilken grad konsesjonstillatelsen kan oppheves ved alvorlige brudd ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av betingelsene.

9.3.3 Departementets vurdering

Forslaget i § 5-3 regulerer straff ved overtredelse av visse bestemmelser. For regulering av konsesjonssystemet er det den lov eller forskrift som regulerer tillatelsen som vil være førende. Den foreslåtte loven foreskriver ingen konsesjonssystemer, men det kan vedtas forskrifter om tildeling av tillatelse til en aktivitet etter § 4-14. Forskrift om forbud mot aktivitet og forurensning, samt vilkår for tiltak og bruk kan også vedtas etter § 3-2. Eventuelle vilkår for opphevelse av vedtak etter forskrifter hjemlet i disse bestemmelsene må eventuelt reguleres i slike forskrifter. Departementet vil peke på at omgjøring kan reguleres i selve vedtaket. Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet.