2 Bakgrunn for lovforslagene

Europa har i de siste par årene opplevd en historisk stor tilstrømning av asylsøkere og migranter. Også i Norge har antallet personer som søker om asyl i perioder vært stort. I 2015 mottok Norge 31 150 asylsøknader, hvilket var nesten 20 000 flere enn i de foregående årene.

Å flykte til Norge gir i dag potensiell tilgang til en rekke gode velferdsordninger.

Ikke bare har Norge et velutviklet trygdesystem, men det finnes også en del bestemmelser som gir personer som kommer til Norge med fluktbakgrunn, særskilte rettigheter i folketrygden.

Disse trygdemessige særordningene ble utviklet i en annen tid, med andre migrasjonsstrømmer enn dem vi ser i Europa og verden i dag. I St.meld. nr. 84 (1978–79) Om Norges hjelp til flyktninger, ble det lagt frem statistikk og anslag som viser at Norge i perioden 1945 til 1978 totalt mottok om lag 7 900 flyktninger. Til sammenligning var det i løpet av oktober og november 2015 henholdsvis 8 666 og 8 170 personer som kom til Norge for å søke om asyl.

Med en slik asylsøkertilstrømning ville en videreføring av dagens regler for asylsøkeres og flyktningers rettigheter i folketrygden på sikt kunne utfordre trygdens legitimitet og bærekraft.

For å sette forvaltningen i stand til å håndtere økningen i antall asylsøkere, la regjeringen i oktober 2015 frem et tilleggsnummer til statsbudsjettet for 2016, se Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016). Regjeringen foreslo her å øke bevilgningene med om lag 9,5 milliarder kroner sammenlignet med Prop. 1 S (2015–2016), som følge av økningen i antallet asylankomster. I tilleggsnummeret ble det dessuten signalisert at man blant annet ville utrede folketrygdens botidskrav og dens særordninger for personer med flyktningstatus, med sikte på innstramninger.

Stortingsgruppene til Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre inngikk 19. november 2015 en avtale. Under overskriften «umiddelbare tiltak» er det listet opp 18 punkter. Av disse er det tre punkter som har direkte betydning for emnet for denne proposisjonen, nemlig punktene 6, 16 og 17.

Punkt 6 i avtalen lyder:

«Sørge for at nivået på ytelsene til asylsøkere skal være av en slik art at Norge ikke fremstår som økonomisk attraktiv i forhold til sammenlignbare europeiske land. […]«

Punkt 16 i avtalen lyder:

«Stortinget ber regjeringen i løpet av våren 2016 igangsette et arbeid med sikte på innføring av botidskrav for mottak av kontantstøtte og ytelser som ikke støtter opp om arbeid og aktivitet.»

Punkt 17 i avtalen lyder:

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå særordninger for flyktninger og asylsøkere i folketrygden og sørge for at det stilles aktivitets- og opptjeningskrav til disse der det er naturlig, med sikte på dette fremmes for Stortinget så raskt som mulig.»

Arbeids- og sosialdepartementet, i samråd med øvrige berørte departementer, igangsatte etter dette en omfattende gjennomgang av de eksisterende ordningene for asylsøkere og flyktninger i trygdelovgivningen.

I arbeidet med gjennomgangen ble de følgende tre hovedprinsippene lagt til grunn:

Departementet mener at det er viktig i størst mulig utstrekning å likebehandle personer som får opphold i Norge etter å ha flyktet fra opprinnelseslandet, med norske statsborgere. Dette er i samsvar med Norges forpliktelser etter flyktningkonvensjonen artikkel 24. Det vil også styrke trygdeordningenes legitimitet.

Departementet mener at det er viktig at eventuelle endringer i trygdesystemet ikke svekker arbeidsinsentivene i de forskjellige ordningene. Endringene bør heller bidra til å gi flyktninger styrkede arbeidsinsentiver, både av hensyn til offentlig økonomi og ikke minst av hensyn til den effekten arbeidsdeltakelse har for den enkelte flyktnings integrering i det norske samfunnet.

Departementet mener at det er viktig å unngå at innstrammende tiltak i de statlige ordningene medfører for store økonomiske konsekvenser for kommunale sosialhjelpsbudsjetter. Dette må antas å kunne innvirke negativt på kommunenes villighet til å bosette flyktninger og det vil dermed kunne svekke flyktningenes integrering.

Gjennomgangen av ordningene for asylsøkere og flyktninger i trygdelovgivningen førte frem til at Arbeids- og sosialdepartementet 4. juli 2016 sendte ut et høringsnotat med forslag til en rekke endringer i trygdelovgivningen.

I høringsnotatet ble det, som et ledd i oppfølgingen av den ovennevnte avtalen på Stortinget av 19. november 2015, fremmet forslag om endringer i trygdelovgivningen, som konkretiserer og ivaretar punktene 6, 16 og 17 i avtalen. Høringsnotatet inngikk imidlertid også som en del av regjeringens overordnede strategi og arbeid på integreringsområdet. God integreringspolitikk er avgjørende, både for det norske samfunnet og for den enkelte som får opphold her. Å kunne være selvhjulpen gir folk selvrespekt. Integreringspolitikken skal alltid ha som utgangspunkt at mennesker vil bidra og målet med integreringspolitikken er å legge til rette for det. Forslagene i høringsnotatet må derfor ses i sammenheng med, og til dels som en oppfølging av Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Her ble det blant annet konkret varslet at regjeringen ønsket å innføre et botidskrav på fem år for rett til kontantstøtte. Dette forslaget i høringsnotatet må også ses som oppfølging av regjeringens strategi Barn som lever i fattigdom, fremlagt våren 2015. Departementet viser for øvrig til annet arbeid som regjeringen har igangsatt med hensyn til innvandring og integrering, så som NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit – Langsiktige konsekvenser av høy innvandring, fremlagt 1. februar 2017, og med hensyn til situasjonen for barnefamiliene, NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene, fremlagt 6. mars 2017.

Som vist ovenfor, var det den akutte situasjonen i 2015, da Norge i likhet med mange andre europeiske land opplevde ekstraordinært stor tilstrømning av asylsøkere, som gjorde at det ble funnet nødvendig å igangsette et arbeid med å gjennomgå de rettighetene som asylsøkere og flyktninger har i trygdesystemet. Tilstrømningen av asylsøkere er i dag vesentlig lavere. Gjennomgangen av trygderegelverket har imidlertid vist at ordningene for flyktninger og asylsøkere, som i det vesentlige har vært uendret siden folketrygden ble innført, ikke er hensiktsmessige. Blant annet har de ikke i tilstrekkelig grad stimulert til arbeid og aktivitet. Departementet påpeker at det uavhengig av antall asylsøkere er nødvendig for Norge å ha en trygdelovgivning som er rustet til en forsvarlig håndtering ikke bare av de asylsøkerne som allerede har kommet, men også av fremtidige situasjoner med ekstraordinært stor tilstrømming av asylsøkere. Departementet mener at selv med vedvarende lave ankomsttall, vil de foreslåtte endringene innebære en riktig justering av regelverket. Forslagene innebærer en styrking av insentivene til å komme i arbeid og aktivitet.

Av punkt 6 i den ovennevnte avtalen på Stortinget følger det at en ønsker at nivået på ytelsene til asylsøkere skal være av en slik art at Norge ikke fremstår som økonomisk attraktivt i forhold til sammenlignbare europeiske land. Etter det departementet har kunnet bringe på det rene, er det blant de andre EU/EØS-landene kun Sverige og Danmark som har positive særregler for flyktninger i sin trygdelovgivning.

Sverige har ingen særregler for eldre flyktninger. Flyktninger kan, som andre eldre med utilstrekkelig egen opptjening, motta «äldreförsörjningsstöd», hvilket er en ytelse som tilsvarer den norske ordningen med supplerende stønad. Uføre flyktninger kan under visse forutsetninger få medregnet tid i opprinnelseslandet ved beregningen av minsteytelsen, slik at de i praksis kan få full minsteytelse.

I Danmark ble særreglene for alderspensjonen avviklet i september 2015. Danmark har nå kun særregler med hensyn til uføre, ved at flyktninger får medregnet tiden i opprinnelseslandet ved vurderingen av retten til og beregningen av minsteytelsen.

De forslagene som fremmes i proposisjonen her, vil bringe de norske ordningene noe nærmere ordningene i andre europeiske land.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til fremtidig tilstrømning av asylsøkere. Det er igangsatt flere tiltak både på nasjonalt nivå og i EU som kan få stor betydning for tilstrømningen i årene fremover. Samtidig er det fortsatt stort potensiale for migrasjon til Europa. Det er ingen informasjon som tyder på at potensielle asylsøkeres motivasjon for å emigrere er redusert. Som eksempel kan nevnes at FN forventer en særlig stor befolkningsvekst i Afrika, hvilket kan skape et økt migrasjonspress. I FNs hovedalternativ øker Afrikas befolkning fra 1,2 milliarder i dag til 4,4 milliarder i 2100. I høyalternativet deres vil det være mer enn 6 milliarder mennesker i Afrika i 2100. Alle disse faktorene skaper betydelig usikkerhet knyttet til asylankomstene til Norge og Europa.

UDI har publisert en del demografiske data om asylsøkerne.

Blant de asylsøkerne som kom i 2015, var det en vesentlig overvekt av gutter og menn. Det var totalt 7 249 kvinnelige asylsøkere og 23 901 mannlige asylsøkere.

Av de asylsøkerne som kom til Norge i 2015, var nærmere en tredel mindreårige, og av disse var drøyt 5 000, eller 17 prosent, enslige mindreårige asylsøkere. Andelen mindreårige asylsøkere var høyere i 2015 enn i de foregående årene. I 2013 og 2014 var andelen henholdsvis 23 prosent og 22 prosent.

De asylsøkerne som kom i 2015, hadde en relativt lav gjennomsnittsalder. Det er kun i aldersgruppen 15–28 at det er firesifrede antall i hvert årskull. Det er svært beskjedne antall per årskull i aldersgruppen 50+, og kun 78 personer var 67 år eller eldre.

Dette innebærer for eksempel at den store tilstrømningen i 2015 ikke vil gi store utslag på folketrygdens utgifter til alderspensjon i løpet av de første tiårene.

På den annen side tilsier alderssammensetningen at det vil kunne komme en raskere utgiftsvekst med hensyn til for eksempel barnetrygd. Det kan som en illustrasjon nevnes at dersom samtlige av de 10 068 mindreårige som kom i 2015, hadde fått opphold i Norge, ville utbetalingene av barnetrygd økt med drøyt 117 millioner kroner per år.

Også for en rekke andre ytelser, så som arbeidsavklaringspenger, kontantstøtte og overgangsstønad, vil endringer i asylsøkertilstrømningen kunne gi raske utslag på utgiftsutviklingen.