8 Andre tiltak

8.1 Perioden man kan motta supplerende stønad i utlandet og skjerpet kontroll med utenlandsopphold

8.1.1 Høringsnotatet

Supplerende stønad gis til personer som er bosatt i Norge og som normalt oppholder seg her. Stønadsmottakerne har imidlertid anledning til å ha utenlandsopphold på inntil 90 dager per ettårig stønadsperiode.

I høringsnotatet ble det vist det til at forslaget om å utvide ordningen med supplerende stønad til også å omfatte uføre flyktninger under 67 år, medfører innlemmelse av en presumptivt mer mobil gruppe mennesker, som i noe større grad kan forventes å foreta utenlandsreiser. Kontrollen med utenlandsoppholdene blir derfor av enda større betydning.

Supplerende stønad er et alternativ til økonomisk stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven (økonomisk sosialhjelp). For mottakere av økonomisk sosialhjelp er det ikke anledning til utenlandsopphold i mottaksperioden. I høringsnotatet slo imidlertid departementet fast at det ikke anses som hensiktsmessig eller rimelig at mottakerne av supplerende stønad ikke skal kunne beholde stønadsretten under ordinære ferieopphold og andre alminnelige opphold i utlandet. Departementet mente at det fremdeles må være tillatt med kortere utenlandsopphold, men at den någjeldende 90-dagersregelen kan fremstå som unødvendig romslig.

For å sikre at ordningen avgrenses til personer som er bosatt i Norge og som normalt oppholder seg her, foreslo departementet i høringsnotatet å halvere den tillatte perioden, slik at mottakerne kan oppholde seg i utlandet maksimalt 45 dager per år uten at retten til stønad opphører.

Arbeids- og velferdsetaten kan videre kreve at stønadsmottakeren møter opp inntil to ganger i løpet av en stønadsperiode på 12 måneder og viser pass eller annet reisedokument for å dokumentere retten til stønaden. Samtidig vurderes blant annet boforhold, inntekt og formue. Disse møtene kommer i tillegg til det personlige fremmøtet ved fremsettelsen av søknaden om supplerende stønad.

Dersom den perioden mottakerne kan oppholde seg i utlandet og opprettholde retten til stønad reduseres til 45 dager, mente departementet i høringsnotatet at det vil kunne være behov for hyppigere kontroller. Muligheten til å kreve personlig fremmøte ble derfor samtidig foreslått økt fra inntil to ganger i året til inntil fire ganger. Arbeids- og velferdsetaten vil selv kunne vurdere behovet for kontroll fra sak til sak, herunder innholdet av det enkelte kontrollmøtet. Det må vurderes om det er behov for en fullstendig kontroll av utenlandsopphold, boforhold, inntekt og formue i alle møtene, eller om det for enkelte møter er tilstrekkelig kun å dokumentere tilstedeværelse i landet. Det vil på sikt også kunne være grunn til å se nærmere på mulighetene for automatiserte løsninger.

8.1.2 Høringsinstansene

Antirasistisk senter, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), MiRA-Senteret, NOAS, Rettspolitisk forening, Fjell kommune og Larvik kommune har kritiske merknader til forslagene om redusert periode hvor man kan motta ytelsen i utlandet og om skjerpet kontroll med utenlandsopphold.

Både Antirasistisk senter og Rettspolitisk forening legger vekt på flyktningers behov for kontakt med familiemedlemmer i andre land og mener at reduksjon i den tillatte utenlandsperioden synes unødig inngripende og begrensende for menneskers livsførsel.

Antirasistisk senter uttaler:

«I andre tilfeller vil eldre flyktninger oppleve at situasjonen i hjemlandet har bedret seg i løpet av årene siden flukten, slik at de nå kan tilbringe mer tid sammen med familie der, samtidig som de er for gamle til å utvandre permanent fra Norge og bygge opp livet sitt på nytt i landet de flyktet fra. Her foreslås med andre ord en begrensning som kan ramme en del menneskers kontakt med familie nokså hardt, uten at vi kan se at regjeringen forsøker å begrunne behovet for dette.»

MiRA-Senteret mener at forslaget om å halvere den tillatte oppholdstiden i utlandet fra 90 til 45 dager, med møteplikt fire ganger i året, vil føre til usikkerhet for mottakerne. MiRA-Senteret mener videre at det er belastende for den enkelte å bli mistenkt for ikke å ha rett til disse ytelsene. Det at en person gang på gang må bevise sin rett på supplerende stønad er ressurs- og tidskrevende.

Også Rettspolitisk forening mener økt kontroll med utenlandsopphold er forutinntatt og stigmatiserende. De mener det er dårlig prioritering av knappe ressurser å kreve at personer som dokumentert ikke er i stand til å jobbe, skal måtte møte personlig for kontroll hos Arbeids- og velferdsetaten fire ganger i året.

Stavanger kommune gir uttrykk for lignende synspunkter.

Pensjonistforbundet uttrykker bekymring for at svekkede og syke med høy alder vil kunne ha problemer med å møte opp hos Arbeids- og velferdsetaten for å levere søknad og gjennomføre kontrollmøter.

8.1.3 Departementets vurdering og forslag

Utvidelse av ordningen med supplerende stønad til også å omfatte uføre flyktninger under 67 år vil føre til at også yngre personer omfattes av ordningen. Yngre personer er presumptivt mer mobile enn eldre, og kan i noe større grad forventes å foreta utenlandsreiser.

Utvidelsen vil føre til at også personer i arbeidsdyktig alder omfattes av ordningen. Det er ikke slik at alle uføre er 100 prosent uføre. Om lag 1 av 6 av alle uføretrygdede mottar gradert uføretrygd. Personer som ikke er helt uføre, forventes å utnytte restarbeidsevnen sin. Dette gjelder på samme måte for flyktninger som for alle andre. Den supplerende stønaden vil kontrolleres og justeres mot eventuell arbeidsinntekt i forbindelse med kontrollmøtene.

Kontroll med at vilkårene for ytelsen er oppfylt – både med at mottaker oppholder seg i Norge i og med den faktiske inntekten – blir av stor betydning.

Departementet vil peke på at 45 dager tilsvarer mer enn seks uker, og at arbeidstakere til sammenligning som hovedregel har rett til en årlig ferie på fem uker, altså kun 35 dager inklusive helgedager. Mottakere med supplerende stønad kan således oppholde seg i utlandet, og ved behov ta hånd om syke eller gamle familiemedlemmer, og samtidig ha rett til supplerende stønad i større grad enn arbeidstakere kan oppholde seg i utlandet uten å miste retten til lønn.

Departementet vil også understreke at dersom stønadsmottakeren ønsker å oppholde seg i utlandet ut over 45 dager, står vedkommende fritt til å gjøre det, men må da varsle Arbeids- og velferdsetaten om oppholdet og stønaden vil stanses. Stønadsmottaker kan søke om fornyet stønadsperiode ved tilbakekomst til Norge.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at departementets holdning synes å være at mange flyktninger vil ønske å misbruke regelverket. Departementet vil peke på at når yngre personer omfattes av ordningen og forventes å arbeide i den grad det er mulig, er det større sannsynlighet for at mottakerne har inntekt som får betydning for retten til supplerende stønad, sammenlignet med dagens personkrets, som har nådd pensjonsalder. Det er også større sannsynlighet for at den yngre persongruppen hyppigere skifter bosituasjon, for eksempel at samboerskap etableres eller avsluttes, enn dagens personkrets. Bosituasjonen har betydning for nivået på ytelsen, og dette vil måtte følges opp i kontrollmøtene for å sikre at stønadsmottakeren mottar stønad på det nivået vedkommende har rett til.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det ikke er behov for å følge opp alle mottakere like tett med tanke på opphold i Norge, inntekt og bosituasjon. Departementet holder fast ved denne vurderingen. Arbeids- og velferdsetaten skal selv kunne vurdere behovet for kontroll fra sak til sak, herunder innholdet av det enkelte kontrollmøtet. Etaten vurderer om det er behov for en fullstendig kontroll av utenlandsopphold, boforhold, inntekt og formue i alle møtene, eller om det for enkelte møter er tilstrekkelig kun å dokumentere tilstedeværelse i landet.

Departementet følger etter dette opp forslaget i høringsnotatet om redusert tillatt utenlandsopphold med rett til supplerende stønad og kontroll med dette.

Det vises til lovforslaget, §§ 4 og 21 i lov om supplerende stønad.

Departementet foreslår at endringene skal gjelde for søknader som settes frem etter lovens ikrafttredelse. Det anses ikke å være behov for overgangsregler.

8.2 Folketrygdlovens særskilte bestemmelser for personer med flyktningstatus for andre ytelser enn alderspensjon og uføretrygd

8.2.1 Høringsnotatet

Som det går frem av kapittel 3, er det gitt særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til oppfyllelse av botidskravene for arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere.

I høringsnotatet mente departementet at hensynet til å likebehandle flyktninger med nordmenn som vender tilbake til Norge etter lange utenlandsopphold og med andre grupper som har lovlig opphold i Norge, taler for å oppheve de særskilte bestemmelsene for flyktninger med hensyn til arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere. En opphevelse av de særskilte bestemmelsene for alderspensjon og uføretrygd taler også for at de særskilte bestemmelsene for arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere oppheves, for i størst mulig grad å kunne ha et enhetlig regelverk for flyktninger i folketrygdloven. I høringsnotatet ble det dessuten pekt på at dersom de særskilte bestemmelsene for arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere ikke oppheves, vil den foreslåtte hevingen av botidskravene for disse ytelsene, se kapittel 7, gjelde for alle andre enn flyktninger.

Arbeidsavklaringspenger er en ytelse som kan mottas over lengre tid, og det er ikke noe krav til forutgående yrkesaktivitet for å få rett til ytelsen. Ulike inngangsvilkår for rett til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd innebærer en risiko for økt press på den ordningen som har lavest krav.

Departementet foreslo på denne bakgrunnen å oppheve de særskilte bestemmelsene for flyktninger med hensyn til arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere.

I høringsnotatet ble det videre vist til at det også finnes særskilte bestemmelser for ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon.

Departementet mente hensynet til å likebehandle flyktninger med nordmenn som vender tilbake til Norge etter lange utenlandsopphold og med andre grupper som har lovlig opphold i Norge, og hensynet til et enhetlig regelverk for flyktninger i folketrygdloven, isolert sett kunne tale for å oppheve særordningene også for etterlatte ektefeller og barn.

Det ble imidlertid vist til at dette gjelder personer som har mistet en ektefelle eller en eller begge av sine foreldre. Uten særlig tilknytning til Norge er det naturlig at dette kan være relativt sårbare grupper.

Regjeringen nedsatte i oktober 2015 et offentlig utvalg som skal utrede etterlatteytelsene i folketrygden. Utvalget leverte sin utredning 2. februar 2017, se NOU 2017: 3. Departementet fant at det var mest hensiktsmessig å avvente denne utregningen før det tas endelig stilling til disse særrettighetene for etterlatte flyktninger. Dette spørsmålet vil derfor bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen at utvalgets utredning.

Departementet påpekte for øvrig i høringsnotatet at det også finnes særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til oppfyllelse av botidskravet for hjelpemidler. Departementets prinsipale forslag i høringsnotatet var imidlertid å oppheve dette botidskravet, hvilket ville medføre at behovet for disse særskilte bestemmelsene ville falle bort.

Det ble subsidiært, for det tilfelle at botidskravet for rett til hjelpemidler likevel ble videreført, foreslått å oppheve de særskilte bestemmelsene for flyktninger for rett til hjelpemidler. Dette var basert på hensynet til likebehandling av flyktninger og nordmenn som vender tilbake til Norge etter lange utenlandsopphold og andre grupper som har lovlig opphold i Norge, og på hensynet til et enhetlig regelverk for flyktninger i folketrygdloven.

Det finnes ingen særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til grunn- og hjelpestønad. For en person som mottar pensjon eller uføretrygd fra folketrygden som er redusert på grunnlag av trygdetid, skal imidlertid også grunn- og hjelpestønaden reduseres forholdsmessig. I kapittel 6 foreslås det å fjerne de særskilte bestemmelsene for flyktninger ved beregning av alderspensjon og uføretrygd. I tilfeller hvor dette medfører at en flyktning får mindre enn full trygdetid, vil han eller hun også få redusert grunn- og hjelpestønad. I de tilfellene der oppheving av de særskilte bestemmelsene medfører at en flyktning ikke får rett til alderspensjon eller uføretrygd i det hele tatt, vil vedkommende imidlertid fremdeles kunne ha rett til grunn- og hjelpestønad. Stønaden vil da ikke bli redusert på grunn av manglende trygdetid, fordi vedkommende ikke mottar pensjon.

8.2.2 Høringsinstansene

Høringsinstansene har i begrenset grad kommentert forslaget om å avvikle de særskilte bestemmelsene for flyktninger med hensyn til oppfyllelse av botidskravene for arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere. I hovedsak vises det derfor til omtalen av høringsinstansenes generelle vurderinger av spørsmålet om folketrygdlovens særskilte bestemmelser for flyktninger i punkt 6.3 foran, der det fremgår at innvendingene mot forslagene gjelder nivået på ytelsene, redusert forutsigbarhet, integreringsmessige konsekvenser og faren for økte kostnader for kommunene.

Enkelte høringsinstanser har imidlertid kommet med kommentarer til forslaget om å avvikle de særskilte bestemmelsene for flyktninger for rett til arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere. Det er først og fremst bekymringen for økte kostnader for kommunene som gjør at de uttrykker skepsis til å avvikle disse forslagene.

NAV Aukra uttaler:

«Det er spesielt for arbeidsavklaringspenger og stønad til enslig mor eller far at bortfallet av de særskilte bestemmelsene for flyktninger vil ha konsekvenser for et økt behov for supplerende økonomisk stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven. I denne gruppen mottar allerede i dag en betydelig andel stønadsmottakere supplerende økonomisk sosialhjelp. Spesielt med tanke på stønadsmottakernes barn er dette en gruppe som potensielt vil ha et økt behov for økonomisk sosialhjelp når endringene gjennomføres.»

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Sandnes kommune gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

8.2.3 Departementets vurdering og forslag

De særlige reglene for flyktninger med hensyn til arbeidsavklaringspenger, stønad til enslige forsørgere, etterlatteytelser og hjelpemidler medfører at flyktninger gis unntak fra kravet til forutgående botid for rett til disse ytelsene. For etterlatteytelser er det i tillegg, som for alderspensjon og uføretrygd, gitt særskilte beregningsregler.

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet om å oppheve kravet til forutgående botid for rett til hjelpemidler. Dette innebærer at forutgående botid ikke lenger vil være et kvalifiseringskrav for rett til hjelpemidler for noen grupper, heller ikke for flyktninger. Det vil dermed ikke være behov for særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til denne ytelsen. Ingen av høringsinstansene stilte seg negative til dette forslaget.

Regjeringen nedsatte i oktober 2015 et offentlig utvalg til å utrede etterlatteytelsene i folketrygden. I høringsnotatet la departementet opp til at man skulle avvente utvalgets utredning, før det tas endelig stilling til spørsmålet om å avvikle særbestemmelsene for etterlatte flyktninger. Utvalget leverte sin utredning 2. februar 2017, se NOU 2017: 3. De særskilte bestemmelsene vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets utredning. Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser til dette. Departementet mener for øvrig at det kan være grunn til å se de særskilte bestemmelsene for flyktninger angående barnepensjon i sammenheng med bestemmelsene i lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven). Det kan i denne forbindelse være aktuelt å se nærmere på om regelverket for bidragsforskott er hensiktsmessig utformet for barn med flyktningstatus.

Ved vurderingen av om det er grunn til å avvikle de særskilte bestemmelsene som gir flyktninger rett til arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere uavhengig av egen botid, må det legges særlig vekt på at en slik endring innebærer at alle de særskilte bestemmelsene for flyktninger i folketrygdloven avvikles, med unntak av de som gjelder etterlatte. For uføre flyktninger foreslås det riktignok å erstatte disse særrettighetene med korresponderende særrettigheter i den statlige ytelsen supplerende stønad, ettersom dette er en ytelse som gis til store grupper og over lange perioder. Tilsvarende ordning finnes allerede for personer over 67 år. På denne måten begrenses kostnadsøkningen for kommunene. Arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere er begge midlertidige ytelser, og kravet til forutgående botid for rett til disse ytelsene er slik innrettet at det for mange vil være mulig «å bo seg til» disse to ytelsene, ettersom botidskravet må være oppfylt før man fremsetter krav om ytelsen.

Videre medfører endringen at flyktninger behandles likt med nordmenn som har hatt lange utenlandsopphold og andre grupper som har lovlig opphold i Norge. Dersom de særskilte bestemmelsene for arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere ikke oppheves, vil dessuten den foreslåtte hevingen av botidskravet for disse ytelsene, se kapittel 7, gjelde for alle andre enn flyktninger. Som en konsekvens ville den trygdemessige verdien av flyktningstatusen bli høyere enn i dag.

Enkelte høringsinstanser var opptatt av at en slik endring vil kunne medføre økte kostnader for kommunene. Av nesten 10 000 nye mottakere av stønad til enslige forsørgere i 2015 var det 117 flyktninger med mindre enn tre års botid på virkningstidspunktet. Tilsvarende tall for arbeidsavklaringspenger viser at det av drøyt 44 000 nye mottakere var 55 flyktninger med mindre enn tre års botid. Endringen antas således å gjelde svært få personer, slik at kostnadsøkningen for kommunene ikke antas å bli vesentlig, og det følger av punkt 8.3.2 at det ikke er snakk om betydelige kostnadsøkninger for kommunene de første årene. Arbeids- og sosialdepartementet har som nevnt, sammen med Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, tatt initiativ til et samarbeid med kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon, KS, for å kartlegge konsekvensene som de foreslåtte tiltakene vil kunne ha for kommunesektoren, se punkt 7.5. Det legges til grunn at kommunesektoren vil bli kompensert for større merutgifter.

Videre stiller flere høringsinstanser seg tvilende til om endringsforslagene vil gi arbeidsinsentiver for flyktninger som kommer til Norge, og det uttrykkes bekymring for at endringene vil kunne vanskeliggjøre integrering og bosetting. Disse innsigelsene er nærmere omtalt og kommentert i kapittel 10.

Enkelte høringsinstanser ga uttrykk for at ulike internasjonale konvensjoner ville ha betydning for vurderingene av de muligheter Norge har til å endre regelverket på dette området. I et vedlegg til høringsnotatet ble det gjort kortfattet rede for hvilke skranker som følger av de mest sentrale internasjonale avtalene på området. Noen av høringsinstansene viste i tillegg til enkelte andre konvensjoner som de mente var relevante for de aktuelle spørsmålene, og som de derfor syntes burde ha vært vurdert nærmere. De forskjellige konvensjonene og deres relevans for de foreslåtte tiltakene er nærmere omtalt i kapittel 9. Det konkluderes der med at departementet ikke kan se at tiltaket skulle være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

Departementet opprettholder etter dette forslaget i høringsnotatet. Det vises til lovforslaget, folketrygdloven §§ 11-2 og 15-2.

Som departementet pekte på i høringsnotatet gir asylsøkerforskriften § 3 asylsøkere mulighet til å opptjene rett til blant annet pensjoner og uføretrygd i den perioden da asylsøknaden er til behandling. For at opphevingen av folketrygdlovens særskilte bestemmelser for personer med flyktningstatus skal få reell effekt, tar departementet sikte på å oppheve § 3 i forskrift 14. mai 2008 nr. 460 om trygdedekning for asylsøkere og deres familiemedlemmer.

Om behovet for overgangsordning vises til kapittel 11.

8.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

8.3.1 Konsekvenser av forslagene om redusert periode hvor man kan motta supplerende stønad i utlandet og skjerpet kontroll med utenlandsopphold

Det vises til beskrivelsen av forslagene i punkt 8.1.

Det må legges til grunn at disse tiltakene kun i svært begrenset utstrekning vil resultere i innsparinger. Det antas at mottakerne i det vesentlige vil tilpasse seg, og etterleve det mer restriktive regelverket, hvilket altså vil innebære å begrense utenlandsopphold til maksimum 45 dager per år.

Reduksjonen i perioden hvor man kan motta supplerende stønad i utlandet vil ikke medføre noen administrativ merbelastning for Arbeids- og velferdsetaten, ut over nødvendige endringer i vedtaksbrev og informasjonsmateriell.

Skjerpet kontrollvirksomhet vil nødvendigvis medføre økt arbeidsbyrde for Arbeids- og velferdsetaten.

8.3.2 Konsekvenser av forslaget om opphevelse av folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger, andre ytelser enn alderspensjon og uføretrygd

Det vises til beskrivelsen av tiltaket i punkt 8.2 og til beskrivelsen av usikkerhetene i beregningene i punkt 6.5.1. Forutsetningene som er lagt til grunn for beregningen er de samme som nevnt i punkt 6.5.2.

Det vil variere hvor raskt helårsvirkningene av forslagene vil inntreffe. For arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere vil helårseffekten inntreffe etter om lag 3–5 år. Ettersom forslaget kun gjelder nye mottakere, vil det ta opp mot 20–50 år før helårsvirkningen oppnås for de øvrige ytelsene. For å illustrere mulige virkninger på lang sikt er det derfor oppgitt innsparingseffekter for alle ytelsene i 2060, ut fra tre alternative fremskrivninger.

De økonomiske konsekvensene av dette tiltaket er anslått til en innsparing på 15 millioner kroner i 2018. Grove anslag viser at innsparingene i 2060 vil kunne være et sted mellom om lag 90 millioner kroner og om lag 195 millioner kroner, se tabell 8.1 for nærmere detaljer.

Tiltaket må antas å medføre visse økonomiske konsekvenser for kommunene. Økonomisk sosialhjelp vurderes individuelt med utgangspunkt i personens behov for hjelp, og kostnadene vil variere i det enkelte tilfelle på bakgrunn av blant annet familiesituasjon, boutgifter, oppvarmingskostnader og husholdningens samlede inntekt. Det er derfor vanskelig å gi et presist anslag. Som nevnt har Arbeids- og sosialdepartementet, sammen med Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, tatt initiativ til et samarbeid med kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon, KS, for å kartlegge konsekvensene som de foreslåtte tiltakene vil kunne ha for kommunesektoren, se punkt 7.5. Det legges til grunn at kommunesektoren vil bli kompensert for større merutgifter.

Arbeids- og velferdsdirektoratet antar at tiltaket ikke vil føre til nevneverdig merarbeid. Det legges til grunn at endringen krever relativt beskjedne administrative forberedelser.