6 Overtredelsesgebyr i alkoholloven

6.1 Gjeldende rett

Lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven) inneholder mange ulike handlingsnormer knyttet til omsetning av alkoholholdig drikk. Nedenfor beskrives først generelt hvilke reaksjonsmidler loven inneholder for å kunne reagere på brudd på handlingsnormene i loven. Deretter redegjøres det konkret for de handlingsnormene som gjelder på de tre områdene det foreslås å innføre overtredelsesgebyr for – reklameforbudet, utlevering av alkoholholdig drikk ved privatimport og statlig tilvirkningsbevilling.

6.1.1 Reaksjonsmidler i loven

Alkoholloven inneholder flere typer reaksjonsmidler, men ikke overtredelsesgebyr. Reaksjoner som i dag er hjemlet i loven, er

• straff (§§ 10-1 og 10-2, jf. strl. § 233),

• destruksjon av alkoholholdig drikk (§ 10-3),

• beslag av alkoholholdig drikk (§ 10-4),

• retting (§ 9-4),

• tvangsmulkt (§ 9-4),

• forhåndsfastsatt tvangsmulkt (§ 9-4),

• inndragning av bevilling (§§ 1-8 og 6-10) og

• stengning av salgs- eller skjenkested (§ 1-8a).

Enkelte reaksjoner er knyttet til konkrete handlingsnormer i loven, mens andre er mer generelle. Retting og tvangsmulkt gjelder for eksempel kun ved brudd på reklameforbudet, mens alle typer brudd på bestemmelser i eller i medhold av loven kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder. Straff inntil 6 år kan gis ved brudd på utvalgte bestemmelser i loven (ulovlig innførsel, salg og skjenking uten bevilling og forhold knyttet til ulovlig tilvirkning av et betydelig kvantum). Forsøk er også straffbart.

Både Helsedirektoratet, fylkesmannen og kommunene fører tilsyn med ulike bestemmelser i alkoholloven. Helsedirektoratet fører tilsyn med reklameforbudet, reglene om privatimport av alkoholholdig drikk, tilvirkningsbevillinger og statlige skjenkebevillinger for tog og fly og delvis for befalsmesser. Fylkesmannen er delegert ansvaret for statlige skjenkebevillinger for skip.

Kommunene fører tilsyn med kommunale salgs- og skjenkebevillinger og at bevillingshaver etterlever kravene i alkoholloven og annet regelverk som er relevant for bevillingen.

For øvrige bestemmelser i loven har Helsedirektoratet et fortolkningsansvar, men ikke tilsynsansvar. Brudd på disse bestemmelsene må derfor følges opp av politiet.

6.1.2 Alkoholreklameforbudet

Utgangspunktet er at all reklame for alkoholholdig drikk er forbudt, jf. alkoholloven § 9-2. Forbudet gjelder også reklame for andre varer og tjenester med samme merke eller kjennetegn som alkoholholdig drikk. Slike varer må heller ikke inngå i reklame for andre varer og tjenester.

Om det foreligger alkoholreklame, må alltid vurderes konkret for det enkelte tilfellet. Alkoholreklame er i forskrift 8. juni 1995 nr. 538 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. (alkoholforskriften) § 14-2 første ledd definert som massekommunikasjon i markedsføringsøyemed. I bestemmelsens annet ledd er det noen ytterligere presiseringer av hva som er å anse som reklame. Det er presisert at markedsføringsøyemed foreligger dersom et siktemål med kommunikasjonen er å fremme salg. Det er også angitt noen momenter som må tas med i vurderingen av om det foreligger alkoholreklame i det enkelte tilfelle. Blant annet må det legges vekt på hvem som er avsender av informasjonen, hvem som tar initiativ til å gi informasjonen, innholdet i og utformingen av informasjonen og hvordan informasjonen er presentert og formidlet.

Det er fastsatt en rekke unntak fra reklameforbudet. Formålet med en del av disse unntakene er å gi mulighet for å gi nøktern informasjon om alkoholholdig drikk til forbrukere som aktivt oppsøker slik informasjon.

Helsedirektoratet har i sin håndbok til alkoholloven angitt en del typetilfeller som normalt vil anses som alkoholreklame (rundskriv IS-5/2008, med oppdatering av reklamekapitlet i 2016).

Etter alkoholloven § 9-1 er det forbudt å reklamere for apparater, herunder deler og utstyr, for tilvirking eller omdestillering av sprit, brennevin eller isopropanol. Videre er det forbudt å reklamere for stoffer, emner, tilvirkingsbeskrivelser, apparater og andre midler til å framstille alkoholholdige drikker.

Det er også forbudt å oppfordre til eller gi veiledning om ulovlig tilvirking eller omdestillering av sprit, brennevin eller isopropanol, jf. § 9-1 annet ledd, blant allmennheten eller en større krets av personer. Dette forbudet er ikke begrenset til uttalelser i reklameøyemed, men omfatter alle slike uttalelser, også de som ikke er å anse som reklame.

Alkoholloven §§ 9-1 og 9-2 angir ikke direkte hvem som er ansvarlig ved brudd på reklameforbudet, men bestemmelsene er forstått slik at ansvarlig etter reklameforbudet er den som reklamerer eller medvirker til reklamen. Både formidler og annonsør vil m.a.o. være ansvarlig. Ansvarlig etter forbudet i § 9-1 annet ledd er alle som gir denne typen uttalelser.

Ved brudd på reklameforbudet kan det ilegges straff. Videre kan Helsedirektoratet gi pålegg om retting og tvangsmulkt. I tillegg til pålegg om tvangsmulkt for en foretatt overtredelse av reklameforbudet, kan det samtidig vedtas såkalt forhåndsfastsatt tvangsmulkt for eventuelle nye overtredelser av forbudet som måtte skje innen ett år. Tvangsmulkten vil da starte å løpe umiddelbart fra det tidspunktet den nye overtredelsen skjer. For å kunne fatte vedtak om forhåndsfastsatt tvangsmulkt, må det være grunn til å tro at overtrederen vil begå nye brudd på reklameforbudet. I tillegg må det være grunn til å tro at muligheten for nytt pålegg om retting og tvangsmulkt, når ny overtredelse eventuelt skjer, ikke vil være tilstrekkelig til å hindre at overtreder vil foreta nye brudd. Forhåndsfastsatt tvangsmulkt vil for eksempel kunne vedtas hvis tilsynsmyndigheten har grunn til å tro at det vil utføres flere korte reklamestunt som vil avsluttes før nytt pålegg om retting og tvangsmulkt vil kunne vedtas.

6.1.3 Utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk

Etter alkoholloven § 2-1 tredje ledd kan privatpersoner innføre alkoholholdig drikk til personlig bruk uten bevilling. Virksomheter som utleverer den alkoholholdige drikken som privatpersonen har kjøpt i utlandet, for eksempel ved nettsalg, må være registrert hos Helsedirektoratet, jf. alkoholloven § 2-4 første ledd. Registreringsplikten gjelder kun for virksomheter som utleverer alkoholholdig drikk, og ikke for privatpersoner som ikke har noen kommersiell interesse i å utlevere alkoholholdig drikk.

I alkoholforskriften § 15-5 er det, med hjemmel i § 2-4 annet ledd, fastsatt nærmere krav virksomheter må oppfylle for å kunne være utleverer av alkoholholdig drikk.

Videre må virksomheter som utleverer alkoholholdig drikk ved privatimport overholde de kravene som regelverket stiller til selve utleveringen av alkoholholdig drikk. Dette er særlig aldersgrensene i alkoholloven § 1-5, utleveringstidene i § 2-5 og forbudet mot å utlevere til åpenbart påvirkede personer i § 8-11.

Dersom virksomheten ikke oppfyller kravene for å være utleverer eller ikke følger kravene som gjelder i utleveringssituasjonen, kan direktoratet vedta å nekte eller trekke tilbake en registrering.

Virksomhet som utleverer alkoholholdig drikk uten å være registrert eller bryter øvrige bestemmelser i alkoholloven, kan videre ilegges straff i medhold av alkoholloven § 10-1.

6.1.4 Statlig tilvirkningsbevilling

Tilvirkning av alkoholholdig drikk krever bevilling, jf. alkoholloven § 6-1. Unntatt fra dette kravet er tilvirkning til privat bruk av annen alkoholholdig drikk enn brennevin. Bortsett fra en særlig mulighet for tilvirkning knyttet til kommunal salgs- eller skjenkebevilling, kreves statlig tilvirkningsbevilling. Myndigheten til å gi slik bevilling og til å føre kontroll med bevillingshaverne, er delegert til Helsedirektoratet. Dersom vilkårene for å få bevilling ikke lenger er til stede eller bevillingshaver bryter sine forpliktelser etter regelverket, kan Helsedirektoratet inndra bevillingen. Brudd på reglene om tilvirkning kan også føre til straff etter § 10-1 og eventuelt tilintetgjøring av brennevinsprodukter etter beslutning av påtalemyndigheten.

6.2 Høringsforslaget

6.2.1 Generelt om høringsforslaget

Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i høringsnotatet at overtredelsesgebyr skulle kunne ilegges for handlingsnormer på følgende områder der Helsedirektoratet har tilsynsansvar:

• alkoholreklameforbudet, jf. alkoholloven kapittel 9,

• statlige tilvirkningsbevillinger, jf. alkoholloven kapittel 6,

• utleverering av privatimportert alkoholholdig drikk, jf. alkoholloven kapittel 2.

Helse- og omsorgsdepartementets forslag var basert på Helsedirektoratets innspill om hvilke bestemmelser i alkoholloven som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Det ble ikke foreslått overtredelsesgebyr for kommunale salgs- og skjenkebevillinger. Siden det ikke ble foreslått overtredelsesgebyr for de kommunale skjenkebevillingene, ble det heller ikke ansett hensiktsmessig å foreslå overtredelsesgebyr for statlige skjenkebevillinger, jf. lovens kapittel 5, selv om Helsedirektoratet har tilsynsmyndighet i disse sakene.

6.2.2 Alkoholreklameforbudet

Departementet foreslo i høringsnotatet at brudd på reklameforbudet i alkoholloven §§ 9-1 og 9-2 skulle kunne reageres på med overtredelsesgebyr. Det ble vist til at departementet har signalisert i tidligere offentlige dokumenter at overtredelsesgebyr kan være et aktuelt reaksjonsmiddel da de tilgjengelige reaksjonsmidlene ikke alltid framstår som tilstrekkelige for å sikre etterlevelse av regelverket. De tilbakemeldingene departementet i den forbindelse fikk fra ulike instanser, ble oppsummert i høringsnotat kapittel 4.2.2.2.

I høringsnotatet konkluderte departementet med at overtredelsesgebyr er et effektivt og egnet reaksjonsmiddel for å hindre brudd på reklamebestemmelsene og for å sikre at brudd på regelverket får konsekvenser for overtreder. Overtredelsesgebyr ble ansett som et aktuelt reaksjonsmiddel selv om reklameforbudet innebærer skjønnsmessige vurderinger.

Det ble foreslått at overtredelsesgebyr skulle kunne ilegges for alle typer brudd på reklameforbudet. Det ble ikke foreslått krav om at bruddet måtte oppfylle ytterligere krav, for eksempel være et gjentatt brudd eller et vesentlig brudd. Departementet påpekte imidlertid at Helsedirektoratet ikke vil ha plikt til å ilegge overtredelsesgebyr ved alle overtredelser og at ileggelse av overtredelsesgebyr må vurderes etter et forholdsmessighetsprinsipp og ses i sammenheng med øvrige reaksjonsmidler. De ble også vist til at det ble foreslått en forskriftsbestemmelse om gir mulighet for å fastsette hva det skal eller kan tas hensyn til ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges.

6.2.3 Utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk

I høringsnotatet foreslo departementet at det skulle innføres hjemmel for overtredelsesgebyr for brudd på alkohollovens bestemmelse ved utlevering av alkoholholdig drikk ved privatimport.

Det ble foreslått at det ved utlevering av alkoholholdig drikk i forbindelse med privatimport, skulle kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på alderskravet, jf. alkoholloven § 1-5, levering utenfor utleveringstiden etter § 2-5 og brudd på kravet om ikke å utlevere til påvirkede personer, jf. § 8-11.

I tillegg ble det foreslått at handlingsnormer i forskriftsbestemmelser med hjemmel i alkoholloven § 2-4 skulle kunne ilegges overtredelsesgebyr. Det ble foreslått forskriftsbestemmelser om at overtredelsesgebyr skulle kunne ilegges ved brudd på forbudet mot opprettelse av særlig utleveringssted for alkohol, jf. alkoholforskriften § 15-5 første ledd nr. 3, og brudd på kravet til internkontrollsystem, jf. alkoholforskriften § 15-5 nr. 1 og kapittel 8.

Det ble ikke foreslått overtredelsesgebyr ved overtredelse av plikten til å levere statistisk informasjon på forespørsel, jf. alkoholloven § 1-14 og alkoholforskriften § 7-1. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om også brudd på denne forpliktelsen bør kunne medføre overtredelsesgebyr.

Departementet foreslo videre at Helsedirektoratet fikk hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr overfor den som ved privatimport foretar utlevering uten å være registrert som slik utleverer, dvs. ved brudd på alkoholloven § 2-4 første ledd.

6.2.4 Statlig tilvirkningsbevilling

Departementet foreslo blant annet på bakgrunn av anbefaling fra Helsedirektoratet, hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på følgende bestemmelser om tilvirkningsbevilling i alkoholloven:

• § 6-1 om bevillingsplikt

• § 6-2 om brudd på vilkårene for bevilling

• § 6-6 om utøvelse av bevillingen

• § 6-7 om plikt om melding og godkjenning av endringer

• § 6-8 om å bidra til myndighetenes kontroll

I tillegg ble det foreslått at brudd på forskriftsbestemmelser som setter krav til tilvirkerne, skulle kunne reageres på med overtredelsesgebyr. Dette gjaldt bestemmelser om krav til varelageret i forskrift 8. juni 2005 nr. 539 om engrossalg og tilvirkning av alkoholholdig drikk mv. kapittel 2, og reglene som gjelder for å bruke alkoholholdig drikk som gave, lønn eller utbytte og om salg til ansatte, jf. forskriftens kapittel 9.

6.2.5 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr og krav til skyld

Departementet foreslo i høringsnotatet at både fysiske personer og foretak skulle kunne ilegges overtredelsesgebyr. Departementet la til grunn at handlingene som omfattes av de tre områdene som det ble foreslått å innføre overtredelsesgebyr for, vil foretas av juridiske eller fysiske personer i næringsvirksomhet. Departementet fant ikke grunn til å unnta fysiske personer fra å kunne ilegges overtredelsesgebyr så lenge handlingsnormene er knyttet til det som må anses som næringsvirksomhet i vid forstand.

Departementet viste til at det som regel vil det være foretak som overtrer handlingsnormene. For at det ikke skal være tvil om at foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, foreslo departementet å presisere i loven at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr.

Departementet viste videre til at både annonsøren og formidleren er ansvarlige etter reklameforbudet og mente at begge aktører også burde kunne ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelser.

Departementet foreslo at det kunne ilegges overtredelsesgebyr uavhengig av om det kan påvises at noen har utvist skyld. For foretak ble det vist til at et slikt tilnærmet objektivt ansvar er valgt i forvaltningsloven § 46 om foretakssanksjon.

Departementet foreslo at det også skulle gjelde et tilnærmet objektivt skyldkrav for fysiske personer. Det ble lagt vekt på at handlingsnormene ikke rammer handlinger foretatt av fysiske personer som privatpersoner, men kun handlinger foretatt i næringsøyemed. Videre var det ønskelig også å omfatte enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstagere, for eksempel bloggere som reklamerer for alkohol. Det ble lagt vekt på at det som regel alltid vil foreligge forsett eller uaktsomhet i disse sakene, slik at det kan forenkle tilsynsmyndighetens oppfølging å legge til grunn et objektiv ansvar uavhengig av overtreders status.

Departementet ba imidlertid særlig om høringsinstansenes syn på hvilket skyldkrav som bør gjelde for fysiske personer.

6.3 Høringen

6.3.1 Generelle merknader

Norske vinklubbers forbund viser til at det er viktig å ha klare og entydige regler som gjør det lettere å skille mellom seriøse og useriøse aktører.

De instansene som uttaler seg om at departementet ikke foreslår overtredelsesgebyr for kommunale salgsbevillinger og kommunale og statlige skjenkebevillinger nå, støtter eller har forståelse for dette.

6.3.2 Alkoholreklameforbudet

Bortsett fra NHO Reiseliv og en privatperson som har uttalt seg, er ingen av høringsinstansene prinsipielt imot at det innføres overtredelsesgebyr for brudd på forbudet mot alkoholreklame.

Flere høringsinstanser understreker at overtredelsesgebyr kan være et hensiktsmessig virkemiddel. Det vises til at overtredelsesgebyr kan være effektivt og egnet til å bidra til etterlevelse av regelverket ved at overtredelser faktisk får konsekvenser for den som bryter regelverket.

Markedsrådet uttaler:

«Markedsrådet er enig i at synspunktene om at eksisterende sanksjonsalternativer i form av pålegg om retting og tvangsmulkt i mange tilfeller ikke vil ha noen negative konsekvenser for overtreder, ettersom overtredelsen er gjennomført og avsluttet før vedtak er truffet og kan iverksettes. Overtredelsesgebyr antas derfor å kunne være et effektivt og velegnet sanksjonsmiddel, både for å avskrekke og hindre brudd på reklamebestemmelsene, og for å sikre at brudd på bestemmelsene får konsekvenser for overtreder.»

Politidirektoratet uttaler at «alkoholreklameforbudet er et godt eksempel på en bestemmelse hvor forvaltningen har best forutsetninger for både å undersøke saken og reagere».

Virke uttaler:

«For å sikre etterlevelse av reklameforbudet i alkoholloven ser Virke fordeler ved å innføre adgang til overtredelsesgebyr for denne type overtredelser. Den preventive effekten vil medføre økt etterlevelse av regelverket og dermed mer rettferdig konkurranse for de seriøse aktørene. Samtidig vil myndighetene få anledning til å reagere på allerede utføre brudd. Virke støtter derfor at det innføres adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reklameforbudet.»

Bransjeorganisasjoner på alkoholområdet – Bryggeri- og drikkevareforeningen, Vin- og brennevinleverandørenes forening og Virke – er ikke imot innføring av overtredelsesgebyr for brudd på reklameforbudet, men mener at det er så mange tvilsspørsmål knyttet til alkoholreklame i sosiale medier at overtredelsesgebyr ikke bør innføres før problemstillingene rundt sosiale medier er mer avklart. Disse aktørene har kommet med forslag til hvordan regelverket for alkoholreklame i sosiale medier kan endres.

Bryggeri- og drikkevareforeningen viser til at de tidligere har gitt uttrykk for at dagens sanksjonsregime ikke er tilstrekkelig når det gjelder å hindre brudd på regelverket og viser til at det er behov for «et regelverk og håndhevingspraksis som er mer effektiv og rettferdig enn tilfellet er i dag».

Vin- og brennevinleverandørenes forening uttaler:

«VBF er enig i at et system med overtredelsesgebyr kan være egnet for å sikre etterlevelse av reglene i alkoholloven og alkoholforskriften om markedsføring, men VBF vil samtidig understreke at det er rettssikkerhetsmessige utfordringer med forslaget.»

Foreningen har ikke innvendinger mot at det slås ned på åpenbar alkoholreklame, men mener at det kan reises spørsmål om forutberegneligheten for de næringsdrivende i og med at det er mange skjønnsmessige begreper i reklameregelverket.

Selv om Virke støtter at det gis adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, ser de også betenkeligheter knyttet til at det kan være vanskelig å vurdere om det er foretatt brudd på handlingsnormen. Organisasjonen mener at dette taler for at det bør settes krav til overtredelsens grovhet for å ilegge overtredelsesgebyr:

«Det bør derfor settes krav til overtredelsens grovhet for at gebyr skal ilegges, f. eks at overtredelsesgebyr kan ilegges ved grove brudd, vesentlige brudd, gjentatte brudd eller klare brudd. Selv om man med en slik «terskel» kan risikere at noen mindre lovbrudd unngår overtredelsesgebyr, vil dette av hensyn til rettssikkerheten være bedre enn om usikre (og kanskje feilaktige) tilfeller blir rammet. En klageadgang kan ikke endre dette.

Dersom det ikke innføres regler med krav om overtredelsens grovhet må det klart fremgå av lovforarbeidene at dette er en «kan-regel» og at det skal utvises varsomhet med å ilegge overtredelsesgebyr for mindre og/eller usikre brudd.»

Actis, Helsedirektoratet og Markedsrådet uttaler at det ikke bør stilles særlige krav til overtredelsens art eller grovhet for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges.

Markedsrådet uttaler:

«Når det gjelder spørsmålet om adgangen til ileggelse av overtredelsesgebyr skal begrenses til mer kvalifiserte tilfeller som kan betegnes som vesentlige, gjentatte eller klare, støtter Markedsrådet forslaget om at det ikke oppstilles slike kvalifiserende kriterier. Hensynet til rettssikkerheten vil imidlertid etter Markedsrådets vurdering tilsi at slike forhold tas i betraktning i vurderingen av om gebyret skal ilegges, og i så tilfelle også i utmålingsomgangen.»

Bærum kommune mener at det at Helsedirektoratet ilegger overtredelsesgebyr, på sikt kan medføre positive holdningsendringer som kan påvirke kommunale salgs- og skjenkesteder. Sarpsborg kommune uttrykker at det er en betydelig utfordring for kommunene å kontrollere reklameforbudet, og mener at overtredelsesgebyr også kunne vært et god verktøy for kommunene i slike tilfeller. Oslo kommune viser til at både Helsedirektoratet og kommunen (som bevillingsmyndighet) fører tilsyn med reklameforbudet og mener det bør klargjøres i loven i hvilke tilfeller Helsedirektoratet skal sanksjonere skjenkesteder ved brudd på reklameforbudet.

NHO Reiseliv mener at Helsedirektoratet ikke bør kunne ilegge skjenkesteder overtredelsesgebyr ved brudd på reklamereglene og at det er tilstrekkelig at kommunen kan reagere med prikktildeling og eventuelt inndragning av bevillingen. Organisasjonen mener at dersom kommunen prikkbelaster eller inndrar en bevilling som følge av brudd på reklameforbudet og Helsedirektoratet ilegger overtredelsesgebyr for samme overtredelse, vil dette innebære en dobbeltstraff.

6.3.3 Utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk

Ingen høringsinstanser har uttalt at de er imot overtredelsesgebyr ved brudd på kravene til utlevering av alkoholholdig drikk ved privatimport.

Actis ser ingen grunn til at overtredelsgebyr ikke skal kunne ilegges ved brudd på reglene knyttet til privatimport, heller ikke ved brudd på utleverers forpliktelse til å levere statistisk informasjon.

Selv om Politidirektoratet støtter at overtredelsesgebyr bør kunne brukes ved brudd på bestemmelsene om privatimport, påpeker direktoratet at alvorlige saker med stort utbytte bør håndteres av politiet.

6.3.4 Statlig tilvirkningsbevilling

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg mot innføring av overtredelsesgebyr for brudd på reglene om statlig tilvirkningsbevilling. Bryggeri- og drikkevareforeningen uttaler at foreningen støtter forslaget.

Helsedirektoratet mener at brudd på alkoholloven § 6-7 om meldeplikt ved endringer i virksomheten ikke bør medføre overtredelsesgebyr når endringene skyldes overdragelser som kan føre til bortfall av bevilling etter alkoholloven § 1-10.

Actis er positiv til at det ikke stilles krav til overtredelsens art eller grovhet.

6.3.5 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr og krav til skyld

Justis- og beredskapsdepartementet peker i sin uttalelse på at det kan se ut til at fysiske personer utenfor næringsvirksomhet i henhold til lovforslaget kan ilegges overtredelsesgebyr uten at det er klart om det er intensjonen. For alkohollovens del er det særlig pekt på overtredelser av alkoholloven §§ 1-5 og 9-1 annet ledd, jf. lovforslaget § 10-5 første ledd nr. 1 og 3. Justis- og beredskapsdepartementet har også reist spørsmål ved om handlingsnormer i loven også retter seg mot ansatte og oppdragstakere, og uttaler at det bør klargjøres hvem som kan ilegges overtredelsesgebyr.

Fellesforbundet mener, som det går fram av kapittel 4.4.3, at det må være foretaket og ikke de ansatte som stilles til ansvar.

Actis og Markedsrådet er enige i at det bør være adgang til å ilegge både foretak og fysiske personer overtredelsesgebyr. Når det gjelder overtredelsesgebyr ved brudd på reklameforbudet, støtter de at også formidler og andre som medvirker til overtredelser, bør kunne ilegges slikt gebyr.

Øvrige høringsinstanser støtter eller har ikke merknader til forslaget om hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Høringsinstansene er delte i synet på hvilket skyldkrav som bør gjelde for å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsene i alkoholregelverket.

Actis mener det bør være samme skyldkrav til fysiske personer, inkludert enkeltpersonforetak, som til foretak.

Helsedirektoratet støtter forslaget om objektivt ansvar ved brudd på alkoholloven. Direktoratet kan «ikke se grunn til at handlinger som er foretatt i næringsøyemed skal behandles ulikt avhengig av om det er et foretak med flere ansatte, et enkeltpersonforetak eller om det er kun en fysisk person som utgjør foretaket».

Direktoratet viser videre til at uaktsomhet eller forsett som hovedregel vil foreligge i disse typer saker og at det forenkler saksbehandlingen betraktelig å legge til grunn et objektivt ansvar uavhengig av hvordan overtreder har organisert sin virksomhet.

Bryggeri- og drikkevareforeningen deler i hovedsak departementets vurdering knyttet til skyldspørsmålet, men mener det må være et visst armslag for at ansatte kan opptre i blogger og sosiale medier som privatpersoner.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at Helse- og omsorgsdepartementet i høringsnotatet foreslår lovbestemmelser der fysiske personer som opptrer i næringsvirksomhet, i likhet med foretak, skal kunne ilegges overtredelsesgebyr uten skyld. Justis- og beredskapsdepartementet mener at det ikke er tilstrekkelig å begrunne objektivt skyldkrav ut fra ønsket om å likebehandle foretak med og uten ansatte eller oppdragstakere og at et objektivt ansvar må begrunnes på en annen måte. Justis- og beredskapsdepartementet viser til retningslinjene i Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 11.6.

Markedsrådet mener at et objektivt skyldansvar er problematisk fra et rettssikkerhetsperspektiv. På bakgrunn av at et tilnærmet objektivt skyldansvar for foretak allerede er vurdert og godtatt av lovgiver gjennom forvaltningsloven § 46, ser imidlertid Markedsrådet mindre betenkeligheter med dette. Markedsrådet støtter imidlertid ikke et objektivt skyldansvar for fysiske personer som er næringsdrivende og uttaler:

«Markedsrådet finner det betenkelig, og finner ikke de argumenter som er anført tilstrekkelig tungtveiende til at det for fysiske personer ikke bør gjelde et krav til skyld i form av forsett eller uaktsomhet. Riktignok vil det trolig […] som regel alltid foreligge forsett eller uaktsomhet i disse sakene. Markedsrådet kan likevel ikke se at hensynet til forenkling av oppfølgingen gjennom å legge til grunn et objektivt ansvar uavhengig av overtreders status, er et tilstrekkelig tungtveiende argument for å ikke oppstille et krav til skyld for fysiske personer som handler som næringsdrivende.»

NHO Reiseliv mener at det ikke bør innføres objektivt skyldkrav for foretak ved brudd på reklameforbudet. Organisasjonen viser til at ansatte kan handle i strid med instrukser og at reklameforbudet inneholder skjønnsmessige vurderinger.

6.4 Departementets vurdering

6.4.1 Innledning

Departementet foreslår kun overtredelsesgebyr for handlingsnormer hvor Helsedirektoratet er tilsynsmyndighet. Overtredelsesgebyr må knyttes til at det er en kompetent myndighet som fører tilsyn med bestemmelsene og dermed kan ilegge overtredelsesgebyret. For enkelte bestemmelser i alkoholloven er det kun politiet som følger opp brudd, og det er ikke hensiktsmessig å innføre overtredelsesgebyr for slike handlingsnormer.

Departementet foreslår ikke overtredelsesgebyr for bestemmelser knyttet til de kommunale salgs- og skjenkebevillingene selv om kommunene har ansvar for å føre kontroll med disse. Grunnen til dette er at det 1. januar 2016 trådte i kraft et prikktildelingssystem for inndragning av kommunale salgs- og skjenkebevillinger. Dette reaksjonssystemet bør få virke noen tid og evalueres før man eventuelt ser på behovet for ytterligere reaksjonsmidler i form av overtredelsesgebyr, tvangsmulkt eller lignende for brudd foretatt av disse bevillingshaverne. Høringsinstansene støtter dette.

Selv om statlige skjenkebevillinger ikke er omfattet av prikktildelingssystemet, vil handlingsnormene som bevillingshaver må følge, være tilsvarende for statlig og kommunal skjenkebevilling. Departementet mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å vurdere overtredelsesgebyr for brudd på statlige skjenkebevillinger separat nå. Dette bør eventuelt vurderes senere når det er tatt stilling til om det er behov for å vurdere overtredelsesgebyr ved brudd foretatt av innehavere av kommunale bevillinger. Etter hva departementet har forstått, er det ikke store problemer med avdekkede brudd knyttet til de statlige skjenkebevillingene. Det framstår derfor ikke som aktuelt å innføre overtredelsesgebyr for statlige skjenkebevillinger nå.

6.4.2 Alkoholreklameforbudet

Behovet for å vurdere overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsene om alkoholreklame ble omtalt i Meld. St. 30 (2011 – 2012) En helhetlig rusmiddelpolitikk kapittel 4.1.7.

«Reaksjonene ved brudd på reklameregelverket er krav om retting, tvangsmulkt eller straff i form av bøter eller fengsel. Disse reaksjonene er ikke alltid like hensiktsmessige. Tvangsmulktordningen innebærer at enkeltbrudd på reklameforbudet ofte ikke vil ha noen konsekvens for den som bryter forbudet, så lenge reklamen fjernes innen fristen for å rette forholdet. Regjeringen vil vurdere om det bør innføres mer hensiktsmessige reaksjonsalternativer ved brudd på regelverket, for eksempel overtredelsesgebyr.»

Dette ble fulgt opp i høringsnotat av 7. juli 2014 om endringer i reklameregelverket. Det ble i høringsnotatet bedt om innspill på behov for nye reaksjonsmåter for å bidra til god etterlevelse av reklameregelverket. Det ble signalisert at eventuelt behov for nye reaksjonsmidler deretter ville bli vurdert i en egen prosess. Flere høringsinstanser uttalte seg om dette den gangen. Ingen var direkte negative til overtredelsesgebyr, og flere instanser støttet dette.

Departementet mener at det er behov for overtredelsesgebyr for brudd på reklameforbudet i alkoholloven §§ 9-1 og 9-2 og slutter seg til følgende vurdering innhentet fra Helsedirektoratet før utarbeidelsen av høringsforslaget om overtredelsesgebyr:

«Når det gjelder reklame er det en svakhet ved dagens ordning at den i liten grad gir mulighet til å sanksjonere allerede foretatte overtredelser av reklameforbudet. Ordinær tvangsmulkt, jf. alkoholloven § 9-4 første ledd, kan kun benyttes ved brudd på frist for retting. Forhåndsfastsatt tvangsmulkt kan fastsettes dersom det er grunn til å tro at det vil bli begått nye, fremtidige lovbrudd, men både ordlyd og forarbeider tilsier at terskelen for å bruke denne hjemmelen ligger høyt. Brudd kan riktignok straffes etter kapittel 10, men blant annet fordi det ikke forventes at politi og påtalemyndighet vil prioritere denne type saker, er muligheten for å anmelde brudd lite brukt og trusselen dertil lite reell.

Dette gir aktørene en mulighet til å spekulere i at kampanjer og reklametiltak kan oppnå sin ønskede effekt innen myndighetene rekker å pålegge retting. Direktoratet har sett flere nokså åpenbare eksempler på slik spekulasjon (i denne sammenheng kan det nevnes at en aktør også ble utdelt en markedsføringspris for sin bevisste bruk av alkoholreklame for å skape debatt og oppmerksomhet […].

Direktoratet mener at innføring av et overtredelsesgebyr kan bidra til å avhjelpe dette problemet. Det vil for det første kunne ha en preventiv effekt ved at det vil innebære en reell risiko for å bli stilt økonomisk til ansvar. Dersom ordningen får en enkel utforming, vil den videre gi direktoratet mulighet til å håndheve reklameforbudet på en rask og effektiv måte.»

Som det går fram over, vil pålegg om retting og tvangsmulkt ved brudd på reklameregelverket i mange tilfeller ikke ha noen negative konsekvenser for overtreder da overtredelsen allerede er gjennomført og avsluttet før Helsedirektoratets vedtak iverksettes. Incitamentet til å følge regelverket er i slike tilfeller begrenset. Dagens reaksjonsmidler gir overtreder muligheter for å spekulere i kortvarige brudd på reklameforbudet. Forhåndsfastsatt tvangsmulkt vil heller ikke være tilstrekkelig i mange tilfeller, da det forutsetter tidligere overtredelser og er begrenset til nye overtredelser som skjer innen ett år.

Overtredelsesgebyr er etter departementets syn et effektivt og egnet reaksjonsmiddel for å hindre brudd på reklamebestemmelsene og sikre at brudd på regelverket får konsekvenser for overtreder.

Departementet merker seg at det blant høringsinstansene er stor tilslutning til prinsippet om å innføre overtredelsesgebyr for brudd på reklameforbudet. Departementet merker seg videre at det fra bransjehold er bekymring for manglende håndhevelse av reklameforbudet, særlig i sosiale medier, og de konsekvenser dette får for konkurranseforholdene for lovlydige aktører. Samtidig uttaler disse aktørene at det ikke bør innføres overtredelsesgebyr nå fordi de mener at dagens regelverk ikke kan håndheves rettferdig når det kommer til sosiale medier.

Departementet har forståelse for at det er frustrerende for seriøse aktører at andre bryter reklameforbudet og at det er alkoholreklame på sosiale medier både fra utlandet og fra aktører i Norge. Dette gir imidlertid ikke grunnlag for ikke å innføre overtredelsesgebyr. På alle samfunnsområder er det slik at det forekommer regelbrudd som ikke får konsekvenser fordi tilsynet med at handlingsnormer etterleves, i praksis ikke kan omfatte alle aktører til enhver tid. Dette innebærer imidlertid ikke at det ikke skal reageres på de overtredelsene som avdekkes.

Med mindre vi fjerner reklameforbudet helt, vil det være utfordringer knyttet til både tolkningsspørsmål (grensetilfeller), overtredelser og håndheving. Det vil ikke være mulig å sikre at alle brudd på reklameforbudet avdekkes og reageres mot. På den annen side vil departementet arbeide for at tilsynet skal være godt og effektivt, og departementet har bedt Helsedirektoratet om å utarbeide en tilsynsplan for å målrette tilsynet bedre.

Departementet mener at utfordringer med effektiv håndheving av reklameforbudet er et argument for innføring av overtredelsesgebyr, ikke et argument mot. Målet med overtredelsesgebyr er nettopp å bidra til bedre etterlevelse. Muligheten for effektiv reaksjon vil bli større, og dette vil virke preventivt.

Departementet vil vurdere de forslagene som bransjeaktørene har kommet med når det gjelder reklameforbudet i sosiale medier. Behovet for endringer vil blant annet ses i sammenheng med at det innføres mulighet for overtredelsesgebyr.

Om det foreligger brudd på reklameforbudet, må vurderes i det enkelte tilfelle. Det må foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av om det foreligger markedsføringsøyemed bak informasjonen som gis. Departementet ser at det i enkelte tilfeller kan være uklart om informasjonen rammes av reklameforbudet, men mener at de skjønnsmessige vurderingene som ligger til grunn ved vurderingen, ikke er tilstrekkelig grunn til å utelukke overtredelsesgebyr som reaksjonsmiddel.

Selv om utgangspunktet er en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, er det for det første mange typetilfeller hvor det er liten tvil om at det foreligger alkoholreklame. Helsedirektoratet har i sin håndbok til alkoholloven gått gjennom en del eksempler på hva som normalt vil anses som alkoholreklame. I de fleste tilfeller vil det være klart om det foreligger alkoholreklame eller ikke. Videre foretas brudd på reklameforbudet stort sett av profesjonelle aktører som må forutsettes å ha grunnleggende kunnskap om hva som faller innenfor og utenfor reklameforbudet. I de tilfeller det kan være uklart om det foreligger alkoholreklame, vil aktørene ofte være klar over at de tar en sjanse ved å bevege seg på kanten av forbudet og være klar over risikoen de tar.

Departementet foreslår derfor at det innføres hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr i alkoholloven § 10-5 første ledd nr. 3

Fordi reklameforbudet innebærer skjønnsmessige vurderinger, har bransjeaktører tatt til orde for at det bør stilles krav til overtredelsens art eller grovhet for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges. Departementet opprettholder sitt forslag om at det ikke bør settes noen særlige krav til overtredelsens grovhet eller art, for eksempel at det kun skal ilegges overtredelsesgebyr ved vesentlige brudd, gjentatte brudd eller ved åpenbare brudd. Det er, etter departementets syn, et reelt behov for å kunne reagere på ethvert brudd på reklameforbudet med overtredelsesgebyr, siden de andre reaksjonsmidlene ikke har samme effekt. Dersom det kun skal være åpenbare brudd på reklameforbudet som rammes, vil aktører som bevisst beveger seg på kanten av forbudet kunne slippe unna fordi handlingen ligger i en gråsone. De aktørene som klart holder seg innenfor forbudet og følger reklameforbudets intensjon, vil da komme i en dårligere konkurransesituasjon enn de som tøyer strikken, mens de som beveger seg på grensen blir «premiert» med at brudd ikke får konsekvenser. Et reaksjonssystem som gjelder alle reklamebrudd vil være mer effektivt og sikre likere behandling av aktørene.

Departementet legger også vekt på at det ved å sette særlige krav til overtredelsen for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges, vil oppstå nye skjønnsmessige vurderingstemaer som kan svekke målet om en effektiv reaksjon som bidrar til etterlevelse. Denne typen kvalifiseringskrav vil gjøre bestemmelsen mer komplisert å forvalte og vil kunne kreve mer ressursbruk hos Helsedirektoratet ved behandlingen av hver enkelt sak.

Departementet vil imidlertid påpeke, som også Markedsrådet og Virke legger vekt på, at Helsedirektoratet ikke vil ha plikt til å ilegge overtredelsesgebyr ved alle overtredelser. Ileggelse av overtredelsesgebyr må vurderes etter et forholdsmessighetsprinsipp og ses i sammenheng med øvrige reaksjonsmidler. Dersom det er en særlig vanskelig fortolkningssak hvor det ikke foreligger forsett om å bryte eller er uaktsomt å bryte reklameforbudet, eller bruddet framstår som lite alvorlig, vil direktoratet kunne velge å ikke ilegge overtredelsesgebyr. I forvaltningsloven § 46 om administrativ foretakssanksjon er det tatt inn en rekke momenter tilsynsmyndigheten kan ta hensyn til ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges. Departementet foreslår også en generell bestemmelse om at det skal kunne fastsettes nærmere bestemmelser i forskrift om hva det skal eller kan tas hensyn til ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, se kapittel 4.5.7.

Departementet ser ingen grunn til å unnta skjenkesteder fra overtredelsesgebyr slik NHO Reiseliv har foreslått. Departementet mener heller ikke at det er hensiktsmessig å avgrense i loven i hvilke tilfeller direktoratet skal kunne ilegge skjenkesteder overtredelsesgebyr, slik Oslo kommune har nevnt i sin uttalelse. I praksis fører Helsedirektoratet ikke direkte tilsyn med skjenkesteders overholdelse av reklameforbudet, da dette overlates til kommunene, men direktoratet bør ha muligheten til å reagere på reklameovertredelser dersom det oppstår saker hvor det er naturlig, for eksempel ut i fra reklamens innhold og omfang eller antall tips om saken. Direktoratet har allerede i dag mulighet for å reagere med krav om retting og tvangsmulkt overfor skjenkesteder, og departementet kan ikke se at dette skulle stille seg annerledes for overtredelsesgebyr.

Departementet deler ikke NHO Reiselivs synspunkt om at prikkbelastning og inndragning er en straff og at det dermed er en fare for dobbeltstraff. Ileggelse av prikker og midlertidig inndragning av skjenkebevilling er etter departementets vurdering ikke å anse som straff, verken etter nasjonal rett eller etter EMK art. 6 og TP 7 art. 4. Departementet viser til uttalelse i Prop. 58 L (2014 – 2015) hvor dette synet også legges til grunn. Selv om ileggelse av prikker og midlertidig inndragning av skjenkebevilling ville vært å anse som straff etter EMK, mener departementet at det ikke automatisk følger av dette at ileggelse av prikker og midlertidig inndragning og overtredelsesgebyr vil være å anse som dobbeltstraff i EMK TP 7 art. 4s forstand. Etter departementet syn vil det i så fall måtte bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Departementet viser til storkammeravgjørelse i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i sak 24130/11 og 29758/11 (A and B v Norway) avsagt 15. november 2016 som gjaldt dobbeltforfølgning i en skattesak. EMD gikk her svært langt i å godta parallellforfølgning, dvs. at det ble innledet to straffeforfølgninger som er nært knyttet sammen i tid.

6.4.3 Utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk

I høringsnotat av 5. desember 2008 om regelverket ved privatimport av alkoholholdig drikk, ble behovet for overtredelsesgebyr ved brudd på regelverket omtalt. I notatets kapittel 4.10 om reaksjoner, ble følgende uttalt:

«Dersom virksomheter utleverer alkoholholdig drikk i forbindelse med privatimport uten å være registrert, vil en tilbaketrekking av registreringen ikke være et mulig reaksjonsmiddel. Det kan stilles spørsmål om det bør innføres administrative reaksjonsmidler som tvangsmulkt og/eller overtredelsesgebyr ved brudd på utleveringsbetingelsene i alkoholloven. Alkoholloven inneholder i dag bestemmelser om tvangsmulkt ved brudd på reklamebestemmelsene, men ikke for andre typer overtredelser. Departementet er i tvil om det er hensiktsmessig å etablere særlige bestemmelser om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr for brudd på utleveringsbetingelsene. Det foreslås derfor ikke bestemmelser om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr nå, men det kan være aktuelt å innføre slike administrative reaksjoner senere dersom det viser seg å være behov for den typen virkemidler.»

Helsedirektoratet anbefalte også i forkant av utarbeidelsen av høringsforslaget om overtredelsesgebyr, at overtredelsesgebyr innføres som reaksjonsmulighet ved brudd på bestemmelsene om utlevering av alkoholholdig drikk ved privatimport. Det har til nå ikke vært mange saker hvor det har vært behov for å vurdere å nekte eller trekke tilbake registering av utleverere, men Helsedirektoratet mente at overtredelsesgebyr i slike saker kan være en mer effektiv, enklere og mer rettferdig reaksjonsform enn tilbaketrekking av registrering, som i realiteten innebærer et virksomhetsforbud.

Departementet er enig i at overtredelsesgebyr vil være et egnet virkemiddel som kan bidra til bedre etterlevelse og en bedre tilpasset reaksjon når registrerte utleverere ikke følger regelverket. Dette vil innebære at registrerte utleverere, i tillegg til eller i stedet for å få registreringen trukket tilbake og dermed mister retten til å utlevere alkoholholdig drikk, vil kunne ilegges overtredelsesgebyr dersom de bryter de forpliktelsene de har etter regelverket.

I høringsnotatet la departementet til grunn at de mest aktuelle bruddene for overtredelsesgebyr ved utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk, vil være brudd på alderskravet, jf. alkoholloven § 1-5, levering utenfor utleveringstiden etter § 2-5 og brudd på kravet om å ikke utlevere til påvirkede personer, jf. § 8-11. I tillegg ble det foreslått at brudd på bestemmelser i forskrift med hjemmel i § 2-4 annet ledd skulle kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Da mange av overtredelsene ved utlevering av alkoholholdig drikk ved privatimport vil være enkeltovertredelser som ikke kan rettes opp, mener departementet at overtredelsesgebyr er et mer egnet reaksjonsmiddel enn tvangsmulkt og opprettholder derfor forslaget om at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges for brudd på disse bestemmelsene i loven.

Departementet foreslår imidlertid en presisering i § 10-5 første ledd nr. 1. Slik bestemmelsen var utformet i høringsforslaget kunne det framstå som om all utlevering til mindreårige (§ 1-5) og til åpenbart påvirkede (§ 8-11) skulle kunne reageres på med overtredelsesgebyr. Dette var ikke meningen med forslaget. Det var kun brudd på disse bestemmelsene i forbindelse med utlevering av privat innført alkoholholdig drikk som var ment omfattet av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at dette tydeliggjøres i § 10-5 nr. 1.

Departementet registrerer at kun Actis har uttalt seg om spørsmålet om også brudd på plikten til å levere statistisk informasjon på forespørsel, jf. alkoholloven § 1-14, bør kunne medføre overtredelsesgebyr, til tross for at departementet ba særlig om høringsinstansenes syn på dette. Departementet kan på bakgrunn av høringen ikke se at det er et særlig behov for å innføre overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter i medhold av § 1-14 og foreslår derfor ikke at det tas inn hjemmel for dette i § 10-5. Hvis det viser seg et slikt behov senere, vil departementet komme tilbake til saken.

Departementet mener videre at brudd på de nevnte bestemmelsene i alkoholloven i seg selv er tilstrekkelig for å kunne ilegge overtredelsesgebyr, og foreslår ikke særlig krav til gjentakelse eller overtredelsens art og grovhet for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges. Dette vil svekke den funksjonen overtredelsesgebyr er ment å ha i disse tilfellene.

Ved brudd på regelverket vil direktoratet måtte foreta en vurdering av om det er tilstrekkelig grunn til å trekke tilbake en registrering på bakgrunn av det lovbruddet som foreligger. Dersom en utleverer begår et mindre enkeltlovbrudd, for eksempel utleverer alkohol rett utenfor utleveringstiden som en enkeltforeteelse, kan overtredelsesgebyr etter departementets syn, være et bedre egnet reaksjonsmiddel enn inndragning.

Dersom det avdekkes alvorlige eller gjentatte brudd, kan det være hensiktsmessig å både trekke tilbake registreringen og å ilegge overtredelsesgebyr. En slik sammensatt reaksjon vil kunne hindre både at utleverer kan fortsette en virksomhet i strid med loven og gi en økonomisk reaksjon som har en effekt som står i forhold til bruddet. Hva som vil være de rette reaksjonsmidlene vil måtte vurderes av tilsynsmyndigheten i det enkelte tilfelle.

Dersom Helsedirektoratet i sitt tilsyn med utleverere av alkoholholdig drikk, oppdager at en virksomhet utleverer alkoholholdig drikk uten å være registrert eller fortsetter med utlevering etter at registreringen er trukket tilbake, er straffeforfølgning i dag det eneste reaksjonsmiddelet.

Departementet mener at straffeforfølgning ofte ikke vil være hensiktsmessig ved en slik overtredelse. Overtredelsesgebyr vil kunne være en enklere og mer effektiv reaksjonsform. Departementet foreslår derfor at Helsedirektoratet gis hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved utlevering foretatt uten gyldig registrering som utleverer, dvs. ved brudd på § 2-4 første ledd.

Dersom virksomhet som utleverer ikke er uavhengig av selger, jf. alkoholforskriften § 15-5 nr. 2, vil ikke dette anses som privatimport. Dette vil være å anse som bevillingsløst salg, og eventuelt brudd på monopolbestemmelsen hvis drikken inneholder over 4,7 volumprosent alkohol. Dette er derfor ikke en sak hvor direktoratet vil kunne reagere med overtredelsesgebyr. Det må reageres på dette på samme måte som det reageres på annen ulovlig bevillingsløs omsetning, dvs. som en politisak.

6.4.4 Statlig tilvirkningsbevilling

I forkant av høringen anbefalte Helsedirektoratet at det bør innføres mulighet for å ilegge overtredelsesgebyr for innehavere av tilvirkningsbevilling som bryter regelverket. De senere årene har antallet tilvirkere økt betraktelig, og det er stor variasjon blant tilvirkerne blant annet når det gjelder størrelse på virksomheten. Direktoratet uttalte følgende:

«[…] Dersom det avdekkes enkeltstående overtredelser vil det normalt ikke være aktuelt med midlertidig inndragning av bevillingen, med mindre det er tale om svært grove brudd. Innføring av et overtredelsesgebyr kan etter direktoratets syn derfor også ha en god effekt på den generelle regelverksetterlevelsen på dette området. Et godt utformet overtredelsesgebyr kan videre bidra til at sanksjonen rammer virksomhetene på en mer rettferdig måte enn inndragning, som erfaringsmessig kan slå svært ulikt ut.»

Det har kommet få merknader til forslaget, og departementet støtter fortsatt direktoratets vurdering. Overtredelsesgebyr vil etter departementets syn virke preventivt og være et godt alternativ til inndragning der dette ikke er hensiktsmessig eller vil være for inngripende. Departementet foreslår derfor at det innføres hjemmel for å ilegge innehavere av statlig tilvirkningsbevilling overtredelsesgebyr ved overtredelse av følgende bestemmelser i alkoholloven:

• § 6-6 om utøvelse av bevillingen

• § 6-7 om plikt om melding og godkjenning av endringer

• § 6-8 om å bidra til myndighetenes kontroll

I høringsnotatet ble det foreslått at overtredelse av § 6-1 om bevillingsplikt skulle kunne medføre overtredelsesgebyr. Departementet opprettholder ikke dette forslaget. Begrunnelsen for dette er at Helsedirektoratets tilsynsansvar og tilsynsvirkemidler er knyttet til de tilfeller bevilling er gitt, og ikke til bevillingsløs tilvirkning.

I høringsnotatet ble det videre foreslått at overtredelse av § 6-2 skulle kunne medføre overtredelsesgebyr. Etter en nærmere vurdering ser departementet at dette ikke er nødvendig. Bestemmelsen angir hvilke krav som skal være oppfylt for å få bevilling, og konsekvensen av å ikke oppfylle disse kravene, er at bevilling ikke gis. Kravene i § 6-2 er riktignok også krav som til enhver tid skal være oppfylt under utøvelsen av bevillingen, men dette følger av § 6-6 om utøvelse av bevillingen, ikke av § 6-2. I § 6-6 framgår det at «[b]evillingen skal utøves på en slik måte at de vilkår som er nevnt i bevillingsvedtaket, i denne lov og i bestemmelser gitt i medhold av loven, til enhver tid er oppfylt, og for øvrig på forsvarlig måte». Da overtredelser av kravene i § 6-2 under utøvelse av bevillingen er dekket av § 6-6, er § 6-2 derfor ikke foreslått tatt med blant de bestemmelsene som gir grunnlag for overtredelsesgebyr i ny § 10-5.

På bakgrunn av Helsedirektoratets uttalelse, vil departementet også omtale § 6-7 første ledd nærmere. I tillegg til at bestemmelsen krever at det meldes fra før en bevilling tas i bruk, krever bestemmelsen at det skal «gis melding før virksomheten nedlegges eller avbrytes. Det skal gis melding om etablering eller nedleggelse av lager, om endringer i ledelsen av virksomheten og om overdragelse av vesentlige deler av aksjene eller selskapsandeler. Videre skal det også gis melding dersom virksomhetens omfang endres vesentlig og om andre forhold som har betydning for kontrollen med virksomheten.»

Departementet registrerer at Helsedirektoratet ikke vurderer det som hensiktsmessig å ilegge overtredelsesgebyr ved manglende melding om endringer som omfattes av § 1-10 og hvor all virksomhet har opphørt på bakgrunn av endringen. Dette gjelder for eksempel ved død og konkurs hvor bevillingshaver ikke har meldt ifra uten ugrunnet opphold. Departementet ser at det kan reises spørsmål om dette er hensiktsmessig, men foreslår ingen endring i lovforslaget da tilsynet har full frihet til selv å vurdere om det skal ilegges overtredelsesgebyr i disse tilfellene, i og med at det ikke er en plikt for tilsynet å ilegge overtredelsesgebyr, men kun en mulighet hvis tilsynet mener det er riktig i den konkrete saken.

Departementet foreslår heller ikke for overtredelser knyttet til statlig tilvirkningsbevilling, noen særlige krav til overtredelsen (for eksempel gjentakelse eller grovhet) for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges, da dette vil redusere den funksjonen overtredelsesgebyr er ment å ha i disse tilfellene. I tillegg vil det i liten grad være skjønnsmessige vurderinger som må foretas for å avgjøre om disse bestemmelsene er overtrådt.

6.4.5 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr

Alkohollovens bestemmelser retter seg i første rekke mot virksomheter. Kontroll og tilsyn er også først og fremst rettet mot virksomheter. Departementet la i høringsnotatet til grunn at overtredelsesgebyr, på grunn av innholdet i handlingsnormene som var omfattet, bare ville bli ilagt foretak eller fysiske personer som opptrer i næringsvirksomhet. Reklameforbudet rammer kun ytringer hvor det ligger et markedsføringsøyemed bak og ikke ytringer uten slikt motiv. Kravene ved utlevering av alkoholholdig drikk, omfatter de som driver slik utlevering som virksomhet og ikke privatpersoner uten økonomiske eller andre fordeler av utleveringen. Innehavere av statlig skjenkebevilling vil også opptre i næringsvirksomhet.

Helse- og omsorgsdepartementet har, på bakgrunn av Justis- og beredskapsdepartementets merknad om at det bør klargjøres om fysiske personer utenfor næringsvirksomhet også er ansvarlige etter de enkelte bestemmelsene, sett nærmere på de bestemmelsene det foreslås overtredelsesgebyr for. Gjennomgangen viser at § 9-1 annet ledd har et videre nedslagsfelt enn de øvrige bestemmelsene i reklameforbudet. Bestemmelsen nevner uttrykkelig at det er forbudt «gjennom bøker, skrifter, annonser i pressen eller på annen måte å oppfordre til ulovlig tilvirking eller omdestillering av sprit, brennevin eller isopropanol eller å gi veiledning som ved sin form framtrer som egnet til å fremme slik tilvirking eller omdestillering blant allmenheten eller en større krets av personer». Forbudet omfatter etter sin ordlyd imidlertid ikke bare reklame, men alle ytringer av slik art også fra fysiske personer utenfor næringsvirksomhet.

Det er foreslått overtredelsesgebyr for brudd på reklameforbudet, ikke private ytringer som ikke er alkoholreklame (dvs. massekommunikasjon i markedsføringsøyemed). Det innebærer at det ikke vil kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på § 9-1 annet ledd med mindre uttalelsen er reklame. Dermed vil ikke personer som ikke har næringsøyemed kunne ilegges overtredelsesgebyr. Se også merknaden til § 10-5 i kapittel 16.2.

Når det gjelder alkoholloven § 1-5 som Justis- og beredskapsdepartementet også har vist til som en bestemmelse som trenger å klargjøres, viser departementet til at det foreslås en klargjøring av § 10-5 nr. 1 slik at det går fram at overtredelsesgebyret kun kan ilegges den som bryter alderskravet i § 1-5 ved utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk. Det samme gjør seg gjeldende for alkoholloven § 8-11 om utlevering til åpenbart påvirkede personer.

For at juridiske eller fysiske personer skal omfattes av handlingsnormene det foreslås å innføre overtredelsesgebyr for, vil de altså måtte ha en eller annen form for økonomisk interesse eller oppnå andre fordeler. Departementet finner ikke grunn til å unnta fysiske personer fra å kunne ilegges overtredelsesgebyr så lenge handlingsnormene er knyttet til det som må anses som næringsaktivitet i vid forstand og ikke til handlinger fysiske personer foretar som privatpersoner.

Som regel vil det være foretak som har ansvar etter handlingsnormene. For at det ikke skal være tvil om at foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, foreslår departementet å presisere i loven at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr, jf. § 10-5 tredje ledd.

Justis- og beredskapsdepartementet har påpekt at det bør tydeliggjøres om ansatte kan ilegges overtredelsesgebyr eller ikke. Departementet ønsker ikke at ansatte skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelser av bestemmelsene i alkoholloven, men at dette ansvaret skal ligge hos virksomheten. Det foreslås derfor en presisering i § 10-5 første ledd om at «virksomheter» kan ilegges overtredelsesgebyr. Virksomhetsbegrepet kan omfatte både fysiske personer og foretak som opptrer i næringssammenheng, men vil avgrense mot ansatte i foretaket der det er et foretak som står for virksomheten. Selv om det følger av handlingsnormene som er omfattet av overtredelsesgebyr, vil bruken av «virksomhet» i § 10-5 første ledd tydeliggjøre at fysiske personer som opptrer som privatpersoner ikke kan ilegges overtredelsesgebyr.

Reklameforbudet rammer vidt når det gjelder hvem som omfattes av forbudet. Som det går fram i beskrivelsen av gjeldende rett for reklameforbudet ovenfor i kapittel 6.1.2, rammer reklameforbudet og bestemmelsene om tvangsmulkt og retting ikke bare den som reklamerer for eget produkt (annonsøren), men også formidleren og andre som medvirker til reklamen. Departementet mener at det samme bør gjelde for overtredelsesgebyr og at muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr derfor ikke bør begrenses til annonsøren. Som regel vil formidleren få betalt for eller ha andre fordeler av å formidle informasjon om alkohol, og departementet ser ingen grunn til at det ikke skal kunne reageres mot formidleren, for eksempel en TV-kanal, et magasin eller en blogg. For å få stoppet en ulovlig alkoholreklame, vil det være viktig å også ha effektive virkemidler overfor formidleren.

6.4.6 Krav til skyld

Når det gjelder hvilket skyldkrav som skal gjelde for kunne ilegge overtredelsesgebyr, opprettholder departementet forslaget om at foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr selv om det ikke kan påvises skyld hos en enkeltperson. Et foretak har ansvar for ansatte eller oppdragstakere i virksomheten og bør ikke kunne frasi seg ansvaret for et regelbrudd i virksomheten fordi en ansatt eller oppdragstaker har opptrådt i strid med instrukser eller rutiner, slik NHO Reiseliv anfører. Om en ansatt har opptrådt på vegne av virksomheten eller om vedkommende har opptrådt som privatperson, må vurderes i det enkelte tilfellet på samme måte som for eksempel i straffesaker.

Departementet foreslo i høringsnotatet at overtredelsesgebyr kunne ilegges på grunnlag av et tilnærmet objektivt ansvar for alle overtredelser, både de som er foretatt av foretak og av fysiske personer. Grunnen til dette var en forutsetning om at overtredelsesgebyr bare ville gjelde for fysiske personer i næringsvirksomhet. Det ble også lagt vekt på at Helsedirektoratet anbefalte at det legges til grunn et objektivt ansvar for virksomheter som bryter handingsnormene det foreslås overtredelsesgebyr for. Direktoratet viste i den forbindelse til at det som regel vil foreligge en sterk formodning for forsett eller uaktsomhet ved brudd på handlingsnormene.

Virksomheter som overtrer de handlingsnormene i alkoholloven det foreslås overtredelsesgebyr for, vil som regel være foretak som faller inn under foretaksdefinisjonen i forvaltningsloven § 46 om foretakssanksjon. Det følger av bestemmelsen at foretak kan ilegges ansvar selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Departementet mener at dette tilnærmet objektive ansvaret for foretak også bør gjelde for foretak som overtrer alkoholloven, og foreslår samme skyldkrav i alkoholloven.

Enkeltpersonforetak er omfattet av foretaksdefinisjonen i § 46 under forutsetning av at foretaket har ansatte eller oppdragstakere. Er det bare en fysisk person som utgjør enkeltpersonforetaket, vil dette ikke være et foretak som omfattes av det tilnærmet objektive skyldkravet i forvaltningsloven § 46, men anses som en fysisk person. Særlig for reklameforbudet, men også for de andre handlingsnormene, kan det tenkes at overtredelser foretas av slike enkeltpersonforetak. Helsedirektoratet har for eksempel sett at bloggere som er registrert som enkeltpersonforetak uttaler seg positivt om et alkoholprodukt på vegne av produsent/importør mot betaling eller andre motytelser.

Selv om departementet i høringsnotatet, blant annet på bakgrunn av innspill fra Helsedirektoratet, foreslo et tilnærmet objektivt skyldkrav for fysiske personer, så departementet behov for å be særlig om høringsinstansenes syn på hvilket skyldkrav som burde gjelde. Departementet ser at det er delte meninger om høringsforslaget om objektivt ansvar for fysisk personer selv om det bare er fysiske personer som opptrer i næringsvirksomhet, som omfattes.

Som det framgår av vurderingene i det generelle kapitlet om krav til skyld (kapittel 4.5.4), bør det i utgangspunktet gjelde et krav om subjektiv skyld, dvs. forsett eller uaktsomhet ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer. Departementet legger stor vekt på Markedsrådets og Justis- og beredskapsdepartementets synspunkter og har forståelse for at det stilles spørsmål ved om det fra et rettsikkerhetsperspektiv er riktig å fravike utgangspunktet om alminnelig skyldkrav for fysiske personer.

Departementet har også forståelse for at det vil lette Helsedirektoratets arbeid at de ikke behøver å dokumentere forsett eller uaktsomhet i hvert enkelte tilfelle, men dette er ikke i seg selv tilstrekkelig grunn til å fravike hovedregelen om subjektiv skyld. Et forhold som taler mot et objektivt skyldkrav, er at reklameforbudet, som er den mest aktuelle handlingsnormen fysiske personer vil overtre, krever skjønnsmessige vurderinger. Departementet antar videre at de fleste fysiske personer som overtrer handlingsnormene vil ha opptrådt forsettlig eller uaktsomt og at det bare i få tilfeller vil være tvil om skyldspørsmålet

Departementet går derfor bort fra forslaget om tilnærmet objektivt skyldkrav til fysiske personer, herunder for enkeltpersonforetak som anses som fysiske personer, og foreslår at det for fysiske personer må foreligge forsett eller uaktsomhet for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges.

6.4.7 Sanksjonsmyndighet og klageorgan

De handlingsnormene det foreslås overtredelsesgebyr for, er handlingsnormer Helsedirektoratet fører tilsyn med. Departementet foreslo i høringsnotatet at Helsedirektoratet skulle ha myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser.

Ingen høringsinstanser er imot at sanksjonsmyndigheten legges til direktoratet. Helsedirektoratet har faglig og juridisk kompetanse og har, med unntak av straff, ansvar for gjeldende reaksjonsmidler i alkoholloven. Departementet mener at direktoratet er best egnet til å ilegge overtredelsesgebyr. Det foreslås derfor at det i alkoholloven ny § 10-5 tas inn at Helsedirektoratet kan ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av de de aktuelle handlingsnormene.

Som Helsedirektoratets overordnede organ, er Helse- og omsorgsdepartementet klageorgan for vedtak fattet av direktoratet, med unntak av vedtak om brudd på reklameforbudet. Disse klagene går til Markedsrådet. På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet at klage over vedtak om overtredelsesgebyr for brudd på forbudet mot alkoholreklame, skulle gå til Markedsrådet.

Vin- og brennevinleverandørenes forening er usikre på om det er hensiktsmessig at Markedsrådet blir klageorgan og mener dette bør utredes nærmere. Markedsrådet uttaler på sin side at det innforstått med oppgaven som klageorgan ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Helsedirektoratet støtter også at Markedsrådet blir klageorgan. Departementet mener at det er naturlig at klager over direktoratets vedtak som følge av brudd på reklameforbudet går til sammen klageorgan, og opprettholder derfor forslaget om at Markedsrådet blir klageorgan for vedtak om overtredelsesgebyr på samme måte som det er klageorgan for vedtak om retting og tvangsmulkt ved brudd på reklameforbudet. Det foreslås at dette presiseres i forslag til alkoholloven ny § 10-5.