5 Lovens innledende bestemmelser

5.1 Formål § 1-1

5.1.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått en formålsbestemmelse som sammenfaller med Avtalens formål, som er å sikre bevaring og bærekraftig bruk av marint naturmangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, i dag og på lang sikt, gjennom effektiv gjennomføring av Avtalens bestemmelser. Begrepet «biologisk mangfold», som gjennomgående brukes i Avtalen, ble i høringsnotatet oversatt med «naturmangfold». Dette begrepet er definert i naturmangfoldloven § 3 bokstav i.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser uttrykker støtte til gjennomføringen av Avtalen i en ny lov.

Handelskampanjen, NOAH, Naturvernforbundet, Norsk senter for havrett og WWF peker i sine innspill på behovet for å lovfeste generelle prinsipper for å oppnå formålet med Avtalen. I den forbindelse viser flere til at artikkel 7 i Avtalen inneholder alminnelige prinsipper og tilnærminger som partene skal ha som rettesnor ved gjennomføring av Avtalen.

Handelskampanjen og Naturvernforbundet peker i den forbindelse på prinsippet om at forurenser betaler, føre-var-prinsippet, prinsippene om økosystemtilnærming, bruk av den best tilgjengelige forskning og vitenskapelig informasjon, fordeling av fordeler og prinsippet om menneskehetens fellesarv. De peker også på at lovens § 1-1 bør inneholde en henvisning til Avtalens hjemmel til å, på global basis, vedta marine verneområder i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon.

NOAH mener at føre-var-prinsippet og prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning bør inntas i en egen bestemmelse.

WWF viser i sitt innspill til at selv om de fleste av prinsippene som listes opp i bestemmelsen er prinsipper som allerede legges til grunn i norsk lovgivning, er det behov for rettslig styrking av enkelte av dem.

Rederiforbundet mener at det er kompliserende at forslaget til lov kombinerer implementering og henvisning til Avtalen i lovteksten. De gir uttrykk for at dette betyr at det på flere områder ikke er mulig å forstå lovens rekkevidde uten samtidig å lese Avtalen, herunder i §§ 1-4 og 3-1.

Norsk senter for havrett peker i sitt høringsinnspill på at Avtalens artikkel 2 oppstiller målene for Avtalen, hvor også «further international cooperation and coordination» er angitt som en av målsetningene, og anbefaler at målet om å sikre samarbeid og koordinering inntas i lovforslagets § 1-1.

5.1.3 Departementets vurdering

Departementet kan se verdien av å ha en egen bestemmelse med sentrale prinsipper fra Avtalens artikkel 7 som en rettesnor for lovens anvendelse. Samtidig er det flere av prinsippene i Avtalen som gjør seg mer gjeldende for mellomstatlige forhold enn for de forhold som den foreslåtte loven er ment å regulere. Avtalens artikkel 7 regulerer også tilnærminger («approaches»). Gjennomføring av disse i regeltekst er lite hensiktsmessig. Departementet foreslår derfor å ta inn en bestemmelse som viser til prinsippene og tilnærmingene som er styrende for Avtalen i en ny § 1-5.

Departementet viser til at loven er ment å gjennomføre de bestemmelsene i Avtalen i norsk rett som er nødvendige for å ivareta legalitetsprinsippet. Som for øvrig regelverk nasjonalt og internasjonalt, vil praksis og tolkninger tillegges ordlyden med tid. For at Norge lojalt skal kunne oppfylle sine internasjonale forpliktelser, er det viktig at loven er dynamisk nok til å hensynta en slik rettsutvikling. Det er derfor helt sentralt at man ved bruk av reglene i loven ser hen til forståelsen av de ulike reglene under Avtalen. Departementets vurdering er derfor at det enkelte ganger er hensiktsmessig og nødvendig å vise til Avtalen.

Videre vises det til at målet om å fremme internasjonalt samarbeid og koordinering er en plikt som ligger på statene, og som må sikres på mellomstatlig nivå. Departementet mener derfor det ikke er nødvendig å ta inn dette i formålsparagrafen i denne loven.

5.2 Virkeområde § 1-2

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at § 1-2 loven skal slå fast at loven omfatter aktivitet under norsk jurisdiksjon eller kontroll i områder utenfor Norges eller andre staters jurisdiksjon, samt aktivitet på norsk territorium.

I høringsnotatet ble det presisert at med «områder utenfor Norges eller andre staters nasjonale jurisdiksjon» menes havbunnsområdet utenfor nasjonale kontinentalsokler og vannsøylen som utgjør internasjonalt farvann utenfor kyststatenes økonomiske soner, også kalt det åpne hav.

Det ble i høringsnotatet presisert at «virksomhet under norsk jurisdiksjon eller kontroll» omfatter all aktivitet, iverksatt i privat eller statlig regi, som staten utøver en form for myndighet over. Begrepet kommer fra Havrettskonvensjonens artikkel 194 nr. 2, og formuleringen må forstås i kontekst av Havrettskonvensjonen og tilsvarende begrepsbruk benyttet der. Departementet foreslo å innta en henvisning til Avtalen for å presisere at loven må forstås i lys av Avtalens begrepsbruk og de rammer den setter.

Departementet foreslo at loven skal gjelde for virksomhet under Norges jurisdiksjon eller kontroll så langt dette ikke strider mot jurisdiksjonen til en annen stat.

Det kan tenkes tilfeller med overlappende jurisdiksjon eller kontroll, altså der to stater kan utøve myndighet over samme virksomhet. Dette innebærer ikke nødvendigvis at utøvelse av norsk myndighet vil være i strid med den andre partens jurisdiksjon, men rekkevidden av Norges myndighet vil i slike tilfeller måtte avklares konkret. Loven skal ikke regulere tilfeller der to stater kan utøve myndighet eller om det er mest hensiktsmessig å overlate oppfølgning til den andre staten.

I høringsnotatet redegjorde departementet for begrepet «norsk territorium», som betyr det geografiske områder hvor Norge utøver full suverenitet. Det omfatter landterritorium, sjøterritorium og luftterritorium. Etter lov 27. juni 2003 nr. 57 § 2 er norsk territorialfarvann (sjøterritoriet) nå 12 nautiske mil regnet fra grunnlinjene. Luftterritoriet er ikke på samme måte legaldefinert, men følger den grense som til enhver tid måtte være fastlagt som gjeldende fra statens side.

Departementet viste til at med den norske kontinentalsokkelen menes havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områdene som strekker seg utover norsk sjøterritorium gjennom hele den naturlige forlengelsen av landterritoriet til ytterkanten av kontinentalmarginen, men ikke kortere enn 200 nautiske mil fra grunnlinjene, likevel ikke utover midtlinjen i forhold til annen stat. Yttergrensen av kontinentalsokkelen blir fastsatt etter en særlig folkerettslig prosedyre etter Havrettskonvensjonen artikkel 76.

Det ble i høringsnotatet vist til at loven vil gjelde i områder etablert med hjemmel i lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone (økonomiske soneloven) §§ 1 og 5. Med hjemmel i økonomisk soneloven § 1 er det opprettet særskilte havsoner etter Havrettskonvensjonens Del V på 200 nautiske mil utenfor grunnlinjene utenfor fastlandet, Jan Mayen og Svalbard. Sonene er etablert ved forskrift 17. desember 1976 nr. 15 om iverksettelse av Norges økonomiske sone, forskrift 23. mai 1980 nr. 4 om opprettelse av fiskerisonen ved Jan Mayen og forskrift 3. juni 1977 om fiskevernsonen ved Svalbard.

Departementet foreslo i høringsnotatet at loven ikke skal gjelde for Dronning Maud Land og Peter I Øy med mindre det er fastsatt av Kongen, jf. lov 27. februar 1930 nr. 3 om Bouvetøya, Peter Is øy og Dronning Maud Land § 2.

Departementet foreslo at loven ikke skal gjelde for Forsvarets aktiviteter. Departementet foreslo videre at nærmere angivelse av virkeområdet til lovens ulike kapitler skal fremgå av disse.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Rederiforbundet mener todelingen av virkeområdebestemmelsen medfører at loven blir uoversiktlig, ettersom også virkeområdebestemmelsene i ulike kapitler må tolkes i lys av den generelle virkeområdebestemmelsen, og at det derfor er avgjørende at både den generelle virkeområdebestemmelsen og de kommende motivene klart presiserer forholdet til andre internasjonale regler og organer som Avtalen ikke er ment å gripe inn i.

Rederiforbundet mener videre at formuleringen om områder der Norge har kontroll, men ikke jurisdiksjon, fremstår uklar. De stiller også spørsmål ved hva merverdien med å ha en henvisning til Avtalen i virkeområdebestemmelsen er dersom det gjennom dette ikke er ment å tas et forbehold. De peker videre på at bestemmelsen er svært komplisert utformet, og at det derfor er vanskelig å forstå på hvilke områder loven egentlig vil komme til anvendelse.

WWF mener at lovforslaget kunne presisert at beskrivelsen «aktivitet under norsk jurisdiksjon og kontroll» også omfatter ekstraterritoriell jurisdiksjon, og dermed utnyttet reguleringshjemmelen som Havrettskonvensjonen artikkel 218 gir. De viser til at begrepet «ekstraterritoriell jurisdiksjon» refererer til en stats kompetanse til å utarbeide, anvende og håndheve regler for atferd i forhold til personer, eiendom eller hendelser utenfor eget territorium. Flaggstatsjurisdiksjon er et eksempel på dette, men det kan også tenkes anvendt ekstraterritoriell jurisdiksjon i andre tilfeller og med annet hjemmelsgrunnlag.

5.2.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at loven er ment å implementere Avtalen, som har et overordnet virkeområde som er videre enn de enkelte delene. Samtidig regulerer Avtalen flere ulike temaer som har noe ulike virkeområder. Departementet ser det dermed som hensiktsmessig å ha en overordnet virkeområdebestemmelse for hele loven, samtidig som det nærmere virkeområdet for de enkelte kapitlene følger av disse. Virkeområdebestemmelsen i de enkelte kapitlene må tolkes i lys av den overordnede virkeområdebestemmelsen. Delingen av virkeområdebestemmelsen er derfor en følge av Avtalens brede omfang og kompleksitet.

Videre viser departementet til at avgrensningen av virkeområdet til «jurisdiksjon og kontroll» følger av Avtalen, og at tolkningen av dette til enhver tid må ses i lys av tolkningen under Avtalen. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig at ordlyden referer til Avtalen på dette punktet.

Departementet vurderer videre at de forhold som omtales i innspillet fra WWF om ekstraterritoriell jurisdiksjon er godt dekket av formuleringen i § 1-2 som var foreslått i høringen, og ser derfor ikke behov for ytterligere presiseringer.

Ut over dette var det ingen merknader til høringsforslaget § 1-2, og departementet mener derfor § 1-2 står seg slik den ble foreslått i høringsnotatet.

5.3 Ansvarlig myndighet etter loven § 1-3

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vist til at det vil være nødvendig å peke ut en ansvarlig myndighet etter loven. Departementet foreslo derfor å angi i § 1-3 at departementet er ansvarlig myndighet etter loven, med mindre annet er fastsatt i lov eller i medhold av lov. Videre foreslo departementet at bestemmelsens andre ledd skal vise til § 4-2 for angivelse av hvem som er ansvarlig myndighet etter kapittel 4 om konsekvensutredninger, siden dette er særskilt regulert der.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til lovforslaget § 1-3 om ansvarlig myndighet.

5.3.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å regulere hvem som er ansvarlig myndighet i § 1-3. Bestemmelsen angir hvem som er ansvarlig myndighet etter loven generelt, samtidig som den viser til den særlige bestemmelsen i § 4-2 om ansvarlig myndighet etter kapittel 4.

5.4 Definisjoner § 1-4

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å definere sentrale begreper i en egen bestemmelse § 1-4. Avtalens artikkel 1 definerer en rekke begreper som anvendes i Avtalen. Departementet foreslo i høringsnotatet at disse begrepene skal forstås på tilsvarende måte i lovforslaget.

Det fremgikk av høringsnotatet at bokstav a skal definere «Avtalen».

Det ble foreslått at definisjonen av bærekraftig bruk i bokstav b skal baseres på definisjonen i Avtalens artikkel 1 nr. 13.

Departementet foreslo at definisjonen av områdebaserte forvaltningsverktøy i bokstav c skal baseres på Avtalens artikkel 1 nr. 1, at definisjonen av marint verneområde i bokstav d skal baseres på Avtalens artikkel 1 nr. 9, og at definisjonen av konsekvensutredning i bokstav e skal baseres på Avtalens artikkel 1 nr. 7.

Videre foreslo departementet at definisjonen av samlede virkninger i bokstav f skal baseres på Avtalens artikkel 1. nr. 6. I forslaget definertes samlede virkninger som «de samlede og gradvis økende virkningene av forskjellige aktiviteter over tid, sett i sammenheng med konsekvenser av klimaendringer og havforsuring og tilknyttede virkninger». I formuleringen «virkningene av forskjellige aktiviteter over tid» ligger det at man må hensynta tidligere og nåværende aktiviteter, samt fremtidige aktiviteter som med rimelighet kan forutses og virkningene av at liknende aktiviteter gjentas over tid.

I høringsnotatet foreslås det at definisjonen av bioteknologi i bokstav g skal baseres på Avtalens artikkel 1 nr. 3, og at definisjonen av uttak i bokstav h skal baseres på Avtalens artikkel 1 nr. 4.

Videre ble det foreslått at definisjonen av marine genetiske ressurser i bokstav i skal baseres på Avtalens artikkel 1 nr. 8, at definisjonen av utnyttelse av marine genetiske ressurser i bokstav j skal baseres på Avtalens artikkel 1 nr. 14, og at definisjonen av offentlig samling i bokstav k skal baseres på definisjonen i naturmangfoldloven kapittel VII, § 59 andre ledd.

Avslutningsvis ble det forklart at definisjonen av mekanismen for informasjonsutveksling i bokstav l, viser til omtalte av denne i Avtalens artikkel 51.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Handelskampanjen og Naturvernforbundet viser til at lovutkastet bruker «samlete virkninger» som oversettelse av «Cumulative effects» i Avtalen, og peker på at det ville vært bedre å bruke samme formuleringer som i naturmangfoldloven som bruker begrepet «samlet belastning». Handelskampanjen viser også til alternativet «sumvirkninger».

Miljødirektoratet mener at «sjøplanter» ikke er godt definert, og selv om begrepet planter både på engelsk og norsk dekker alger, vil det uansett i havet primært forekomme kun alger. Følgelig foreslår Miljødirektoratet at uttrykket sjøplantealger benyttes og at det presiseres at dyr og mikroorganismer omfattes.

5.4.3 Departementets vurdering

Departementet ser fordelene med å benytte samme terminologi i naturmangfoldloven og den nye loven om bevaring og bærekraftig bruk av marint naturmangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Samtidig er det et sentralt poeng at loven lojalt skal følge opp Avtalen. For å oppnå dette har departementet forsøkt å holde ordlyden så tett opp mot Avtalens ordlyd som mulig. Departementet mener at «samlede virkninger» er en mer presis oversettelse av «Cumulative effects» enn «samlet belastning», og foreslår derfor å beholde denne ordlyden. Departementet vil presisere at begrepet «samlede virkninger» er videre enn begrepet samlet belastning, som benyttes i naturmangfoldloven.

Departementet er enig i Miljødirektoratets vurdering om at uttrykket sjøplante er upresist. Samtidig er ikke «sjøplantealger» et definert uttrykk, og vil heller ikke dekke planter som ikke er alger. For å øke presisjonen i definisjonen § 1-4, foreslår departementet å knytte definisjonen enda tettere til ordlyden i Avtalen (marine plant) og benytte «marin plante».