11 Overtredelsesgebyr i folkehelseloven

11.1 Gjeldende rett

Folkehelseloven har bestemmelser om kommunens, fylkeskommunens og statlige myndigheters ansvar i folkehelsearbeidet og bestemmelser om beredskap, internkontroll og tilsyn. Videre regulerer folkehelseloven virksomheters og kommuners plikter og ansvar innen miljørettet helsevern. Folkehelseloven hjemler flere ulike reaksjonsmidler, herunder overtredelsesgebyr, som reaksjon på brudd på lov- og forskriftsbestemmelser om miljørettet helsevern. Lovens reaksjonsmidler knytter seg til virksomheters plikter og kommuners virkemidler innen miljørettet helsevern. Kommunen kan foreta gransking av en eiendom eller virksomhet for å ivareta sine oppgaver innen miljørettet helsevern, jf. § 13. Videre kan kommunen gi pålegg om retting eller stansing av forhold ved en eiendom eller virksomhet, jf. henholdsvis § 14 og § 16. Dersom pålegg om retting ikke følges opp kan kommunen ilegge tvangsmulkt, jf. § 15. Overtredelser av pålegg eller forskrifter gitt i medhold av folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern kan straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder, jf. § 18.

Folkehelseloven har allerede hjemmel til å fastsette forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelser om miljørettet helsevern. Bestemmelsen i folkehelseloven § 17 gir hjemmel til å fastsette forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr ved brudd på § 10 om meldeplikt og godkjenning, § 11 om helsekonsekvensutredning, § 12 om opplysningsplikt, § 13 om gransking, § 14 om retting og § 16 om stansing. Tilsvarende kan det gis forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter gitt i medhold av §§ 8 og 10 dersom forskriften gir slik hjemmel. Slike forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr er ikke gitt per i dag. Videre gir folkehelseloven § 17 annet ledd hjemmel til forskriftsbestemmelser om hvilke konkrete overtredelser som kan medføre overtredelsesgebyr, og bestemmelser om utmåling, klage, betaling, rente og tilleggsgebyr. I bestemmelsen er det presisert at det er kommunen som kan ilegge overtredelsesgebyr og at gebyret tilfaller statskassen.

11.2 Høringsforslaget

11.2.1 En generell lovhjemmel

I høringsnotatet foreslo departementet at folkehelselovens bestemmelse om overtredelsesgebyr i hovedsak beholdes slik den er i dag, og at nærmere hjemmel for kommunens myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr for konkrete lov- og forskriftsbestemmelser dermed gis i forskrift.

Departementet foreslo enkelte justeringer i dagens lovbestemmelse om overtredelsesgebyr i folkehelseloven slik at bestemmelsen er mer i samsvar med forvaltningslovens og tvangsfullbyrdelsesloven bestemmelser om administrative sanksjoner.

Da folkehelseloven allerede har hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr, foreslo departementet i høringsnotatet flere konkrete lov- og forskriftsbestemmelser innen miljørettet helsevern som bør ha overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel. Hvorvidt forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr tas inn i den enkelte forskrift eller om hele bestemmelsen tas inn i ny forskrift om overtredelsesgebyr etter folkehelseloven holdt departementet åpent i høringsnotatet. Oppfølgingen av forskriftsforslagene vil skje i et eget løp.

11.2.2 Krav til skyld

I høringsnotatet ble det ikke foreslått noen endringer i skyldkravet. Dagens bestemmelse i folkehelseloven § 17 gir hjemmel til å gi bestemmelser om overtredelsesgebyr for den som «forsettlig eller uaktsomt» overtrer krav fastsatt i folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern eller forskrift gitt i medhold av folkehelseloven kapittel 3.

Forhold som innebærer helserisiko kan være forårsaket av eiendom og virksomhet i vid forstand, og folkehelseloven § 17 gir også hjemmel til å ilegge foretak overtredelsesgebyr for overtredelse begått av noen som handlet på vegne av foretaket. Definisjonen av foretak i forarbeidene til folkehelseloven (Prop. 90 L (2010 – 2011) samsvarer i stor grad med definisjonen i forvaltningsloven § 46 første ledd andre punktum, men forvaltningsloven § 46 inkluderer samvirkeforetak. I høringsnotatet la departementet til grunn at det ikke har vært intensjonen å avgrense den generelle definisjonen som nå er inntatt i forvaltningsloven, og understreket at det ikke er noen grunn til at samvirkeforetak ikke skal anses omfattet av begrepet «foretak» i folkehelseloven § 17.

11.2.3 Forskriftsbestemmelser om hvilke overtredelser som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr

Bestemmelsen om overtredelsesgebyr i folkehelseloven ble foreslått videreført med mindre justeringer. Dette innebærer at lovbestemmelsen ikke direkte angir hvilke overtredelser som kan medføre overtredelsesgebyr, men at det må gis nærmere forskriftsbestemmelser om dette. I høringsnotatet ble det derfor også foreslått hvilke konkrete forskriftsbestemmelser som burde kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. I samsvar med lovbestemmelsens ordlyd er de aktuelle forskriftsbestemmelsene hjemlet i folkehelselovens § 8 om forskrifter, § 10 om meldeplikt og godkjenning, § 11 om helsekonsekvensutredning, § 12 om opplysningsplikt, § 13 om gransking, § 14 om retting eller § 16 om stansing. Høringsnotatets forslag om konkrete forskriftsbestemmelser vil følges opp i et eget løp.

11.2.4 Sanksjonsmyndighet

Folkehelseloven § 17 gir hjemmel til at det i forskrift kan fastsettes at kommunen kan ilegge overtredelsesgebyr. Myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr er altså lagt til kommunen. Det ble ikke foreslått noen endringer i dette.

11.2.5 Justeringer som følge av endringer i forvaltningsloven

Som følge av det nye kapitlet om administrative sanksjoner i forvaltningsloven og om utlegg i tvangsfullbyrdelsesloven, foreslo departementet noen justeringer i bestemmelsen om overtredelsesgebyr i folkehelseloven.

Folkehelseloven § 17 presiserer i dag at gebyret tilfaller statskassen, at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson som har handlet på vegne av foretaket kan ilegges overtredelsesgebyr, og at endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Dette følger nå av de generelle bestemmelsene i henholdsvis forvaltningsloven § 44 sjette ledd, forvaltningsloven § 46 første ledd første punktum og tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d.

Presiseringene i folkehelseloven om disse forholdene ble dermed ansett som unødvendige, og departementet foreslo at de tas ut av folkehelseloven.

11.3 Høringen

I høringen var de fleste av instansene positive til overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel innen miljørettet helsevern og blant annet Larvik kommune gir uttrykkelig sin tilslutning til departementets vurdering av hvilke overtredelser som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. De fleste av innspillene til forslagene om overtredelsesgebyr etter folkehelseloven knytter seg til de konkrete forskriftsforslagene. Disse innspillene vil ikke omtales ytterligere i denne proposisjonen, men departementet vil ta med innspillene i arbeidet med forskriftsbestemmelser.

Noen av høringsinstansene mener forslaget er ufullstendig og savner forslag til konkrete regler om hvilke forhold som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, utmåling, betaling, samt en hjemmel som tilrettelegger for at kommunen kan benytte regelverket i tråd med departementets intensjoner. Larvik kommune etterlyser spesifikke krav til overtredelsen for å kunne ilegge overtredelsesgebyr, men samtidig påpeker Bærum kommune at det kan være uheldig med spesifikke kriterier til overtredelsen for at virkemiddelet kan benyttes, fordi regelverket i stor grad er basert på skjønnsmessige vurderinger, men at det er behov for generelle føringer for bruk av overtredelsesgebyr. Også Helsedirektoratet mener at det ikke bør settes særlige krav til overtredelsens grovhet eller art, da det vil vanskeliggjøre tilsyn og at skjønnsutøvelsen vil kunne skape uforutsigbarhet. Det bør være tilsynsmyndigheten som har myndighet til å vurdere når overtredelsesgebyr som virkemiddel skal anvendes.

Larvik kommune mener det bør vurderes om overtredelsesgebyr skal tilfalle kommunen. Kommunen er videre skeptisk til omfattende saksbehandlingsregler og er redd det vil bli en lang og unødvendig byråkratisk prosess før ileggelse av overtredelsesgebyr, og dermed betydelig antall nye klager til fylkesmannen. Bærum kommune mener at for at overtredelsesgebyr skal være nyttig for kommunen som tilsynsmyndighet må det være enkelt å benytte, bidra til mindre ressursbruk og kunne gi en raskere reaksjon enn kommunene har muligheten til i dag.

Bærum kommune støtter forslagene om overtredelsesgebyr, men er bekymret for at innføring av muligheten til å gi overtredelsesgebyr kan føre til at kommuner omdisponerer sine ressurser fra det forebyggende arbeidet (råd, veiledning, medvirkning, samarbeid) til mer kontrolloppgaver. Dette er en uheldig effekt som vil svekke det forebyggende helsearbeidet.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at det bør vises tilbakeholdenhet med å gi hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer utenfor næringsvirksomhet i tilfeller der handlingsnormen ikke retter seg mot en avgrenset gruppe. Det stilles spørsmål om også ansatte kan ilegges overtredelsesgebyr.

Sogn- og Fjordane fylkeskommune og Verdal kommune mener at det er problematisk at kommunen fører tilsyn og dermed har mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr fordi kommunen i noen tilfeller da både er tilsynsmyndighet og virksomhetseier. Det stilles også spørsmål om kommunen har kapasitet og kompetanse til å føre tilsyn og ilegge overtredelsesgebyr.

Kommunesektorens organisasjon (KS) støtter forslaget om at kommunene skal kunne ilegge overtredelsesgebyr, men påpeker at når kommunene pålegges nye plikter, vil det etter KS sin vurdering, kunne påføre kommunen merarbeid og dermed ekstra kostnader.

11.4 Departementets vurdering

11.4.1 En generell lovhjemmel

Departementet mener det er hensiktsmessig å beholde deler av folkehelseloven § 17 om overtredelsesgebyr slik den er i dag, men vil videreføre høringsnotatets forslag om noen justeringer slik at bestemmelsen i folkehelseloven blir mer lik lovbestemmelsene om overtredelsesgebyr i de andre folkehelselovene, og tilpasses nye bestemmelser i forvaltningsloven, samt at det i dagens bestemmelse tas inn regulering av foreldelse.

Larvik kommune har i sitt innspill stilt spørsmål om overtredelsesgebyret burde tilfalle kommunen som tilsynsmyndighet. I dagens bestemmelse i folkehelseloven skal gebyret tilfalle statskassen, og det er også regelen etter forvaltningsloven. Departementet ser ikke tungtveiende grunner for å fravike dette, se nærmere om departementets vurdering av dette i kapittel 4.5.8

11.4.2 Hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr og krav til skyld

Skyldkravet etter dagens bestemmelse er forsett eller uaktsomhet, likevel med et tilnærmet objektivt ansvar for foretak. Departementet foreslår ingen endring i skyldkravet, men foreslår en noe annen ordlyd slik at det er bedre harmonisert med de øvrige folkehelselovene.

Departementet vurderer at det etter folkehelseloven med forskrifter vil være ulike grupper av personer som kan ilegges overtredelsesgebyr. En del av kravene innen miljørettet helsevern er pålagt virksomheten som sådan, og med et generelt sørge-for-ansvar for ledelse, eier eller den som driver, vil det i mange tilfeller være deres mangelfulle oppfyllelse av dette ansvaret som vil kunne medføre overtredelsesgebyr for virksomheten. Noen forskriftsbestemmelser, om for eksempel informasjons- og opplysningsplikt, legger ansvaret til den som utøver, i praksis typisk en ansatt i virksomheten. Justis- og beredskapsdepartementet har stilt spørsmål om også ansatte skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Departementet vil påpeke at ansatte som handler på vegne av virksomheten ikke selv skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, men at det da er virksomheten som skal ilegges gebyr. Departementet vil i særmerknaden til bestemmelsen presisere dette.

Departementet foreslår ingen endring i at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr, og at dette gjelder selv om ingen enkeltpersoner kan ilegges overtredelsesgebyr. Dette innebærer at også anonyme og kumulative feil kan medføre overtredelsesgebyr for foretaket. Som i høringsnotatet, vil departementet understreke at det ikke er noen grunn til at samvirkeforetak ikke skal anses omfattet av begrepet «foretak» i folkehelseloven § 17, og at begrepet «foretak» i folkehelseloven § 17 skal forstås tilsvarende som i forvaltningsloven § 46 første ledd andre punktum.

Det vil i mange tilfeller være mest aktuelt med overtredelsesgebyr overfor et foretak, men det kan ikke utelukkes at fysiske personer kan ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelser av folkehelseloven med forskrifter, men da med alminnelig krav om forsett eller uaktsomhet. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at det må vises tilbakeholdenhet med å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer utenfor næringsvirksomhet i tilfeller der handlingsnormen ikke retter seg mot en avgrenset gruppe. I Prop. 90 L (2010 – 2011) Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) kapittel 15.5.3 side 143 går det fram at en bestemmelse om overtredelsesgebyr på folkehelseområdet typisk vil kunne være aktuell å anvende der summen av mange like aktiviteter utført av forskjellige aktører har medført en helserisiko som ikke er forsvarlig, for eksempel brudd på kjøreforbud gitt for å hindre luftforurensning. Departementet mener at det på folkehelseområdet er viktig å kunne reagere overfor slike og lignende regelverksbrudd, også i tilfeller der det vil reageres overfor privatpersoner. I utarbeidelsen av nærmere forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr, vil departementet vurdere behov for nærmere presiseringer om blant annet hensyn og vurderinger som skal legges til grunn ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor privatpersoner.

11.4.3 Forskriftsbestemmelser om hvilke overtredelser som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr

I høringsnotatet ble det foreslått at brudd på noen konkrete forskriftsbestemmelser burde medføre overtredelsesgebyr og dermed at manglende melding eller godkjenning, unnlatt oppfyllelse av pålegg om helsekonsekvensutredning, unnlatt oppfyllelse av opplysnings- eller informasjonsplikt, samt overtredelse av bestemmelser om smittevern eller støy skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Departementet vil følge opp disse forslagene med konkrete forskriftsbestemmelser og dermed mer konkrete regler om hvilke forhold som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, i et eget løp.

Departementet foreslår ikke endring i at folkehelseloven § 17 gir hjemmel til å gi «kan»-bestemmelser om overtredelsesgebyr. Dermed vil det være opp til kommunen som tilsynsmyndighet å vurdere om overtredelsesgebyr etter en forholdsmessighetsvurdering, anses som riktig reaksjon. Bærum kommune påpekte at det vil være behov for generelle føringer for bruk av overtredelsesgebyr, og flere instanser etterlyser en hjemmel som tilrettelegger for at kommunen benytter regelverket i tråd med departementets intensjoner. Departementet mener dette vil kunne ivaretas gjennom informasjon og veiledning, og ved utarbeidelsen av nærmere forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr vil departementet også vurdere behovet for veiledning og informasjon til både tilsynsmyndigheter og berørte aktører.

Flere høringsinstanser savner forslag om mer konkrete regler, både om utmåling og særskilte krav til blant annet overtredelsens art. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig at loven angir spesifikke kriterier til gjentakelse, grovhet eller andre forhold ved overtredelsenes art, men foreslår at det gis konkret forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om hensyn som det kan eller skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, samt om utmåling og betaling. Dette bør ses i sammenheng med forvaltningsloven § 46 annet ledd som lister opp ulike forhold det kan tas hensyn til ved ileggelse av administrativ foretakssanksjon.

11.4.4 Sanksjonsmyndighet

Departementet foreslår ikke endringer i hvem som skal kunne ilegge overtredelsesgebyr, og dermed er kommunen den myndighet som skal kunne ilegge overtredelsesgebyr innen miljørettet helsevern. Kommunen er allerede tilsynsmyndighet på dette område. Det er en kjent problemstilling at kommunen i noen tilfeller vil føre tilsyn med egen virksomhet på området for miljørettet helsevern, slik Sogn- og Fjordane fylkeskommune og Verdal kommune uttrykker bekymring for. I forarbeidene til folkehelseloven er det vist til at kommunen har ansvar også innenfor det mer generelle folkehelsearbeidet, og det må ses sammen med oppgavene innen miljørettet helsevern (se Prop. 90 L (2010 – 2011) Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) kapittel 15.5.4 side 145). Departementet mener fremdeles at kommunens ansvar innenfor folkehelse bør ses under ett og at kommunen fremdeles som tilsynsmyndighet skal kunne føre tilsyn med kommunale virksomheter. For å sikre likebehandling og uavhengighet i kommunens tilsyn, er det stilt et særskilt dokumentasjonskrav i folkehelseloven § 30 andre ledd.

Noen av høringsinstansene har stilt spørsmål om kommunen har kapasitet og kompetanse til å føre tilsyn og ilegge overtredelsesgebyr, og det er uttrykt bekymring for at kommunen vil omdisponere midler fra det forebyggende arbeidet og til kontroll. Videre har KS spilt inn at der nye bestemmelser pålegger kommunene nye plikter, vil det kunne påføre kommunen merarbeid og dermed ekstra kostnader. Til disse innspillene vil departementet påpeke at det ikke er tale om en ny plikt for kommunen som sådan. Kommunen skal allerede i dag føre tilsyn innen miljørettet helsevern, og skal dermed ha organisert seg slik at de har kapasitet og kompetanse til både forebyggende arbeid og kontroll. Bestemmelser om overtredelsesgebyr innebærer kun et nytt virkemiddel som kommunene kan benytte seg av slik som de i dag kan benytte blant annet retting, tvangsmulkt eller stansing.

Flere kommuner er bekymret for at saksbehandlingen blir omfattende og ikke rask nok, og dermed kan utløse en økt klagemengde. Departementet ser ingen tungtveiende grunner for at et nytt virkemiddel i kommunens tilsyn skal medføre noen økt klagemengde av betydning. Departementet har forståelse for Bærum kommunes innspill om at en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr må være enkel å bruke og lite ressurskrevende, og vil ta med seg innspillene når nærmere forskriftsbestemmelser skal utformes. Departementet ser at det kan være behov for noe veiledning om mer konkret hvilke vurderinger som skal ligge til grunn for et vedtak om overtredelsesgebyr, og vil vurdere dette som en del av arbeidet med forskrifter med nærmere bestemmelser om hensyn som kan vektlegges, utmåling og betaling.

11.4.5 Tekniske justeringer

Departementet fastholder forslagene om justeringer i bestemmelsen om overtredelsesgebyr i folkehelseloven for at den skal være mer i samsvar med det nye kapitlet om administrative sanksjoner i forvaltningsloven og om utlegg i tvangsfullbyrdelsesloven.

Departementet foreslår derfor at presiseringene i folkehelseloven § 17 om at gebyret tilfaller statskassen og at endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg, oppheves.