11 Overgangsordninger

11.1 Innledning

Arbeids- og sosialdepartementet har, med støtte fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling, lagt til grunn at innstrammingene i trygderegelverket kan gis virkning for personer som har søkt om asyl ved lovendringenes ikrafttredelse. Arbeids- og sosialdepartementet ba Lovavdelingen vurdere nærmere hvordan dette stiller seg for personer som allerede har fått oppholdstillatelse, men som foreløpig ikke har opptjent rett til en trygdeytelse eller som ikke har søkt om eller fått tilstått en ytelse.

I punkt 11.2 behandles endringer av folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger og i punkt 11.3 skjerping av kravet til forutgående kvalifiseringsperioder. I punkt 11.4 foreslås overgangsordninger.

11.2 Endring av folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger

Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling har blitt forelagt spørsmålet om forholdet til Grunnloven § 97 ved en avvikling av folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger.

I brev 3. desember 2015 har Lovavdelingen vurdert grunnlovsmessigheten av å avvikle folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger, både for allerede tilståtte ytelser og for fremtidige ytelser. Lovavdelingen er av den oppfatning at grunnlovsvernet for alderspensjon og uføretrygd til en viss grad må antas å omfatte de særskilte beregningsreglene for flyktninger. Lovavdelingen legger til grunn at det vil være mest problematisk å avvikle de særskilte bestemmelsene for alderspensjon for flyktninger som har langvarig opphold i Norge og kort tid igjen til pensjonsalderen.

For uføretrygd legger Lovavdelingen til grunn at den enkeltes forventning, i motsetning til det som gjelder for alderspensjon, ikke kan bygges på at en rett til ytelser inntrer på et bestemt fremtidig tidspunkt. Etter Lovavdelingens oppfatning får derfor lengden av oppholdstiden i Norge før regelendringene inntreffer sentral betydning ved grunnlovsvurderingen.

Videre uttaler Lovavdelingen at det kan være argumenter for at grunnlovsvernet for ytelser til gjenlevende ektefelle og for barnepensjonen i praksis kan bli svakere enn det som gjelder for alderspensjon og uføretrygd. Lovavdelingen nøyer seg imidlertid med å peke på at disse ytelsene er avledet av medlemmets rett og har innslag av sosial ytelse.

11.3 Skjerping av kravet til forutgående kvalifiseringsperioder for folketrygdens pensjoner mv. og innføring av et slikt krav for visse korttidsytelser

11.3.1 Innledning

Arbeids- og sosialdepartementet har bedt Lovavdelingen vurdere spørsmålet om hvor langt følgende tre typer innstramminger i ytelser etter folketrygdloven er forenelige med Grunnloven § 97:

1. heving av kvalifikasjonskravet fra tre til fem år for rett til alderspensjon, gjenlevendepensjon, barnepensjon og uføretrygd,

2. heving av kvalifikasjonskravet fra tre til fem år for rett til arbeidsavklaringspenger og fra tre år til syv år for rett til stønad for enslige forsørgere, og

3. innføring av kvalifikasjonskrav på fem til syv år for visse korttidsytelser.

Det ble lagt til grunn at det skisserte forslaget både skal gjelde for personer som har oppholdstillatelse i Norge (og eventuelt statsborgerskap i tillegg) og for personer som ikke har fått innvilget oppholdstillatelse. Norske statsborgere og andre med oppholdstillatelse i Norge som har utenlandsopphold i kvalifiseringsperioden omfattes således også av forslaget.

Forslaget skal også gjelde personer som ved lovens ikrafttredelse oppfyller kvalifikasjonskravene, men som ennå ikke har fremsatt krav om ytelse etter folketrygdloven. Forslaget skal imidlertid ikke gjelde personer som har satt frem krav om den aktuelle trygdeytelsen før lovens ikrafttredelse.

Lovavdelingen avga sin vurdering i brev 16. mars 2016.

11.3.2 Heving av kvalifikasjonskravet fra tre til fem år for rett til alderspensjon, gjenlevendepensjon, barnepensjon og uføretrygd

11.3.2.1 Innledning

For rett til pensjonsytelser etter folketrygdloven stilles det krav om at mottakeren har en forutgående trygdetilknytning til Norge (kvalifikasjonskrav) før det pensjonsbetingende tilfellet inntreffer. For rett til uføretrygd er det et krav om at søkeren i de siste tre årene frem til uføretidspunktet har vært medlem i trygden. For rett til ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon er det et krav om at avdøde i de siste tre årene frem til dødsfallet var medlem i trygden. For rett til alderspensjon er det et krav om tre års trygdetid fra personen fylte 16 år og frem til uttaket av alderspensjon. Fra alle disse kvalifikasjonskravene gjelder det unntak. Det vises til kapittel 3 om gjeldende rett for nærmere detaljer.

Spørsmålet er om det er i overenstemmelse med Grunnloven § 97 å øke kvalifikasjonskravene fra tre til fem år for personer som enda ikke har fremsatt krav om de ovennevnte ytelsene.

11.3.2.2 Alderspensjon

I Lovavdelingens brev av 3. desember 2015 ble det uttalt følgende om hvorvidt en fjerning av de særlige beregningsreglene for flyktninger ved alderspensjon vil være i overenstemmelse med Grunnloven § 97:

«Etter vårt syn er det særlig der en flyktning over lang tid har hatt lovlig opphold i Norge, med pliktig medlemskap i folketrygden, og vedkommende har innrettet seg etter et eksisterende regelverk, at det kan være grunnlag for forventninger som er beskyttet etter Grunnloven § 97. Etter hvert som oppholdet i Norge og dermed tilknytningen til landet øker, vil en pensjonsytelse også få mindre preg av å være en rent sosial ytelse. Likheten med situasjonen for andre personer som kan få alderspensjon uten at betalingselementet står sentralt, øker. Forventningen om å kunne bygge rett på det eksisterende regelverket vil dessuten tilta i styrke etter hvert som en nærmer seg at et pensjonstilfelle inntreffer (ved at pensjonsalderen nås). Spørsmålet om vern vil gjøre seg gjeldende med større styrke desto større inngrep det blir spørsmål om. Ved vurderingen av inngrepets størrelse må en sammenligne tilstanden før og etter inngrepet. Det vil dessuten ha betydning hvor plutselig inngrepet skjer. Lengden av eventuelle overgangsperioder kan her ha betydning. Vi viser til de momentene til vurderingen som er oppstilt i Borthen-saken.»

Lovavdelingen viser i brev av 16. mars 2016 til at de avveiningene som her er gjort, også vil være avgjørende for spørsmålet om en heving av kvalifikasjonskravet for rett til alderspensjon vil være i overenstemmelse med Grunnloven § 97.

Etter Lovavdelingens syn vil det ikke være i strid med Grunnloven § 97 å øke kvalifikasjonskravet fra tre til fem år for rett til alderspensjon. Dette gjelder selv for personer som hadde mer enn tre års trygdetid og dermed oppfylte kvalifikasjonskravet ved regelendringens ikrafttredelse, men som ikke rekker å få fem års trygdetid før pensjonsalder nås. Det er etter Lovavdelingens syn avgjørende for konklusjonen at disse personene har hatt så kort oppholdstid i Norge, normalt mindre enn fem år fra innvilgelsen av oppholdstillatelsen, at de i liten grad har innrettet seg etter eller på annen måte fått berettigede forventninger om å få alderspensjon fra Norge. Dertil er pensjonstapet nokså lite – de vil kun tape pensjon basert på tre til fem års trygdetid i Norge. Videre nevner Lovavdelingen at gruppen som rammes av lovendringen til dels vil kunne få supplerende stønad. Muligheten for kompensasjon av tapet er imidlertid mindre relevant, all den tid botiden er såpass kort og pensjonstapet såpass begrenset. Lovavdelingen nevner også at saken gjelder pensjoner hvor betalings- og opptjeningselementet er lite fremtredende, men også dette er etter deres mening mindre relevant.

11.3.2.3 Uføretrygd

I brevet av 3. desember 2015 uttalte Lovavdelingen følgende om hvorvidt en fjerning av de særlige beregningsreglene for flyktninger ved uføretrygd vil være i strid med Grunnloven § 97:

«Ved vurderingen etter Grunnloven § 97 kan en likevel ikke på samme måte som for alderspensjonen legge vekt på hvor lang tid det går mellom regelendringene og tidspunktet for når pensjonstilfellet inntreffer. Den enkeltes forventning kan ikke bygges på at en rett til ytelser inntrer på et bestemt fremtidig tidspunkt, men må heller vurderes ut fra at det oppstår en rett til ytelser dersom uførhet, med tilhørende tap av inntektsevne, skulle inntreffe. Spørsmålet om lengden av oppholdstiden i Norge før regelendringene inntreffer, får dermed sentral betydning ved grunnlovsvurderingen. Det kan riktignok anføres at uføretrygden i noe større grad enn alderspensjonen bærer preg av en sosial ytelse. Det er like fullt tale om en lovbestemt, rettighetsbasert ytelse. Også for dem som hittil har nytt godt av flyktningfordelene, må det ha betydning at uføretrygden etter folketrygdloven § 12-1 har til formål «å sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte».

Lovavdelingen viste i sitt brev av 16. mars 2016 til at de avveiningene som her er gjort, sammen med de avveiningene som er gjengitt over om alderspensjon, vil være avgjørende for hvorvidt heving av kvalifikasjonskravet for rett til uføretrygd er i overenstemmelse med Grunnloven § 97.

Etter Lovavdelingens syn vil det ikke være i strid med Grunnloven § 97 å heve kvalifikasjonskravet for rett til uføretrygd fra tre til fem år for alle som setter frem krav om uføretrygd etter at lovendringene har trådt i kraft. Dette gjelder selv for personer som hadde mer enn tre års medlemskap i trygden og dermed oppfylte kvalifikasjonskravet ved regelendringens ikrafttredelse, men som ikke har hatt fem års medlemskap før uføretidspunktet. Ettersom uføretrygd beregnes på grunnlag av både faktisk trygdetid frem til man blir ufør og fremtidig trygdetid som godskrives frem til man fyller 67 år, vil det kunne medføre at tapet kan bli nokså stort for yngre personer, som har mye av ytelsen beregnet på grunnlag av fremtidig opptjening. Sett hen til at personene som rammes av regelendringen oftest vil ha hatt kort oppholdstid i Norge, normalt mindre enn fem år fra innvilgelsen av oppholdstillatelsen, og at den enkeltes forventning ikke kan bygges på at en rett til ytelser inntrer på et bestemt fremtidig tidspunkt, vil en heving av kvalifikasjonskravet til fem år etter Lovavdelingens syn likevel ikke være i strid med Grunnloven § 97.

Arbeids- og sosialdepartementet ba Lovavdelingen vurdere om en utvidelse av ordningen med supplerende stønad til også å omfatte uføre, vil ha betydning for grunnlovsvurderingen. Av Lovavdelingens brev av 15. juni 2016 fremgår at en slik lovendring kan ha betydning for spørsmålet om det er i overenstemmelse med Grunnloven § 97 å endre de særlige beregningsreglene som gjelder for flyktningers uføretrygd, og Lovavdelingen viser også til sin uttalelse av 3. desember 2015. Om loven utvides til også å omfatte uføre, har liten eller ingen betydning for spørsmålet om øking av kvalifikasjonskravet for uføretrygd fra tre år til fem år.

11.3.2.4 Ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon

På bakgrunn av det Lovavdelingen har konkludert med angående heving av kvalifikasjonskravet for alderspensjon og uføretrygd, kan de ikke se at det vil være i strid med Grunnloven § 97 å gjøre det samme for ytelser til gjenlevende ektefelle og for barnepensjon. Lovavdelingen kan vanskelig se at disse ytelsene skulle ha noe større vern enn alderspensjon og uføretrygd, tvert imot mener de at det er forhold som taler for at vernet i praksis kan være svakere. De nøyer seg med å peke på at disse ytelsene er avledet av medlemmets rett og har innslag av sosial ytelse, og viser for øvrig til sin uttalelse av 3. desember 2015.

11.3.2.5 Heving av kvalifikasjonskravet for arbeidsavklaringspenger fra tre til fem år og for stønad for enslige forsørgere fra tre år til syv år

Lovavdelingen viser til at det følger av Høyesteretts dom gjengitt i Norsk Retstidende 1996 s. 1415 (Borthen), at utgangspunktet og hovedregelen er at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom lovgivningen uten hinder av Grunnloven § 97. Forventninger om at man i fremtiden vil omfattes av en bestemt rettighet, er i liten grad vernet mot at regelen endres eller oppheves før den tid kommer.

Lovavdelingen gir uttrykk for at selv om arbeidsavklaringspenger er en lovbestemt rett, som skal sikre mottakerens livsopphold ved bortfall av arbeidsinntekt, er det like fullt en korttidsytelse, med et lite fremtredende betalings- og opptjeningselement. Når dette ses i sammenheng med den korte botiden som de aktuelle personene har hatt i Norge, er det etter Lovavdelingens syn klart at det ikke vil være «grovt urimelig eller urettferdig» å la en lovendring få virkning for personer som på tidspunktet for regelendringens ikrafttredelse oppfylte treårskravet. Lovavdelingen finner det ikke nødvendig å foreta en generell vurdering av hvilket vern Grunnloven § 97 gir den enkelte mot endringer i reglene om arbeidsavklaringspenger.

Lovavdelingen viser til at det for flyktninger i dag ikke gjelder noe kvalifikasjonskrav for rett til arbeidsavklaringspenger, og at det som nevnt ovenfor ikke vil være i strid med Grunnloven § 97 å innføre et femårig kvalifikasjonskrav for pensjonsytelser for denne gruppen. I lys av dette vil det etter Lovavdelingens syn heller ikke være grunnlovsstridig å innføre et femårig kvalifikasjonskrav for arbeidsavklaringspenger.

Lovavdelingen mener det heller ikke vil være i strid med Grunnloven § 97 å heve kvalifikasjonskravet for rett til stønad for enslige forsørgere fra tre år til syv år. Dette er en utpreget sosial ytelse, hvilket innebærer at lovgiver har stor handlefrihet for oppstilling av tilknytningskrav.

11.3.2.6 Særlig om flyktninger og personer som har fått oppholdstillatelse i Norge på annet grunnlag etter en asylsøknad

Lovavdelingen viser til at det for flyktninger i dag ikke gjelder noe kvalifikasjonskrav for rett til alderspensjon, gjenlevendepensjon, barnepensjon og uføretrygd. Dermed kan de få pensjonsytelser fra og med innvilgelsen av oppholdstillatelsen, gitt at lovens øvrige vilkår er oppfylt. Lovavdelingen har kommet til at det ikke ville være i strid med Grunnloven § 97 å oppheve unntakene fra kravene til tre års forutgående trygdetilknytning til Norge, slik at disse kravene også vil gjelde for flyktninger. Etter Lovavdelingens syn vil derfor heller ikke innføring av et kvalifikasjonskrav på fem år for denne gruppen være i strid med Grunnloven § 97. Riktignok vil flyktninger som ved regelendringens ikrafttredelse har vært kvalifisert for en pensjonsytelse i mer enn fire år, miste retten til ytelsen dersom pensjonstilfellet inntrer før fem år er gått. Dette er imidlertid etter Lovavdelingens syn ikke tilstrekkelig til at tilbakevirkningsvurderingen blir en annen enn den som er gjort i punktene 11.3.2.2 til 11.3.2.4.

For personer som etter en asylsøknad får oppholdstillatelse i Norge på annet grunnlag enn flyktningstatus, for eksempel opphold på humanitært grunnlag, følger det av forskrift 14. mai 2008 nr. 460 om trygdedekning for asylsøkere og deres familiemedlemmer § 3, jf. § 2, at tiden fra og med fremsettelsen av søknaden om asyl vil regnes med i vurderingen av om vedkommende oppfyller kvalifikasjonskravene for rett til ytelser etter folketrygdloven. Lovavdelingen legger til grunn at det ikke er i strid med Grunnloven § 97 å fjerne denne bestemmelsen. Etter Lovavdelingens syn vil følgelig heller ikke det å innføre et kvalifikasjonskrav på fem år for denne gruppen være i strid med Grunnloven § 97. Riktignok vil de to regelendringene sammen gjøre at perioden før kvalifikasjonskravet er oppfylt, økes noe mer for denne gruppen enn andre, men Lovavdelingen mener at dette ikke er tilstrekkelig til at tilbakevirkningsvurderingen blir en annen enn den som er gjort foran.

11.3.2.7 Innføring av kvalifikasjonskrav for korttidsytelser

Lovavdelingen viser til at det følger av Høyesteretts dom gjengitt i Norsk Retstidende 1996 s. 1415 (Borthen), at utgangspunktet og hovedregelen er at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom lovgivningen uten hinder av Grunnloven § 97. Om slike regelendringer vil være i samsvar med Grunnloven § 97, må likevel avhenge av en konkret vurdering av om tilbakevirkningen ved den enkelte endringen er «særlig urimelig eller urettferdig». Lovavdelingen uttaler at det for eksempel ikke utelukkes at det er grenser for hvor høye kvalifikasjonskrav som kan oppstilles med tilbakevirkende kraft, sett hen til at de som rammes har vært pliktige medlemmer i folketrygden og betalt trygdeavgift. Lovavdelingen mener en slik mulig grense under enhver omstendighet ikke vil være overtrådt allerede ved syv år.

11.4 Ikraftsetting. Overgangsordninger

11.4.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at innstrammingene i regelverket skal gjøres gjeldende for personer som setter frem krav etter lovens ikrafttredelse.

Om behovet for overgangsordninger uttalte departementet i høringsnotatet:

«Etter departementets vurdering er det ikke behov for overgangsregler med hensyn til de særskilte bestemmelsene om unntak fra kravet til botid for retten til alderspensjon og uføretrygd. Det er heller ikke behov for overgangsbestemmelser for beregning av barnetillegg og ektefelletillegg.

Departementet mener imidlertid at det bør gis overgangsregler for de særskilte bestemmelsene om beregningen av alderspensjon, slik at man skjermer personer som er 62 år eller eldre ved lovens ikrafttredelse. Denne gruppen har maksimalt fem år igjen til 67 år, da de med dagens regler ville ha oppnådd alderspensjon etter de særskilte bestemmelsene. Det bør imidlertid stilles krav om langvarig tilknytning til folketrygden for å komme inn under overgangsreglene. Personer som har halvparten av sin opptjening i Norge, det vil si 20 år, må anses for å ha tilstrekkelig langvarig tilknytning.

Departementet har vurdert om det bør gis overgangsordninger for uføre flyktninger som hverken mottar uføretrygd eller har fremsatt krav om uføretrygd ved lovens ikrafttredelse, tilsvarende som ved alderspensjon.

Utgangspunktet er at lovgiver står fritt til å endre regelverket med virkning for alle tilfeller som oppstår etter at endringen har trådt i kraft. Folketrygdlovens bestemmelser om rettigheter for flyktninger innebærer en positiv særbehandling fremfor andre grupper i samfunnet. Det er som utgangspunkt et politisk spørsmål om en vil innføre eller opprettholde denne typen fordeler for en bestemt gruppe med virkning fremover.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at personer med flyktningstatus som oppfyller de medisinske og ervervsmessig vilkårene for uføretrygd, men har lav eller ingen opptjent rett etter folketrygdlovens regler, sikres nødvendig inntekt til livsopphold gjennom etableringen av ordningen med supplerende stønad for uføre flyktninger. Denne stønaden vil komme i stedet for eller som et supplement til uføretrygden. Den supplerende stønaden er imidlertid behovsprøvd, og det gis ikke barnetillegg slik som i uføretrygden. Behovsprøvingen vil ivareta behovet for innstramminger i statens utgifter, samtidig som det vil skjerme de personene innenfor gruppen som ellers ville blitt rammet hardest.

Ettersom endringene bare gis virkningen for flyktninger som setter frem krav om uføretrygd etter lovens ikrafttredelse, ser departementet ikke behov for overgangsregler ut over dette.

Endringene i asylsøkerforskriften vil ikke få stor innvirkning på den enkeltes mulighet til å tjene opp rett til pensjon, og departementet anser det derfor ikke nødvendig med overgangsregler.»

I utkastet til lovendringer i høringsnotatet ble det på bakgrunn av uttalelsene fra Lovavdelingen foreslått at det utarbeides regler for overgang til alderspensjon for personer som har uføretrygd etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger på det tidspunktet loven trer i kraft.

Det ble i høringsnotatet vist til at Lovavdelingen anbefaler at personer som har hatt lang tilknytning til Norge unntas fra lovendringen av hensyn til Grunnloven § 97. Departementet vurderte det slik at personer som mottar uføretrygd etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger i folketrygdloven, som har kort tid igjen til pensjonsalderen og som har oppholdt seg lenge i Norge, også bør få alderspensjon etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger.

I forlengelsen av de foreslåtte overgangsreglene i høringsnotatet, mente departementet at det kan være passende at personer som mottar uføretrygd etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger, har maksimalt 5 år igjen til pensjonsalder og som har vært medlemmer i folketrygden i minst 20 år etter fylte 16 år, ved overgangen til alderspensjon får pensjon etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger.

11.4.2 Høringsinstansens syn

Kun et fåtall instanser har hatt synspunkter på behovet for overgangsregler og forholdet til Grunnloven § 97.

Etter Justis- og beredskapsdepartementets syn vil det være en fordel om man i proposisjonen gir en mer utførlig omtale av hvilke konsekvenser de foreslåtte endringene i regelverket om uføretrygd vil ha for bestående rettsposisjoner og av forholdet til Grunnloven § 97.

Rettspolitisk forening mener at det er positivt at det blir gitt overgangsregler for de særskilte bestemmelsene om beregningen av alderspensjon, slik at man skjermer personer som er over 62 år eller eldre ved lovens ikrafttredelse. Rettspolitisk forening stiller seg likevel ikke bak forslaget om at det skal oppstilles som et ytterligere vilkår at flyktningen har 20 års botid i Norge for å komme inn under overgangsreglene.

Bærum kommune sier:

«For tidligere bosatte flyktninger og asylsøkere som etter vedtatt regelendring mister sin arbeidsevne, eller kan fremsette krav om alderspensjon vil særregelen om å innvilge (full) minstepensjon bortfalle. De vil få pensjon beregnet etter det faktiske antall år bosatt i Norge og ikke 40 år som særregelen åpner for. Det er uklart i høringsnotat om denne gruppen kan/skal henvises til ordningen med statlig supplerende stønad.»

NOAS peker på at regelendringene som foreslås vil ha virkning også for dem som har bodd lenge i Norge, og dermed ha innvirkning på flyktningers opparbeidede rettigheter og berettigede forventninger.

NOAS sier videre at ordningene omfatter også dem som har jobbet flere tiår i Norge og dem som har kort tid igjen til pensjonsalder. NOAS er særlig negativ til at disse personene får sine rettigheter svekket i betydelig grad.

11.4.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet foreslår at lovendringene skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det tas sikte på at endringene skal gjelde fra 1. januar 2018, med unntak av botidskrav for kontantstøtte som det tas sikte på å innføre fra 1. juli 2017. Endringene foreslås gitt virkning for krav som fremsettes etter lovens ikrafttredelse. Endringene kan dermed i utgangspunktet gjøres gjeldende også for personer som har fått innvilget oppholdstillatelse før endringen trådte i kraft.

I høringsnotatet ble det foreslått at fortsatt rett til ytelser etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger skal gjelde for krav om alderspensjon etter folketrygdloven kapitlene 19 og 20 fra personer født i 1956 eller tidligere, som ved lovens ikrafttredelse har vært medlemmer i folketrygden i minst 20 år etter fylte 16 år. Videre ble det foreslått at loven ikke skal gis virkning for alderspensjon for personer som ved lovens ikrafttredelse allerede mottar uføretrygd etter de særlige reglene for flyktninger, er født i 1956 eller tidligere og som har vært medlemmer i folketrygden i minst 20 år etter fylte 16 år. Disse skal ved overgang til alderspensjon få pensjon etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger. Det samme gjelder personer som har pensjon som gjenlevende ektefelle etter folketrygdloven § 17-5.

Departementet har merket seg at Rettspolitisk forening ikke stiller seg bak forslaget om at det skal oppstilles som et ytterligere vilkår at flyktningen har 20 års botid i Norge for å komme inn under overgangsreglene.

Videre peker NOAS på at regelendringene som foreslås vil ha virkning også for dem som har bodd lenge i Norge, og dermed ha innvirkning på flyktningers opparbeidede rettigheter og berettigede forventninger. NOAS peker videre på at ordningene omfatter også dem som har jobbet flere tiår i Norge og dem som har kort tid igjen til pensjonsalder.

Departementet viser til at forslaget i proposisjonen her som nevnt nettopp vil skåne dem med langvarig tilknytning til Norge. Departementet vil videre peke på at personer som har jobbet «flere tiår» i Norge normalt vil ha opptjent rett til en pensjon som vil være høyere enn den minstepensjonen en flyktning i dag er garantert gjennom folketrygdlovens særskilte bestemmelser. Dermed vil vedkommende ikke berøres av innstrammingene.

Bærum kommune finner det uklart om tidligere bosatte flyktninger og asylsøkere som etter vedtatt regelendring mister arbeidsevnen, eller kan fremsette krav om alderspensjon, vil være henvist til supplerende stønad når dagens særskilte bestemmelser for flyktninger bortfaller. Departementet viser her til forslaget til virkningstidspunkt for endringene og de foreslåtte overgangsreglene omtalt foran. Flyktninger har imidlertid muligheten til å opptjene pensjon fra folketrygden som alle andre som er lovlig bosatt i Norge.

Etter dette opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet med hensyn til overgangsregler for alderspensjon.

Justis- og beredskapsdepartementet ønsker en mer utførlig omtale av konsekvensene de foreslåtte endringene vil ha for uføre flyktningers bestående rettsposisjon – og av forholdet til Grunnloven § 97. Departementet viser til at det ikke foreslås å gjøre endringene gjeldende for flyktninger som har fått innvilget en uføretrygd etter dagens særbestemmelser for flyktninger. Departementet legger derfor til grunn at det sentrale spørsmålet når det gjelder de foreslåtte endringene er om det vil foreligge en uegentlig tilbakevirkning som er «særlig urimelig eller urettferdig».

Flyktninger har hatt en særrett i folketrygden, som kan ha bidratt til å styrke denne gruppens forventninger om en positiv særbehandling den dagen de setter frem krav om de ulike ytelsene. Departementet har også merket seg at flere av høringsinstansene har pekt på at flyktninger er i en særstilling sammenlignet med andre grupper i samfunnet, og at en positiv særbehandling av denne gruppen er rimelig. Departementet understreker at det er en politisk beslutning om det er ønskelig og rimelig å ha en positiv særbehandling av enkelte grupper utover det som følger av internasjonale forpliktelser.

Departementet foreslår at personer som har fremsatt eller fått behandlet krav om uføretrygd på tidspunktet for endringenes ikrafttredelse ikke skal være omfattet av endringene. Det er på det rene at Stortinget kan kutte i fremtidige uføreytelse, herunder oppheve særordningen for flyktninger. Spørsmålet er imidlertid om det er en grense for hvor mye som kan kuttes og hvor raskt et slikt kutt kan skje.

Uføretrygd er en helserelatert ytelse hvor flere vilkår må være oppfylt, og hvor det for den enkelte både er usikkert om han eller hun i fremtiden vil bli ufør, om vilkårene for rett til uføretrygd da vil være oppfylt, og fra når uføretrygden eventuelt vil bli tilstått. Uføretrygd skiller seg således fra alderspensjon, hvor retten inntreffer for alle ved en bestemt alder. De særlige rettighetene for flyktninger med hensyn til uføretrygd er ikke opptjent, hverken gjennom botid eller innbetaling, og bærer i stor grad preg av å være en sosial stønad.

Økonomisk stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven (økonomisk sosialhjelp) er det nedre sikkerhetsnettet i velferdsordningene. Uføre som av ulike grunner ikke har rett til uføretrygd fordi de ikke oppfyller botidskravet eller som har en lav uføretrygd fordi trygdetiden utgjør mindre enn 40 år, men som ikke har flyktningstatus, er sikret gjennom nettopp denne ordningen. Departementet har i kapittel 6 foreslått at personer med flyktningstatus som oppfyller de medisinske og ervervsmessige vilkårene for uføretrygd, kan få særlige rettigheter til inntektssikring gjennom ordningen med supplerende stønad. Denne stønaden vil komme i stedet for eller som et supplement til uføretrygd fra folketrygden.

Satsene for supplerende stønad for uføre flyktninger er foreslått satt til samme nivå som de garanterte minsteytelsene for uføretrygd. Nivået på den supplerende stønaden er foreslått fastsatt ved at den uføre personen får rett til full supplerende stønad etter sivilstatus/bosituasjon, og at maksimalt stønadsnivå reduseres med personens inntekt mv.

Som det fremgår av punkt 6.5.2, vil ordningen med supplerende stønad for eldre og uføre flyktninger gi en tilnærmet lik inntektssikring som de gjeldende særskilte bestemmelsene for uføretrygd og alderspensjon for flyktninger.

Det er i hovedsak to ulikheter som gjør seg gjeldende mellom dagens særbestemmelser for flyktninger etter reglene om uføretrygd i folketrygdloven og forslaget om inntektssikring i ordningen med supplerende stønad. Supplerende stønad er behovsprøvd. Behovsprøvingen skjer med utgangspunkt i familiens økonomiske situasjon. Dette innebærer at en flyktning som har en formue av en viss størrelse ikke vil få rett til supplerende stønad. En flyktning som har en ektefelle med inntekt av en viss størrelse, kan få fradrag i den supplerende stønaden. Videre gis det ikke barnetillegg til supplerende stønad, men det gis barnetillegg til uføretrygden. Barnetillegget utgjør 0,4 G per barn ved full trygdetid / for flyktninger (37 000 kroner per 1. mai 2016), men behovsprøves mot begge foreldres inntekt og/eller barnets inntekt. Summen av uføretrygden og barnetillegget kan ikke utgjøre mer enn 95 prosent av inntekten før uførhet.

Den økonomiske konsekvensen for den enkelte ved å erstatte særreglene for flyktninger i folketrygdens uføretrygd med en særlig rett til inntektssikring gjennom ordningen med supplerende stønad, vil variere ut fra den enkeltes situasjon. I høringsnotatet viste departementet til at det kunne være grunnlag for å vurdere om det skulle gis overgangsregler for flyktninger med lang botid i Norge – det er denne gruppen som eventuelt kan ha et vern etter Grunnloven § 97 mot uegentlig tilbakevirkning som er særlig urimelig eller urettferdig.

Personer med langvarig botid i Norge vil imidlertid være den gruppen som har lengst opptjening i folketrygden etter de ordinære reglene for uføretrygd. Størrelsen på uføretrygden – og eventuelle barnetillegg – vil kunne være høyere enn satsen for supplerende stønad/minstesatsen i uføretrygden, slik at personen har høyere opptjening etter de ordinære reglene enn det som følger både av dagens ordning for flyktninger i folketrygden og av den foreslåtte endringen. For andre vil uføretrygden være såpass høy at den supplerende stønaden kun vil være et mindre supplement til uføretrygden. Jo lenger tilknytning flyktningen har til folketrygden, desto høyere vil uføretrygden fra folketrygden basert på opptjening være. Dette fører igjen til at et fradrag i supplerende stønad mot ektefelles inntekt og fravær av barnetillegg i ordningen får langt mindre virkning for den gruppen som i utgangspunktet kunne hatt et vern etter Grunnloven § 97. For denne gruppen vil oppheving av særreglene for flyktninger i uføretrygden og innføring av supplerende stønad til uføre flykninger ikke utgjøre et vesentlig økonomisk tap. Departementet foreslår på denne bakgrunn at personer som har fremsatt krav om uføretrygd etter ikrafttredelsestidspunktet fullt ut omfattes av de nye reglene. De nye reglene skal ikke gjøres gjeldende for personer som allerede mottar uføretrygd, eller ved behandling av krav om uføretrygd som er satt frem før ikrafttredelsestidspunktet. Departementet understreker at flyktninger fortsatt skal ha rett til uføretrygd, men da etter de samme reglene som gjelder for alle andre.

I punkt 8.1 foreslås det å redusere perioden man kan motta supplerende stønad i utlandet og å skjerpe kontrollen med utenlandsopphold. Departementet opprettholder at det ikke er behov for overgangsregler med hensyn til disse forslagene.