4 Forholdet til folkeretten og internasjonale rammer
4.1 Forholdet til havrettskonvensjonen
Avtalen er en gjennomføringsavtale til Havrettskonvensjonen og styrker og videreutvikler konvensjonens regler for bevaring og bærekraftig bruk av marint naturmangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Forholdet til Havrettskonvensjonen er regulert i Avtalen artikkel 5. Avtalen skal tolkes og anvendes på en måte som samsvarer med konvensjonen. Bestemmelsene i Avtalen skal ikke berøre statenes rettigheter og forpliktelser etter Havrettskonvensjonen.
4.2 Forholdet til andre relevante instrumenter
Det eksisterer flere rettslige og ikke-rettslige samarbeidsfora, instrumenter mv. med tilgrensede mandater innenfor forvaltning av havmiljøet, fiskeri, og andre næringer – regionale og globale. En utfordring i global havforvaltning er koordinering og samarbeid mellom ulike organisasjoner som representerer ulike deler av havforvaltningen. Et viktig element ved Avtalen er at den skal supplere eksisterende organisasjoner ved behov og bidra til samhandling for helhetlig havforvaltning. Videre skal Avtalen fortolkes på en måte som ikke overstyrer eller undergraver eksisterende organers kompetanse. Eksempler på det siste er FNs sjøfartsorganisasjonen (IMO), Den internasjonale havbunnsmyndigheten (ISA), regionale miljøkonvensjoner, slik som eksempelvis OSPAR-konvensjonen (Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic) og regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner, som eksempelvis NEAFC (North East Atlantic Fisheries Commission). Videre supplerer Avtalen om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander av 1995 (ikrafttredelse 11. desember 2001) Havrettskonvensjonen med nærmere regler for bevarings- og forvaltningsregimer for denne type fiskebestander.
4.3 Kyststatenes miljøjurisdiksjon
4.3.1 Generelle forpliktelser
Stater har etter Havrettskonvensjonen artikkel 192 en plikt til å verne og bevare det marine miljø. Denne plikten er generell og gjelder uavhengig av jurisdiksjonsområder. Etter art 194 (1) skal stater iverksette alle nødvendige tiltak i tråd med Havrettskonvensjonen for å hindre forurensning av det marine miljø. Dette skal inkludere nødvendige tiltak for å verne og bevare sjeldne eller sårbare økosystemer og tilholdssted for truede arter eller andre former for liv i havet, jf. artikkel 194 (5). Stater skal etter artikkel 204 overvåke faren for forurensning som følge av virksomhet de selv tillater, og vurdere en virksomhets mulige virkninger på det marine miljøet, jf. artikkel 206. Det er klart at tiltak kan innebære regulering av aktivitet for å hindre skade på miljøet i et nærmere avgrenset område – altså at stater kan innføre områdebaserte tiltak, for eksempel marine verneområder. Statene velger selv hvilke tiltak som anses hensiktsmessige for å oppfylle de relevante miljøkravene.
4.3.2 Innenfor nasjonal jurisdiksjon
I territorialfarvannet: I territorialfarvannet (indre farvann og sjøterritoriet) har kyststaten full suverenitet og i utgangspunktet samme myndighet som på land jf. Havrettskonvensjonen artikkel 2. Skip fra alle stater har rett til uskyldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet, men kyststaten kan vedta lover og forskrifter om slik gjennomfart med hensyn til bevaring av kyststatens miljø og de levende ressurser i havet etter artikkel 21 (1) bokstav (f) og (e).
I den økonomiske sone: I den økonomiske sonen har kyststaten etter Havrettskonvensjonen artikkel 56 (1) bokstav (b) (iii) eksplisitt jurisdiksjon med hensyn til vern og bevaring av det marine miljø. Utøvelsen av denne jurisdiksjonen må kunne tilpasses situasjonen i nærmere avgrensede områder, og aktivitet kan reguleres for å unngå skade på miljøet.
På kontinentalsokkelen: Havrettskonvensjonen Del VI om kontinentalsokkelen har ingen eksplisitte referanser til vern og bevaring av det marine miljø, slik artikkel 56 (1) har for den økonomiske sonen. Kyststatens plikt etter artikkel 192 til å verne og bevare det marine miljøet gjelder imidlertid også på kontinentalsokkelen. Vern og bevaring kan inkludere regulering av aktivitet i nærmere avgrensede områder for å beskytte miljøet mot negativ påvirkning. Etter artikkel 208 skal kyststaten vedta lover og forskrifter og iverksette tiltak for å hindre forurensning av det marine miljøet fra havbunnsvirksomhet og kunstige innretninger og anlegg under dens jurisdiksjon.
4.4 Marine genetiske ressurser
Konvensjonen om biologisk mangfold og Nagoya-protokollen har regler om utnyttelse av genetiske ressurser innenfor nasjonal jurisdiksjon. For genetisk materiale og digital sekvensinformasjon fra Norges jurisdiksjonsområder som omfattes av Antarktistraktaten, setter traktaten de rettslige rammene for virksomhet. Adgangen til å høste marine genetiske ressurser utenfor nasjonal jurisdiksjon regnes som en av havets friheter ifølge Havrettskonvensjonen, og det er ikke noe tillatelsessystem for slik høsting. Det er heller ikke et godefordelingssystem. Avtalen endrer på dette ved å etablere et særskilt regime for notifikasjon (melding) og fordelsdeling for utnyttelse av marine genetiske ressurser i del II.
4.5 Tiltak som områdebaserte forvaltningsverktøy, herunder marine verneområder
Det globale Kunming-Montreal-rammeverket (Naturavtalen) for naturmangfold under Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) ble vedtatt i 2022. Rammeverket inneholder 23 globale, politiske handlingsmål, blant annet om at minst 30 prosent av verdens havområder skal være effektivt bevart innen 2030.
Konvensjonen for bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR), som består av 15 stater og EU, har som overordnet mål å hindre og eliminere forurensning og treffe nødvendige tiltak for å beskytte havområdet mot skadevirkninger av menneskelig aktivitet. OSPAR har et mål om et økologisk sammenhengende og representativt felles nettverk av marine verneområder. I tillegg til partenes egne verneområder innenfor nasjonal jurisdiksjon, har partene gått sammen om å opprette åtte verneområder utenfor nasjonal jurisdiksjon. OSPAR vedtok i 2021 et mål om å videreutvikle sitt nettverk av marine verneområder og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak til å dekke minst 30 prosent av OSPARs maritime område innen 2030. Dette vil være et viktig bidrag til Naturavtalen.
North East Atlantic Fisheries Commission (NEAFC) er den regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonen som forvalter fiskeressursene i internasjonalt farvann i Nordøst-Atlanteren. NEAFCs formål er å sørge for en langsiktig bevaring og best mulig utnytting av fiskeressursene, samtidig som det blir tatt tilbørlig hensyn til den påvirkningen fisket har på de marine økosystemene, og behovet for å bevare marint biomangfold.
NEAFC vedtok for første gang i 2004 å stenge enkelte områder for bunntråling og faststående redskaper for å beskytte sårbare marine økosystemer. I de følgende årene har kommisjonen med jevne mellomrom gjort justeringer i områdene og stengt nye områder, i tråd med råd fra Det internasjonale rådet for havforsking (ICES). Det er nå til sammen 13 områder innenfor NEAFCs reguleringsområde som er stengt for bunnfiske. Alle tiltakene er en del av NEAFCs oppfølging av FNs fiskeriresolusjoner siden 2006 og FNs matvareorganisasjons (FAO) retningslinjer om bunnfiske fra 2008 og fram til i dag. FAOs retningslinjer for identifisering av sårbare bunnhabitater (VME) ligner på CBDs kriterium for økologisk og biologisk viktige områder (EBSA).
NEAFC vedtok i 2014 et nytt og bedre regelverk for bunnfiske og beskyttelse av sårbare marine økosystemer. Regelverket deler NEAFCs reguleringsområde inn i tre områder: stengte områder, eksisterende bunnfiskeområder og avgrensede bunnfiskeområder. De stengte områdene er områder der sårbare marine økosystemer er påvist, og der ICES derfor har tilrådd stenging. I alt 98,1 prosent av NEAFCs område er stengt for fiskeri. Områdene som verken er stengt for bunnfiske, eller som er omfattet av de eksisterende fiskeområdene, utgjør de avgrensede bunnfiskeområdene, der det under streng regulering kan bli gitt tillatelse til prøvefiske.
De regionale fiskeriorganisasjonene har indikatorer for hva som kan regnes som sårbare marine økosystemer (koraller og svamp). Dersom fartøyene kommer borti slike sårbare marine økosystemer, har de plikt til å stoppe fisket, rapportere hendelsen og flytte minst to nautiske mil fra det aktuelle området. Fiskeriresolusjonen under FNs generalforsamling gjennomfører periodevise evalueringer av staters og regionale fiskeriorganisasjoners etterlevelse av bunnfiskeregelverket.
OSPAR og NEAFC har et viktig samarbeid om områdebaserte forvaltningstiltak og har i flere sammenhenger iverksatt tiltak i overlappende områder. OSPARs verneområder utenfor nasjonal jurisdiksjon overlapper delvis geografisk med vedtak i NEAFC om områder stengt for bunnfiske for å beskytte sårbare marine økosystemer.
Arktisk råd med sine åtte medlemsstater gir viktige bidrag til havforvaltning gjennom en omfattende produksjon av faglige rapporter, analyser og retningslinjer for forvaltningsmessige og politiske løsninger. Dette arbeidet blir i hovedsak utført av ekspertgrupper under Arktisk råds arbeidsgruppe for beskyttelse av det arktiske marine miljøet (PAME), i henhold til Arctic Marine Strategic Plan (AMSP).
Antarktistraktaten av 1. desember 1959 gjelder etter artikkel VI for land- og havområdene sør for 60 grader S. I tillegg kommer en egen protokoll om miljøvern av 4. oktober 1991 som etter sin artikkel 2 gjelder for samme område og avhengige og tilhørende økosystemer (Miljøprotokollen). Miljøprotokollen artikkel 11 etablerer en egen miljøvernkomité som rapporterer til Antarktistraktatens beslutningsorgan ATCM. Under Miljøprotokollen er det etablert et eget system for konsekvensutredninger. Antarktistraktaten har vært opphav til flere mellomstatlige avtaler som, sammen med selve traktaten, utgjør det såkalte Antarktistraktatsystemet. I tillegg til Miljøprotokollen er Konvensjonen for bevaring av marine levende ressurser i Antarktis (CCAMLR-konvensjonen) og Konvensjonen for bevaring av antarktiske selarter (CCAS) sentrale avtaler i dette systemet. Dette er et altomfattende samarbeid for bevaring og forvaltning av det marine miljø i Antarktis, som både omfatter fiskerireguleringer og miljøjurisdiksjon. Systemet er også satt opp til å utvikle nye forvaltningsmekanismer ved behov.
CCAMLR er etablert med hjemmel i artikkel VII i Konvensjon om bevaring av marine ressurser i Antarktis av 20. mai 1980. Ansvarsområdet er i artikkel I definert til Antarktis sør for 60 grader S og til marine levende ressurser i «området mellom denne breddegraden og den antarktiske konvergens som er en del av det antarktiske marine økosystem». CCAMLR har et bredt spekter av virkemidler for økosystembasert forvaltning av de marine ressursene i konvensjonens virkeområde, herunder områdebaserte forvaltningstiltak som stenging av sårbare områder for bunnfiske med trål, opprettelse av marine verneområder mm. Det er etablert egne ordninger for samarbeid mellom CCAMLR og Antarktistraktatens miljøvernkomité på områder hvor disse organenes mandat overlapper hverandre.
4.6 Konsekvensutredninger
4.6.1 Konvensjoner som regulerer konsekvensutredninger
Havrettskonvensjonen
Havrettskonvensjonen artikkel 206 pålegger statene en plikt til å gjennomføre konsekvensutredninger og kommunisere resultatene når statene har «rimelig grunn til å tro at planlagt virksomhet under deres jurisdiksjon eller kontroll kan føre til betydelig forurensing av eller vesentlige og skadelige forandringer i det marine miljø». Avtalen, som denne loven skal gjennomføre, bygger videre på og konkretiserer denne forpliktelsen.
EU-direktiver om konsekvensutredning
Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å gjennomføre to EU-direktiver om konsekvensutredninger, direktiv 2001/42/EU om vurderinger av virkninger av bestemte planer og program (SEA-direktivet) og direktiv 2011/92/EU om vurdering av visse prosjekters miljøvirkning, som endret ved direktiv 2014/52/EU (EIA-direktivet). Direktivene bestemmer at det for visse vedtak om planer, programmer og tiltak skal gjennomføres konsekvensutredninger, og hvordan konsekvensutredningene skal gjennomføres. Direktivene gjelder innenfor EØS-avtalens geografiske virkeområde, og EØS-avtalen kommer til anvendelse på Kongeriket Norges territorium, jf. EØS-avtalen artikkel 126. Det er norsk syn at begrepet «territorium» skal forstås i samsvar med folkeretten, slik at EØS-avtalens geografiske virkeområde omfatter Norges landterritorium, indre farvann og sjøterritorium, men ikke økonomisk sone, kontinentalsokkel eller det åpne hav, jf. Meld. St. 5 (2012–2013) EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU. Direktivene er gjennomført i norsk rett ved bestemmelser i plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger, petroleumsloven og forskrift til petroleumsloven og lagringsforskriften. Reglene i direktivene er også reflektert i havbunnsmineralloven, havenergilova og havenergilovforskrifta.
Espoo-konvensjonen og SEA-protokollen
Norge er part i Konvensjon om konsekvensutredninger for tiltak som kan ha grenseoverskridende miljøvirkninger av 25. februar 1991 (Espoo-konvensjonen). Konvensjonen fastsetter forpliktelser for partene til å sikre at det gjennomføres konsekvensutredning av visse aktiviteter som kan forårsake vesentlige negative virkninger på tvers av landegrenser på et tidlig stadium, og til å varsle og konsultere andre parter om større prosjekter som kan forårsake slike virkninger. Norge er også part i Protokoll om strategiske miljøvurderinger til Konvensjon om konsekvensutredninger for tiltak som kan ha grenseoverskridende miljøvirkninger, som ble vedtatt 25. mai 2003 (SEA-protokollen). Under protokollen er partene forpliktet til å sikre at det gjennomføres konsekvensutredninger av visse planer og programmer som fastsetter rammene for fremtidige utbyggingstillatelser for visse prosjekter og som kan antas å få vesentlige virkninger på miljø, og til å varsle og konsultere andre parter om slike planer og programmer som kan antas få vesentlige negative virkninger på miljø på tvers av landegrenser.
Miljøprotokollen til Antarktistraktaten
Miljøkonsekvensvurderingsprosessen i Antarktis er regulert av Protokollen om miljøvern til Antarktistraktaten, se omtale under punkt 4.5. Enhver aktivitet som kan påvirke miljøet, må gjennomgå en vurdering basert på potensielle konsekvenser. Det finnes tre nivåer av vurderinger: preliminær vurdering, foreløpig vurdering og fullstendig vurdering, avhengig av omfanget av miljøpåvirkningen. En fullstendig vurdering kreves for aktiviteter med betydelig påvirkning og innebærer offentlig høring og konsultasjon med andre traktatparter. Formålet med prosessen er å beskytte Antarktis unike økosystem ved å identifisere, minimere og overvåke miljøpåvirkningene av menneskelig aktivitet.
4.6.2 Andre relevante konvensjoner som regulerer effekter av aktivitet
OSPAR-konvensjonen har, som nevnt i punkt 4.5, som formål å beskytte det nordøstlige Atlanterhavet mot skadelige effekter av menneskelig aktivitet, verne om menneskers helse, bevare marine økosystemer og å gjenopprette marine områder som er blitt skadet der dette er praktisk mulig. Konvensjonen regulerer bevaring av marint naturmangfold og forurensning av det marine miljøet. OSPAR baserer arbeidet sitt på en økosystemtilnærming til forvaltningen og kan vedta rettslig bindende regler, samt anbefalinger og retningslinjer.
Londonkonvensjonen av 1972 er en global konvensjon med formål å beskytte havmiljøet og gjennomføre alle praktiske tiltak for å bekjempe havforurensning som følge av menneskelig aktivitet. Dette gjelder blant annet utslipp av miljøfarlig avfall og dumping av avfall og annet materiale fra skip og fly. Londonprotokollen av 1996 moderniserer konvensjonen og vil på sikt erstatte den. Protokollen er strengere enn den opprinnelige konvensjonen. Denne legger stor vekt på føre-var-prinsippet, og forbyr all dumping med unntak av enkelte typer avfall som er spesifisert i en egen liste. Protokollen ble i 2007 endret for å tillate og samtidig regulere lagring av CO2 i geologiske strukturer under havbunnen. Den ble videre endret i 2009 slik at den på nærmere angitte vilkår tillater eksport av CO2 på tvers av landegrenser for lagringsformål. Endringen fra 2009 har, på grunn av utilstrekkelig antall ratifikasjoner, ikke trådt i kraft, men kommer likevel til midlertidig anvendelse mellom parter som eksplisitt har godtatt dette, i tråd med protokollens resolusjon av 2019. Norge har notifisert slik midlertidig anvendelse av 2009 endringen. Protokollen ble videre endret i 2013 for å sikre en klarere og bedre regulering av såkalte marine geoingeniørtiltak. På grunn av utilstrekkelig antall ratifikasjoner, har endringen foreløpig ikke trådt i kraft.
NEAFC bidrar til en økosystembasert forvaltning av havområdene ved å anbefale tiltak og reguleringer basert på vitenskapelige råd fra Det internasjonale havforskningsrådet (ICES). ICES er et uavhengig vitenskapelig organ bestående av et nettverk av mer enn 6 000 forskere fra over 700 marine forskningsinstitutt i 20 land, som gir råd om forvaltningen av det marine miljøet og de marine ressursene.
FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) har et omfattende regelverk som regulerer effekter av skipsfart på det marine miljø, blant annet gjennom MARPOL (the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships).