5 Overtredelsesgebyr i tobakksskadeloven

Departementet mener at overtredelsesgebyr vil kunne være et hensiktsmessig reaksjonsmiddel ved brudd på de fleste av bestemmelsene i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven), jf. nærmere redegjørelse for hver lovbestemmelse i kapittel 5.4.2 under. De lovbestemmelsene som departementet ikke foreslår overtredelsesgebyr for, omtales også kort i kapittel 5.4.2.

Det har den siste tiden vært flere regelverksarbeider knyttet til tobakksskadeloven. Enkelte nye og endrede bestemmelser er vedtatt, men ikke satt i kraft. Stortinget vedtok i desember 2016 flere omfattende endringer i tobakksskadeloven, jf. Prop. 142 L (2015 – 2016) Endringer i tobakksskadeloven (gjennomføring av direktiv 2014/40/EU og standardiserte tobakkspakninger). EUs nye tobakksdirektiv inneholder en rekke nye forbud og påbud, registrerings- og godkjenningsordninger og rapporteringsplikter. Lovendringene knyttet til direktivet har ikke trådt i kraft, da direktivet foreløpig ikke er innlemmet i EØS-avtalen.

Det er i dag primært Helsedirektoratet som er tilsynsmyndighet etter tobakksskadeloven, men etter de siste vedtatte lovendringene har store deler av tilsynsansvaret for e-sigaretter blitt lagt til Statens legemiddelverk. I tillegg har kommunene og sysselmannen på Svalbard fått tilsynsansvar for salgssteder. Kommunene og Arbeidstilsynet har hovedansvaret for tilsyn med forbudene mot tobakksbruk, men også Petroleumstilsynet, Forsvarsstaben og Sysselmannen på Svalbard har tilsynsansvar på sine områder.

5.1 Gjeldende rett

I kapitlet her gis en oversikt over handlingsnormene i dagens tobakksskadelov, samt informasjon om hvilke tilsynsmyndigheter som har hjemmel til å føre tilsyn med hvilke handlingsnormer og hvilke reaksjonsmuligheter de kan benytte.

Etter tobakksskadeloven § 4 første ledd plikter alle grossister og salgssteder å registrere seg i det nasjonale tobakkssalgsregisteret, jf. §§ 4 og 6. Kommunene fører tilsyn med salgssteder i kommunene, sysselmannen med salgssteder i Longyearbyen og Helsedirektoratet fører tilsyn med grossistene. Dersom det avdekkes brudd på tobakksskadelovgivningen, kan tilsynsmyndighetene ilegge salgsforbud, pålegg om retting og tvangsmulkt. Et salgsforbud innebærer at salgsstedet ikke får selge tobakksvarer eller -surrogater under salgsforbudets varighet. Salgsforbud er særlig antatt brukt i de tilfeller det avdekkes alvorlige brudd på regelverket hvor salget bør opphøre så raskt som mulig og ikke bør gjenopptas før brudd(ene) har opphørt.

Etter § 5 plikter salgssteder å etablere dokumenterbar internkontroll.

Etter tobakksskadeloven § 17 er det forbudt å selge eller overlate tobakksvarer, røykeutstyr, tobakkssurrogater eller tobakksimitasjoner til personer under 18 år. Ved tvil om kjøpers alder må det dokumenteres at kjøper har fylt 18 år. Salget av tobakksvarer kan bare foretas av personer som har fylt 18 år. Det siste gjelder likevel ikke dersom en person over 18 år har daglig tilsyn med salget.

Kommunene og sysselmannen har ansvar for å føre tilsyn med stedlig detaljsalg av tobakksvarer og -surrogater. Tilsynsmyndighetene skal blant annet føre tilsyn med at alderskravet og internkontrollkravet overholdes, og de har hjemmel til å gi pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud.

Tobakksskadeloven § 18 oppstiller et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer og tobakkssurrogater på utsalgssteder for forbrukere. Spesialforretninger og utsalgssteder for avgiftsfritt salg på flyplasser er unntatt fra forbudet.

Lovens § 19 oppstiller forbud mot salg av tobakksvarer og -surrogater fra automat. Forbudet omfatter ikke løsninger der kunden henter ut varen fra automat med forhåndsbetalt automatkort. Automatkort og automater må ikke påføres vare- eller firmamerke eller andre kjennetegn for varene.

Etter tobakksskadeloven § 20 er gratis utdeling av tobakksvarer til forbruker fra en person (fysisk eller juridisk) som driver næringsvirksomhet, forbudt. Dette gjelder også tobakkssurrogater og -imitasjoner. Tobakksskadeloven § 21 oppstiller et forbud mot å gi spesiell rabatt ved salg av tobakksvarer eller -surrogater til forbruker.

Helsedirektoratet har hjemmel til å føre tilsyn med disse bestemmelsene, men det er ikke lagt opp til at Helsedirektoratet fører stedlig tilsyn. Kommunene og sysselmannen har hjemmel og plikt til å føre tilsyn med at registrerte stedlige utsalg av tobakksvarer og -surrogater overholder disse forbudene, og kan gi pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud.

Stortinget vedtok i desember 2016 en ny bestemmelse om fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter, jf. § 21 a. Bestemmelsen har ennå ikke trådt i kraft. Første ledd oppstiller en registreringsplikt for virksomheter som ønsker å drive fjernsalg til, fra og i Norge. Tredje ledd oppstiller et forbud mot å drive fjernsalg til EØS-land som har forbud mot slikt salg. Disse reguleringene følger av EUs nye tobakksdirektiv 2014/40/EU. I annet ledd oppstilles en registreringsplikt for virksomheter som utleverer slike varer til forbruker i Norge. Departementet er i fjerde ledd gitt hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om fjernsalgsordningen i forskrift.

Det er Helsedirektoratet som skal administrere denne registreringsordningen og være tilsynsmyndighet for fjernsalg og utlevering. Etter dagens lov vil direktoratet kunne ta i bruk reaksjoner som pålegg om retting, tvangsmulkt og tilbakekall av registrering. Videre vil beslag og destruksjon kunne benyttes ved grensekryssende fjernsalg.

Etter tobakksskadeloven § 22 er alle former for reklame for tobakksvarer, tobakkssurrogater, tobakksimitasjoner og tobakksutstyr forbudt. Slike produkter må heller ikke inngå i reklame for andre produkter. Et merke hovedsakelig kjent som tobakksmerke, kan ikke brukes i reklame for andre varer og tjenester, og tobakksvarer kan ikke lanseres ved hjelp av merker for andre varer og tjenester. Innholdet i reklameforbudet er presisert i forskrift 15. desember 1995 nr. 989 om forbud mot tobakksreklame mv. I lovens § 23 er det spesifisert at også tobakkssponsing er forbudt.

Helsedirektoratet fører tilsyn med at reklameforbudet og forbudet mot sponsing overholdes. Dersom forbudet er overtrådt kan direktoratet pålegge retting og tvangsmulkt, eventuelt forhåndsfastsatt tvangsmulkt. Dette er tilsvarende reaksjoner som ved overtredelse av forbudet mot alkoholreklame, se omtale i kapittel 6.1.2. Brudd på reklameforbudet kan også straffes med bøter.

For stedlige utsalg av tobakksvarer har også kommunene og sysselmannen tilsynshjemmel knyttet til forbudene mot reklame og sponsing på stedlige utsalg for tobakksvarer mv. Dette innebærer at det for handlingsnormer knyttet til stedlig salg vil være to tilsynsmyndigheter som har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. For alkoholreklameforbudet i alkoholloven har både Helsedirektoratet og kommunene kontroll- og reaksjonshjemler.

Tilsvarende vil gjelde for tobakksskadeloven § 24 som oppstiller et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer på utsalgssteder. Forbudet omfatter også tobakksimitasjoner, tobakkssurrogater, tobakksutstyr og automatkort. Forbudet gjelder ikke for spesialforretninger. Helsedirektoratet har ikke noe apparat for stedlig tilsyn. Kommunene og sysselmannen har hjemmel og plikt til å føre tilsyn med at stedlige utsalg av tobakksvarer og -surrogater overholder dette forbudet. Tilsynsmyndighetene har hjemmel til å gi pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud.

Tobakksskadeloven § 25 første ledd oppstiller et forbud mot røyking i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang. Tilsvarende gjelder i møterom, arbeidslokaler, serveringslokaler samt ved utendørs inngangspartier til helseinstitusjoner og offentlige virksomheter. Tobakksskadeloven § 26 første ledd forbyr tobakksbruk i barnehagers lokaler og uteområder, mens § 27 første ledd inneholder et tilsvarende forbud i skolers lokaler og uteområder. Videre er elever pålagt å være tobakksfrie i skoletiden, jf. § 27 annet ledd.

Bestemmelsene om røykeforbud gjelder tilsvarende for bruk av e-sigaretter, jf. § 28 a. Det er eieren, driveren og den som disponerer eller er ansvarlig for lokalene, området eller transportmidlet, som plikter å sørge for at forbudet overholdes, jf. 25 tredje ledd første punktum. Disse er også pålagt å etablere et dokumenterbart internkontrollsystem, jf. § 25 tredje ledd, tredje og fjerde punktum.

Det finnes flere ulike tilsynsmyndigheter for forbudene mot bruk av tobakksvarer og e-sigaretter i §§ 25-27, jf. § 29. Hovedansvaret er lagt til kommunen, men for arbeidslokaler er Arbeidstilsynet tilsynsmyndighet, jf. § 29 første ledd. Petroleumstilsynet, sjøfartsmyndighetene, Forsvarsstaben og sysselmannen er tilsynsmyndighet på sine områder, jf. § 29 tredje til femte ledd. Tilsynsmyndighetene kan benytte pålegg om retting, tvangsmulkt og stansing som reaksjon ved overtredelser.

Tobakkskadeloven § 30 oppstiller et forbud mot å importere eller selge tobakksvarer som ikke har standardisert innpakning. Lovens § 30 a oppstiller i første ledd et forbud mot å importere eller selge tobakksvarer, e-sigaretter og urtebaserte røykeprodukter uten påkrevd helseadvarsel. Annet ledd fastsetter et forbud mot å merke slike produkter med villedende elementer. Lovens § 30 a annet ledd har ikke trådt i kraft.

Tobakksskadeloven § 31 oppstiller et forbud mot å importere eller selge produkter som har til hensikt å skjule helseadvarslene. Lovens § 33 gir hjemmel til å fastsette minstestørrelser for tobakksvarer i forskrift.

Helsedirektoratet er tilsynsmyndighet for §§ 30, 31 og 33. Når det gjelder § 30 a er Helsedirektoratet ansvarlig for å føre tilsyn med merkingen av tobakksvarer og urtebaserte røykeprodukter, mens Legemiddelverket er ansvarlig for å føre tilsyn med merkingen av e-sigaretter. Tilsynsmyndighetene kan ved brudd på bestemmelsene fatte vedtak om retting og tvangsmulkt, omsetningsforbud og eventuelt tilbakekall av registrering eller godkjenning. Videre vil beslag og destruksjon kunne benyttes ved innførsel av ulovlige produkter.

Også her er kommunene tilsynsmyndighet for salgsstedene. Kommunene skal føre tilsyn med at det ikke selges produkter i strid med §§ 30 og 30 a hos registrerte salgssteder. De vil i tillegg til retting og tvangsmulkt kunne ilegge salgsforbud.

Tobakksskadeloven § 32 første ledd oppstiller forbud mot å innføre og selge sigaretter og rulletobakk med karakteristisk smak. Denne bestemmelsen ble vedtatt i desember 2016 og har ikke trådt i kraft ennå. Annet ledd gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter om tobakksvarer og tobakkssurrogaters innhold og utslipp. Dette er en utvidet videreføring av tidligere § 32.

Helsedirektoratet er tilsynsmyndighet for bestemmelsen, jf. § 35 første ledd. Dersom det avdekkes overtredelser, kan direktoratet benytte pålegg om retting, tvangsmulkt, omsetningsforbud og tilbakekall av registrering overfor grossister. Dersom slik ulovlig innførsel avdekkes av tollvesenet, vil varene kunne beslaglegges og destrueres.

I tillegg skal kommunene føre tilsyn med overholdelsen av bestemmelsen på registrerte salgssteder. De vil i tillegg til retting og tvangsmulkt kunne ilegge salgsforbud.

Tobakksskadeloven § 34 oppstiller et forbud mot å teste tobakksvarer og tobakkssurrogater ved hjelp av forbrukere. Forbudet retter seg mot enhver som foretar slik testing, i praksis næringsdrivende. Helsedirektoratet er tilsynsmyndighet for bestemmelsen, jf. § 35 første ledd, og kan benytte reaksjonsmidlene pålegg om retting og tvangsmulkt.

Tobakksskadeloven § 34 a oppstiller i første ledd et forbud mot å importere eller selge uregistrerte e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere. Annet ledd pålegger produsenter og importører en registreringsplikt samt en plikt til å melde inn endringer. Tredje og fjerde ledd gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter med nærmere bestemmelser om registreringsplikten og produktkrav. Bestemmelsen ble vedtatt i desember 2016, og har ennå ikke trådt i kraft.

Det er Legemiddelverket som har myndighet til å føre tilsyn med at bestemmelsen overholdes, jf. § 35 annet ledd. Etaten vil kunne fatte vedtak om retting og tvangsmulkt, tilbakekall av registrering og omsetningsforbud. Videre vil uregistrerte eller ulovlige produkter kunne beslaglegges og destrueres ved innførsel. I tillegg skal kommunen føre tilsyn med at det ikke selges uregistrerte eller ulovlige e-sigaretter hos registrerte salgssteder. Kommunen vil i tillegg til retting og tvangsmulkt kunne ilegge salgsforbud.

Tobakksskadeloven § 34 b oppstiller i første ledd en plikt for produsenter, importører og distributører av e-sigaretter mv. til å ha et system for innsamling av informasjon om skadelige virkninger av produktet. I annet ledd første punktum fastsettes en handlingsplikt for nevnte aktører dersom de har grunn til å tro at produktet ikke er sikkert, av god kvalitet eller i strid med loven, til å rette feilen eller trekke produktet fra markedet. I annet ledd annet punktum fastsettes en varslingsplikt til tilsynsmyndigheten i slike tilfeller. Bestemmelsen ble vedtatt i desember 2016 og har ennå ikke trådt i kraft. Det er Legemiddelverket som er tilsynsmyndighet, jf. § 35 annet ledd. Etaten kan gi pålegg om retting, fastsette tvangsmulkt, kalle tilbake registrering og ilegge omsetningsforbud.

Tobakksskadeloven § 34 c oppstiller en plikt for produsenter og importører av e-sigaretter til å rapportere på salgsvolum, forbrukerpreferanser, markedsundersøkelser mv. til Helsedirektoratet. Bestemmelsen ble vedtatt i desember 2016 og har ennå ikke trådt i kraft. Helsedirektoratet skal føre tilsyn med at bestemmelsen overholdes.

Tobakksskadeloven § 34 d oppstiller i første ledd et forbud mot å importere eller selge nye tobakks- og nikotinprodukter uten at produktet er godkjent av Helsedirektoratet. Tredje ledd gir hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om godkjenningsordningen i forskrift. Bestemmelsen ble vedtatt i desember 2016 og har ennå ikke trådt i kraft.

Helsedirektoratet blir tilsynsmyndighet for bestemmelsen, jf. § 35 første ledd. Direktoratet vil kunne benytte reaksjonsmidlene pålegg om retting og tvangsmulkt, tilbakekall av godkjenningen og omsetningsforbud. Videre vil nye produkter som ikke er godkjent, kunne beslaglegges og destrueres ved innførsel. I tillegg vil kommunene ha hjemmel til å føre tilsyn med at nye produkter som ikke er godkjent, ikke selges hos registrerte salgssteder. Kommunene vil i tillegg til retting og tvangsmulkt kunne ilegge salgsforbud.

Tobakksskadeloven § 37 a fastsetter i første ledd at Helsedirektoratet og Legemiddelverket kan trekke tilbake en registrering for fjernsalg, registrering av e-sigaretter eller godkjenning av et nytt tobakks- eller nikotinprodukt ved brudd på loven eller tilhørende forskrifter. Annet ledd gir tilsynsmyndighetene hjemmel til å ilegge omsetningsforbud for produkter som ikke oppfyller lovens krav. Bestemmelsen ble vedtatt i desember 2016 og har ennå ikke trådt i kraft.

Tobakksskadeloven § 38 første ledd fastsetter en generell opplysningsplikt til tilsynsmyndighetene. Annet ledd pålegger produsenter og importører en rapporteringsplikt til Helsedirektoratet om innhold i og utslipp fra tobakksvarer, samt opplysninger om salgsvolum, markeds- og forbrukerundersøkelser. Tredje ledd fastsetter en rapporteringsplikt til Helsedirektoratet om innholdet i urtebaserte røykeprodukter. Fjerde ledd pålegger produsenter og importører en plikt til å legge fram vareprøver og iverksette produktundersøkelser dersom Helsedirektoratet krever det.

Tobakksskadeloven § 41 oppstiller et forbud mot å eksportere snus til EU-land som har forbud mot salg av snus. Etter dagens lov er bøtestraff eneste reaksjonsmiddel, jf. § 44.

Tobakksskadeloven § 42 er en ren forskriftshjemmel, som gir departementet myndighet til å forby innførsel og salg av bestemte produktkategorier dersom det på bakgrunn av særlige forhold anses nødvendig for å beskytte folkehelsen.

5.2 Høringsforslaget

Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i høringsnotatet å innføre overtredelsesgebyr for avdekkede overtredelser av en rekke av tobakksskadelovens bestemmelser. Det ble foreslått å innføre overtredelsesgebyr som mulig reaksjon ved overtredelse av §§ 4, 6, 9, 17-19, 22-23, 25-27, 30-34 b, 34 d, 37 a og 42, i tillegg til ved overtredelse av forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene når det er fastsatt i forskrift at overtredelsen kan medføre slik sanksjon.

Myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr ble foreslått lagt til dem som er tilsynsmyndigheter for de aktuelle bestemmelsene. Det ble foreslått objektivt skyldkrav for foretak og enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere, og alminnelig skyldkrav for fysiske personer.

5.3 Høringen

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om de foreslåtte endringene i tobakksskadeloven støtter at det innføres overtredelsesgebyr.

Flere høringsinstanser peker på viktigheten av forutsigbarhet, likebehandling og retningslinjer.

Registreringsplikt for engrossalg og salg til forbruker

Bærum kommune støtter at tilsynsmyndigheten skal kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på registreringsplikten for tobakk.

Internkontroll for salgssteder

Flere høringsinstanser uttaler seg om spørsmålet om å gi hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av kravene om internkontroll.

Helsedirektoratet uttaler:

«Formålet med plikten til internkontroll er hovedsakelig å sikre at det ikke selges tobakksvarer til mindreårige og hensynet til rekruttering. Det er store utfordringer knyttet til å avdekke salg av tobakk til mindreårige og det bør være et sterkt ønske om å forebygge nettopp dette. Reaksjonsmuligheten tilsynsmyndighetene har i dag, slik som retting og tvangsmulkt er som nevnt tidligere etter direktoratets syn generelt lite egnet. […] Vi mener at innføring av overtredelsesgebyr fører til økt fokus på og overholdelse av plikten til internkontroll som vil kunne forebygge slike hendelser.»

Andre aktører har et annet syn. Den Norske Legeforening skriver i sin høringsuttalelse:

«Legeforeningen deler departementets vurdering om at gebyr ved overtredelse av internkontrollkravet ikke er hensiktsmessig, ettersom pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud er hensiktsmessige og tilstrekkelige reaksjoner.»

Virke uttaler:

«For brudd på internkontrollregler vil det etter Virkes syn ikke være behov for overtredelsesgebyr. Denne typen brudd blir ofte avdekket i sammenheng med andre (og mer alvorlige brudd) og det vil da uansett være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr.»

Norsk Dampselskap mener at overtredelsesgebyr for internkontroll bør begrenses til alvorlige eller gjentatte overtredelser, og at

«pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud er hensiktsmessige og tilstrekkelige reaksjoner som bør benyttes proporsjonalt med alvorlighetsgrad av manglende overholdelse av regelverket.»

Bærum kommune uttaler:

«Basert på erfaring vedrørende manglende internkontroll for alkohol, mener Bærum kommune at overtredelsesgebyr kan være et mer effektivt enn pålegg om retting og tvangsmulkt. Bærum kommune støtter at en hjemmel om overtredelsesgebyr begrenses til alvorlige og gjentatte overtredelser. Det bør eksemplifiseres i lovforarbeidene hva som er å anse som «alvorlige overtredelser».»

Salgsforbud

Når det gjelder salgsforbud, støtter Helsedirektoratet, Bærum kommune og Virke eksplisitt at det innføres overtredelsesgebyr for brudd på ilagt salgsforbud.

Aldersgrensene

Helsedirektoratet og Bærum kommune støtter at det innføres overtredelsesgebyr for brudd på aldersgrensene. Virke uttaler at de har forståelse for at tilsynsmyndigheten gis kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr.

Forbud mot selvbetjening, salg fra selvbetjent automat, gratis utdeling og omsetning med rabatt, samt forbrukertesting

Helsedirektoratet støtter innføring av overtredelsesgebyr for brudd på forbudene mot gratis utdeling, omsetning med rabatt, selvbetjening og salg fra selvbetjent automat samt forbudet mot forbrukertesting. Legeforeningen støtter innføring av overtredelsesgebyr for forbudet mot gratis utdeling og at det ikke skal stilles særlige krav til overtredelsens grovhet eller art i dette tilfellet.

Fjernsalg

Helsedirektoratet støtter innføring av overtredelsesgebyr for overtredelser av bestemmelsene om fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter.

Forbud mot synlig oppstilling, tobakksreklame og sponsing

Helsedirektoratet og Bærum kommune støtter at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av forbudene mot tobakksreklame og sponsing.

Når det gjelder forbudet mot synlig oppstilling, uttaler Norsk Dampselskap:

«Tilsynsmyndighetene bør gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på oppstillingsforbudet i § 24 og tilhørende forskrifter ved grove eller gjentatte brudd.»

Oslo kommune mener at det bør være mulighet for å ilegge overtredelsesgebyr for visse overtredelser av forbudet mot synlig oppstilling, og uttaler:

«Da overtredelsesgebyr anses å være en forholdsvis inngripende reaksjon, bør den kun brukes der dette er nødvendig. Av denne grunn foreslås det at det stilles krav om gjentatte brudd for at det skal ilegges overtredelsesgebyr».

Virke viser til at tilsynsmyndighetene har adgang til å gi pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud, og at dette etter deres syn er tilstrekkelig. Helsedirektoratet mener at:

«overtredelsesgebyr som reaksjonsmiddel også her er nødvendig da direktoratets erfaringer i stor grad er at det utvises manglende respekt for forbudet i form av vedvarende brudd og at mange av bruddene er graverende.».

Legeforeningen mener at overtredelsesgebyr er hensiktsmessig, og at det ikke skal stilles særlige krav til overtredelsens grovhet eller art i bestemmelsene.

Forbudene mot bruk av tobakksvarer og e-sigaretter

Om forbudene mot bruk av tobakksvarer og e-sigaretter uttaler Oslo kommune:

«Det er vår formening at enkeltstående mindre brudd ikke i seg selv bør danne grunnlag for å legges overtredelsesgebyr. Det gjelder særlig overtredelser på steder som ikke plikter å ha internkontroll. Det ville på slike steder være en uforholdsmessig sanksjon å ilegge overtredelsesgebyr ved første gangs overtredelse. […] Av denne grunn foreslås det at det stilles krav om gjentatte og/eller grove brudd for at det skal ilegges overtredelsesgebyr for brudd på tobakksskadeloven §§ 25, 26 og 27.»

Bærum kommune støtter forslaget, mens Norsk Dampselskap uttaler at det kun bør ilegges overtredelsesgebyr ved alvorlige eller gjentatte brudd på tobakksskadelovens forbud mot bruk av tobakk. Legeforeningen mener overtredelsesgebyr er hensiktsmessig, og at det ikke bør stilles særlige krav til overtredelsens grovhet eller art i bestemmelsene.

Sarpsborg kommune mener at det bør være kriterier for å ilegge overtredelsesgebyr når eier/driver ikke raskt nok griper inn overfor personer som røyker eller virksomheten er innrettet slik at røyking kan foregå uten at det oppdages, og at det bør kunne gis overtredelsesgebyr etter første gangs overtredelse.

Merke- og utformingskrav

Når det gjelder merke- og utformingskrav mv., støtter Helsedirektoratet departementets forslag, mens Norsk Dampselskap uttaler at det kun bør ilegges overtredelsesgebyr ved alvorlige eller gjentatte brudd på bestemmelsene om standardisert innpakning av tobakksvarer påført helseadvarsler.

Tobakksvarers innhold og utslipp, samt registrering, kvalitet og sikkerhet ved elektroniske sigaretter

Helsedirektoratet støtter innføring av overtredelsesgebyr for overtredelser av bestemmelsene om tobakksvarers innhold og utslipp.

Legeforeningen mener at overtredelsesgebyr er hensiktsmessigved brudd på bestemmelsene om registrering, kvalitet og sikkerhet ved elektroniske sigaretter mv., og at det ikke bør stilles særlige krav til overtredelsens grovhet eller art.

Når det gjelder registrering, kvalitet, og sikkerhet ved elektroniske sigaretter mv., uttaler Oslo kommune:

«For å gi kontrollmyndigheten en bedre mulighet til å tilpasse reaksjonen til overtredelsens grovhet, foreslås det at det ikke stilles krav til bruddets grovhet eller til gjentatte brudd for at det skal ilegges overtredelsesgebyr.»

Statens legemiddelverk uttaler når det gjelder helseadvarsler og registrering, kvalitet og sikkerhet ved elektroniske sigaretter mv., følgende:

«Helse- og omsorgsdepartementets forslag om forskriftshjemler til overtredelsesgebyr for brudd på reklameregelverket og regnskapsplikten i narkotikaforskriften, inneholder ikke særlige krav til grovhet eller art for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges, se høringsnotatet punkt 5.3.11.2, 5.3.14.2, 5.3.15.2. Tilsvarende mener Legemiddelverket det ikke er behov for slike vilkår i tobakkskadelovgivningen.»

5.4 Departementets vurdering

5.4.1 Overordnet om forslaget

Departementet opprettholder i all hovedsak forslaget om å innføre overtredelsesgebyr for overtredelser av tobakksskadelovens bestemmelser som beskrevet i høringsnotatet.

Departementet mener at overtredelsesgebyr vil bidra til økt overholdelse av tobakksskadelovgivningen. Dagens reaksjonsmidler er etter departementets syn ikke tilstrekkelig effektive i ethvert tilfelle der det er nødvendig, i tillegg til at det i mange tilfeller kan være mer hensiktsmessig å ilegge overtredelsesgebyr, f. eks. i tilfeller hvor handlingen allerede er avsluttet. Selv om overtredelser av tobakksskadeloven kan straffeforfølges, vil dette i mange tilfeller ikke anses hensiktsmessig, og overtredelsesgebyr vil være et supplement til allerede eksisterende reaksjoner.

Flere høringsinstanser har uttalt at det for enkelte av handlingsnormene bør stilles krav om gjentatt eller alvorlig overtredelse for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges. Departementet mener at det ikke bør stilles særlige krav til overtredelsens grovhet eller art, for eksempel at det kun skal ilegges overtredelsesgebyr ved gjentatte eller alvorlige brudd. Det er, etter departementets syn, et reelt behov for å kunne reagere på ethvert brudd på de handlingsnormene som er foreslått omfattet av lovforslaget med overtredelsesgebyr, særlig i de tilfeller der de andre reaksjonsmidlene ikke har samme effekt. Departementet har foreslått at det gis forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om hensyn som det kan eller skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, samt utmåling og betaling. I utarbeidelsen av slike forskriftsbestemmelser vil departementet vurdere om det er behov for nærmere presiseringer av hvilke hensyn som skal vektlegges i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges. I tillegg vil departementet påpeke at tilsynsmyndigheten ikke plikter å ilegge overtredelsesgebyr, men må foreta en helhetlig vurdering av om det bør ilegges overtredelsesgebyr i det enkelte tilfelle.

For å kunne innføre overtredelsesgebyr for en handlingsnorm, forutsettes det at en kompetent myndighet fører tilsyn med handlingsnormen og kan ilegge slike gebyrer. Som det framgår over, er det tilsynsmyndigheter som vil kunne ilegge overtredelsesgebyr for alle de ovenfor nevnte handlingsnormene.

For tilsynsmyndighetenes vedtak om retting og tvangsmulkt, og de kommende reaksjonsformene tilbakekall av registrering og godkjenning og omsetningsforbud, gjelder forvaltningslovens alminnelige regler om at vedtaket kan påklages til overordnet forvaltningsorgan. Et unntak fra dette er handlingsnormene knyttet til reklameforbudet og merkereglene, hvor Markedsrådet er klageinstans, jf. tobakksskadeloven § 37. Etter registrerings- og tilsynsordningen for salg av tobakksvarer mv. kan kommunenes vedtak om retting, tvangsmulkt og salgsforbud påklages til Fylkesmannen, mens vedtak fattet av Helsedirektoratet og sysselmannen kan påklages til departementet. Dersom sysselmannen har delegert myndighet til å fatte slike vedtak til Longyearbyen lokalstyre, er sysselmannen klageinstans. Departementet foreslår at klageinstans for vedtak om ilagt overtredelsesgebyr skal være de samme instansene som for andre vedtak fattet med hjemmel i tobakksskadeloven.

Sysselmannen på Svalbard har i sin høringsuttalelse merknader knyttet til hvem som skal være tilsynsmyndighet for tobakkskadelovens bestemmelser på Svalbard. Dette har ikke vært et tema for høringen, og innføring av overtredelsesgebyr knytter seg til hjemler hvor tilsynsmyndigheten allerede er fastsatt. Departementet vil derfor ikke i denne sammenhengen vurdere hvem som skal være tilsynsmyndighet for tobakksskadelovens bestemmelser på Svalbard.

Det ble i høringsnotatet drøftet, men ikke foreslått, å innføre overtredelsesgebyr for overtredelser av tobakksskadeloven §§ 34 c og 38 (opplysnings- og rapporteringsplikter mv.), samt § 41 (forbud mot å eksportere snus til EU-land som har forbud mot salg av snus). Det er ingen høringsinstanser har uttalt seg om innføring av overtredelsesgebyr for §§ 34 c og 38. Politidirektoratet er den eneste høringsinstansen som uttaler seg om eksport av snus, og skriver i sin høringsuttalelse at de er enig i at det ved eksport av snus normalt sett ikke bør reageres med overtredelsesgebyr, idet en slik handling gir et betydelig potensial for økonomisk utbytte, som skal inndras. Departementet foreslår derfor ikke å innføre overtredelsesgebyr for overtredelser av disse bestemmelsene.

Departementet mener at det er behov for å også kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på handlingsnormer fastsatt i forskrifter hjemlet i bestemmelser i tobakksskadeloven som det kan ilegges overtredelsesgebyr for. Hvilke konkrete handlingsnormer i forskriftene som det er behov for å kunne gi overtredelsesgebyr for dersom de overtres, må vurderes i en egen prosess etter at lovhjemmelen er vedtatt.

5.4.2 Nærmere om de ulike handlingsnormene

Registreringsplikt for engrossalg og salg til forbruker

Salg av tobakksvarer til forbruker er forbudt uten registrering i tobakkssalgsregistrert, jf. § 4 første og annet ledd. Det er imidlertid ingen som fører tilsyn med at salgssteder registrerer seg. I stedet er det lagt opp til at grossister ikke skal selge til uregistrerte salgssteder, samt at det ikke er tillatt å selge tobakksvarer som ikke er lovlig importert eller kjøpt fra registrert grossist, jf. § 6 annet ledd og § 4 tredje ledd. Eventuelle brudd på registreringsplikten for salgssteder kan straffeforfølges.

I og med at det ikke føres tilsyn med registreringsplikten for salgssteder foreslår departementet ikke å gi hjemmel for overtredelsesgebyr for brudd på § 4 første og annet ledd. Det er imidlertid etter bestemmelsens tredje ledd kun tillatt å selge tobakksvarer og tobakkssurrogater som er lovlig importert eller kjøpt fra registrerte grossister, og dette faller inn under tilsynsmyndighetenes tilsynsansvar. Etter departementets syn er denne handlingsnormen sentral for å sørge for at omsetningen foregår i lovlige former og at tobakksvarene og -surrogatene er lovlige produkter. Brudd på § 4 tredje ledd vil innebære at formålet med ordningen undergraves, åpne opp for useriøse aktører og salg som ikke er underlagt tilsyn. Det vil også være behov for å kunne ilegge sanksjon etter at forholdet er avsluttet. Departementet foreslår derfor at det gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 4 tredje ledd og forskrifter gitt i medhold av bestemmelsens fjerde ledd.

Det er etter departementets syn svært viktig å sikre at grossistene både registrerer seg og at de ikke selger til uregistrerte salgssteder og grossister. Formålet med innføringen av registrerings- og tilsynsordningen var å øke overholdelse av tobakksskadelovgivningen og sørge for at salget av tobakksvarer foregår i lovlige former. At grossistene er registrerte og selger til registrerte steder, er sentralt for at ordningen skal fungere hensiktsmessig. I tillegg vil pålegg om retting og tvangsmulkt kun i begrenset grad være hensiktsmessige reaksjonsformer, og det vil kunne være behov for å gi en reaksjon også i de tilfeller hvor forholdet er avsluttet. Departementet opprettholder forslaget om å innføre overtredelsesgebyr for brudd på § 6. Dette innebærer at Helsedirektoratet vil kunne ilegge grossister overtredelsesgebyr for brudd på plikten til å registrere seg og dersom det avdekkes at grossister selger til salgssteder eller grossister som ikke overholder registreringsplikten.

Internkontroll

Salgssteder er etter § 5 pliktig å innføre internkontroll. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med lovgivningen. Internkontrollen skal dokumenteres og stiller krav om at de ansvarlige skal ha oversikt over de krav som gjelder for virksomheten. Det handler altså om en regulering av hvilke systemer som skal være på plass, for blant annet rutiner og opplæring, og ikke om en regulering av detaljerte krav til hvordan internkontrollen konkret skal gjennomføres eller en regulering av materielle innholdskrav.

Hensikten med internkontrollkravet i § 5 er å sikre at regelverket følges, at ansvaret for å følge opp at regelverket overholdes er godt forankret og å sørge for at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap til å utøve virksomheten i henhold til regelverket. Det kan være vanskelig å avdekke salg til personer under 18 år, og en velfungerende internkontroll vil bidra til at alderskontrollen gjennomføres systematisk og på en forsvarlig måte.

Internkontrollkravet er etter departementets syn en svært sentral komponent for å sikre at salg skjer i lovlige former. Departementet er enig med Helsedirektoratet i at det kan være vanskelig å avdekke salg til mindreårige og at det er særlig viktig å forhindre dette. Det er derfor viktig at tilsynsmyndigheten har gode og effektive virkemidler for å sikre at kravet etterleves. Departementet foreslår at det innføres hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelser av § 5.

Departementet har merket seg Virkes uttalelse om at brudd på internkontrollen ofte vil bli avdekket i sammenheng med andre (og mer alvorlige brudd) og at det da uansett vil være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. Departementet mener likevel at dette ikke i seg selv er et argument for ikke å innføre overtredelsesgebyr for overtredelse av internkontrollkravet.

Salgsforbud

Salgsforbud antas å bli et viktig reaksjonsmiddel for tilsynsmyndighetene ved brudd på tobakksskadelovens bestemmelser. Det er behov for å sikre at også selve salgsforbudet overholdes og at tilsynsmyndighetene har mulighet til å kontrollere og reagere dersom det foregår salg under salgsforbudets varighet. Pålegg om retting og tvangsmulkt vil etter departementets syn ha liten virkning dersom det påvises brudd på allerede ilagte reaksjoner. Videre mener departementet at manglende overholdelse av en allerede ilagt reaksjon er svært alvorlig. Etter departementets syn bør tilsynsmyndighetene i slike tilfeller kunne ilegge en administrativ sanksjon i form av overtredelsesgebyr.

På denne bakgrunn foreslår departementet at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på § 9 og tilhørende forskrifter.

Aldersgrensen

Aldersgrensen er et av de viktigste virkemidlene i tobakksskadeloven for å forhindre at unge begynner å bruke tobakksvarer og -surrogater. Bestemmelsen er sentral for å begrense skadeomfanget av tobakksbruk. Studier har imidlertid vist at rundt halvparten av tobakksbrukerne under 18 år som oftest selv kjøper sine tobakksvarer. Flertallet av de som røyker og snuser, begynner før de er 18 år.

Overtredelse av aldersgrensebestemmelsen er etter departementets syn svært alvorlig. Det er derfor nødvendig å sikre at tilsynsmyndighetene har tilstrekkelige virkemidler for å hindre salg til mindreårige. Selv om pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud vil kunne brukes og være hensiktsmessige reaksjoner i noen tilfeller, mener departementet at det i andre tilfeller vil kunne være mer hensiktsmessig å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 17. De nevnte reaksjonene retter seg i stor grad framover og skal sørge for at det ikke skjer framtidige brudd. Det er etter departementets syn nødvendig å kunne reagere mot allerede begåtte overtredelser av bestemmelsen. Overtredelser kan straffes med bøter, men etter det departementet kjenner til, har straffebestemmelsen aldri blitt anvendt på et slikt forhold. På denne bakgrunn mener departementet at overtredelsesgebyr bør innføres som reaksjonsmulighet ved overtredelse av aldersbestemmelsen.

Det foreslås derfor at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 17 og tilhørende forskrifter.

Forbud mot selvbetjening og salg fra selvbetjent automat

Forbudene mot selvbetjening og salg fra selvbetjent automat skal forhindre salg til mindreårige. I tillegg er forbudet mot selvbetjening begrunnet i ønsket om å begrense tyveri (og slik også begrense mindreåriges tilgang) og reklameeffekten, særlig fra snuskjøleskap. Forbudene ivaretar derfor viktige tobakkspolitiske hensyn.

Selv om pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud kan ilegges, mener departementet at disse reaksjonsmidlene ikke alltid vil være hensiktsmessige, særlig ved avsluttede overtredelser. Det er særlig hensynet til å hindre mindreåriges tilgang til tobakksvarer som tilsier at det ved overtredelse bør kunne ilegges overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr kan ha en viktig allmennpreventiv effekt. I tillegg vil sanksjonen kunne ilegges også i de tilfeller hvor forholdet har opphørt og hvor salgsforbud ikke er hensiktsmessig.

På denne bakgrunn foreslår departementet at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av §§ 18 og 19, og tilhørende forskrifter.

Forbud mot gratis utdeling og omsetning med rabatt

Forbudene mot gratis utdeling og omsetning med rabatt skal bidra til å begrense skadeomfanget av tobakksbruk og begrense unges tilgang til slike varer. Det blir spørsmål om pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud er tilstrekkelige reaksjoner ved brudd på forbudene. For omsetning med rabatt vil pålegg om retting og tvangsmulkt kunne bidra til å rette pågående forhold. Departementet ser imidlertid at det også kan være behov for en reaksjon som retter seg mot overtredelser som allerede har funnet sted, og hvor retting og tvangsmulkt ikke vil ha effekt.

Departementet foreslår at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av §§ 20 og 21, og tilhørende forskrifter.

Fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter

Ved uregistrert fjernsalg vil det ikke være aktuelt med pålegg om retting og tvangsmulkt da det ikke er snakk om en vedvarende overtredelse som kan rettes opp. Det vil heller ikke være aktuelt med tilbakekall av registrering. Tilsvarende gjelder dersom det avdekkes utlevering av varer uten at virksomheten er registrert hos Helsedirektoratet.

Ved uregistrert grensekryssende fjernsalg, vil tollvesenet kunne stanse innførselen og eventuelt destruere varene. Videre vil Helsedirektoratet kunne kontakte det aktuelle landets myndigheter og be dem om å stanse det ulovlige fjernsalget til Norge. Dette virkemiddelet vil imidlertid kunne ta tid og først og fremst rette seg mot potensielle framtidige hendelser, samt at det ikke dekker salg i Norge. Departementet anser at overtredelsesgebyr vil kunne være en egnet reaksjon og foreslår at Helsedirektoratet får hjemmel til å ilegge slik reaksjon ved brudd på registreringspliktene i § 21 a og tilhørende forskrifter.

Forbud mot tobakksreklame og sponsing

På samme måte som for alkoholreklame, er det utfordringer knyttet til de reaksjonsmidlene som kan tas i bruk ved brudd på reklame- og sponsingforbudene. Bøter vil ikke bli ilagt i praksis og tvangsmulkt har ingen reell betydning dersom den som reklamerer stanser reklamen før tvangsmulkten begynner å løpe. Departementet mener at dagens reaksjonsmidler ikke er tilstrekkelige til å forebygge og reagere på brudd på reklameforbudet og forbudet mot sponsing, og foreslår derfor at overtredelsesgebyr bør innføres som reaksjonsmulighet ved brudd på disse bestemmelsene. Det vises for øvrig til de vurderingene som er gjort for alkoholreklameforbudet i kapittel 6.4.2, og som gjelder tilsvarende for tobakksreklameforbudet.

Overtredelsesgebyr foreslås innført for tobakksskadeloven §§ 22 og 23, og tilhørende forskrifter.

Forbudet mot synlig oppstilling

Forbudet mot synlig oppstilling hadde sin bakgrunn i at synlig utstilling av tobakksvarer på salgsstedene har en betydelig reklameeffekt. Tobakksvarenes design, innpakning og plassering i utsalgsstedene fungerer som reklame og alminneliggjør tobakksvarer og tobakksbruk. Undersøkelser har vist at ungdomsrøyking påvirkes av forestillinger om hvor vanlig tobakksbruk er. Forbudet er således begrunnet i viktige folkehelsehensyn, særlig å begrense tobakksbruk blant unge.

I utgangspunktet mener departementet at pålegg om retting, tvangsmulkt og salgsforbud ofte vil være tilstrekkelige reaksjoner ved brudd på oppstillingsforbudet, der overtredelsen er av vedvarende karakter. Departementet ser imidlertid at det kan tenkes tilfeller hvor overtredelsen avdekkes først etter at den har funnet sted og er avsluttet, og hvor retting og tvangsmulkt vil ha begrenset effekt. Et eksempel kan være at salgsstedet flere ganger lar tobakksskapet stå åpent i kortere perioder.

På bakgrunn av dette og at et flertall av høringsinstansene som uttaler seg, mener at tilsynsmyndighetene bør gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på oppstillingsforbudet, foreslår departementet at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 24 og tilhørende forskrifter.

Forbud mot bruk av tobakksvarer og e-sigaretter

Brudd på § 25 om røykeforbud i lokaler og transportmidler vil kunne være både lang- og kortvarige. Et langvarig brudd vil for eksempel kunne være hvor en uteservering er såpass innebygget at den må anses som et lokale, men hvor eieren av serveringsstedet likevel tillater røyking. Tilsynsmyndigheten vil i slike tilfeller kunne pålegge at innbyggingen fjernes eller at det innføres røykeforbud. I slike tilfeller vil pålegg om retting og tvangsmulkt kunne være et egnet virkemiddel. Imidlertid kan det også være snakk om kortvarige brudd, som for eksempel at det gjentatte ganger tillates røyking innendørs. Da vil den enkelte overtredelsen være avsluttet på det tidspunktet tilsynsmyndigheten kan reagere, og pålegg om retting og tvangsmulkt vil ikke være egnede reaksjonsmidler. Tilsvarende vil gjelde ved brudd på §§ 26 og 27.

Lovens § 25 fjerde ledd retter seg mot fysiske personer. Etter § 25 fjerde ledd kan personer som til tross for advarsler overtrer røykeforbudet, bortvises fra stedet. Etter § 27 annet ledd skal elever ved grunnskoler og videregående skoler være tobakksfrie i skoletiden. Dette forbudet er ikke først og fremst rettet mot elevene, men gir skolene et ansvar for at forbudet opprettholdes. Etter departementets syn bør det ikke kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelse av § 25 fjerde ledd. Når det gjelder § 27 annet ledd, kan skolene ilegges overtredelsesgebyr, ikke elevene.

Arbeidsmiljøloven fikk i 2013 en bestemmelse om overtredelsesgebyr i § 18-10. Denne er imidlertid ikke gjort gjeldende for Arbeidstilsynets tilsyn etter tobakksskadeloven. Arbeidstilsynet har opplyst at de regelmessig får melding om at pålegg om retting ved avdekkede brudd på tobakksskadeloven ikke etterleves, og de anser det som utfordrende å bruke tvangsmulkt og stansing i slike tilfeller.

Departementet anser på denne bakgrunn at det er behov for mulighet til å benytte overtredelsesgebyr ved overtredelser av tobakksskadelovens forbud mot bruk av tobakk. Departementet foreslår derfor at det innføres hjemmel til å benytte overtredelsesgebyr ved brudd på §§ 25 (unntatt fjerde ledd), 26 og 27 og tilhørende forskrifter.

For røykeforbudene i §§ 25, 26 og 27 gjelder egne internkontrollkrav, jf. § 25 tredje ledd. Når det gjelder kravet om internkontroll, uttalte departementet i høringsnotatet at gjeldende reaksjonsmidler bør være tilstrekkelige, og at dersom det avdekkes mangler ved internkontrollsystemet vil pålegg om retting og tvangsmulkt kunne benyttes. Ingen høringsinstanser har uttalt seg eksplisitt om dette. Departementet viser til at kravet om internkontroll skal sikre at lovgivningen overholdes. Manglende internkontroll vil øke risikoen for bruk av tobakksvarer. Se for øvrig drøftelsen av innføring av overtredelsesgebyr for brudd på internkontrollkravet i § 5 ovenfor. Departementet mener derfor at det likevel bør gis hjemmel til å gi overtredelsesgebyr også ved brudd på internkontrollkravet.

Merke- og utformingskrav mv.

Standardisert innpakning av tobakksvarer påført helseadvarsler er viktige tobakksforebyggende tiltak. Dersom det ved innførsel oppdages produkter som ikke har standardisert innpakning, mangelfull helseadvarsel eller er merket med villedede elementer, vil produktene kunne beslaglegges og destrueres. Det samme gjelder produkter som er feilaktig utformet, for eksempel ved ulovlig størrelse på pakningen. Imidlertid vil beslag og destruksjon ikke alltid være en tilstrekkelig avskrekkende reaksjon, særlig dersom verdien av det beslaglagte partiet er liten. Dersom det oppdages ulovlige produkter etter innførsel, vil pålegg om retting og tvangsmulkt som regel ikke være egnede reaksjoner. Ved mangelfulle helseadvarsler på sigarettpakker, vil det for eksempel ikke være mulig å rette feilen. Departementet foreslår derfor at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på §§ 30 (standardisert utforming av pakninger og varer), 30 a (helseadvarsler og produktpresentasjon), 31 (forbud mot produkter for å skjule helseadvarslene) og 33 (minstestørrelse på forpakninger av tobakksvarer) samt tilhørende forskrifter.

Tobakksvarers innhold og utslipp

Forbudet mot å innføre eller selge sigaretter og rulletobakk med karakteristisk smak i § 32 første ledd er vedtatt, men har ikke trådt i kraft, i motsetning til forskriftshjemlene om hhv. tobakksvarer og tobakksurrogaters innhold og gebyrer i annet og tredje ledd.

Dersom de ulovlige varene avdekkes ved innførsel, vil tollvesenet kunne beslaglegge og destruere dem. Det vil ikke være aktuelt med pålegg om retting og tvangsmulkt da overtredelsen ikke er vedvarende i tid. Pålegg om retting og tvangsmulkt vil således ikke være aktuelle reaksjonsmidler.

Dersom varene avdekkes etter innførsel, vil det mest sannsynlig være på grossist- eller detaljistleddet. I slike tilfeller vil Helsedirektoratet eller kommunen kunne ilegge salgsforbud. I mange tilfeller vil imidlertid overtredelsesgebyr være mer egnet, for eksempel i situasjoner hvor det er behov for å ilegge sanksjon etter at forholdet har opphørt. Departementet foreslår derfor at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på § 32 første og annet ledd og tilhørende forskrifter. Det foreslås ikke at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelse av forskrifter om gebyrer for myndighetenes arbeid med og kontroll av ingredienser og utslippsmålinger gitt i medhold av tredje ledd.

Forbrukertesting

Forbrukertester vil kunne foregå på flere måter. Et eksempel er en spørreundersøkelse hvor forbrukere får spørsmål om hva de synes om et produkts utforming, enten ved bilde eller vareprøver. Slike undersøkelser vil ofte være avsluttet på det tidspunkt tilsynsmyndigheten får informasjon om dem. Pålegg om retting og tvangsmulkt vil i slike tilfeller ikke være egnede reaksjonsmidler. Forhåndsfastsatt tvangsmulkt vil kunne brukes ved gjentatte overtredelser, men det vil kunne være komplisert å utforme vedtaket slik at det dekker den konkrete framtidige overtredelsen. Departementet anser derfor at overtredelsesgebyr i en rekke tilfeller vil kunne være et mer passende reaksjonsmiddel. Det foreslås derfor at Helsedirektoratet får hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på § 34 og tilhørende forskrifter.

Registrering, kvalitet og sikkerhet ved elektroniske sigaretter mv.

Forbudet mot å innføre og selge uregistrerte elektroniske sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere framgår av § 34 a første ledd. Dersom uregistrerte eller ulovlige produkter oppdages ved innførsel, vil tollvesenet kunne beslaglegge og destruere varene. Dersom uregistrerte produkter oppdages etter at de har kommet inn i landet, vil pålegg om retting og tvangsmulkt ikke være egnede reaksjonsmidler.

Kravet om at søknad om godkjenning av produkter skal registreres minst seks måneder før de planlegges plassert på det norske markedet, samt at vesentlige endringer krever ny registrering, framgår av annet ledd. Bestemmelsen inneholder også hjemmel for å gi forskrifter.

Dersom produktet er registrert, men ikke oppfyller produktkravene, vil Legemiddelverket kunne ilegge omsetningsforbud eller pålegge retting og tvangsmulkt, avhengig av hva som er feil med produktet. Dersom et slikt omsetningsforbud brytes, vil ikke retting og tvangsmulkt være egnede reaksjoner. Overtredelsesgebyr vil i slike tilfeller kunne være et hensiktsmessig virkemiddel.

For registrerte produkter vil brudd på kravet om å registrere endringer etter § 34 a annet ledd siste punktum kunne medføre tilbakekall av registreringen. I enkelte tilfeller vil dette antageligvis være en for streng reaksjon, da det i praksis medfører et omsetningsforbud til tross for at det ikke nødvendigvis er noe i veien med selve produktet. I slike tilfeller anser departementet at overtredelsesgebyr vil kunne være en mer passende reaksjon, da det vil være mindre inngripende enn et omsetningsforbud.

Dersom uregistrerte eller ulovlige produkter oppdages hos registrerte salgssteder, vil kommunen kunne ilegge salgsforbud. Et salgsforbud vil omfatte alt salg av tobakksvarer fra salgsstedet. I enkelte tilfeller vil det derfor kunne være mer hensiktsmessig å ilegge overtredelsesgebyr, enn å stanse alt salg fra virksomheten i en periode.

Departementet foreslår etter dette at det innføres hjemmel for at Legemiddelverket og kommunene kan ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på § 34 a og tilhørende forskrifter.

Skadelige og uønskede virkninger av elektroniske sigaretter mv.

Når det gjelder plikten til å ha et system for innsamling av informasjon, jf. § 34 b første ledd, har tilsynsmyndigheten hjemmel til å gi pålegg om retting og tvangsmulkt, og departementet anser dette som egnede reaksjonsmidler. Manglende system eller svikt i systemet vil kunne rettes opp ved hjelp av disse reaksjonene. Det kan imidlertid tenkes situasjoner hvor det er behov for å ilegge sanksjon etter opphørt overtredelse.

Brudd på handlings- og varslingsplikten i § 34 b annet ledd vil være tidsavgrensede brudd, og overtredelsesgebyr vil derfor som regel være en mer egnet reaksjon. I tilfeller hvor det oppdages at et produkt er usikkert, vil tilsynsmyndigheten kunne ilegge omsetningsforbud for produktet og overtredelsesgebyr for manglende handling eller varsling fra den ansvarlige aktøren.

Departementet foreslår at det gis hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 34 b.

Godkjenningsordning for nye tobakks- og nikotinprodukter

Etter § 34 d vil det være forbudt å innføre og selge nye tobakks- eller nikotinprodukter uten at produktet er godkjent av direktoratet. Dersom tollvesenet oppdager forsøk på import av nye produkter som ikke er godkjent, vil de kunne beslaglegge og destruere varene. Departementet anser at dette ikke er en tilstrekkelig avskrekkende reaksjon. I tilfeller hvor varenes verdi er lav, vil importøren lett kunne forsøke seg på nye ulovlige innførsler. Pålegg om retting og tvangsmulkt vil i praksis ikke kunne benyttes i slike tilfeller, og departementet anser at overtredelsesgebyr vil være et mer egnet reaksjonsmiddel.

Dersom varene oppdages etter at de er kommet inn i landet, vil Helsedirektoratet og kommunen som tilsynsmyndigheter for henholdsvis grossister og fjernsalg på den ene siden og detaljsalg på den andre, kunne benytte reaksjonsmidlene tilbakekall av godkjenning og salgsforbud. I mange tilfeller vil imidlertid overtredelsesgebyr kunne være et mer egnet virkemiddel. Dette vil for eksempel gjelde hvor det avdekkes at nye tobakks- og nikotinprodukter som ikke er godkjent, allerede er i omløp i Norge.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at tilsynsmyndigheten gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på § 34 d og tilhørende forskrifter.

Tilbakekall av registrering og godkjenning samt omsetningsforbud

Dersom det ilegges et omsetningsforbud, jf. § 37 a annet ledd, og dette brytes, bør tilsynsmyndigheten ha mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr. Det samme gjelder ved ulovlig salg der registrering eller godkjenning ikke er foretatt eller denne er trukket tilbake, jf. § 37 a første ledd. Hvis ikke vil det i realiteten ikke være noen aktuelle reaksjoner ved slike brudd. På denne bakgrunn foreslår departementet at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på § 37 a og tilhørende forskrifter.

Forbud mot enkelte produktkategorier

Departementet kan forby innførsel og salg av bestemte produktkategorier på bakgrunn av særlige forhold og hensynet til folkehelsen, jf. § 42. Departementet anser det som alvorlig dersom det innføres eller selges produkter som er ulovlige av hensyn til folkehelsen. Bruk av pålegg om retting og tvangsmulkt vil ikke alltid være tilstrekkelig eller hensiktsmessig reaksjon i slike tilfeller. Departementet mener at Helsedirektoratet bør kunne ilegge overtredelsesgebyr ved innførsel eller salg av ulovlige produkter. På denne bakgrunn foreslår departementet at tilsynsmyndigheten gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter gitt i medhold av § 42.

5.4.3 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr

Tobakksskadelovens bestemmelser retter seg i første rekke mot virksomheter, men omfatter i en rekke tilfeller også fysiske personer. Tilsyn er også først og fremst rettet mot virksomheter.

Når det gjelder de bestemmelsene som det foreslås å innføre overtredelsesgebyr for, vil disse handlingene i de fleste tilfeller foretas av juridiske eller fysiske personer i næringsvirksomhet. Bestemmelsene gjelder primært import og salg av tobakksvarer og tobakkssurrogater, samt markedsføring av disse.

De juridiske eller fysiske personene som omfattes av disse handlingsnormene, vil som regel ha en direkte eller indirekte økonomisk interesse i eventuelle brudd på regelverket.

Departementet antar imidlertid at i de tilfeller hvor fysiske personer opptrer som privatpersoner, for eksempel ved import av ulovlige produkter, vil overtredelsene være av en slik karakter at tilsynsmyndigheten bør ha anledning til å ilegge administrativ sanksjon i form av overtredelsesgebyr. Etter departementets erfaring vil slike brudd sjelden etterforskes og bøtelegges av politiet, samtidig som det er behov for å kunne ilegge en sanksjon ut i fra både allmennpreventive og individualpreventive hensyn. Departementet finner derfor ikke grunn til å unnta fysiske personer utenfor næringsvirksomhet fra å kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Som regel vil det være foretak som overtrer handlingsnormene. For at det ikke skal være tvil om at foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, foreslår departementet at dette presiseres i loven.

5.4.4 Krav til skyld

Departementet foreslår at det legges til grunn et objektivt ansvar for virksomheter som bryter handlingsnormene som det foreslås overtredelsesgebyr for, og dermed at det bør kunne ilegges overtredelsesgebyr uavhengig av om det kan påvises at noen har utvist skyld. Virksomheter som overtrer de aktuelle handlingsnormene i tobakksskadeloven vil som regel være foretak som faller inn under foretaksdefinisjonen i forvaltningsloven § 46 om foretakssanksjon. Det følger av bestemmelsen at foretak kan ilegges ansvar selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Departementet mener at dette tilnærmet objektive ansvaret for foretak også bør gjelde for foretak som overtrer tobakksskadeloven, og dette er foreslått presisert i bestemmelsen om overtredelsesgebyr i tobakksskadeloven.

Enkeltpersonforetak er omfattet av foretaksdefinisjonen i § 46 under forutsetning av at foretaket har ansatte eller oppdragstakere. Er det bare en fysisk person som utgjør foretaket, vil dette ikke omfattes av det tilnærmet objektive skyldkravet i forvaltningsloven § 46.

Departementet foreslo i høringsnotatet at også slike enkeltpersonforetak bør omfattes av det objektive skyldkravet i tobakksskadeloven. Begrunnelsen for dette var at brudd på handlingsnormene som kan medføre overtredelsesgebyr kun vil ramme handlinger foretatt i næringsøyemed. Videre kan det være vanskelig å se hvorfor samme overtredelser skal behandles ulikt, avhengig av om enkeltpersonforetaket har ansatte eller ikke. Det vil også som regel alltid foreligge forsett eller uaktsomhet i disse sakene, slik at det forenkler oppfølgingen å legge til grunn et objektiv ansvar uavhengig av overtreders status. Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse påpekt at dette ikke framkommer av lovbestemmelsen, og at en ikke bør fravike forvaltningsloven uten at det foreligger mer tungtveiende grunner. Helse- og omsorgsdepartementet støtter etter en nærmere vurdering Justis- og beredskapsdepartementets syn. Det foreslås derfor ikke at skyldkravet for enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragsgivere skal være objektivt.

For fysiske personer som ikke er enkeltpersonforetak vil det alminnelige skyldkravet om forsett eller uaktsomhet legges til grunn i tråd med det alminnelig utgangspunktet for ileggelse av en sanksjon overfor privatpersoner.