6 Ulike typer tiltak

6.1 Kompenserende tiltak

6.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at følgende kompenserende tiltak skal kunne pålegges der dette anses som nødvendig: Opphold i besøkshjem, avlastningstiltak, leksehjelp, fritidsaktiviteter og bruk av støttekontakt. Listen over tiltak skal anses som en uttømmende liste over hvilke kompenserende tiltak det er mulig å pålegge. Målet med kompenserende tiltak er å redusere belastninger hos barnet i tillegg til å sikre barn stimulering og deltakelse i aldersadekvate aktiviteter.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om dette spørsmålet (27), støtter forslaget om å utvide adgangen til å pålegge kompenserende tiltak. Flere av disse høringsinstansene har enkelte merknader til hvordan forslaget er utformet.

Noen høringsinstanser mener at listen over kompenserende tiltak ikke bør være uttømmende. Blant disse er Bufdir, Barneombudet, Redd Barna og Høgskolen i Oslo ogAkershus. Bufdir trekker frem at: «Tiltaksbruken i barnevernet er i stadig endring, og dette er en utvikling som vil fortsette. Det bør derfor vurderes hvorvidt det er hensiktsmessig å lage en uttømmende liste over (kompenserende) hjelpetiltak.»

Barneombudet deler Bufdir sitt syn og uttaler: «Tiltakene barnevernet har tilgjengelig vil variere i takt med tilgangen på blant annet ny forskning og metodeutvikling og ut fra hvilke individuelle vurderinger som er foretatt overfor det enkelte barn.»

Andre høringsinstanser har uttalt at pålegg av kompenserende tiltak kan medføre at barnet kan komme i en lojalitetskonflikt. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress uttaler blant annet: «Et pålegg om besøkshjem eller avlastning reiser imidlertid flere kritiske spørsmål til hvordan pålegget skal gjennomføres i praksis. Hvordan vil det være for et barn å reise bort og overnatte hos andre enn foreldrene når foreldrene ikke ønsker dette? Gjennomføringen av tiltaket fordrer en deltakelse fra barnets side, og barnet kan således bli satt i en vanskelig lojalitetskonflikt. Dette vil kunne oppleves belastende for barn, og det kan også oppleves som et press, implisitt eller eksplisitt, om ikke å bidra til å gjennomføre tiltaket.»

Trondheim kommune uttaler:

«Flere av tiltakene i kategorien «kompenserende tiltak» innebærer at barn må etablere nye relasjoner mot foreldrenes ønske, og dermed medføre emosjonelle belastninger for barnet. Barn bør ikke bli skadelidende i slike situasjoner, og det vil være behov for retningslinjer som sikrer at barnets egne ønsker blir hørt og tatt hensyn til.»

Fylkesmannen i Hordaland uttaler:

«Vi er uroa for at dei kompenserande tiltaka kan vere ei ekstra påkjenning for barnet, dersom barnet over tid må leve med motstand/konflikt mellom foreldra og tiltakspersonane om gjennomføring av tiltaka.»

Enkelte instanser har uttalt at kompenserende tiltak bør pålegges i kombinasjon med andre tiltak.

Fylkesmannen i Hordaland uttaler blant annet:

«Fylkesmannen vil peike på faren for at ein ved å påleggje kompenserande tiltak, kan dekkje over utfordringane familien har. Vi meiner at det berre skal vere høve til å gje pålegg om kompenserande tiltak i kombinasjon med omsorgsendrande tiltak og/eller kontrolltiltak.»

Fagforbundet uttaler i denne sammenheng:

«Kompenserende tiltak må ikke bli en «hvilepute» for mer omfattende hjelp til barn og familie. Barnets situasjon og utvikling må følges tett opp, og kompenserende tiltak kan være en del av en mer helhetlig intervensjon mot familien.»

Trondheim kommune sier:

«(…) kompenserende tiltak bør kombineres med pålegg om omsorgsendrende tiltak slik at en kan oppnå endring i barnets omsorgssituasjon.»

Enkelte instanser har uttalt seg om vilkårene som oppstilles for kompenserende tiltak. Forskergruppe for barnerett, Det juridiske fakultetet, UiT Norges Arktiske Universitet har kommentert pålegg om besøkshjem og avlastningstiltak og uttaler følgende:

«Dette innebærer, slik vi forstår forslaget, at det kan gis pålegg om at barnet skal ha døgnopphold utenfor hjemmet. Tiltaket kan pålegges ut fra svært åpne vilkår og det mangler en angivelse av hvor langvarig det enkelte avlastningstiltak skal kunne være. I lovteksten foreslås en tidsavgrensning på ett år, som skal kunne forlenges med ytterligere ett år. Dette kan neppe gjelde for det enkelte tiltak. Det kan også reises spørsmål om § 4-18 om ansvar for omsorgen i foreldrenes sted, skal komme til anvendelse når det er gitt pålegg om at barnet skal ha døgnopphold utenfor hjemmet.»

Barneombudet uttaler:

«Når det gjelder vilkårene for kompenserende tiltak står det at «Fylkesnemnda kan om nødvendig beslutte at tiltak som opphold i barnehage eller andre egnede dagtilbud, opphold i besøkshjem eller avlastningstiltak, leksehjelp, fritidsaktiviteter eller bruk av støttekontakt skal settes i verk ved pålegg til foreldrene. (…).» Her mener vi det bør komme tydelig frem hva som er hensikten med tiltakene. For eksempel bør det stå «for å sikre tilfredsstillende omsorg» eller liknende. Det kan bli vanskelig for barneverntjenestene å tolke når det skal anses som nødvendig med et tiltak dersom hjemmelen er utydelig.»

Også Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker har uttalt seg om vilkårene som oppstilles for kompenserende tiltak og er av den oppfatning at:

«(…) nødvendighetskriteriet knyttes opp mot at omsorgen for barnet er mangelfull. Dette for å klargjøre at tiltaket er et barnevernstiltak som skal brukes overfor barn som lever i en mangelfull omsorgssituasjon, men hvor omsorgen likevel ikke er så dårlig at den kommer under § 4-12-vilkåret «alvorlige mangler».»

Videre foreslår fylkesnemndene at følgende lovtekst benyttes:

«Pålegg om hjelpetiltak som opphold i barnehage.. (osv) kan besluttes når omsorgen for barnet er mangelfull og slikt pålegg er nødvendig.»

6.1.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å utvide adgangen til å pålegge kompenserende hjelpetiltak. Det er bred støtte til dette forslaget blant høringsinstansene som har uttalt seg.

Enkelte høringsinstanser har gitt innspill om at listen over kompenserende tiltak ikke bør være uttømmende. Departementet ser at det kan være hensiktsmessig at listen ikke er uttømmende med tanke på at tiltaksbruken i barnevernet er i stadig endring. Departementet mener likevel at pålegg av hjelpetiltak er å anse som såpass inngripende at en liste over kompenserende tiltak bør være uttømmende av rettsikkerhetshensyn. Dette vil sikre forutsigbarhet og trygghet for involverte parter. Departementet legger også vekt på at det er en trygghet for partene at det bare kan benyttes tiltak som er kjent og utprøvd.

Det må i hvert enkelt tilfelle vurderes om det er riktig å pålegge kompenserende hjelpetiltak, herunder om det vil sette barnet i en lojalitetskonflikt. Det er viktig at barnets perspektiv og meninger inkluderes i vurderingen av hva som er barnets beste. Dersom barneverntjenesten avdekker gjennom evaluering av pålagte tiltak, at barnet opplever situasjonen som belastende, vil det måtte bero på en skjønnsmessig vurdering i hver enkelt sak hvorvidt det er hensiktsmessig å opprettholde tiltaket. Hensynet til barnets beste gjør seg gjeldende i en slik vurdering, jf. barnevernloven § 4-1.

Etter departementets vurdering vil manglende norskkunnskaper hos barn kunne tilsi at opphold i barnehage bør pålegges. Det er av stor betydning for barnet å beherske norsk før skolestart, og opphold i barnehage vil bidra til det. Dersom foreldrene selv ikke sørger for at barnet får tilegnet seg norskkunnskaper, og heller ikke frivillig takker ja til barnehageplass som et hjelpetiltak, kan det være nødvendig å vurdere å pålegge opphold i barnehage.

Foreldrenes manglende vilje til å sørge for at barnet tilegner seg norskkunnskaper, vil kunne være et moment i vurderingen av om foreldrene sikrer barnet tilfredsstillende omsorg.

Noen instanser har påpekt at kompenserende tiltak bør pålegges i kombinasjon med andre tiltak. Departementet mener at også dette vil måtte bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Departementet ser at det i mange tilfeller kan være en god løsning at kompenserende tiltak bør kombineres med omsorgsendrende tiltak for å oppnå endring i barnets omsorgssituasjon. I tilfeller der det er nødvendig å pålegge et hjelpetiltak, trenger foreldrene hjelp til å innse at slik hjelp er nødvendig. Derfor er det viktig at barneverntjenesten samtidig jobber med foreldrene gjennom å motivere dem til å motta hjelp.

Det er foreslått av Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, at nødvendighetskriteriet knyttes opp mot at omsorgen for barnet er mangelfull. Barneombudet på sin side mener at det blir vanskelig for barneverntjenestene å tolke når det skal anses som nødvendig med et tiltak dersom hjemmelen er utydelig. Departementet ser at det kan være vanskelig å vurdere når et tiltak skal anses som nødvendig. Departementet mener derfor at det er viktig å presisere i lovteksten at kompenserende tiltak kan pålegges når det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg. Kompenserende tiltak kan imidlertid i enkelte tilfeller være nødvendig å pålegge også når andre grunner tilsier det. Departementet ønsker derfor å opprettholde forslaget om at slike tiltak kan pålegges når det er nødvendig. Nødvendighetskravet innebærer at man ikke kan avhjelpe barnets situasjon ved mindre inngripende tiltak.

6.2 Omsorgsendrende tiltak

6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at omsorgsendrende tiltak skal kunne pålegges når det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå. Tiltak vil være ulike former for foreldreveiledning. Det vil være en forutsetning at de omsorgsendrende tiltakene som anvendes skal være faglig etisk forsvarlig og bygge på et allment akseptert og sikkert kunnskapsgrunnlag. Målet med omsorgsendrende tiltak er å gi foreldre hjelp til å utføre sine omsorgsoppgaver på en måte som gir positiv utvikling hos barnet. Hensikten er å forhindre at problemer eskalerer og at barnet utvikler somatiske og/eller psykiske helsevansker og avvikende atferd.

Departementet mente at hjelpetiltak som innebærer at foreldre og barn oppholder seg utenfor hjemmet sammen er for inngripende til at de burde kunne pålegges. Dette vil typisk være opphold på senter for foreldre og barn.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet, støtter forslaget om å utvide adgangen til å pålegge omsorgsendrende tiltak. Flere høringsinstanser som støtter forslaget om omsorgsendrende tiltak har enkelte merknader.

Noen høringsinstanser, blant annet Helsetilsynet, Fylkesnemndene, Barneombudet, UiT, Høgskolen i Oslo og Akershus, flere kommuner – deriblant Oslo og Sandnes, KS og NOBO har uttalt seg når det gjelder kravet om at de omsorgsendrende tiltakene som anvendes skal være faglig etisk og forsvarlige og bygge på et allment og sikkert kunnskapsgrunnlag. Enkelte instanser har stilt spørsmål ved om dette vilkåret er nødvendig ettersom det allerede er et krav til forsvarlighet i barnevernloven § 1-4. Forskergruppe for barnerett, Det juridiske fakultetet, UiT Norges Arktiske Universitet uttaler følgende om dette: «Denne formuleringen må sees i sammenheng med § 1-4 som trådte i kraft fra 1. januar i år, og som nedfeller et generelt forsvarlighetskrav. Hvis det er meningen at forsvarlighetskravet etter § 4-4 skal ha et annet innhold enn etter § 1-4, må det sies.»

Noen instanser har reist problemstillinger vedrørende ordlyden «bygge på et allment akseptert og sikkert kunnskapsgrunnlag.» Forskergruppe for barnerett, Det juridiske fakultetet, UiT Norges Arktiske Universitet har stilt spørsmål ved om det finnes et allment og akseptert sikkert kunnskapsgrunnlag på dette området. NOBO foreslår at setningen strykes og begrunner dette slik:

«(…)NOBO er skeptisk til en ensidig fokusering på evidensbaserte metoder og mener at dette kan utelukke mange god tiltak.»

KS vurderer begrepet som noe problematisk og uttaler at:

«Kunnskap vil overveiende være under utvikling og kunne påvirkes av ulike faktorer og verdigrunnlag.»

RBUP Øst og Sør samt RKBU Midt-Norge er også kritisk til begrepsbruken og gir følgende innspill:

«Ingen kunnskap er sikker, og det er ulik grad av evidens for de tiltakene som listes opp i høringsnotatet. I praksis vil det kunne lede til unødvendige konflikter mellom foreldre og barneverntjeneste om hvorvidt et konkret tiltak er basert på «sikker kunnskap», og dermed hindre gjennomføringen av tiltaket.»

Enkelte høringsinstanser har kommentert vilkårene som er foreslått i høringsnotatet når det gjelder omsorgsendrende tiltak og kontrolltiltak. Forskergruppe for barnerett, Det juridiske fakultetet, UiT Norges Arktiske Universitet sier:

«Vilkårene fremtrer som upresise og vanskelig håndterbare. Det er vanskelig å vurdere om det faktisk foreligger en 4-12 situasjon, og her må det både foretas en hypotetisk vurdering av hvilken § 4-12 situasjon som fryktes å kunne oppstå, og så en vurdering av hvilke tiltak som er nødvendig for å forebygge en slik situasjon. Det er uklart hvor langt unna en § 4-12 situasjon man må være. Med tanke på en eventuell rettighetsfesting av barneverntjenester, blir dette enda mer problematisk. Uten relativt klare kriterier og tiltak, blir rettighetsfesting en svært vanskelig øvelse.»

Redd Barna uttaler:

«Vi stiller oss likevel undrende til de ulike vilkår som stilles for å kunne pålegge de ulike kategoriene. Redd Barna mener at pålegg om hjelpetiltak, uavhengig av hvilken type tiltak det handler om, må kunne vedtas kun på vilkåret at det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg, hvor «nødvendig» både henviser til at foreldre motsetter seg frivillige tiltak og til at barnet har et særlig behov for hjelp på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner. Vilkåret «å hindre at omsorgsovertakelse blir nødvendig» er et viktig mål og en bra side effekt ved å kunne pålegge hjelpetiltak, men dette målet ligger allerede i nødvendighets-vilkåret. Blir barnet sikret tilstrekkelig omsorg ved pålegg av hjelpetiltak når nødvendig, kan det ha som følge at omsorgsovertakelse blir hindret.»

Barneombudet har gitt følgende innspill:

«Vi mener vilkårene for å pålegge hjelpetiltak er noe uklare. (…) Når det gjelder terskelen for å pålegge kontroll – og omsorgsendrende tiltak, kan det synes som om den fremdeles er noe høy. Kontroll og omsorgsendrende tiltak skal kunne pålegges «Når det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå, kan fylkesnemnda gi pålegg om tilsyn, meldeplikt og urinprøver. På tilsvarende vilkår kan fylkesnemnda gi pålegg om omsorgsendrende tiltak.»

Vi er litt usikre på hvilke vilkår som legges til grunn for at slike tiltak kan pålegges. Dersom en skal hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå, kan dette etter vår oppfatning indikere at en slik situasjon kan oppstå i nær fremtid. Det bør komme klarere frem hvor mye som skal til for å kunne pålegge disse tiltakene.»

Noen, blant annet Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Helsetilsynet, noen av fylkesnemndene, flere kommuner – deriblant Bergen og Trondheim, FO og NOBO mener senter for foreldre og barn bør kunne pålegges. Blant annet sier Helsetilsynet at:

«(…) departementet bør vurdere å åpne for å pålegge slike tiltak i de situasjoner der man i dag vil vurdere å plassere barnet utenfor hjemmet. Dersom man åpner for å pålegge opphold ved foreldre og barn senter vil plassering av barn utenfor hjemmet i noen tilfeller unngås.»

Noen fylkesnemndsledere mener at:

«(…) gode grunner taler for også å kunne pålegge foreldrene et slikt opphold, uten å måtte gå veien om å fatte akuttvedtak eller fremme sak om omsorgsovertakelse for å presse frem et samtykke fra foreldrene.»

Fylkesmannen i Hordaland uttaler dette om sentre for foreldre og barn:

«Vi meiner at det bør opnast for å kunne påleggje slike tiltak i tilfelle der barnevernstenesta er alvorleg uroa for om foreldra er i stand til å ta vare på barnet etter fødselen. Eit pålegg om opphald på senter for foreldre og barn kan hindre at ein må skilje barn og foreldre i dei første levemånadane og medverke til at barnet ikkje blir påført alvorleg skade. Det er truleg at ein i nokre tilfelle kan hindre omsorgsovertaking. Nyare forsking tyder på at barn kan bli påført vesentleg skade i løpet av kort tid i dei første levemånadane. Pålegg om opphald på senter for familie og barn kan gje forsvarlege rammer i den perioden barnevernstenesta undersøkjer om foreldra kan gje barnet ei god nok omsorg.»

RKBU Midt-Norge og RBUP Øst og Sør uttaler:

«RKBU Midt-Norge og RBUP Øst og Sør er sterkt uenig med høringsnotatet i at foreldre ikke skal kunne pålegges å motta hjelpetiltak utenfor hjemmet sammen med barnet. Ny forskning viser at de minste barna utsettes for mest mishandling og har størst sannsynlighet for å bli påført store og ofte irreversible skader gjennom omsorgssvikt, mishandling og misbruk. Høringsnotatets avvisning svekker muligheten for å komme tidligere inn på en god nok måte overfor de minste og mest sårbare barna. Foreldre og barn-sentre er den beste arenaen for både å kunne beskytte barnet og samtidig vurdere om foreldre har nødvendig endringspotensiale. Vi mener derfor det er tunge argumenter for at denne vurderingen i høringsnotatet omgjøres.»

6.2.3 Departementets vurdering

I høringsnotatet forslo departementet at det skulle være en forutsetning at de omsorgsendrende tiltakene som anvendes skal være faglig etisk forsvarlig og bygge på et allment akseptert og sikkert kunnskapsgrunnlag. Enkelte høringsinstanser har hatt innvendinger mot dette kravet og stilt spørsmål ved om det finnes et allment akseptert og sikkert kunnskapsgrunnlag på dette området. Departementet har etter en nærmere vurdering kommet frem til at det ikke bør innføres et krav om at kunnskapsgrunnlaget skal være «sikkert.» Et slikt krav vil kunne lede til unødige konflikter om hva som er å anse som sikker kunnskap slik RBUP Øst og Sør påpeker. Departementet vil imidlertid presisere viktigheten av at det bare benyttes tiltak som man med stor sannsynlighet vet fungerer.

Som påpekt er det nedfelt et generelt forsvarlighetskrav i barnevernloven § 1-4. Departementet mener likevel det er hensiktsmessig å presisere kravet til forsvarlighet i bestemmelsen om pålegg av hjelpetiltak, som et direkte krav til de tiltakene som kan pålegges. Som det fremgår av forarbeidene til § 1-4 vil innholdet i forsvarlighetskravet endre seg over tid i takt med utviklingen av fagkunnskap og kompetanse på barnevernområdet.

Departementet foreslo i høringsnotatet at omsorgsendrende tiltak og kontrolltiltak skal kunne pålegges «når det er nødvendig for å sikre barnet en tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå.» Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker at vilkårene er upresise, og mener at det kan være særlig vanskelig å vurdere når situasjonen er så alvorlig at det er nødvendig å sette inn tiltak for å hindre at en situasjon som beskrevet i § 4-12 skal oppstå. Departementet mener det bør være strenge vilkår for å kunne pålegge slike inngripende tiltak, men mener det vil være tilstrekkelig å sette som vilkår at pålegget om tiltak er nødvendig for å sikre barnet en tilfredsstillende omsorg. Det ligger i nødvendighetskravet at barnet ikke vil bli sikret en tilfredsstillende omsorg dersom pålegget ikke blir gitt. Vilkåret er strengere enn det som følger av § 4-4 annet ledd om at barnet har særlig behov for et tiltak, og også mer begrenset enn forslaget til vilkåret for kompenserende tiltak som i tillegg kan pålegges når andre grunner tilsier at det er nødvendig. Departementet vil etter dette foreslå en endring som ikke er i samsvar med høringsnotatet, jf. utkast til lovtekst § 4-4.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det ikke skulle kunne pålegges opphold på sentre for foreldre og barn og begrunnet dette med at tiltaket anses som for inngripende til at det bør kunne pålegges. Få instanser har uttalt seg om dette, men det var heller ikke stilt særlig spørsmål om det i høringsnotatet. Noen instanser mener det bør være adgang til å pålegge slikt opphold og begrunner dette godt. Departementet har etter en nærmere vurdering kommet frem til at opphold i senter for foreldre og barn bør kunne pålegges. Departementet legger særlig vekt på at et opphold på sentre for foreldre og barn er et tiltak hvor samspill mellom barn og foreldre, foreldrenes omsorgskompetanse og barnas behov utredes døgnkontinuerlig. Et slikt tiltak vil gi barn forsvarlige rammer i den perioden barneverntjenesten undersøker om foreldrene kan gi barnet god nok omsorg, og vil i noen tilfeller kunne forhindre plassering av barn utenfor hjemmet. Departementet mener likevel at tiltaket er så inngripende at det kun bør benyttes til de mest alvorlige tilfellene. Departementet mener derfor at vilkårene i § 4-12 må være til stede for å pålegge opphold i senter for foreldre og barn.

Departementet ser at det kan være krevende å pålegge foreldre som ikke ønsker hjelp omsorgsendrende tiltak. Departementet mener likevel, i likhet med NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling at det gjennom motivasjon, opplysning og tilrettelegging av tiltakene kan være mulig å fjerne motviljen slik at tiltakene får en effekt og gjør foreldrene i stand til å endre sin omsorgspraksis.

Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse om omsorgsendrende tiltak som avviker fra forslaget i høringsnotatet, jf. lovutkastet.

6.3 Kontrolltiltak

6.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at kontrolltiltak som meldeplikt og urinprøver skal kunne pålegges når det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå. Målet med kontrolltiltak er å dempe anstrengte situasjoner og kontrollere at barn ikke utsettes for forsømmende omsorgspraksis, overgrep eller mishandling.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

21 høringsinstanser har kommentert forslaget. Flere av disse har merknader til hvordan forslaget er formulert. Noen har påpekt at urinprøver lett kan manipuleres og at det av den grunn må stilles strenge kvalitetskrav. Andre har kommentert at begrepet «urinprøver» burde endres til «utvidet rustesting.» Enkelte har gitt innspill om at iverksettelse av kontrolltiltak krever en helhetlig oppfølgning og evaluering av barneverntjenesten.

Fylkesmannen i Buskerud sier at de er:

«(…) skeptisk til at barn skal forbli i hjemmet dersom det er en konkret mistanke om at det utsettes for overgrep, eller at foreldrene ruser seg på en slik måte at de ikke er i stand til å yte god nok omsorg. Fylkesmannen er av den oppfatning at en oppvekst under slike forhold, også på kort sikt, kan få alvorlige konsekvenser for barnet. Fylkesmannen mener at det kan være vanskelig å kontrollere eller avdekke både rusmisbruk og annen omsorgssvikt kun ved å pålegge kontrolltiltak. Bruk av pålegg av kontrolltiltak må derfor vurderes nøye og det bør presiseres at pålegg om kontrolltiltak må være en del av en helhetlig oppfølging / utredning fra barneverntjenesten.»

Bufdir har samme oppfatning og reiser også spørsmål om:

«(…)hvorvidt det er barneverntjenesten som skal ha ansvar for gjennomføringen av de nevnte tiltakene selv om det er barnets situasjon som utløser tiltaket».

Helsetilsynet påpeker at det må stilles strenge kvalitetskrav og uttaler følgende om dette:

«Statens helsetilsyns erfaring tilsier at hvis man bruker urinprøver som et kontrollvirkemiddel må det må stilles strenge kvalitetssikringskrav både til selve prøvetakingen og til testing av prøver. Vi støtter således forslagene til lovendring, men vil peke på at det må fremkomme i forarbeidene at et fokus på urinprøver og kontroll av foreldre ikke må ta oppmerksomheten fra barnevernets ansvar for løpende å vurdere barnets utvikling og omsorgssituasjon.»

Også Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker har uttalt seg om dette:

«Når det særskilt gjelder tiltak i form av pålegg om rustesting, er det viktig at det stilles krav til hyppigheten og kvaliteten av rustestingen. Prøvene må avlegges så hyppig at de gir en reell mulighet for å avdekke eventuelt rusmisbruk. Prøvene må også analyseres i tråd med gjeldende retningslinjer i IS-14/2002. Vi opplever dessverre at prøvene i for stor grad analyseres etter IS-13/2002, hvor positive prøver ikke kan danne grunnlag for «alvorlige sanksjoner».»

KS har stilt spørsmål om hvordan pålegg om urinprøver og meldeplikt skal gjennomføres i praksis. Norsk sykepleierforbund mener urinprøvetaking bør skje i regi av den aktuelle fastlege.

Stavanger kommune påpeker at tiltaket må være en del av en større tiltakspakke og at utøvelse av tiltaket krever utarbeidelse av rutiner og retningslinjer. Høgskolen i Oslo og Akershus mener det er viktig å understreke i merknader til bestemmelsen at kontrolltiltak aldri kan være noen garanti mot at barnet utsettes for vold eller seksuelle overgrep. Forskergruppe for barnerett, Det juridiske fakultetet, UiT Norges Arktiske Universitet uttaler at det er viktig at slike tiltak ikke blir en sovepute og at barn forblir i uholdbare livssituasjoner i for lang tid. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress viser til at urinprøver kan manipuleres og at slike tiltak dermed ikke kan gi noen sikker kunnskap om forholdene i hjemmet.

Høgskolen i Østfold, Bergen kommune og Trondheim kommune mener at meldeplikt og urinprøver ikke bør kunne pålegges.

Høgskolen i Østfold begrunner dette slik:

«Vi ser ikke bort fra at slike kontrolltiltak unntaksvis kan være et nødvendig supplement til andre hjelpetiltak, men vi er tvilende til om slike tiltak alene kan sikre barn en tilfredsstillende omsorgssituasjon, og frykter at en rutinemessig og ukritisk bruk av slike pålegg kan kamuflere alvorlig omsorgssvikt og forlenge tiden barnet blir værene i en uholdbar situasjon. Vi er enig med departementet i at kontrolltiltakene er svært inngripende overfor foreldrene, ikke minst med tanke på at de kan pålegges for inntil 2 år. Samlet sett mener vi derfor at den høye graden av integritetskrenkelse, kombinert med en usikker effekt av tiltakene, tilsier at slike kontrolltiltak ikke bør kunne pålegges foreldrene, men bør bygge på frivillighet fra deres side.»

Bergen kommune uttaler at:

«Urinprøver vil kunne være aktuelt i familier der en eller begge foreldre har rusproblemer. Bergen kommune mener at behov for oppfølging- og kontrolltiltak av foreldres rusmestring først og fremst må løses i et samarbeid med behandlings- og tjenesteapparatet for voksne med rusproblemer, slik som for eksempel LAR. Det vil samtidig alltid være knyttet noe usikkerhet til urinprøvers pålitelighet. Bergen kommune mener at både urinprøver og meldeplikt må ligge utenfor barnevernets tiltaksapparat, men at barneverntjenesten etter avtale kan innhente opplysninger fra andre. Urinprøver anses derfor som et lite egnet tiltak til oppfølging fra barneverntjenesten. Det samme vil gjelde for meldeplikt.»

6.3.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår etter en helhetsvurdering at kontrolltiltak som meldeplikt og urinprøver skal kunne pålegges. Et flertall av høringsinstansene støtter dette forslaget.

På samme måte som for omsorgsendrende tiltak, jf. kapittel 6.2, foreslo departementet i høringsnotatet at kontrolltiltak skal kunne pålegges «når det er nødvendig for å sikre barnet en tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå.» Departementet viser til drøftelsen av dette vilkåret under kapittel 6.2.3. På samme måte som for omsorgsendrende tiltak mener departementet det vil være tilstrekkelig å sette som vilkår at pålegget om tiltak er nødvendig for å sikre barnet en tilfredsstillende omsorg. Departementet vil etter dette foreslå en endring som avviker noe fra høringsnotatet, jf. utkast til lovtekst § 4-4.

Departementet vil fremheve at tiltak som urinprøver og meldeplikt er å anse som særlig inngripende og derfor kun bør benyttes i unntakstilfeller og bare i situasjoner der det ikke er tvil om at barnets omsorgssituasjon kan ivaretas på en forsvarlig måte. Kontrolltiltak som meldeplikt og urinprøver kan oppleves som meget inngripende for foreldrene. Etter EMK artikkel 8 nr. 1 har enhver rett til respekt for privatliv og familieliv. Rettighetene som følger av artikkel 8 er ikke absolutte. Offentlige myndigheter kan gjøre inngrep i enkeltpersoners privatliv dersom de oppfyller vilkårene for inngrep som er nærmere regulert i artikkel 8 nr. 2. Inngrepet må være i samsvar med lov og være nødvendig i et demokratisk samfunn, og med forankring i nærmere angitte hensyn. Hva som anses «nødvendig i et demokratisk samfunn» vil bero på omstendighetene i den enkelte sak. Om tiltaket er rimelig og hensiktsmessig må ses i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen. Det avgjørende her er at det offentlige benytter forholdsmessige virkemidler for å oppnå formålet. Å pålegge et kontrolltiltak som meldeplikt og urinprøver vil være et inngrep i privat- og familielivet, men dette vil likevel kunne være forholdsmessig og dermed anses som nødvendig ut fra omstendighetene i den enkelte sak.

Hensynet til barnets beste tilsier at slike tiltak kan pålegges for å sikre barnet en tilfredsstillende omsorgssituasjon. Barnets beste er et hensyn som i visse tilfeller må gå foran inngrep i foreldrenes privatliv, jf. EMK artikkel 8. Barneverntjenesten må herunder vurdere om pålegg av meldeplikt eller urinprøver er forholdsmessig og nødvendig i den enkelte sak. Uten adgang til sterke kontrolltiltak er det fare for at barn kan bli værende i en skadelig omsorgssituasjon over tid. I saker der det pålegges kontrolltiltak vil det nok ofte være naturlig at disse er en del av en helhetlig oppfølging fra barneverntjenesten. Dette vil imidlertid måtte bero på skjønnsmessig vurdering i den enkelte sak.

Pålegg av urinprøver kan bidra til å avdekke rusmisbruk hos foreldre i situasjoner der barneverntjenesten mistenker dette. Siden pålegg av urinprøver er å anse som meget inngripende i familielivet og i den enkeltes privatliv må barneverntjenesten ha en sterk mistanke om rusmisbruk dersom urinprøver skal kunne pålegges. Dette innebærer at terskelen for inngrep er høy. Et av formålene med å pålegge et slikt kontrolltiltak er å hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå. En omsorgsovertakelse etter barnevernloven § 4-12 vil være et mer inngripende tiltak enn pålegg av kontrolltiltak som urinprøver og meldeplikt. Rusmisbruk er vanskelig å oppdage og rusmisbruk hos foreldre reduserer deres mulighet til å ivareta barna og kan i visse tilfeller gjøre dem uegnet som omsorgspersoner. Konsekvensene for barna vil i disse tilfellene kunne være svært alvorlige både på kort og lang sikt.

Urinprøver skal håndteres i samsvar med helsemyndighetenes retningslinjer. Det er viktig at prøven tas og analyseres forsvarlig. Retningslinjer for kvalitetskrav for rusmiddeltesting ved hjelp av urinprøver følger pr. i dag av Helsedirektoratets rundskriv IS 14-2002. Det er de til enhver tid gjeldende retningslinjer som barneverntjenesten må rette seg etter.

Departementet vil påpeke at urinprøver ikke kan gi noen sikker kunnskap om forholdene i hjemmet. Videre mener departementet i likhet med Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker at det må stilles krav til hyppigheten av rustestingen. Prøvene må avlegges så hyppig at de gir en reell mulighet for å avdekke eventuelt rusmisbruk.

Pålegg av kontrolltiltak anses som et inngrep i personvernet og det er derfor viktig at barneverntjenesten ivaretar personvernhensyn på en tilfredsstillende måte ved pålegg av kontrolltiltak.

6.4 Endring av vilkårene ved pålegg om tilsyn

6.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å lempe vilkårene for det eksisterende tiltaket om pålegg av tilsyn i hjemmet. Tilsyn skulle kunne bli pålagt når det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå.

6.4.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har uttalt at de støtter forslaget i høringsnotatet vedrørende senking av vilkårene for å pålegge tilsyn. Blant disse er FO, KS, Bufdir, IMDi, Helsetilsynet, Redd Barna, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Vestfold, Norsk Psykologiforening, Asker kommune og Sandnes kommune.

IMDi støtter forslaget og gir følgende innspill:

«Det er mange eksempler på at tvangsekteskap og andre former for æresrelatert vold, utspiller seg dels i Norge, dels i utlandet. En utvidet adgang til pålegg om tilsyn og hjelpetiltak vil kunne være hensiktsmessig også i forhold til denne problematikken.»

Fylkesmannen i Vestfold støtter forslaget og gir følgende uttalelse:

«Imidlertid har vi følgende kommentar til punktets 3. avsnitt der tilsyn omtales som et middel for å hindre at en situasjon beskrevet i barnevernlovens § 4-12 oppstår, og på bakgrunn av dette bør kunne pålegges. Etter vår oppfatning legger man her tilgrunn en forutsetning om at foreldre vil avstå fra aktiviteter eller gjøremål som kan skade barna fordi man vet at barneverntjenesten vil kunne komme til hjemmet, enten uanmeldt eller varslet. Situasjoner man her søker å unngå eller å skåne barna for, kan for eksempel være vold, enten mot barnet eller mellom foreldrene, rusmisbruk hos foreldre, følelsesmessig avvisning eller alvorlig psykisk sykdom hos foreldre. Dette er ikke en uttømmende liste over ulike forhold som vil kunne føre til situasjoner beskrevet i barnevernlovens § 4-12. Fylkesmannen vil derfor presisere at tilsyn i forebyggende øyemed antakelig vil være lite tjenlig dersom formålet er å unngå nevnte situasjoner. Foreldre med den type vansker som beskrevet ovenfor står etter vår erfaring sjelden i en reell valgsituasjon, da for eksempel avhengighetsproblematikk i denne fasen ofte vil overstyre evnen til å ta forsvarlige valg på barnas vegne. Det samme gjelder i familier med vold, eller i tilfeller med alvorlig psykisk syke foreldre. Imidlertid vil tilsyn kunne virke tryggende på barnet, og mulig stabiliserende ovenfor foreldrene i en allerede utfordrende omsorgssituasjon. Fylkesmannen er av den oppfatning at tilsyn vil kunne avdekke flere sider ved barnets omsorgssituasjon, og sørge for ytterligere dokumentasjon. På bakgrunn av dette stiller vi oss tvilende til om adgang til å pålegge tilsyn vil kunne føre til færre akuttplasseringer. Vi presiserer for øvrig at vi er enige i forslaget om at vilkårene for å pålegge tilsyn bør senkes.»

Norsk Psykologiforening uttaler at de støtter at vilkårene for å pålegge tilsyn lempes og legger særlig vekt på at endring i vilkårene vil kunne føre til at det fattes færre akuttvedtak som i mange tilfeller oppleves som sterkt traumatisk for alle involverte.

Kun en høringsinstans, Oslo Barnevernsamband, er delvis uenig i forslaget og begrunner dette slik:

«Det er noe vanskelig å forstå at tilsyn skal kunne pålegges etter at tiltak er forsøk eller vurdert. OBVS mener at pålagte tilsyn må være en del av undersøkelsen og da er det ikke nødvendig med et pålegg utover det som allerede er i loven. OBVS er av den oppfatning at uanmeldte tilsyn har liten effekt utover undersøkelsesperioden. Uanmeldte tilsyn er også et tiltak som kan skape nervøsitet og angst hos foreldre, som igjen er lite gunstig for barna.»

6.4.3 Departementets vurdering

Forslaget om å lempe vilkårene for å pålegge tilsyn har fått bred støtte blant høringsinstansene. Departementet vurderer derfor at vilkåret bør lempes.

Etter departementets oppfatning vil en senking av vilkårene gjøre tiltaket mer egnet. I dag kan tilsyn først pålegges når vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede. Et av formålene ved å pålegge hjelpetiltak er å avverge en omsorgsovertakelse. Departementet mener derfor det er viktig at barnevernet får mulighet til å iverksette tilsyn i hjemmet før situasjonen er blitt så alvorlig at omsorgsovertakelse er nødvendig.

En effekt ved å lempe vilkårene for pålegg av tilsyn vil kunne være at det fattes færre akuttvedtak, da barneverntjenesten ved å føre tilsyn vil ha større kontroll på omsorgssituasjonen til barnet. Departementet vil imidlertid påpeke at iverksettelse av pålagt tilsyn aldri vil være noen garanti mot at barnet utsettes for forsømmelser, overgrep eller mishandling.

På samme måte som for omsorgsendrende tiltak, jf. kapittel 6.2, foreslo departementet i høringsnotatet at tilsyn skal kunne pålegges «når det er nødvendig for å sikre barnet en tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå.» Departementet viser til drøftelsen av dette vilkåret under kapittel 6.2.3. På samme måte som for omsorgsendrende tiltak mener departementet det vil være tilstrekkelig å sette som vilkår at pålegget om tilsyn er nødvendig for å sikre barnet en tilfredsstillende omsorg. Departementet vil etter dette foreslå en endring som avviker noe fra høringsnotatet, jf. utkast til lovtekst § 4-4.