8 Beslutningsmyndighet

8.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet tok utgangspunkt i at det fortsatt skal være fylkesnemnda som skal fatte vedtak om å pålegge hjelpetiltak. Dette er i samsvar med NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling som fremhever at pålegg om hjelpetiltak representerer alvorlige inngrep ovenfor foreldrene og forutsetter betryggende saksbehandling hvor barn og foreldres rettssikkerhet ivaretas.1

Departementet vurderte samtidig om beslutningsmyndigheten kunne legges til barneverntjenesten med fylkesnemndene som klageinstans. En slik ordning ville gi mer myndighet og ansvar til kommunen. De tiltak det ville være aktuelt å kunne pålegge er heller ikke like inngripende som andre tvangsvedtak som omsorgsovertakelse og plassering i atferdsinstitusjon. Videre ville barneverntjenesten kunne behandle sak om pålegg om hjelpetiltak raskt. Departementet foreslo i så fall at to personer burde signere vedtaket. En av disse to burde være barneverntjenesten sin leder, slik ordningen er ved akuttvedtak etter barnevernloven § 4-6 annet ledd.

Departementet mente likevel samlet sett at det var sterkest argumenter for at myndigheten til å pålegge hjelpetiltak skal ligge hos fylkesnemnda. Departementet understreket at tiltakene det er aktuelt å kunne pålegge innebærer store inngrep i familiens privatliv. En behandling i fylkesnemnda gir en totrinns prosess hvor barneverntjenesten forbereder saken og nemnda pålegger vedtaket. Dette ivaretar rettssikkerheten bedre. Departementet ba imidlertid om innspill også til andre løsninger.

Dersom myndigheten legges til fylkesnemnda foreslo departementet at pålegg om hjelpetiltak i utgangspunktet behandles skriftlig. På denne måten kan pålegg om hjelpetiltak behandles raskt, slik at tiltaket kan iverksettes uten unødig opphold. Departementet foreslo at barnevernloven § 7-14 endres slik at det kan treffes vedtak uten forhandlingsmøte når nemndsleder finner dette ubetenkelig hensett til sakens tema, vanskelighetsgrad, behovet for fagkyndighet og hensynet til forsvarlig behandling.

8.2 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene (50) støtter forslaget om at det er fylkesnemnda som skal fatte vedtak om å pålegge hjelpetiltak. Blant høringsinstansene som støtter dette forslaget er: JD, UD, HOD, Helsetilsynet, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Nordland, IMDI, 16 av 32 kommuner/kommunesamarbeid som har uttalt seg (bl.a. Kristiansand, Bergen,Asker, Bærum, Tromsø, Tønsberg, Trondheim, Levanger), Barneombudet, Redd Barna, NOVA, Ideelt Barnevernsforum, Norsk Psykologiforening, Universitetet i Stavanger, Forskergruppe for barnerett – Det juridiske fakultetet – UiT Norges Arktiske Universitet, Høgskolen i Østfold, Diakonhjemmet Høgskole, UiO Norsk senter for menneskerettigheter – Det juridiske fakultet, Organisasjonen for barnevernsforeldre, OrganisasjonenVoksne for barn.

Barneombudets høringsuttalelse oppsummerer høringsinstansenes hovedargumenter til støtte for at det er fylkesnemnda som skal pålegge hjelpetiltak. Barneombudet uttaler:

«Barneombudet mener den beste løsningen vil være at fylkesnemnda har ansvar for disse sakene. Vi er enig med departementet i at behandlingen kan være forenklet, men med mulighet til å holde muntlige forhandlinger for hele eller deler av saken dersom det anses nødvendig. Årsaken til at fylkesnemnda bør ha vedtaksmyndigheten i disse sakene er først og fremst fordi det å pålegge hjelpetiltak er et inngripende tiltak i familien. Det er derfor viktig av rettssikkerhetshensyn at behandlingen skjer i fylkesnemnda (….)Videre kan det være en fordel at familiene opplever at en annen instans enn barnevernet tar stilling til om pålagte hjelpetiltak er nødvendig. Av rettssikkerhetshensyn er det forsvarlig at to ulike instanser tar stilling til disse inngripende tiltakene. I tillegg er det et viktig moment at det kan være vanskeligere å få tillit til en instans som har pålagt familien tiltak uten at en uavhengig instans har vurdert tiltaket som nødvendig. Det kan derfor være hensiktsmessig at en annen instans enn barnevernet fatter vedtaket.»

Flere instanser viser til at hensynet til barnevernets troverdighet som hjelper for utsatte barn og familier, tilsier at barneverntjenesten bør frigjøres fra bruk av tvang. Bl.a. peker en gruppe fylkesnemndsledere på at barneverntjenestens adgang til å bruke tvang ikke må økes dersom muligheten for å komme tidligere inn i utsatte familier skal bedres. Dette fremheves også i et kulturelt mangfoldsperspektiv, i det barneverntjenesten allerede i dag har vansker med å bli oppfattet som en positiv hjelper i en del minoritetsmiljøer.

Imidlertid mener 29 høringsinstanser at det er barneverntjenesten som bør fatte slike vedtak. Dette gjelder bl.a.: Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Bufdir, 16 av 32 kommuner/kommunesamarbeid som har uttalt seg (bl.a. Oslo, Moss, Sarpsborg, Sandnes, Askøy, Skien, Stavanger, Drammen, Ringsaker, Rælingen, Eid, Barnevernsamarbeidet i Vest-Telemark), NOBO, SOS-barnebyer Norge, Landsforeningen for barnevernsbarn, Fagforbundet, FO, Folkehelseinstituttet.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus anbefaler i likhet med et stort antall av instansene som mener at barneverntjenesten skal ha denne beslutningsmyndigheten, at saksbehandlingen legges tett opp til dagens regler for behandling av akuttsaker. Fylkesmannen uttaler: «Vi tenker at det vil være en hensiktsmessig ordning at kompetansen til å pålegge hjelpetiltak legges til barnevernadministrasjonens leder, jf. dagens ordning for midlertidige vedtak i akuttsituasjoner. Vi tenker videre at tilstrekkelig rettsikkerhet for partene kan ivaretas ved at

• a) pålegget umiddelbart skal oversendes fylkesnemnda for godkjenning, jf. dagens ordning med godkjenning av akuttvedtak, jf. bvl. § 7-22 første ledd.

• b) at de private parter kan påklage pålegget om hjelpetiltak til fylkesnemnda.

Fylkesmannen er av den oppfatning at vårt forslag til saksbehandling vil ivareta barn og foreldres rettsikkerhet på en betryggende måte, samtidig som hensynet til å få behandlet denne type saker raskt ivaretas.»

Folkehelseinstituttet legger vekt på den menneskelige belastning en nemndsbehandling representerer og anbefaler at vedtaksmyndigheten legges til barneverntjenesten. Dette kan være viktig for å øke foreldrenes involvering i og samarbeid rundt hjelpetiltak som pålegges for barnets beste.

Fylkesnemndene er delt i sitt syn. I uttalelsen fra Sentralenheten fremgår at det er èn gruppe fylkesnemndsledere som mener barneverntjenesten bør gis kompetanse til å pålegge hjelpetiltakene med fylkesnemnda som klageinstans, èn gruppe som mener at det er fylkesnemnda som bør pålegge hjelpetiltak og èn gruppe som mener at barneverntjenesten bør kunne pålegge de minst inngripende hjelpetiltakene.

Det er bred støtte til forslaget om forenklet behandling i fylkesnemnda, gitt at det er fylkesnemnda som skal ha beslutningsmyndigheten. Dette gjelder bl.a. fylkesnemndene som presiserer at det også må foretas en endring i barnevernloven § 7-5 tredje ledd. Imidlertid er enkelte instanser uenige. Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) mener, under henvisning til at pålegg av hjelpetiltak er et sterkt inngrep i familien, at det ikke kan være forenklet behandling. Midtre Namdal samkommune mener det må være et vilkår om samtykke fra private parter til forenklet behandling.

FO uttaler at «Dersom beslutningsmyndigheten blir lagt til fylkesnemnda må det sikres retningslinjer for forenklet saksbehandling med gitte frister. Det bør også utvikles veiledermateriell for dette arbeidet.» Med hensyn til saksbehandlingstid bemerker fylkesnemndene at en sak om pålegg av hjelpetiltak vil starte med en begjæring om tiltak fra barneverntjenesten, som de private parter må gis forsvarlig tid til å sette seg inn i, samt tid til å utarbeide tilsvar til, jf. ovenfor. Saksbehandlingstiden fra saken kommer inn til vedtak blir fattet, vil derfor måtte bli lenger enn saksbehandlingstiden ved dagens klagesaker, hvor loven har en frist på én uke. Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker ga videre uttrykk for hvordan barnet bør høres av fylkesnemnda i slike saker og uttalte:

«Fylkesnemndene er likevel av den oppfatning at det neppe vil være alle typer hjelpetiltak som vil berøre barnet, og nevner eksempler som urinprøvekontroll av foreldrene eller veiledning/kurs som ikke innebærer at det kommer fremmede inn i hjemmet. Fylkesnemndene bemerker at det i slike tilfeller normalt vil være det beste for barnet å ikke bli involvert i det arbeidet som gjøres for å sikre en bedre omsorgssituasjon, så lenge de tiltak som pålegges ikke er følbare for barnet. I denne sammenheng er pålegg om hjelpetiltak noe vesentlig annet enn de ordinære tvangssakene som fylkesnemndene behandler, som begjæring om omsorgsovertakelse, tilbakeføring, samværsendring osv. Dette er saker hvor barnet åpenbart blir berørt, og alltid skal høres når det er over 7 år. Det må således være opp til nemndsleder i den konkrete sak om hjelpetiltak å vurdere om barnet skal høres eller ikke.»

Sentralenheten for fylkesnemndene, Statens helsetilsyn, Moss kommune og Skodje kommune kommenterer departementets uttalelse om at nemnda i saker om hjelpetiltak vil kunne identifisere saker hvor vilkårene for omsorgsovertakelse synes oppfylt, og at nemnda bør ta dette opp med kommunen slik at kommunen kan vurdere å fremme saken på nytt for nemnda som en sak om omsorgsovertakelse. Etter Helsetilsynets oppfatning er dette en styrke ved forslaget, men de mener det må avklares om nemnda skal ha en plikt til å vurdere spørsmålet om behov for omsorgsovertakelse når det fremmes sak om pålegg av hjelpetiltak. De øvrige instansene er negative og viser til at fylkesnemndene ikke skal be kommunen fremme saker om omsorgsovertakelse. Etter fylkesnemndenes oppfatning vil det likevel i noen tilfeller være naturlig å kommentere i vedtaket om hjelpetiltak at også vilkårene for omsorgsovertakelse kan synes oppfylt, og at de private parter gjennom det mindre inngripende vedtaket gis en mulighet til å unngå omsorgsovertakelse.

8.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår etter en helhetsvurdering at fylkesnemnda skal gis myndighet til å pålegge hjelpetiltak. Et flertall av høringsinstansene støtter dette forslaget.

Etter departementets oppfatning er det viktig å fastholde prinsippet om at vedtak om tvang skal fattes av et uavhengig og frittstående avgjørelsesorgan. Behandling i fylkesnemnda vil gi en totrinnsprosess hvor barneverntjenesten forbereder saken og nemnda pålegger tiltaket. Dette ivaretar hensynet til partenes rettssikkerhet. Departementet viser i denne sammenheng til begrunnelsen for opprettelsen av fylkesnemndene i 1993 da avgjørelsesmyndigheten i tvangssaker ble flyttet fra helse- og sosialstyret i kommunen. Intensjonen med opprettelsen av fylkesnemndene var å styrke rettssikkerheten for barn og foreldre ved å etablere et avgjørelsesorgan som var uavhengig og frittstående. Den tidligere ordningen var gjenstand for kritikk, bl.a. på grunn av det kommunale barnevernets dobbeltrolle som både tjenesteytende og tvangsutøvende organ. Å gi påleggskompetansen til barneverntjenesten kan stå i veien for barnevernets troverdighet og tillit overfor den enkelte familie samt vanskeliggjøre det etterfølgende samarbeidet med familien om gjennomføringen av tiltaket. Et vedtak om pålegg fattet i fylkesnemnda vil også være med på å understreke sakens alvor for foreldrene og kan virke motiverende for foreldre med endringspotensial. Foreldre som i utgangspunktet har svekket tillit til barneverntjenesten vil kunne ha større tillit til et vedtak fattet av fylkesnemnda sammenlignet med et vedtak fattet av barneverntjenesten.

Departementet har merket seg forslaget om at barneverntjenesten skal kunne pålegge hjelpetiltak, men slik at vedtaket undergis legalitetskontroll i fylkesnemnda samtidig som partene også skal kunne påklage dette til nemnda. En slik løsning ville gi en lignende behandling som ved akuttvedtak og ivaretar hensynet til rask saksbehandling. Departementet mener imidlertid at forenklet saksbehandling i fylkesnemnda vil ivareta både hensynet til rettssikkerhet for brukerne, uavhengighet for barneverntjenesten og rask saksbehandling.

Departementet fastholder dermed forslaget om forenklet behandling i fylkesnemnda. Det er bred støtte til dette forslaget i høringen. Departementet foreslår at utgangspunktet er at pålegg om hjelpetiltak behandles skriftlig i nemnda. Imidlertid kan kompleksiteten i disse sakene noen ganger være omfattende og det må derfor også være mulig å holde muntlige forhandlinger for hele eller deler av saken. Det bør være opp til fylkesnemnda å vurdere behandlingsform i det enkelte tilfellet. Departementet foreslår at dette gjenspeiles ved endringer i barnevernloven § 7-14 annet ledd bokstav b som gjelder adgangen til å treffe vedtak uten forhandlingsmøte når nemndsleder finner dette ubetenkelig hensett til sakens tema, vanskelighetsgrad, behovet for sakkyndighet og hensynet til en forsvarlig behandling. Tilsvarende endring må foretas i barnevernloven § 7-5 tredje ledd som gjelder nemndsleders adgang til å avgjøre saken alene. Det vises til lovforslaget.

Andre saksbehandlingsregler for fylkesnemnda

De alminnelige saksbehandlingsreglene i barnevernloven kap. 7 kommer til anvendelse i slike saker. Dette betyr blant annet at de private parter skal ha oppnevnt prosessfullmektig i saker om pålegg av hjelpetiltak, uavhengig av behandlingsmåte. Partene skal videre gis anledning til å uttale seg i form av tilsvar før eventuelt forhandlingsmøte, og dersom saken besluttes behandlet forenklet skal de gis anledning til å fremsette ytterligere merknader/anførsler før vedtak fattes.

Departementet foreslår ikke egne saksbehandlingsfrister for fylkesnemnda i saker om pålegg av hjelpetiltak. Dette betyr at det er reglene i barnevernloven §§ 7-14 første ledd og 7-19 første ledd som kommer til anvendelse.

Mange høringsinstanser er opptatt av å sikre barnets medvirkning. Departementet viser til at et barn som er fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne, jf. barnevernloven § 6-3. Barnets uttalelse kan innhentes gjennom barnets talsperson, jf. § 7-9. Hvorvidt saken berører barnet og om barnets uttalelse skal innhentes må vurderes konkret av nemndsleder i hver enkelt sak.

Departementet viser til at nemnda i enkelte tilfeller vil kunne være av den oppfatning at vilkårene for omsorgsovertakelse ser ut til å være til stede i en bestemt sak. Departementet er enig med fylkesnemndene at det i noen slike tilfeller vil være naturlig å kommentere i vedtaket om hjelpetiltak at også vilkårene for omsorgsovertakelse kan synes oppfylt.