9 Internasjonale forpliktelser

9.1 Innledning

Norges handlingsrom med hensyn til å foreta endringer i trygdelovgivningen kan i enkelte tilfeller være begrenset av de internasjonale forpliktelsene som Norge har påtatt seg gjennom inngåelsen av forskjellige bi- og multilaterale folkerettslige avtaler. I et vedlegg til høringsnotatet ble det gjort kortfattet rede for hvilke skranker som følger av de mest sentrale internasjonale avtalene på området. Høringsinstansene viste i tillegg til enkelte andre konvensjoner. I dette kapitlet gjennomgås de forskjellige konvensjonene og deres relevans for de foreslåtte tiltakene.

9.2 FNs flyktningkonvensjon

9.2.1 Nærmere om konvensjonen

De forente nasjoners konvensjon om flyktningers stilling (heretter flyktningkonvensjonen) ble vedtatt av FNs generalforsamling 28. juli 1951, og ratifisert av Norge 7. november 1952. Konvensjonen trådte i kraft 22. april 1954.

Artikkel 23 i flyktningkonvensjonen pålegger de landene som har ratifisert den, en plikt til å gi «… flyktninger som lovlig bor innenfor deres territorium samme behandling som statsborgere med hensyn til offentlig forsorg».

Hovedregelen for trygdeområdet fremkommer av flyktningkonvensjonens artikkel 24, som krever at landene «… skal innrømme flyktninger som lovlig bor innenfor deres territorium samme behandling som statsborgere med hensyn til […] sosialtrygder».

9.2.2 Høringsinstansene

FNs høykommissær for flyktningers regionale representasjon for Nord-Europa påpeker i sitt høringssvar at Norge er bundet av flyktningkonvensjonen. Det vises til artikkel 23, og det nevnes at redaksjonskomiteen som utarbeidet utkastet til konvensjonstekst, i sine forarbeider, travaux préparatoires, mente at flyktninger ikke skulle pålegges å oppfylle slike krav om lokal tilknytning eller bosted som kan pålegges statsborgere.

Det vises videre til artikkel 24.

Også NOAS viser i høringssvaret sitt til disse bestemmelsene i flyktningkonvensjonen.

9.2.3 Departementets vurdering

Departementet påpeker at flyktningkonvensjonens artikkel 23 ikke omhandler trygderettigheter, men «offentlig forsorg». Det fremgår tydelig av redaksjonskomiteens engelskspråklige forarbeider at de her tenkte på økonomisk sosialhjelp: «In countries where there is a highly developed social security system public relief is of secondary importance and is intended mainly to fill in the gaps of the social security system». Det var altså med hensyn til økonomisk sosialhjelp at redaksjonskomiteen uttalte at flyktninger ikke skulle pålegges å oppfylle krav om lokal tilknytning eller bosted. Departementet kan følgelig ikke se at denne uttalelsen skulle være relevant for vurderingen av de foreliggende lovforslagene om endringer i trygderegelverket. Det understrekes for ordens skyld at lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) ikke forskjellsbehandler flyktninger. Det foreslås i denne proposisjonen ingen endringer i sosialtjenesteloven.

Artikkel 24 i flyktningkonvensjonen er imidlertid i høy grad relevant. Konvensjonen pålegger, som ovenfor nevnt, de landene som har ratifisert konvensjonen å gi flyktninger samme behandling som landenes egne statsborgere med hensyn til trygd.

Departementet legger til grunn at regelendringer i trygdesystemet, så som innføring eller heving av botidskrav, ikke vil være i strid med konvensjonen såfremt de gjelder på samme måte for norske statsborgere som for personer med flyktningstatus. Det påpekes at de samlede forslagene innebærer at flyktninger og norske statsborgere fullt ut likebehandles, med det unntak at personer med flyktningstatus etter forslaget vil ha krav på supplerende stønad dersom de blir uføre og ikke har tilstrekkelig botid i Norge til å oppnå full minsteytelse. Norske statsborgere i samme situasjon vil, som i dag, måtte søke om økonomisk sosialhjelp. Forslaget innebærer følgelig ikke bare en likebehandling for uføre flyktninger, men en videreføring av den positive særbehandlingen av denne gruppen, selv om dette gjøres innenfor rammene av et annet lovverk.

De undersøkelsene departementet har gjort, kan tyde på at det i dag kun er Norge, Sverige og Danmark som har særskilte bestemmelser for flyktninger i sin trygdelovgivning. Selv med de foreslåtte justeringene, vil Norge være blant de landene i verden som gir de aller beste trygderettighetene til personer som innvilges flyktningstatus.

Departementet kan i lys av dette ikke se at forslagene skulle være i strid med flyktningkonvensjonen.

9.3 FNs barnekonvensjon (CRS)

9.3.1 Nærmere om konvensjonen

De forente nasjoners konvensjon om barnets rettigheter (heretter barnekonvensjonen) ble vedtatt av FNs generalforsamling 20. november 1989, og ratifisert av Norge 8. januar 1991. 1. oktober 2003 ble barnekonvensjonen inkorporert i norsk lov. Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov med forrang foran annen norsk lovgivning, jf. lov 21. mai 1999 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) §§ 2 og 3.

Etter barnekonvensjonen artikkel 3 skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Dette hensynet må også ivaretas når man vurderer innstramminger i trygdeytelser som kan påvirke økonomien til barnefamilier.

Sentralt i barnekonvensjonen er bestemmelser om hvilken levestandard barnet har rett til, og hvilke virkemidler som kan sikre dette. Sett fra barnas side, vil de sentrale spørsmålene knytte seg til hva de har krav på, uavhengig av hvem som er forpliktet til å gi dem det.

Ansvaret for oppfyllelsen av forpliktelsene overfor barnet er delt mellom foreldrene og staten, jf. artikkel 27 nr. 2 og 3. Ordningen er at foreldrene etter sine evner og økonomiske forhold har det primære ansvaret for å sikre en tilfredsstillende levestandard for barna sine, mens staten har et subsidiært ansvar for å virkeliggjøre en slik levestandard. Statens ansvar etter artikkel 27 nr. 3 består i å treffe «egnede tiltak for å hjelpe foreldre […] til å virkeliggjøre denne rettighet», for eksempel utbygging av trygdesystemet, skoleverk og helsetjenestene, og «ved behov sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med hensyn til mat, klær og bolig».

Det er som regel foreldrene som er mottakere av stønader. Barnet blir indirekte understøttet ved at det forutsettes at stønadene er tilstrekkelige til å dekke hele familiens behov. Barnet vil derfor i utgangspunktet ha en passiv status ved denne typen rettigheter, men artikkel 26 nr. 2 sikrer at barnet selv eller en representant for barnet kan reise krav overfor myndighetene i forbindelse med slike stønader.

For Norge vil konsekvensen av artikkel 26 nr. 1 være at de nasjonale ordningene som er regulert gjennom folketrygden, barnetrygden, bostøtteordningene, kontantstøtten og skattesystemet må leve opp til de kravene som stilles. Per i dag oppfyller Norge kravene gjennom ordninger som kompenserer for foreldrenes inntektsbortfall og som tar utgangspunkt i barnas behov, blant annet bidragsforskott, barnetrygd, kontantstøtte, ytelser til enslige forsørgere og foreldrepenger.

Det følger av konvensjonens artikkel 27 nr. 1 at levestandarden skal sikre barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling. Dette tilsier et nivå som både dekker barnets fysiologiske behov og utvikling og behov knyttet til barnets psykiske og sosiale utvikling. Slike ytterligere behov dekkes i stor grad gjennom et positivt familiemiljø, gjennom utdanning og skolegang og gjennom sosialt samkvem med andre, herunder gode muligheter for lek og fritid og deltakelse i kulturelle aktiviteter. En utilstrekkelig familieøkonomi kan skape betydelige vansker for slik livsutfoldelse, og FNs barnekomité har understreket at oppvekst i relativ fattigdom (hvor slike behov ikke dekkes eller dekkes utilfredsstillende) fører til undergraving av barnets velvære, dets sosiale inkludering og selvfølelse, og reduserer mulighetene for læring og utvikling.

9.3.2 Høringsinstansene

FNs høykommissær for flyktningers regionale representasjon for Nord-Europa viser i sitt høringssvar til barnekonvensjonen. Det sies blant annet at innføringen av botidskrav for rett til kontantstøtte vil føre til at flyktningbarn i de første fem årene bare vil motta deler av den støtten norske barn har krav på og at dette vil bryte mot Norges forpliktelser etter barnekonvensjonens artikkel 6, som fastslår «… at hvert barn har en iboende rett til livet» og at partene «… så langt det er mulig [skal] sikre at barnet overlever og vokser opp».

Det vises også til bestemmelsen i barnekonvensjonens artikkel 3, om hensynet til barnets beste, og til artiklene 26 og 27.

9.3.3 Departementets vurdering

Departementet understreker at det ikke er foreslått å innføre botidskrav for rett til barnetrygd. Visse formuleringer kan synes å indikere at FNs høykommissær for flyktningers regionale representasjon for Nord-Europa har lagt dette til grunn, for eksempel når det sies at tiltaket vil ramme flyktningbarn i de første fem årene. Kontantstøtte til småbarnsforeldre er en korttidsytelse, som kan ytes fra og med den måneden barnet fyller 13 måneder og til og med den måneden barnet fyller 23 måneder. Foreldrene kan altså maksimalt få støtte i 11 måneder. Det er åpenbart slik at innføringen av et botidskrav for retten til en slik ytelse ikke er en krenkelse av barns «… iboende rett til livet …» eller til hinder for at «… barnet overlever og vokser opp …», jf. barnekonvensjonens artikkel 6.

For dem som ikke fyller vilkårene for trygdeytelser, viser departementet til at det finnes andre sosiale støtteordninger som er rettet inn mot barnefamilier. Det er positivt at innvandrerfamilier bruker tilbud om barnehage, fremfor at de er hjemmeværende. Dette fremmer to formål: barna får delta i barnehagen, og foreldrene får anledning til å være i arbeid og aktivitet. Begge deler er viktig for integreringen av innvandrere. Det må legges til grunn at dette vil være til barnets beste, og at det foreslåtte tiltaket følgelig ikke vil være i strid med barnekonvensjonens artikkel 3. For øvrig understrekes at selv om artikkel 3 innebærer at hensynet til barnet skal veie tungt, er det ikke nødvendigvis slik at det skal være avgjørende. Det er overlatt til de ratifiserende statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies mot andre samfunnsinteresser.

Departementet kan ikke se at forslagene skulle være i strid med barnekonvensjonen.

9.4 FNs konvensjon mot rasediskriminering (CERD)

9.4.1 Nærmere om konvensjonen

De forente nasjoners konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (heretter rasediskrimineringskonvensjonen) ble vedtatt av FNs generalforsamling 21. desember 1965 og trådte i kraft 4. januar 1969. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 6. august 1970.

Artikkel 5 i rasediskrimineringskonvensjonen pålegger konvensjonspartene «… å sikre enhver, uten hensyn til rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse, likhet for loven …» hva gjelder en rekke rettigheter. I artikkelens punkt (e) (iv) nevnes «… retten til offentlig helsestell, medisinsk behandling, sosiale trygder og sosiale ytelser …».

9.4.2 Høringsinstansene

Likestillings- og diskrimineringsombudet uttaler innledningsvis i sitt høringssvar at endringene som foreslås etter deres mening blant annet angår statens forpliktelser etter rasediskrimineringskonvensjonen, og de understreker at denne konvensjonen ikke ble vurdert i høringsnotatet.

9.4.3 Departementets vurdering

Departementet vil påpeke at rasediskrimineringskonvensjonen på samme måte som flyktningkonvensjonen pålegger de ratifiserende landene en plikt til å likebehandle flyktninger og norske statsborgere hva angår trygd. Dette må antas å gjelde for eksempel retten til å bli medlem i den nasjonale trygdeordningen, retten til forskjellige enkeltytelser og beregningen av slike ytelser. Som nevnt under punkt 6.4, innebærer de samlede forslagene at flyktninger og norske statsborgere fullt ut likebehandles, med det unntak at personer med flyktningstatus etter forslaget vil ha krav på supplerende stønad dersom de blir uføre og ikke har tilstrekkelig botid i Norge til å oppnå full minsteytelse. Norske statsborgere vil i samme situasjon, som i dag, måtte søke om økonomisk sosialhjelp.

Departementet kan ikke se at forslagene skulle være i strid med rasediskrimineringskonvensjonen.

9.5 FNs kvinnekonvensjon (CEDAW)

9.5.1 Nærmere om konvensjonen

De forente nasjoners konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner (heretter kvinnekonvensjonen) ble vedtatt av FNs generalforsamling 18. desember 1979 og ble ratifisert av Norge 21. mai 1981. Konvensjonen trådte i kraft 3. september 1981. Kvinnekonvensjonen gjelder som norsk lov med forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Kvinnekonvensjonen artikkel 11 første ledd pålegger konvensjonspartene å «… treffe alle tjenlige tiltak for å avskaffe diskriminering av kvinner på arbeidsmarkedet, med sikte på å sikre de samme rettigheter på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner». Bestemmelsen inneholder en omfattende liste over forhold statene især skal ta sikte på å sikre. I punkt (e) nevnes her «retten til trygd, særlig når det er spørsmål om pensjonering, arbeidsløshet, sykdom, uførhet og alderdom og annen manglende arbeidsevne …».

9.5.2 Høringsinstansene

Likestillings- og diskrimineringsombudet uttaler innledningsvis i sitt høringssvar at endringene som foreslås etter deres mening blant annet angår statens forpliktelser etter kvinnekonvensjonen, og de påpeker at denne konvensjonen ikke ble vurdert i høringsnotatet.

9.5.3 Departementets vurdering

De foreslåtte lovendringene skiller ikke på noen måte mellom kvinner og menn hva gjelder retten til norske trygdeytelser. Departementet kan derfor ikke se at forslagene skulle være i strid med kvinnekonvensjonen.

9.6 FNs konvensjon for funksjonshemmedes rettigheter (CRPD)

9.6.1 Nærmere om konvensjonen

De forente nasjoners konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (heretter konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter) ble vedtatt av FNs generalforsamling 13. desember 2006 og trådte i kraft 3. mai 2008. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 3. juni 2013.

Artikkel 4 i konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter innebærer blant annet at de landene som ratifiserer avtalen forplikter seg til å sikre og fremme full gjennomføring av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne, uten diskriminering av noe slag. For dette formål forplikter partene seg til å treffe alle lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak som er nødvendige for å virkeliggjøre de rettighetene som er nedfelt i konvensjonen. Menneskerettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne skal vernes om og fremmes i all politikk.

Artikkel 5 fastslår likebehandlingsprinsippet.

I artikkel 28 understrekes det at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, og at de har rett til sosial beskyttelse. Staten skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har lik tilgang til pensjonsytelser og -programmer. Bestemmelsen medfører også en plikt til å gi statlig hjelp til utgifter knyttet til nedsatt funksjonsevne.

9.6.2 Høringsinstansene

Likestillings- og diskrimineringsombudet uttaler innledningsvis i sitt høringssvar at endringene som foreslås etter deres mening blant annet angår statens forpliktelser etter konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter, og de påpeker at denne konvensjonen ikke ble vurdert i høringsnotatet.

Norges Handikapforbund mener at forslagene bryter med konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter «… fordi funksjonshemmede flyktninger ikke får samme rettigheter og muligheter som innbyggere i Norge når det gjelder folketrygdens bestemmelser og ytelser».

9.6.3 Departementets vurdering

Departementet vil påpeke at de samlede forslagene innebærer at flyktninger og norske statsborgere fullt ut likebehandles, med det unntak at personer med flyktningstatus etter forslaget vil ha krav på supplerende stønad dersom de blir uføre og ikke har tilstrekkelig botid i Norge til å oppnå full minsteytelse. Norske statsborgere vil i samme situasjon, som i dag, måtte søke om økonomisk sosialhjelp.

Departementet finner det ikke tvilsomt at den foreslåtte ordningen med statlig supplerende stønad vil gi flyktninger med nedsatt funksjonsevne en tilfredsstillende levestandard, som nevnt i artikkel 28 i konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter. Dersom vilkårene er oppfylt, vil det dessuten være mulig å få økonomisk sosialhjelp ved siden av den statlige ytelsen, på samme måte som i dag.

Hva gjelder plikten til å gi statlig hjelp til utgifter knyttet til nedsatt funksjonsevne, jf. artikkel 28 i konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter, vil departementet påpeke at det foreslås å oppheve det någjeldende botidskravet på tre år for rett til stønad for å kompensere for utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet (hjelpemidler). Dette innebærer at personer som får oppholdstillatelse i Norge og som har behov for hjelpemidler, vil ha et rettslig krav på stønad i medhold av folketrygdloven kapittel 10 fra første dag.

Departementet kan ikke se at forslagene skulle være i strid med konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter.

9.7 FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

9.7.1 Nærmere om konvensjonen

De forente nasjoners konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (heretter ØSK) ble vedtatt av FNs generalforsamling 16. desember 1966. Norge ratifiserte ØSK 5. mai 1972, og konvensjonen trådte i kraft 3. januar 1976. ØSK gjelder som norsk lov med forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Artikkel 9 i ØSK lyder: «Konvensjonsstatene anerkjenner retten for enhver til sosial trygghet, innbefattet sosialtrygd».

Artikkel 10 omhandler vern for mødre i en rimelig tid før og etter fødsel. I slike perioder bør kvinner som er i arbeid «… tilstås permisjon med lønn eller tilfredsstillende sosiale trygdeytelser».

Artikkel 11 pålegger blant annet konvensjonspartene å anerkjenne «… retten for enhver til å ha en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie …».

Artikkel 12 pålegger blant annet konvensjonspartene å anerkjenne «… retten for enhver til å ha den høyest oppnåelige helsestandard både i fysisk og psykisk henseende».

9.7.2 Høringsinstansene

FNs høykommissær for flyktningers regionale representasjon for Nord-Europa viser i sitt høringssvar til ØSK, og påpeker at denne i artikkel 9 gir tilsvarende rettigheter som nevnt i flyktningkonvensjonens artikkel 24.

NOAS viser i tillegg til artiklene 10, 11 og 12.

9.7.3 Departementets vurdering

Det faktum at «enhver» i henhold til ØSK artikkel 9 har rett til sosial trygghet, betyr ikke at de enkelte ratifiserende statene ikke har anledning til å oppstille visse rimelige krav til kvalifiseringsperiode for å ha rett til en ytelse, og strengere krav for rett til en full ytelse. Dette er anerkjent av FN. Det kan i denne sammenheng vises til konvensjonene utarbeidet av FNs spesialorgan for arbeidslivsspørsmål, ILO (International Labour Organization), se punkt 9.8 nedenfor.

Som nevnt ovenfor, finner departementet det ikke tvilsomt at den foreslåtte ordningen med statlig supplerende stønad vil gi flyktninger med nedsatt funksjonsevne en tilfredsstillende levestandard, som nevnt i artikkel 11 i ØSK. Når vilkårene er oppfylt, vil det dessuten være mulig å få økonomisk sosialhjelp ved siden av den statlige ytelsen, på samme måte som i dag.

Personer som har flyktningstatus i Norge og som er i arbeid, opparbeider rettigheter til foreldrepenger på samme måte som norske statsborgere og andre med lovlig opphold i Norge. Det samme kravet om yrkesaktivitet i seks av siste ti måneder før uttak, med en pensjonsgivende inntekt som på årsbasis minst svarer til halvparten av folketrygden grunnbeløp, gjelder for alle. Departementet kan derfor ikke se at artikkel 10, som nevnes av NOAS, har betydning for vurderingen av de aktuell endringsforslagene.

Videre er det slik at flyktninger og andre som får lovlig opphold i Norge som er ment å vare i mer enn 12 måneder, blir pliktige medlemmer i folketrygden, med blant annet rett til stønad ved helsetjenester etter folketrygdloven kapittel 5. Forslagene i proposisjonen her berører på ingen måte flyktningers tilgang til psykiatriske eller somatiske helsetilbud. Departementet kan derfor heller ikke se at artikkel 12, som nevnes av NOAS, har betydning for vurderingen av de aktuell endringsforslagene.

Departementet kan etter dette ikke se at forslagene skulle være i strid med ØSK.

9.8 ILO og Europarådets trygdekonvensjoner

9.8.1 Nærmere om konvensjonene

Av historiske årsaker er det omfattende likheter mellom trygdekonvensjonene under ILO og Europarådet. Disse behandles derfor av praktiske grunner under ett.

ILOs trygdekonvensjoner

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) er FNs særorganisasjon for arbeidslivet. ILO har vedtatt en rekke konvensjoner som angår trygdeområdet. De relevante konvensjonene med hensyn til botidskrav, er ILO-konvensjon nr. 102 om minstestandard for sosial sikkerhet (heretter ILO 102)1, hvor Norge i dag kun er bundet av de delene som gjelder helsetjenester, arbeidsløshetsstønad, yrkesskadestønad og familiestønad, ILO-konvensjon nr. 128 om uføre,- alders- og etterlattestønad (heretter ILO 128)2 og ILO-konvensjon nr. 130 om sykehjelp og sykepenger (heretter ILO 130)3.

Europarådets trygdekonvensjoner

Av Europarådets konvensjoner på trygdeområdet, er den relevante med hensyn til botidskrav Den europeiske kodeks for sosial sikkerhet (heretter kodeks), med tilleggsprotokoll4. Norge er bundet av alle delene av konvensjonen, unntatt den delen som gjelder fødselsstønad.

Gjennomgang av konvensjonenes bestemmelser om botid

Nedenfor gjennomgås hvilke begrensninger de ovennevnte ILO- og Europarådskonvensjonene setter for Norges handlingsrom med hensyn til botidskrav.

Helsetjenester

ILO 102 sier i artikkel 11 at helsetjenester i det minste skal ytes til personer «… som har fullført, eller hvis forsørger har fullført så lang ventetid som anses nødvendig for å unngå misbruk».

ILO 130 sier i artikkel 15 at når det for helsetjenester stilles krav om en kvalifiseringstid, skal disse bestemmelsene «… ikke være slik at retten til stønad blir fratatt personer som normalt tilhører den trygdede personkrets».

Kodeks sier i artikkel 11 at helsetjenester i det minste skal ytes til personer «… som har fullført, eller hvis forsørger har fullført, så lang ventetid som er nødvendig for å unngå misbruk».

Ingen av de relevante konvensjonene setter altså en konkret grense for hvor lang botid de ratifiserende landene kan kreve, men det legges opp til en nødvendighetsvurdering.

Sykestønad

ILO 102 får for sykestønad ikke anvendelse for Norge.

ILO 130 sier i artikkel 25 at når det for sykestønad stilles krav om en kvalifiseringstid, skal disse bestemmelsene «… ikke være slik at retten til stønad blir fratatt personer som normalt tilhører den trygdede personkrets».

Kodeks sier i artikkel 17 at sykestønad i det minste skal ytes til personer «… som har fullført, eller hvis forsørger har fullført, så lang ventetid som er nødvendig for å unngå misbruk».

Ingen av de relevante konvensjonene setter altså en konkret grense for hvor lang botid de ratifiserende landene kan kreve, men det legges opp til en nødvendighetsvurdering.

Arbeidsløshetsstønad

ILO 102 sier i artikkel 23 at arbeidsløshetsstønad i det minste skal ytes til personer «… som har fullført så lang ventetid som anses nødvendig for å unngå misbruk».

Kodeks sier i artikkel 23 at arbeidsløshetsstønad i det minste skal ytes til personer «… som har fullført så lang ventetid som er nødvendig for å hindre misbruk».

Ingen av de relevante konvensjonene setter altså en konkret grense for hvor lang botid de ratifiserende landene kan kreve, men det legges opp til en nødvendighetsvurdering.

Uførestønad

ILO 102 får for uførestønad ikke anvendelse for Norge.

ILO 128 opererer i artikkel 11 nr. 2 med to alternativer for fastsettelse av maksimale botidskrav. Norge har påberopt seg alternativ a, som sier at det i det minste skal gis en redusert ytelse til en person som før oppnådd pensjonsalder har fullført en kvalifiseringstid på 5 års premiebetaling, sysselsetting eller opphold.

Kodeks opererer i artikkel 57 nr. 2 med to alternativer for fastsettelse av maksimale botidskrav. Norge har påberopt seg alternativ a, som sier at det i det minste skal gis en redusert ytelse til en person som før oppnådd pensjonsalder har fullført en kvalifiseringstid på 5 års premiebetaling eller sysselsetting.

Etter både ILO 128 og kodeks er det maksimale kravet til kvalifiseringstid 5 år. ILO 128 medfører den sterkeste begrensningen i de ratifiserende landenes handlingsrom, ved at det ikke kan kreves mer enn 5 års opphold, mens det etter kodeks kan kreves 5 år premiebetaling eller sysselsetting.

Aldersstønad

ILO 102 får for aldersstønad ikke anvendelse for Norge.

ILO 128 opererer i artikkel 18 nr. 2 med to alternativer for fastsettelse av maksimale botidskrav. Norge har påberopt seg alternativ a, som sier at det i det minste skal gis en redusert ytelse til en person som før oppnådd pensjonsalder har fullført en kvalifiseringstid på 15 års premiebetaling eller sysselsetting.

Kodeks opererer i artikkel 29 nr. 2 med to alternativer for fastsettelse av maksimale botidskrav. Norge har påberopt seg alternativ a, som sier at det i det minste skal gis en redusert ytelse til en person som før oppnådd pensjonsalder har fullført en kvalifiseringstid på 15 års premiebetaling eller sysselsetting.

Etter både ILO 128 og kodeks er det maksimale kravet 15 år premiebetaling eller sysselsetting.

Gjenlevendestønad

ILO 102 får for gjenlevendestønad ikke anvendelse for Norge.

ILO 128 opererer i artikkel 24 nr. 2 med to alternativer for fastsettelse av maksimale botidskrav. Norge har påberopt seg alternativ a, som sier at det i det minste skal gis en redusert ytelse til en person som før oppnådd pensjonsalder har fullført en kvalifiseringstid på 5 års premiebetaling eller sysselsetting.

Kodeks opererer i artikkel 63 nr. 2 med to alternativer for fastsettelse av maksimale botidskrav. Norge har påberopt seg alternativ a, som sier at det i det minste skal gis en redusert ytelse til en person som før oppnådd pensjonsalder har fullført en kvalifiseringstid på 5 års premiebetaling eller sysselsetting.

Etter både ILO 128 og kodeks er det maksimale kravet 5 år premiebetaling eller sysselsetting.

Familiestønad

ILO 102 sier i artikkel 43 at familiestønad i det minste skal ytes til personer som har «… fullført en ventetid på 3 måneders premiebetaling eller sysselsetting eller et års opphold, alt etter som det måtte bli bestemt».

Kodeks sier i artikkel 43 at familiestønad i det minste skal ytes til personer som har «… fullført en ventetid på en måneds premiebetaling eller sysselsetting eller seks måneders opphold, alt etter hva som måtte bli bestemt.»

Den strengeste grensen settes av kodeks. Siden den norske barnetrygden ikke er avgiftsbasert eller basert på sysselsetting er det maksimale kravet seks måneders botid i Norge.

Yrkesskadestønad

ILO 102 sier i artikkel 37 at yrkesskadestønad i det minste skal ytes til en person «… som var sysselsatt på medlemstatenes område på det tidspunkt ulykken hendte eller da han pådro seg sykdommen …», eller eventuelt til en slik persons etterlatte.

Kodeks sier i artikkel 37 at yrkesskadestønad i det minste skal ytes til en person «… som var sysselsatt på den kontraherende Parts territorium på det tidspunkt ulykken inntraff eller da han pådro seg sykdommen …», eller eventuelt til en slik persons etterlatte.

For yrkesskadestønad er det altså ikke anledning til å innføre noe botidskrav.

Fødselsstønad

Hverken ILO 102 eller kodeks får anvendelse for Norge hva gjelder fødselsstønad.

Norge er dermed ikke bundet til noen særskilt grense med hensyn til botidskrav for fødselsstønad.

Øvrige ytelser

Følgende ytelser, som er del av det norske trygdesystemet, er ikke eksplisitt nevnt i noen av de aktuelle konvensjonene: kontantstøtte, supplerende stønad, stønad til enslige foreldre, pleiepenger, omsorgspenger, opplæringspenger, hjelpemidler, grunnstønad, hjelpestønad, gravferdsstønad og ytelser til tidligere familiepleiere. Det legges til grunn at kontantstøtten i denne sammenhengen ikke er familiestønad i tradisjonell forstand, men en uregulert ytelse.

For disse ytelsene må det antas at Norge står fritt til å innføre botidskrav, så lenge flyktningkonvensjonens likebehandlingsbestemmelse etterleves.

9.8.2 Høringsinstansene

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forholdet til trygdekonvensjonene under ILO og Europarådet.

9.8.3 Departementets vurdering

Departementet kan ikke se at forslagene skulle være i strid med trygdekonvensjonene under ILO og Europarådet.

9.9 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)

9.9.1 Nærmere om konvensjonen

Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettigheter (EMK) ble vedtatt av Europarådet i Roma 4. november 1950. Norge ratifiserte EMK 15. januar 1952, og konvensjonen trådte i kraft 3. september 1953. EMK gjelder som norsk lov med forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Artikkel 8 i EMK slår fast retten til respekt for privatliv og familieliv, og understreker at det ikke skal skje «… noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».

Konvensjonens artikkel 14 inneholder et generelt diskrimineringsforbud, hvor det heter at «Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status».

9.9.2 Høringsinstansene

NOAS etterlyser i sitt høringssvar en vurdering av hvordan forslagene forholder seg til EMK artikkel 14, sammenholdt med artiklene 3 og 8. Jussbuss mener at det burde ha vært vurdert om forslaget er i strid med diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14, «… da endringene innebærer at en gruppe av befolkningen ikke får utøvet sin konvensjonsfestede rett til familieliv». Også FNs høykommissær for flyktningers regionale representasjon for Nord-Europa viser i sitt høringssvar til EMK artiklene 8 og 14.

Det ble i høringsrunden påpekt at de foreslåtte endringene i trygderegelverket vil ha konsekvenser for rettigheter etter utlendingsloven, fordi supplerende stønad etter dagens regler (utlendingsforskriften og tilhørende rundskriv) ikke anses for å være en ytelse som oppfyller underholdskravet som stilles til referansepersonene for å kunne få innvilget en søknad om familiegjenforening.

Det ble påpekt at lovforslaget også er problematisk i forhold til flyktningers adgang til permanent oppholdstillatelse, i og med at det allerede er vedtatt å innføre et krav om tolv måneders selvforsørgelse for at flyktninger skal få slik tillatelse. Retten til statsborgerskap er igjen avledet av retten til permanent oppholdstillatelse. Kravet om tolv måneders selvforsørgelse har imidlertid foreløpig ikke trådt i kraft.

LDO uttalte for øvrig i høringen at utlendingsforskriften og tilhørende rundskriv må endres for å ikke å komme i konflikt med diskriminerings- og tilgjengelighetslovens forbud mot indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne med hensyn til retten til familiegjenforening, permanent oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap.

9.9.3 Departementets vurdering

Det fremgår av EMK artikkel 8 at enhver har rett til respekt for sitt familieliv. Det er likevel på det rene at EMK artikkel 8 som det klare utgangspunkt ikke gir utlendinger rett til verken familieetablering eller familiegjenforening.

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har gitt statene en vid skjønnsmargin i saker som gjelder familieinnvandring. EMD viser gjerne til at statene har rett til å kontrollere utlendingers adgang til og opphold på sitt territorium, og at konvensjonen ikke garanterer noen rett for utenlandske statsborgere til å innvandre til, eller bo i, et bestemt land, se for eksempel Jeunesse mot Nederland, avsnitt 100. Videre har EMD flere ganger uttalt at artikkel 8 ikke pålegger statene noen generell plikt til å respektere et ektepars valg av land å bosette seg i eller til å tillate familiegjenforening på sitt territorium, se for eksempel Jeunesse mot Nederland, avsnitt 107.

Retten til familieliv er også beskyttet av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17. Det er imidlertid ikke holdepunkter for å anta at denne bestemmelsen inneholder folkerettslige forpliktelser som går utover de som følger av EMK artikkel 8.

Departementet vil likevel understreke at de foreslåtte endringene i trygdelovgivningen ikke har vært motivert av noe ønske om å stramme inn adgangen til familieinnvandring, permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap. Departementet har derfor tatt saken opp med Justis- og beredskapsdepartementet for vurdering av eventuelle justeringer i utlendingsforskriften og tilhørende rundskriv.

Justis- og beredskapsdepartementet tar sikte på å legge frem et høringsnotat våren 2017, med forslag om endringer i utlendingsforskriften med hensyn til kravet til selvforsørgelse for rett til permanent oppholdstillatelse. Det vil her foreslås at det ikke skal være et vilkår om selvforsørgelse for barn, elever i videregående skole, personer over 67 år eller varig uføre. Det vil i høringsnotatet understrekes at henvisningen til varig uføre også omfatter utlendinger som ikke har rett til uføretrygd etter folketrygdloven. På denne måten videreføres intensjonen i gjeldende rett.

Også for rett til familieinnvandring vil det foretas justeringer i utlendingsregelverket.

For at en utlending skal kunne komme til Norge gjennom familieinnvandring, stilles det krav om at referansepersonen er sikret midler tilsvarende lønnstrinn 24 i statens lønnsregulativ (underholdskravet). Underhold anses imidlertid også sikret dersom referansepersonen mottar alderspensjon eller uføretrygd tilsvarende fullt minste pensjonsnivå med høy sats, jf. utlendingsforskriften § 10-8 annet ledd. Under høringen ble det påpekt at lovforslaget innebærer at uføre og eldre flyktninger (med mindre enn 40 års trygdetid) ikke lenger vil være automatisk omfattet av denne bestemmelsen.

Flyktninger er i dag unntatt fra underholdskravet i saker om familiegjenforening dersom søknad fremmes innen ett år etter at referansepersonen fikk oppholdstillatelse. Det kan ellers gjøres unntak fra underholdskravet dersom særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det. De forslagene til endringer i trygderegelverket som var på høring, ville kunne få stor betydning, særlig for unge uføre flyktninger, siden disse med dagens regler ville være avskåret fra familieinnvandring bortsett fra i de situasjonene som følger av de nevnte unntakene.

Da en slik konsekvens av lovforslaget ikke var tilsiktet, vil Justis- og beredskapsdepartementet gjøre nødvendige endringer i utlendingsforskriften § 10-8, slik at alle flyktninger som er over 67 år eller uføre, og som har en samlet inntekt som minst svarer til henholdsvis fullt minste pensjonsnivå eller full minste årlige ytelse for uføretrygd, vil bli omfattet av bestemmelsens annet ledd («særordningen» for eldre og uføre). Ved å stille krav til samlet inntekt, omfattes også flyktninger som er delvis uføre, men slik at de må benytte restarbeidsevnen sin for å øke inntekten.

På denne måten videreføres intensjonen i gjeldende rett. Det kan også være behov for enkelte andre følgeendringer i utlendingsforskriften.

9.10 EØS-avtalen

9.10.1 Nærmere om konvensjonen

Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (heretter EØS-avtalen) trådte i kraft 1. januar 1994.

EØS-regelverket setter ingen begrensninger for medlemslandenes muligheter til å foreta tilpasninger i nasjonal trygdelovgivning, såfremt dette gjøres på en slik måte at EØS-borgere ikke diskrimineres sammenlignet med landets egne borgere.

På grunn av de såkalte sammenleggingsbestemmelsene i forordning 883/2004 om koordinering av trygdeordninger vil nasjonale botidskrav kunne oppfylles ved at tid i andre EØS-land medregnes. Dette innebærer at eventuelle nye eller hevede botidskrav i praksis ikke vil få betydning for personer som har tilstrekkelig opptjening i andre EØS-land.

9.10.2 Høringsinstansene

Det er ingen høringsinstanser som har uttalt seg om forholdet til forordning 883/2004.

FNs høykommissær for flyktningers regionale representasjon for Nord-Europa viser imidlertid til artikkel 29 i EUs statusdirektiv (direktiv 2011/95/EU), som pålegger medlemslandene en plikt til å påse at flyktninger og personer under subsidiær beskyttelse mottar «the necessary social assistance as provided to nationals …».

9.10.3 Departementets vurdering

Departementet understreker at EUs statusdirektiv ikke gjelder for Norge, slik også påpekt av FNs høykommissær for flyktningers regionale representasjon for Nord-Europa. Det må for øvrig understrekes at plikten etter artikkel 29 gjelder «social assistance», altså økonomisk sosialhjelp. Departementet kan følgelig uansett ikke se at dette skulle være et relevant moment ved vurderingen av de foreslåtte endringene.

Departementet kan ikke se at forslagene skulle være i strid med EØS-avtalen.

9.11 Bilaterale trygdeavtaler

9.11.1 Nærmere om avtalene

Norge har inngått en rekke bilaterale trygdeavtaler, som regulerer trygdekoordineringen mellom landene.

Disse avtalene inneholder ingen begrensninger for muligheten til å foreta tilpasninger i nasjonal trygdelovgivning, som for eksempel å heve eller innføre krav til botid for rett til ytelser. Også her, på samme måte som innenfor EØS, vil imidlertid rettigheter kunne oppnås gjennom sammenlegging av tid, men da begrenset til pensjonsområdet.

9.11.2 Høringsinstansene

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forholdet til Norges bilaterale trygdeavtaler.

9.11.3 Departementets vurdering

Departementet kan ikke se at forslagene skulle være i strid med Norges bilaterale trygdeavtaler.

9.12 Oppsummering

Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor, kan departementet ikke se at de foreslåtte tiltakene skulle være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.