4 Unntak fra og tilpasninger til regler i fagskoleloven

4.1 Gjeldende rett

Fagskoleloven § 2 angir lovens stedlige virkeområde og presiserer at loven gjelder for akkreditert fagskoleutdanning og fagskolevirksomhet i riket. Bestemmelsen åpner ikke for permanente unntak fra loven, eller for at loven kan gis delvis anvendelse for fagskoler som ikke kan følge fagskoleregelverket i sin helhet.

Fagskoleloven § 40 gir departementet hjemmel til å gjøre unntak fra loven og forskriftene til loven i forbindelse med tidsavgrensede organisatoriske eller pedagogiske forsøk. Bestemmelsen er ikke en generell unntaksregel. Hensikten er å åpne opp for forsøk hvor det er mulig å prøve ut ordninger som regelverket ikke åpner for, med sikte på å få kunnskapsgrunnlag til å vurdere om reglene bør endres. Forsøkene må begrunnes, og det skal foretas en avveining av om fordelene med forsøket oppveier ulempene ved å fravike lov eller forskrift. Departementet har gitt unntak fra fagskoleregelverket for noen forsøksordninger, blant annet for Sjøforsvarets pilot for minedykkerutdanning, se punkt 4.4.4.

4.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å endre fagskoleloven § 2 ved å ta inn et nytt andre ledd som gir departementet hjemmel til å gi forskrift om unntak fra loven, og om hvilke særlige regler som skal gjelde for fagskoler som får unntak. Forslaget innebar også en hjemmel til å fastsette unntak fra forskriftene til fagskoleloven. Bakgrunnen for forslaget var å tilpasse regelverket for enkelte tilbydere som kan ha legitime behov for unntak fra krav i dagens fagskoleregelverk. Et eksempel på en slik tilbyder er Forsvaret.

Departementet foreslo at kompetansen til å fastsette forskrift med hjemmel i bestemmelsen skulle legges til departementet. Hensikten var å legge til rette for at departementet selv kunne kvalitetssikre hvilke utdanninger det er aktuelt å gjøre unntak for og hvilke av lovens regler det kan gjøres unntak fra og fastsettes tilpasninger til. Departementet understreket i forslaget at kompetansen til å fastsette forskrift skulle kunne delegeres på vanlig måte.

Videre foreslo departementet et nytt fjerde ledd i fagskoleloven § 16 som ga departementet adgang til å fastsette spesielle opptakskrav i forskrift når dette er nødvendig for gjennomføringen av fagskoleutdanningen eller utøvelsen av yrket. Etter forslaget kunne departementet også fastsette krav til studenten som skal gjelde under fagskoleutdanningen, når dette er nødvendig for gjennomføringen av utdanningen eller utøvelsen av yrket. Forslaget til hjemmel åpnet også opp for at departementet kunne fastsette forskrift om saksbehandlingen i saker om spesielle opptakskrav og krav under studiet.

4.3 Høringsinstansenes syn

Det er totalt 32 høringsinstanser som støtter forslaget, og 18 har ingen merknad. Det er ingen høringsinstanser som ikke støtter forslaget. Det er få som utdyper høringssvaret utover å si at de gir sin støtte. Fagskolen Innlandet og Fagskolen i Nord skriver at de forutsetter at innvilgelse av unntak vil gis i svært begrenset omfang og at terskelen bør være høy.

NOKUT støtter at det skal være en høy terskel for å innvilge unntak, men mener det bør framgå tydeligere hvilke krav det er aktuelt å gi unntak fra. NOKUT mener det vil være mest hensiktsmessig med en nærmere regulering i forskrift av hvilke krav det kan gis unntak fra, hva som skal til for å få unntak fra fagskoleloven med forskrifter og eventuelt hvilke momenter som skal inngå i den skjønnsmessige vurderingen. NOKUT bemerker videre at innføring av en adgang til å gi unntak også vil kunne medføre at departementet kan motta søknader om unntak for fagskoleutdanninger som allerede er akkreditert. NOKUT viser til at dette kan være særlig aktuelt for sertifikatgivende utdanninger som er styrt av internasjonalt regelverk, men at det også kan være andre fagskoler som kan ha behov for eller ønske om unntak.

Forsvarsdepartementet ønsker å sikre at Forsvarets skoler har mulighet til å søke om unntak fra de bestemmelsene Forsvaret har behov for. Forsvarsdepartementet legger til grunn at eksemplene på bestemmelser der det kan være aktuelt å be om unntak, ikke er uttømmende angitt i høringsnotatet, og at en vurdering av behov for unntak og tilpasninger vil måtte gjøres i forbindelse med utarbeidelse av en eventuell forskrift for Forsvarets fagskoler. Forsvarsdepartementet peker på viktigheten av at Forsvaret kan foreta skikkethetsvurdering av sine studenter der opplæringen som gis og kompetansen studentene bygger vil kunne utgjøre en fare for liv og helse dersom studenten ikke er skikket til yrket.

4.4 Departementets vurdering

4.4.1 Innledning

Departementet ønsker å legge til rette for gode og varierte fagskoleutdanninger som kan dekke bredden i arbeidslivets behov for kompetanse. Fagskoleutdanningene skal imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet.

I forbindelse med det tidsavgrensede pilotprosjektet til Sjøforsvaret innvilget Kunnskapsdepartementet enkelte unntak fra fagskoleloven og fastsatte tilleggskrav. Dette omfattet blant annet unntak fra det samordnede opptaket, krav til sikkerhetsklarering før opptak, krav til gjennomført rekruttskole før opptak, krav til særskilte opptaksprøver og medisinske krav, mulighet for å gjennomføre en skikkethetsvurdering under utdanningen og spesifikke unntak knyttet til organisering.

Erfaringene fra Sjøforsvarets pilot for minedykkerutdanning har synliggjort at dagens fagskolelov ikke legger til rette for akkreditert fagskoleutdanning for tilbydere som kan ha legitime behov for unntak fra kravene i fagskoleregelverket. Samtidig har departementet erfart at det er mulig å tilby gode fagskoleutdanninger selv om det er gitt unntak fra enkelte regler i fagskoleregelverket. Departementet vurderer derfor at det er behov for å åpne for permanente unntak fra fagskoleloven, slik at tilbydere som for eksempel Forsvarets skoler kan tilby sine utdanninger som akkreditert fagskoleutdanning.

4.4.2 Unntak fra loven og nødvendige tilpasninger

Departementet ønsker å følge opp forslaget fra høringen om å åpne for unntak og tilpasninger i fagskoleregelverket for enkelte tilbydere av høyere yrkesfaglig utdanning som kan ha legitime behov for det. Dette vil gjøre det mulig å akkreditere fagskoleutdanninger selv om enkelte organisatoriske eller praktiske forhold ved utdanningen eller institusjonen ikke oppfyller kravene i dagens lov.

Et unntak fra fagskoleloven bør reguleres i § 2 om lovens virkeområde, se forslag til nytt andre ledd.

Departementet viser til at et liknende unntak er regulert i den nye universitets- og høyskoleloven § 1-2 tredje ledd bokstav a om virkeområde, der det framgår at Kongen kan gi forskrift om unntak fra og nødvendige tilpasninger til lovens regler for enkelte institusjoner som tilbyr høyere utdanning.

I høringen foreslo departementet at myndigheten til å gjøre unntak fra fagskoleloven skulle legges til departementet. Dette følges ikke opp. Departementet mener at myndigheten i stedet bør legges til Kongen, slik det også er gjort i § 2 første ledd og i tilsvarende bestemmelse i universitets- og høyskoleloven. Ved behov vil myndigheten til å fastsette unntak og tilpasninger til fagskoleloven delegeres ved kongelig resolusjon til det fagdepartementet som har ansvar for fagskolen.

På universitets- og høyskoleområdet er det fastsatt egne tilpasningsforskrifter for blant annet Forsvarets høgskole og Politihøgskolen. Departementet mener det er hensiktsmessig å fastsette tilpasningsforskrifter på liknende måte for fagskoler som får unntak etter fagskolelovens unntakshjemmel.

Departementet mener at det ikke er behov for å fastsette en egen bestemmelse om spesielle opptakskrav, krav til studenten under studiet og saksbehandlingsregler i fagskoleloven § 16 slik det ble foreslått i høringen. Etter departementets syn er det tilstrekkelig å presisere i ny § 2 andre ledd at det er mulig å fastsette tilpasninger til loven i forskrift.

4.4.3 Rammene for unntak

Departementet vil understreke at det vil være noen rammer for hvilke typer av unntak fra fagskoleregelverket det er aktuelt å gi med hjemmel i bestemmelsen som foreslås. At det kan fastsettes «nødvendige tilpasninger» innebærer at det også kan fastsettes særlige regler til erstatning for reglene i loven.

Det er viktig at fagskoler og fagskoleutdanninger beholder sin egenart, og at det faglige nivået på utdanningene opprettholdes. Fagskoleutdanning ligger på nivå over videregående opplæring. Fagskoleutdanning skal gi kompetanse som kan tas i bruk for å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak, jf. fagskoleloven § 4 første ledd. Utdanningen skal være praksisnær og imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet. Fagskoleutdanning skal bygge på kunnskap og erfaring fra ett eller flere yrkesfelt og være i samsvar med relevante pedagogiske, etiske, kunstfaglige og vitenskapelige prinsipper. Dette er ufravikelige prinsipper.

Om unntak og tilpasninger skal gis vil avhenge av en skjønnsmessig vurdering. Den aktuelle tilbyderen av utdanning må synliggjøre og begrunne hvilke regler det ikke er mulig å oppfylle. Terskelen skal være høy og det må foreligge helt særegne forhold. Det må også synliggjøres at utdanningen imøtekommer behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet, jf. fagskoleloven § 4 andre ledd.

Departementet mener det er mest hensiktsmessig å innføre en generell hjemmel for å kunne gi unntak fra og tilpasninger til loven, og at slike unntak og tilpasninger fastsettes i forskrift.

Bakgrunnen for forslaget er å åpne opp for at Forsvaret skal kunne tilby akkreditert fagskoleutdanning, basert på erfaringene gjort ved forsøksordningen for Sjøforsvarets minedykkerutdanning. Departementet er ikke kjent med andre tilbydere som kan være aktuelle kandidater for å få unntak fra loven, men utelukker ikke at det kan bli aktuelt.

Videre vil lovens formål være styrende for i hvor stor grad det kan åpnes for unntak og tilpasninger.

Fagskoleloven skal legge til rette for utdanning av høy kvalitet og sikre studentenes rettigheter underveis i utdanningen. Departementet understreker at det ikke er aktuelt å gi unntak eller tilpasninger som kan gå på bekostning av kvaliteten i utdanningene. Det vil ikke bli åpnet for unntak som reduserer de faglige kravene til utdanningene. Det kan heller ikke gis unntak som begrenser studenters grunnleggende rettigheter, med mindre det foreligger særskilte forhold ved tilbyderen eller utdanningen som etter en konkret vurdering kan begrunne tilpasninger.

NOKUT stilte spørsmål i sitt høringsinnspill om fagskolene som allerede har akkrediterte fagskoleutdanninger, kan få unntak fra fagskoleregelverket. Departementet viser til at forslaget ikke er begrenset til nye tilbydere. Det kan tenkes tilfeller hvor en eksisterende fagskole har behov for unntak i forbindelse med en ny utdanning, der det foreligger helt særegne forhold som tilsier unntak eller tilpasninger. En tilbyder som har fått fastsatt unntak i forskrift, kan også få behov for andre unntak eller tilpasninger ved oppretting av en ny utdanning. Hensikten er å åpne opp for utdanninger eller institusjoner som på grunn av sin egenart har behov for unntak eller tilpasninger for å kunne bli akkreditert. Hjemmelen skal derimot ikke brukes til å gi unntak eller tilpasninger for fagskoler eller utdanninger som allerede er akkreditert.

4.4.4 Forsvarets behov for unntak og tilpasninger som eksempel

Etter piloten med Sjøforsvarets minedykkerutdanning, der Forsvaret fikk innvilget et midlertidig unntak etter fagskoleloven § 40 om forsøk, har Forsvaret ønsket et permanent unntak fra fagskoleregelverket slik at flere av deres utdanninger kan akkrediteres som fagskoleutdanninger. For å belyse hvilke unntak det kan være aktuelt å gi, vil departementet vise til noen eksempler på unntak som kan være aktuelle for fagskoleutdanninger under Forsvaret.

Fagskoleloven § 10 oppstiller regler om sammensetningen av styret ved akkrediterte fagskoler. For Forsvarets del er det særskilte forhold ved organiseringen av Forsvarets skoler som kan begrunne et behov for unntak fra fagskoleloven § 10 om styrets sammensetning, slik at styremedlemskap kan være knyttet til spesifikke stillinger. Denne organiseringen vil effektivt kunne ivareta styrets ansvar knyttet til formålet med fagskoleloven som beskrevet i fagskoleloven § 1, samt styrets spesifikke oppgaver i samsvar med § 9 om styrets ansvar.

Enkelte av Forsvarets utdanninger vil være egnet til å være en del av det samordnede opptaket, men det vil være utdanninger der ordinære frister gjennom Samordna opptak ikke er hensiktsmessig, eller der særskilte sikkerhetshensyn gjør det nødvendig med unntak for å skjerme identiteten til personellet. Det kan derfor være behov for unntak fra kravet til det samordnede opptaket.

Forsvarets skoler kan ha behov for å stille krav til opptaksgrunnlag og opptakskrav ut over det som følger av fagskoleloven § 16 om opptak. Forsvaret gjennomfører et stort antall utdanninger for å kvalifisere personell til yrket og til spesifikke stillinger. For enkelte av Forsvarets skoler kan det være nødvendig å stille særskilte opptakskrav tilpasset den enkelte utdanningen. Dette kan for eksempel være medisinske krav eller krav om sikkerhetsklarering etter lov 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) kapittel 8 om personellsikkerhet. Sikkerhetsklarering gjelder generelt for tjeneste i Forsvaret, og er også relevant for ansatte og studenter ved fagskolene i Forsvaret. Utdanningene ved Forsvarets skoler gjennomføres på militært område og innholdet i utdanningene innebærer ofte tilgang til sikkerhetsgradert informasjon.

På bakgrunn av det som er beskrevet over, foreslår departementet å legge til et nytt andre ledd i fagskoleloven § 2. Leddet gir Kongen hjemmel til å gi forskrift om unntak fra og nødvendige tilpasninger til lovens regler for enkelte institusjoner som tilbyr fagskoleutdanning.

Se forslag til fagskoleloven § 2 nytt andre ledd.