1 Proposisjonens hovedinnhold

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd, lov 29. april 2005 nr. 21 om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg og lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre.

Regjeringen varslet i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) at den ville utrede nærmere en rekke spørsmål knyttet til trygderettighetene til asylsøkere og flyktninger. På denne bakgrunn utarbeidet Arbeids- og sosialdepartementet forslag til endringer i trygdelovgivningen, som ble sendt på høring 4. juli 2016. Forslagene i proposisjonen her er i hovedsak i samsvar med de forslagene som ble sendt på høring. Det er imidlertid foretatt noen endringer og tilpasninger med grunnlag i de innspillene som har kommet i høringen og med grunnlag i nye vurderinger fra departementets side.

Begrepet «asylsøker» brukes om personer som kommer til Norge og søker asyl, i perioden fra asylsøknaden er fremsatt og frem til det foreligger et endelig vedtak i saken. Dersom asylsøkere får opphold i Norge, vil oppholdsgrunnlaget være avgjørende for hvilke trygderettigheter de deretter vil få.

Begrepet «flyktning» er i folketrygdloven definert som en person som er innvilget opphold i Norge etter § 28 i utlendingsloven. Denne bestemmelsen omfatter både personer som er å anse som flyktninger i henhold til FNs flyktningkonvensjon (såkalte konvensjonsflyktninger) og personer som gis opphold på grunn av den generelle sikkerhetssituasjonen i hjemlandet. Personer som får opphold i Norge på grunnlag av sterke menneskelige hensyn, omfattes ikke av folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger.

Departementet foreslår at folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til alderspensjon og uføretrygd, som automatisk gir personer med flyktningstatus fulle minsteytelser fra folketrygden som om de har bodd i Norge hele livet, erstattes av den statlige ordningen med supplerende stønad. En slik løsning forutsetter at det innenfor ordningen med supplerende stønad innføres en ny ytelse for uføre flyktninger under 67 år. Supplerende stønad er en behovsprøvd ordning utenfor folketrygden, som gis uten forsørgingstillegg, og som etter departementets mening er mer tilpasset den aktuelle målgruppen, ved at stønaden gis etter egne bestemmelser og med eget oppfølgingsregime. Det foreslås dessuten enkelte andre mindre materielle endringer i ordningen med supplerende stønad.

Ved at flyktningene får tilnærmet lik inntektssikring innenfor ordningen med supplerende stønad som de ellers ville ha fått innenfor folketrygden, unngås betydelige økonomiske konsekvenser for kommunale sosialhjelpsbudsjetter.

Folketrygdloven har også særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til andre ytelser enn alderspensjon og uføretrygd. Bestemmelsene innebærer at det ses bort fra lovens ordinære krav til botid for rett til ytelser og eventuelt også for beregningen av ytelser. Det gjelder ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon, arbeidsavklaringspenger, stønad til enslig mor eller far, stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet og, i visse tilfeller, grunn- og hjelpestønad.

Disse særbestemmelsene om botid er av vesentlig mindre betydning enn de særskilte bestemmelsene for flyktninger med hensyn til alderspensjon og uføretrygd, både med hensyn til antall personer som berøres og med hensyn til utbetalte beløp. Særordningene for arbeidsavklaringspenger, stønad til enslig mor eller far, stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet og grunn- og hjelpestønad foreslås ikke videreført. Dette innebærer at flyktninger likebehandles med andre grupper, som for eksempel personer som får opphold på humanitært grunnlag og norske statsborgere som kommer tilbake til landet etter lange utenlandsopphold.

Det foreslås at særordningene med hensyn til ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon foreløpig videreføres, blant annet fordi et offentlig utvalg, oppnevnt av regjeringen i oktober 2015, nylig har utredet etterlatteytelsene i folketrygden. Utvalget ble i et tilleggsmandat bedt om også å vurdere folketrygdens særregler for etterlatte flyktninger. Utvalget leverte sin utredning 2. februar 2017, se NOU 2017: 3. Utredningen ble sendt på høring 23. februar 2017, med frist 1. juni 2017. Spørsmålet om særrettighetene for etterlatte flyktninger vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen at utvalgets utredning.

For rett til en rekke av folketrygdens ytelser stilles krav om en viss forutgående botid. Botidskravene vil, dersom de særskilte bestemmelsene for flyktninger oppheves, gjelde på samme måte for alle grupper, det vil si både for flyktninger, utenlandske statsborgere som har fått opphold på annet grunnlag og norske statsborgere som har hatt utenlandsopphold. Det foreslås å heve botidskravet for rett til pensjoner, uføretrygd og arbeidsavklaringspenger fra tre til fem år. For rett til stønad til enslig mor eller far foreslås det også å heve kravet fra tre til fem år. For kontantstøtte, hvor det i dag ikke stilles krav til botid, foreslås det innført et krav om fem års botid. På den annen side foreslås det etter en nærmere vurdering å oppheve det gjeldende botidskravet for rett til stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet (hjelpemidler).

Det er betydelig usikkerhet knyttet til provenyvirkningene. Det vises til omtalen av økonomiske og administrative konsekvenser under behandlingen av de ulike forslagene i proposisjonen.

Det er flere formål med de foreslåtte endringene. Norge skal ha tilstrekkelige og forsvarlige ordninger for dem som får oppholdstillatelse. Samtidig er det viktig at norske velferdsordninger ikke er slik innrettet at de fører til vridninger i migrasjonsstrømmene, ved at de i seg selv gir asylsøkere insentiver til å velge Norge som destinasjonsland. Ordningene må både oppleves som, og reelt være, rettferdige, bærekraftige og hensiktsmessige. Ordningene må også i størst mulig grad likebehandle flyktninger og norske statsborgere med hensyn til trygderettigheter. Ordningene må stimulere dem som får opphold i Norge til å være yrkesaktive.

Brochmann II-utvalget la 1. februar 2017 frem sin utredning NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit – Langsiktige konsekvenser av høy innvandring. En hovedkonklusjon i utredningen er nettopp at innvandrere bør stimuleres til å komme i arbeid og aktivitet. Utvalget skriver i punkt 11.3:

«Som det framgår av denne utredningen, må økt yrkesdeltakelse blant flyktninger være en helt sentral del av en strategi for å bevare den norske samfunnsmodellen. […] Deltakelse i arbeidslivet er gunstig for den enkelte flyktning og hans eller hennes familie, som en plattform for integrasjon også på andre områder i samfunnet. Lønnet arbeid er den viktigste veien ut av fattigdom.»