10 Integreringsmessige konsekvenser av forslagene og spørsmålet om hvem som skal bære kostnadene – evaluering av tiltakene

10.1 Integreringsmessige konsekvenser

Det vises til punkt 5.2.2 om de vurderingene som ble gjort i høringsnotatet, av de integreringsmessige konsekvensene av forslagene.

Som det fremgår av høringsnotatet, er mennesker som innvandrer til Norge en sammensatt gruppe, med betydelige individuelle forskjeller i ressurser og i forutsetninger for å lykkes her i landet. Dette gjelder flyktninger, så vel som andre innvandrergrupper. Innvandrere som gruppe er imidlertid, i den første tiden etter ankomsten til Norge, i en svakere økonomisk stilling enn resten av befolkningen.

Den norske velferdsmodellen er avhengig av høy arbeidsdeltakelse og en effektiv integreringspolitikk, se også Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Departementet er av den oppfatning at det er avgjørende for integreringen at nyankomne innvandrere med fluktbakgrunn raskt kommer i arbeid og ikke blir stående utenfor arbeidslivet og blir avhengige av kontantytelser. Departementet ønsker derfor å styrke arbeidsinsentivene for både flyktninger og andre med kort botid i Norge, både av hensyn til offentlig økonomi og ikke minst av hensyn til den positive effekten arbeidsdeltakelse har for den enkelte flyktnings egen økonomi og integrering i det norske samfunnet.

Det er grunn til å anta at det vil ta noe tid før de som får opphold i landet på bakgrunn av beskyttelsesbehov kommer inn i arbeidslivet, men dersom man gjennom de foreslåtte tiltakene lykkes med å stimulere flere til å komme i arbeid, antas både inntektsmulighetene og integreringen å bli styrket på sikt.

Flere høringsinstanser er bekymret for at forslagene vil svekke integreringsarbeidet og vanskeliggjøre bosetting av flyktninger. Dette gjelder blant andre KS og Rettspolitisk forening.

KS gir uttrykk for at innstrammingene i trygdeordningene for flyktninger og konsekvensene for integreringen deres i det norske samfunnet, bør belyses særskilt. De uttaler videre at de er kjent med at regjeringen har iverksatt andre prosesser og utredningsarbeider for å bedre integreringen og arbeidsdeltagelsen for flyktninger, blant annet ved nedsettelsen av Brochmannutvalget. De mener at konsekvensene av innstrammingene i trygderegelverket bør ses i sammenheng med dette utvalgsarbeidet.

Videre mener Rettspolitisk forening at omlegging av inntektssikringen for eldre og uføre flyktninger vil virke integreringshemmende ved at det fører til økt fattigdom for flyktningene.

Flere høringsinstanser, blant annet Næringslivets Hovedorganisasjon og Rettspolitisk forening hevder at omleggingen til ytelser fra ordningen med supplerende stønad for uføre flyktninger ikke vil gi arbeidsinsentiver, og de påpeker at de aktuelle personene per definisjon er enten eldre eller uføre, og at de derfor ikke skal i arbeid.

Rettspolitisk forening mener at det ikke er mangel på insentiver som holder denne gruppen fra å delta i arbeidslivet, men reell arbeidsuførhet.

Etter Næringslivets Hovedorganisasjons (NHO) syn vil ikke forslaget om å fjerne særrettigheter for flyktninger i folketrygdloven, påvirke sannsynligheten for overgang til arbeid i særlig stor grad. NHO finner det i tillegg uklart hvor stor restarbeidsevne disse personene har, og om arbeidsevnen er etterspurt i det ordinære arbeidslivet. Den samlede sysselsettingseffekten fremstår derfor, etter NHOs syn, som usikker.

Departementet skal bemerke at arbeidsinsentivene i forslaget ikke er rettet mot personer som allerede er eldre eller uføre, men mot personer som kommer arbeidsføre til landet i voksen alder, og som i dag lett kan passiviseres ved at de på grunn av de særskilte bestemmelsene i folketrygdloven har utsikt til en garantert minstepensjon uten noen egeninnsats.

Videre legger departementet til grunn at en viss skjerping av kravene for å kvalifisere for de ytelsene som har størst økonomisk betydning, vil gi insentiver til å delta i arbeidslivet, både fordi man da vil få en høyere inntekt mens man er arbeidsfør og i yrkesaktiv alder, og også for eventuelt på sikt å kunne oppnå rett til ytelser basert på denne yrkesaktiviteten. Dessuten vil man – når man deltar i arbeidslivet – kunne oppnå et høyere nivå på ytelsene enn om man har vært inaktiv. Dette svarer etter departementets vurdering godt på punkt 16 i Stortingets avtale 19. november 2015, som anmoder om at det vurderes innføring av botidskrav for ytelser som ikke støtter opp om arbeid og aktivitet.

Som det fremgår av punkt 6.5 i NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit, kan de relativt høye minstesatsene i velferdssystemet i Norge være et disinsentiv til arbeid. Dette gjelder særlig for ytelser der det ikke stilles eksplisitte krav til arbeidssøking eller arbeidsrettet aktivitet og tidligere deltagelse i arbeidsmarkedet. Departementet viser til at det i proposisjonen her ikke foreslås endringer i ytelser som er eksplisitt knyttet til arbeidsdeltagelse, så som sykepenger og dagpenger. Ytelsene som omfattes av departementets lovforslag, er i hovedsak ytelser som ikke krever stor grad av deltagelse i arbeidslivet.

Et annet viktig prinsipp for departementet er at de foreslåtte endringene baserer seg på likebehandling av personer med flyktningstatus og familiegjenforente, personer med opphold på humanitært grunnlag og nordmenn som vender hjem etter lange utenlandsopphold. Departementet mener at det er et viktig prinsipp, blant annet for bærekraften og trygdeordningenes legitimitet, at alle gis den samme mulighet til å opparbeide seg rett til ytelser fra folketrygden ut fra deltakelsen i arbeidslivet, og at man ikke gir særrettigheter til enkelte grupper.

Disse synspunktene kommer også til uttrykk i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets (IMDi) høringsuttalelse. IMDi slutter seg til intensjonen i forslaget om likebehandling av personer med ulikt oppholdsgrunnlag.

10.2 Hvem skal bære kostnadene

I arbeidet med å gjennomgå trygderegelverket la departementet i høringsnotatet til grunn som et hovedprinsipp at det er viktig å unngå at innstrammende tiltak i de statlige ordningene medfører for store økonomiske konsekvenser for kommunale sosialhjelpsbudsjetter.

Som det fremgår av punkt 5.4.1, er flere høringsinstanser bekymret for at forslagene skal resultere i økte kommunale utgifter. Det er blant annet frykt for at dette kan medføre at kommuner vil kvie seg for å bosette flyktninger, med uheldige konsekvenser for integreringen.

KS uttaler:

«I høringsnotatet er det lagt til grunn et hovedprinsipp om at innstramminger i de statlige trygdeordningene ikke skal medføre for store økonomiske konsekvenser for kommunale sosialhjelpsbudsjetter. Dette hovedprinsippet har likevel ikke fått fullt gjennomslag, og flere av endringsforslagene kan føre til økte utgifter for kommunene, særlig knyttet til økonomisk sosialhjelp.

KS forventer full kompensasjon for kommunesektorens merutgifter som følge av endringene i trygderegelverket. Kompensasjonen må omfatte alle merutgifter, inkludert økt ressursbehov til saksbehandling som følge av at behovsprøvde ordninger er mer krevende å håndtere enn lovbestemte ytelser.»

Flere kommuner, blant andre Bergen kommune, Drammen kommune, Larvik kommune, Oslo kommune og Sandnes kommune gir uttrykk for de samme synspunktene.

Som nevnt har Arbeids- og sosialdepartementet, sammen med Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, tatt initiativ til et samarbeid med kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon, KS, for å kartlegge konsekvensene som de foreslåtte tiltakene vil kunne ha for kommunesektoren, se punkt 7.5. Det legges til grunn at kommunesektoren vil bli kompensert for større merutgifter.

10.3 Evaluering av tiltakene

I høringsnotatet ble det sagt følgende om oppfølging etter en eventuell lovendring:

«Departementet vil utarbeide et opplegg for en evaluering av virkningene av de foreslåtte endringene i trygdeordningene, slik at det kan vurderes om det er behov for justeringer.»

I lys av innspillene fra høringsinstansene vil departementet legge opp til en bred og grundig gjennomgang av konsekvensene av endringene i trygderegelverket. Det vil i denne forbindelse være naturlig å se nærmere på en rekke mulige konsekvenser av endringene. Som eksempler nevnes:

Konsekvensene for kommuneøkonomien

Som nevnt ovenfor, har det blitt tatt initiativ til et samarbeid med KS for å kartlegge de forventende konsekvensene som endringene vil kunne ha for kommunenes sosialhjelpsbudsjetter. Det legges til grunn at man i forbindelse med evalueringen av endringene bør se nærmere på den faktiske utviklingen.

Konsekvensene for bosetting

Det bør i forlengelsen av vurderingen av utviklingen i kommuneøkonomien undersøkes om det i evalueringsperioden har funnet sted endringer i kommunenes villighet til å bosette flyktninger.

Konsekvensene for fattigdomsutvikling

I høringsrunden ga flere instanser uttrykk for en bekymring for at forslagene kunne ha utilsiktede konsekvenser som gjorde dem til fattigdomsfeller for enkelte flyktninger. Evalueringen bør derfor gjennomgå utviklingen i forekomsten av vedvarende lavinntekt blant personer med flyktningstatus.

Konsekvensene for familieøkonomien

Endringene vil kunne gi forskjellige utslag for forskjellige typer familiekonstellasjoner i flyktningpopulasjonen. I evalueringen bør det derfor blant annet ses nærmere på om det er noen familiekonstellasjoner hvor endringene slår uheldig ut. Det bør særlig ses på den økonomiske utviklingen til barnefamilier med flyktningbakgrunn.

Administrative konsekvenser

En rekke høringsinstanser påpekte at tiltaket vil medføre en økt administrativ belastning for Arbeids- og velferdsetaten. Evalueringen bør derfor redegjøre for eventuelle endringer i Arbeids- og velferdsetatens bemanning på de aktuelle fagområdene.

Som nevnt i høringsnotatet, må det forventes å ta noe tid før de positive konsekvensene av forslagene vil vise seg. Fordelingsvirkningene og konsekvensene for integrering, som følge av at flere av endringene forventes å gi økte arbeidsinsentiver, vil først være synlige etter at de har virket en stund. Det vil derfor kunne være hensiktsmessig å vente noen få år før evalueringen igangsettes.

I perioden fra endringenes ikrafttredelse og frem til evalueringen tar til, forutsettes det imidlertid at arbeids- og velferdsforvaltningen vil følge utviklingen nøye.