10 Overtredelsesgebyr mv. i strålevernloven

10.1 Gjeldende rett

Lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven) har i dag ingen bestemmelse om overtredelsesgebyr, men har bestemmelser om reaksjonsmidlene retting, stansing, tvangsmulkt, import- og omsetningsforbud, beslag og destruksjon og straff. Statens strålevern (heretter: Strålevernet) er fagmyndighet for strålevern og fører tilsyn med at loven etterleves. Strålevernloven er i hovedsak en fullmaktslov og inneholder få materielle krav, men det er gitt utfyllende forskrifter til loven.

Strålevernloven § 19 første ledd gir hjemmel til å pålegge retting ved overtredelse av bestemmelsene i strålevernloven med forskrifter. Retting anvendes som reaksjonsmiddel i de fleste tilfellene med overtredelser.

Videre gir strålevernloven § 19 andre ledd hjemmel til stansing av virksomhet, men da må det foreligge vesentlig helsefare. Det vil gjerne være tale om akutte tilfeller, der retting ikke vil være tilstrekkelig for å avverge den umiddelbare faren. Samtidig er stansing et inngripende reaksjonsmiddel som vil kunne ha store økonomiske konsekvenser for den aktuelle virksomheten. I praksis stanser Strålevernet virksomheter kun i tilfeller der de negative konsekvensene av bruddet er av et slikt omfang at de er mer tungtveiende enn konsekvensene som stansingen medfører for virksomheten. For å unngå uthuling av regelverket, er det også gitt hjemmel til stansing i tilfeller der det ikke foreligger nødvendig godkjenning eller melding.

Dersom stråling fra et stoff, utstyr eller en vare innebærer helserisiko, kan det ilegges et import- eller omsetningsforbud, jf. strålevernloven § 20. Det er en forutsetning at et slikt forbud ikke er i strid med internasjonale avtaler.

For å framtvinge etterlevelse, kan det ilegges tvangsmulkt dersom et pålegg om retting eller import- eller omsetningsforbud ikke etterleves innen en satt frist, jf. strålevernloven § 21. Strålevernet kan ilegge tvangsmulkt uten å involvere øvrige aktører og det er dermed et effektivt reaksjonsmiddel.

Strålevernloven § 6 gir hjemmel for forskriftsbestemmelser om godkjenning eller melding om virksomhet, og kravene til innholdet i godkjenning og melding følger av forskrift 16. desember 2016 nr. 1659 om strålevern og bruk av stråling (strålevernforskriften). I samsvar med strålevernforskriften § 12 kan Strålevernet tilbakekalle, oppheve, endre eller stille nye vilkår i en godkjenning. Dette kan gjøres blant annet i tilfeller der krav i strålevernlovgivningen gjentatte ganger tilsidesettes.

Som hovedregel ilegges ikke virksomhetene noe gebyr eller avgift for Strålevernets tilsyn. Men dersom det påvises overtredelse av bestemmelser fastsatt i eller i medhold strålevernloven, kan virksomheten pålegges å dekke utgifter til tilsynsoppgaver som følger av den aktuelle overtredelsen, jf. § 18.

10.2 Høringsforslaget

10.2.1 Overtredelsesgebyr

10.2.1.1 Behovet

Med hjemmel i strålevernloven har Strålevernet allerede tilgjengelig flere effektive reaksjonsmidler, men i høringsnotatet foreslo departementet likevel en hjemmel for overtredelsesgebyr også på strålevernlovens område. I høringsnotatet ble det vist til at overtredelsesgebyr vil kunne være et hensiktsmessig reaksjonsmiddel i tilfeller der de reaksjonsmidlene som i dag er tilgjengelige i strålevernloven, vurderes som mindre hensiktsmessige eller uegnet i det enkelte tilfellet. Samtidig kan overtredelsene være av en slik art de bør kunne sanksjoneres også uten å måtte gå veien om strafferettslig prosess.

Etterlevelse anses viktig på strålevernområdet, da det på strålevernområdet anvendes potensielt farlige strålekilder, og i høringsnotatet viste departementet til at overtredelsesgebyr vil være et hensiktsmessig reaksjonsmiddel i tilfeller der overtredelsen allerede er begått og det dermed ikke er andre reaksjonsmidler som kan anvendes.

10.2.1.2 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr og krav til skyld

Departementet antok i høringsnotatet at den aktuelle ansvarlige i de fleste tilfeller med overtredelser av strålevernloven, vil være en virksomhet eller noen virksomheten svarer for, og i høringsnotatet ble det derfor foreslått at det går fram av hjemmelsbestemmelsen i strålevernloven at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr. Imidlertid ble det i høringsnotatet påpekt at erfaring har vist at overtredelsesgebyr vil kunne være aktuelt overfor privatpersoner særlig i saker om overtredelser av kravene til å eie og bruke laserpekere.

I høringsnotatet foreslo departementet at det legges til grunn tilsvarende skyldkrav ved overtredelsesgebyr som ved straffeforfølgning etter strålevernloven, altså krav om forsett eller uaktsomhet, men for foretak ble det lagt til grunn et tilnærmet objektivt skyldkrav.

10.2.1.3 Hvilke overtredelser som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr

I høringsnotatet viste departementet til at det vil være naturlig å kunne ilegge overtredelsesgebyr for tilsvarende bestemmelser som det kan ilegges straff for, og dermed sikre bedre etterlevelse av bestemmelser av betydning for strålevern og sikkerhet ved virksomhetene. I høringsnotatet ble det derfor foreslått at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges for brudd på bestemmelser om forsvarlighet, godkjenning, melding, opplæring, opplysnings- og planleggingsplikt, vernetiltak, retur og avfall, berettigelse og optimalisering, tilsyn og adgang, pålegg, beslag og destruksjon av lasepekere, og import- og omsetningsforbud.

Videre foreslo departementet at overtredelsesgebyr skulle kunne ilegges i tilfeller der godkjenning for anskaffelse og bruk ikke blir gitt og virksomheten likevel anskaffer eller bruker strålekilder, og i tilfeller med overtredelser av vilkår i godkjenninger, overtredelse av forskrifter hjemlet i de aktuelle lovbestemmelsene, og overtredelse av pålegg gitt av Strålevernet.

10.2.1.4 Sanksjonsmyndighet

Strålevernet er fag- og tilsynsmyndighet på strålevernområdet og fører tilsyn med all strålebruk, herunder medisinsk bruk på sykehus og ikke-medisinsk bruk i industri. I høringsnotatet foreslo departementet at myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr ble lagt til Strålevernet. Som for atomenergiloven, ble det foreslått at Strålevernets myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr skal framgå direkte av loven.

10.2.2 Tvangsmulkt

På strålevernområdet kan Strålevernet gi pålegg til en virksomhet ved brudd på strålevernloven, strålevernforskriften, internkontrollforskriften eller ved brudd på vilkår i godkjenning gitt med hjemmel i strålevernforskriften. I samsvar med strålevernloven § 21 kan Strålevernet ilegge tvangsmulkt overfor virksomheter innenfor strålevernlovens område som har oversittet en frist gitt i et pålegg.

I dagens bestemmelse i strålevernloven § 21 andre ledd er det kun Kongen som kan frafalle ilagt tvangsmulkt «når det finnes rimelig». I høringsnotatet påpekte departementet at det er behov for at Strålevernet selv kan frafalle ilagt tvangsmulkt, og foreslo å oppheve gjeldende bestemmelse slik at hjemmel til å frafalle tvangsmulkt følger av den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven og at myndigheten dermed ligger hos Strålevernet.

10.3 Høringen

I høringen kom det få innspill til endringsforslagene til strålevernloven, men de som hadde konkrete merknader til loven er positive til overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel ved brudd på strålevernloven. Blant annet viser Luftfartstilsynet til at overtredelsesgebyr vil være et effektivt reaksjonsmiddel og vil kunne bidra til at antallet hendelser med belysning av cockpit reduseres ytterligere.

Justis- og beredskapsdepartementet stiller et generelt spørsmål om også ansatte kan ilegges overtredelsesgebyr. Som for atomenergiloven, påpeker Justis- og beredskapsdepartementet at løsningen i utkastet til strålevernloven § 23 a første ledd, som innebærer at det i enkeltvedtak kan fastsettes adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, kunne ha den fordelen at en unngår oversanksjonering. Departementet mener imidlertid prinsipielt at adgangen til å benytte administrativ sanksjon mot overtredelser bør vurderes generelt og ikke i den enkelte sak.

Luftfartstilsynet er enig med departementet i at Strålevernet i mange tilfeller er nærmere til å vurdere overtredelsen og eventuelt overtredelsesgebyr, enn for eksempel politi og påtalemyndighet. Statens strålevern støtter forslaget om overtredelsesgebyr og mener det vil være effektivt og hensiktsmessig for å sikre etterlevelse av regelverket. Strålevernet påpeker at eksempelvis vil solariebransjen være en bransje der overtredelsesgebyr er egnet, men at det for solarier vil være behov for delegasjon av myndighet til kommunen til å ilegge overtredelsesgebyr, og etterfulgt av instruks og prosedyrer for å sikre likebehandling i de ulike kommunene.

10.4 Departementets vurdering

10.4.1 Overtredelsesgebyr

10.4.1.1 Behovet

Departementet fastholder at det er behov for en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr i strålevernloven. Departementet mener at dagens reaksjonsmidler ikke alltid er hensiktsmessige eller tilstrekkelige til å reagere på overtredelser i alle tilfeller der det er nødvendig. For eksempel vil ikke tvangsmulkt være effektiv overfor overtredelser som allerede er skjedd og avsluttet, og stansing av en virksomhet eller tilbakekalling av en godkjenning vil ofte være for inngripende eller vidtrekkende reaksjoner, men samtidig er overtredelsene, selv om de er avsluttet, av en slik art de bør kunne medføre en reaksjon også uten å måtte gå veien om strafferettslig prosess. Straffeforfølgning vil i mange tilfeller ikke være hensiktsmessig, og erfaring har vist at vurderingen ved overtredelser av strålevernregelverket ofte blir fagspesifikk. Da vil Strålevernet som fag- og tilsynsmyndighet være nærmere til å vurdere saken enn politi og påtalemyndighet vil være ved en straffeforfølgning.

Departementet mener at overtredelsesgebyr vil være et hensiktsmessig reaksjonsmiddel i tilfeller der overtredelsen allerede er begått og ikke andre reaksjonsmidler kan anvendes, slik at man sikrer etterlevelse av regelverket og opprettholder det nødvendige vern mot stråling og sikrer korrekt strålebruk. Overtredelsesgebyr vil her kunne ha en god preventiv effekt og sikre etterlevelse av regelverket.

En hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr vil ha betydning for virksomhetenes etterlevelse av krav i regelverk og oppfølging av pålegg gitt av Strålevernet. Departementet mener en hjemmel til overtredelsesgebyr vil kunne gi en mer effektiv håndheving, og vil særlig være aktuell ved overtredelser der politi og påtalemyndighet ikke har kapasitet til å følge opp eller der andre reaksjonsmidler ikke har den nødvendige effekten eller ansees å være for inngripende. Etterlevelse er viktig på strålevernområdet da det anvendes potensielt skadelige strålekilder. Med mulighet for tilsynsmyndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr, mener departementet at potensielt farlige og uønskede situasjoner med stråling kan unngås.

10.4.1.2 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr og krav til skyld

Departementet fastholder forslaget om at det skal gå fram av strålevernloven at også foretak kan ilegges overtredelsesgebyr, selv om ingen enkeltpersoner kan ilegges overtredelsesgebyr. Departementet antar foretaksansvar vil være det mest aktuelle innenfor strålevernlovens område, men at det ikke kan utelukkes at fysiske personer kan ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelser av strålevernloven. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at det må vises tilbakeholdenhet med å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer utenfor næringsvirksomhet i tilfeller der handlingsnormen ikke retter seg mot en avgrenset gruppe, men som påpekt i høringsnotatet vil overtredelsesgebyr typisk kunne være aktuelt overfor privatpersoner ved overtredelse av kravene til å eie og bruke laserpekere. Eksempelvis vil belysning av cockpit med laserpeker kunne være potensielt svært farlig, og departementet mener at er viktig å kunne reagere overfor dette selv om hendelsen er avsluttet.

Når det gjelder Justis- og beredskapsdepartementet sitt spørsmål om også ansatte skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, påpeker departementet at ansatte som handler på vegne av virksomheten ikke selv kan ilegges overtredelsesgebyr, men at det da er virksomheten som ilegges gebyret. Departementet viser til særmerknaden til bestemmelsen som presisere dette.

Som foreslått i høringsnotatet, mener departementet at det bør være tilsvarende skyldkrav for overtredelsesgebyr som ved en straffeforfølgning, det vil si krav om forsett eller uaktsomhet for fysiske personer og et tilnærmet objektivt ansvar for foretak.

10.4.1.3 Hvilke overtredelser som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr

Departementet fastholder forslaget om at overtredelsesgebyr bør kunne ilegges for en del av de samme overtredelsene som kan medføre straff. Lovens bestemmelser er av betydning for strålevern og sikkerhet ved virksomhetene, og brudd på bestemmelsene bør kunne sanksjoneres på en hensiktsmessig måte.

Overtredelsesgebyr vil for eksempel kunne være aktuelt i tilfeller med strålekilder på avveie, enkelte solariesaker og ulovlig import og besittelse av laserpekere. Videre mener departementet at overtredelsesgebyr vil kunne være aktuelt i tilfeller der godkjenning for anskaffelse og bruk ikke blir gitt og virksomheten likevel anskaffer eller bruker strålekilder. I slike tilfeller vil Strålevernet ofte ikke ha andre hensiktsmessige reaksjonsmidler tilgjengelige, og overtredelsesgebyr vil kunne være aktuelt.

Departementet foreslår ikke særlige lovkrav til gjentakelse, grovhet eller andre forhold ved overtredelsenes art, da departementet mener slike krav i en del tilfeller vil svekke den funksjonen overtredelsesgebyr er ment å ha. Slike hensyn kan ses som del av en helhetsvurdering, og vurderingen av om en overtredelse skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr, bør ses i sammenheng forvaltningsloven § 46 annet ledd som lister opp ulike forhold det kan tas hensyn til ved ileggelse av administrativ foretakssanksjon. I samsvar med høringsnotatet foreslår departementet at det gis forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om hensyn som det kan eller skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, samt utmåling og betaling. I utarbeidelsen av slike forskriftsbestemmelser vil departementet vurdere nærmere presiseringer om hvilke hensyn som skal vektlegges i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges.

I høringsnotatet ble det foreslått at overtredelsesgebyr kunne anvendes ved overtredelse av vilkår i en godkjenning med hjemmel i § 6 når det er fastsatt i forskrift eller i vedtaket at overtredelsen kan medføre slik sanksjon. Justis- og beredskapsdepartementet har i sitt innspill påpekt at prinsipielt bør adgangen til å benytte administrativ sanksjon mot overtredelser vurderes generelt og ikke i den enkelte sak, og er dermed skeptisk til at det i et vedtak kan fastsettes at overtredelsesgebyr kan anvendes ved brudd på vedtaket.

Formuleringen var foreslått for å kunne gjøre tilpasninger til enkelttilfeller, og som også Justis- og beredskapsdepartementet viser til, så vil en slik regulering kunne bidra til å unngå oversanksjonering. Innenfor strålevernlovens område gis gjerne nærmere regulering i faglig begrunnede vilkår i godkjenning, og av hensyn til folkehelse og strålevern er det viktig at disse følges. Departementet ser imidlertid at de nødvendige tilpasninger og konkrete vurderinger også kan ivaretas på en god måte når Strålevernet skal vurdere hvorvidt overtredelsesgebyr skal ilegges i det enkelte tilfelle. Departementet vil etter dette følge opp Justis- og beredskapsdepartementets innspill slik at dette følger direkte av loven, og ikke er opp til det enkelte vedtak, at brudd på vilkår i en godkjenning kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. For at lovteksten skal være klar, foreslår departementet en tilsvarende og dermed tydeligere formulering enn foreslått i høringsnotatet også når det gjelder overtredelsesgebyr for overtredelse av vedtak om pålegg.

Etter dette foreslår departementet at høringsforslaget følges opp og at det kan ilegges overtredelsesgebyr for følgende bestemmelser i strålevernloven:

• § 5, med krav til forsvarlighet

• § 6, med krav om godkjenning og melding

• § 7, med krav til opplæring, utdanning, og opplysningsplikt

• § 8, med krav om vernetiltak

• § 9, med krav om retur av strålekilder og hjemmel til forskrifter om radioaktivt avfall

• § 12, med hjemmel til å gi utfyllende forskrifter

• § 13, med krav om berettigelse og optimalisering

• § 14, om opplysningsplikt

• § 15, om planleggings- og informasjonsplikt

• § 18, om tilsyn, og krav om adgang og opplysningsplikt

• § 19, med hjemmel til pålegg om retting og stansing

• § 19 a, med hjemmel til beslag og destruksjon av laserpekere

• § 20, med hjemmel til å ilegge import- og omsetningsforbud

Videre fastholder departementet forslaget om hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr for overtredelser av forskriftsbestemmelser hjemlet i de nevnte lovbestemmelsene, for overtredelser av vedtak fattet av tilsynsmyndigheten med hjemmel i angitte bestemmelser, herunder pålegg hjemlet i §§ 18 til 20, og for overtredelse av vilkår i godkjenning gitt med hjemmel i § 6.

10.4.1.4 Sanksjonsmyndighet

Strålevernet har kunnskapen og i mange tilfeller er Strålevernet som fagmyndighet nærmere å foreta gode vurderinger av overtredelsen enn det politi og påtalemyndighet vil være ved en straffeforfølgning. Departementet mener Strålevernet er egnet til å sørge for håndhevelse av regelverket og fastholder at det er Strålevernet som skal kunne ilegge overtredelsesgebyr etter strålevernloven. Departementet fastholder at det er hensiktsmessig at Strålevernets myndighet framgår direkte av loven.

Etter strålevernloven § 18 første ledd er det Statens strålevern som fører tilsyn med etterlevelsen av strålevernloven og kan fatte de nødvendige enkeltvedtak. I strålevernforskriften § 60 fjerde ledd går det fram at tilsynsmyndigheten for solarier, herunder myndighet til å treffe nødvendige enkeltvedtak, er delegert fra Statens strålevern til kommunene. I sitt innspill påpeker Statens strålevern at det for solarier vil være behov for delegasjon av myndighet til kommunen til å ilegge overtredelsesgebyr, etterfulgt av instruks og prosedyrer for å sikre likebehandling i de ulike kommunene. Departementet viser til at det av delegasjonshjemmelen i strålevernloven § 18 går fram at offentlige organer som er tildelt myndighet etter strålevernlovens tilsynsbestemmelse kan anvende lovens håndhevingsbestemmelser. Videre går det fram av delegasjonsbestemmelsen i strålevernforskriften § 60 at den gir «myndighet til å treffe nødvendige enkeltvedtak». Departementet mener dette innebærer at myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr overfor solarier allerede er delegert til kommunene, og ser derfor ikke behov for å gjøre noen endringer i delegasjonen. Når det gjelder behovet for instruks og prosedyrer, vil departementet vurdere dette nærmere i arbeidet med forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr.

10.4.2 Tvangsmulkt

Departementet fastholder forslaget om å oppheve dagens bestemmelse om frafall av tvangsmulkt i strålevernloven slik at hjemmel til å frafalle tvangsmulkt følger av den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven og at myndigheten dermed ligger hos Strålevernet.

Den generelle regelen for tvangsmulkt i forvaltningsloven § 51 er at et forvaltningsorgan kan ilegge tvangsmulkt og at forvaltningsorganet i særlige tilfeller kan redusere eller frafalle påløpt mulkt.

Tvangsmulkt har vist seg å være et effektivt reaksjonsmiddel som benyttes relativt ofte av Strålevernet i dag, og unntaksvis er det behov for å frafalle en påløpt mulkt. I forarbeidene til strålevernloven er det ikke særlig utdypet eller begrunnet hvorfor man valgte en særregel om at myndigheten til å frafalle mulkt ble lagt til kongen (Ot. prp. nr. 88 (1998 – 99) side 93). Departementet mener at det er en upraktisk og lite hensiktsmessig særregel at myndigheten til å frafalle tvangsmulkt ligger hos Kongen, og kan heller ikke se at det er grunner for en annen regel om dette på strålevernområdet enn på andre områder. Å legge myndigheten til Strålevernet vil være mer effektivt og i tråd med hvordan frafall reguleres i andre sektorer, som blant annet i arbeidsmiljøloven § 18-7 og brann- og eksplosjonsvernloven § 39.

Departementet mener det er tilstrekkelig at det følger av forvaltningsloven § 51 at forvaltningsorganet, som vil være Strålevernet på strålevernlovens område, kan redusere eller frafalle påløpt mulkt. På denne bakgrunn foreslår departementet at strålevernloven § 21 andre ledd oppheves.