7 Botidskrav

7.1 Innledning

Trygdelovgivningen stiller i en del tilfeller krav til forutgående botid for rett til ytelser. Hvorvidt det stilles botidskrav og hva botidskravet innebærer, varierer. Det kan være vilkår om at søkeren må ha bodd i Norge et visst antall år umiddelbart før kravet om ytelsen settes frem eller før behovet for ytelsen inntreffer, eller et vilkår om at søkeren må ha bodd i Norge i et visst antall år innenfor en nærmere angitt periode. Det er redegjort for gjeldende rett i kapittel 3.

Regjeringen varslet i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) at den ville utrede nærmere blant annet spørsmål knyttet til botidskravene i trygdesystemet. Dette ble fulgt opp i avtalen på Stortinget 19. november 2015, der stortingsgruppene til Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ba regjeringen om å «… igangsette et arbeid med sikte på innføring av botidskrav for mottak av kontantstøtte og ytelser som ikke støtter opp om arbeid og aktivitet». Det vises for øvrig til kapittel 2.

Botidskravene for rett til ytelser fra folketrygden er i utgangspunktet like for alle medlemmer i folketrygden, men det er gjort unntak for medlemmer med flyktningstatus. Dersom botidskravene i folketrygdloven økes uten at det gjøres noe med folketrygdens særbestemmelser for flyktninger, vil dette derfor innebære en innstramning for alle folketrygdens medlemmer med unntak av medlemmer med flyktningstatus.

7.2 Høringsnotatet

7.2.1 Ytelse hvor det foreslås å oppheve nåværende botidskrav

Hjelpemidler skal kompensere for bestemte utgifter til bedring av arbeidsevnen og funksjonsevnen i dagliglivet for medlemmer som har varig sykdom, skade eller lyte.

Det er i dag et botidskrav på tre år umiddelbart før kravet om hjelpemidler settes frem eller ett år dersom medlemmet har vært fysisk og psykisk i stand til å utføre et ordinært inntektsgivende arbeid i dette året. Botidskravene kan imidlertid fravikes når særlige grunner gjør det rimelig.

Personer som ikke oppfyller botidskravet, må vente i tre år (ev. ett år) for å kunne få nødvendige hjelpemidler fra folketrygden. Dette kan være et hinder for å kunne komme i arbeid, ta utdanning og/eller delta i sosiale aktiviteter. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å oppheve botidskravene for rett til hjelpemidler.

7.2.2 Ytelser hvor det ikke foreslås å innføre eller øke nåværende botidskrav

Det er i gjeldende regler ikke stilt krav til forutgående botid for rett til dagpenger, sykepenger, foreldrepenger, engangsstønad ved fødsel og adopsjon, pleiepenger, omsorgspenger, opplæringspenger, barnetrygd, grunn- og hjelpestønad, stønad ved gravferd, den inntektsbaserte delen av ny alderspensjon og supplerende stønad.

Etter en samlet vurdering foreslo departementet i høringsnotatet at det ikke bør innføres botidskrav for disse ytelsene.

7.2.3 Ytelser hvor det foreslås å innføre eller skjerpe nåværende botidskrav

7.2.3.1 Korttidsytelser

Stønad til enslig mor eller far skal sikre inntekt for enslige forsørgere og bidra til at mottakerne kommer i arbeid. Det kreves sammenhengende medlemskap i folketrygden de siste tre årene før kravet om stønad settes frem. I høringsnotatet ble det vist til at antallet personer som er alene om omsorgen for barn, har økt over mange år uten at flere har fått behov for overgangsstønad.

Videre ble det påpekt at statistikk viser en overrepresentasjon av ikke-norskfødte kvinner blant dem som mottar stønaden. Blant disse kan stønaden ha en innlåsningseffekt, som kan motvirke aktiv deltakelse i arbeidslivet.

Kontantstøtte skal sikre foreldre bedre økonomiske muligheter til å ta omsorgen for egne barn. De skal også få reell valgfrihet med hensyn til hvilken omsorgsform de ønsker for sine barn, om de vil ha barnet i barnehage eller være hjemme selv. For rett til kontantstøtte er det i dag ingen krav til forutgående tilknytning til folketrygden eller Norge.

I høringsnotatet mente departementet at trygdesystemet bør innrettes slik at det stimulerer innvandrere til arbeid og aktivitet, da dette er viktig for integreringen. Kontantstøtteordningen bidrar i tillegg til at det kan bli mer lønnsomt for innvandrere å være hjemme med barn, fremfor å sende dem i barnehage. Et botidskrav for kontantstøtte vil gi innvandrerne sterkere insentiver til raskt å komme i arbeidsrettet aktivitet og stimulere til økt bruk av barnehage blant nyankomne innvandrere. Barnehage er en viktig arena for norskopplæring og mer generell integrering av barn med innvandrerforeldre.

Forutsatt at særbestemmelsene for flyktninger med hensyn til overgangsstønad avvikles, vil disse endringene likebehandle flyktninger fullt ut med både norske statsborgere og andre grupper som har lovlig opphold i Norge.

På denne bakgrunn foreslo departementet at botidskravet for stønad til enslig mor eller far økes fra tre til fem år, og at det innføres et botidskrav på fem år for kontantstøtte.

7.2.3.2 Pensjoner, uføretrygd og arbeidsavklaringspenger

Med unntak for inntektspensjonen i ny alderspensjon, stilles det som hovedregel krav om tre års forutgående botid for rett til alderspensjon, ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon og stønad til tidligere familiepleier.

I høringsnotatet pekte departementet på at pensjonsytelsene er langtidsytelser som ikke bare gis til personer som har vært yrkesaktive, men som også på nærmere bestemte vilkår sikrer minsteytelser til personer som ikke har vært yrkesaktive. Etter departementets vurdering er det derfor rimelig at det stilles visse krav til mottakernes tilknytning til Norge. Videre mente departementet at regeltekniske og datatekniske hensyn tilsier at det bør være like botidskrav for de forskjellige komponentene og ytelsene. Pensjonssystemet bør være enhetlig og oversiktlig, og ytelsene bør likebehandle ulike befolkningsgrupper i Norge.

Også for uføretrygd foreslo departementet i høringsnotatet å øke botidskravet fra tre til fem år. Uføretrygd er en varig ytelse, og som for pensjonsytelsene, mener departementet det er naturlig at det er krav om en viss tilhørighet til Norge før man kan motta ytelsen. Hensynet til et enhetlig og oversiktlig regelverk gjør seg gjeldende også her.

Departementet foreslo også i høringsnotatet å øke botidskravet fra tre til fem år for arbeidsavklaringspenger. Arbeidsavklaringspenger kan mottas over lengre tid, og i flere perioder, og det er ikke krav til forutgående yrkesaktivitet. Departementet mener at det er rimelig å stille krav om en tilknytning til Norge av et visst omfang for å ha rett til ytelsen. I og med det ikke er krav til forutgående yrkesaktivitet, er det etter departementets syn viktig å forebygge at personer kommer rett inn i en situasjon hvor de mottar en ytelse over potensielt lang tid. Også hensyn til et enhetlig og oversiktlig regelverk tilsier at botidskravet økes til fem år.

På denne bakgrunn foreslo departementet at botidskravet for rett til alderspensjon, ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon, stønad til tidligere familiepleier, uføretrygd og arbeidsavklaringspenger økes fra tre til fem år.

7.3 Høringsinstansene

7.3.1 Generelle tilbakemeldinger

Etter Integrerings- og mangfoldsdirektoratets (IMDi) vurdering er det ikke urimelig at rett til kontantytelser i folketrygden gjøres avhengig av en viss botid i Norge. Det som etter IMDis oppfatning er avgjørende for integreringen er at det er gode starttiltak for nyankomne flyktninger de første årene i Norge, og at det tilrettelegges for effektive kvalifiseringsløp fra ankomst og mottak, kombinert med introduksjonsstønad og tilsvarende inntektssikring, slik at flyktningene raskest mulig kan komme i arbeid og utdanning.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttaler generelt:

«Departementet anfører «likebehandling» som et argument for å innføre botidskrav også for flyktninger. […]

JURK ønsker å påpeke at formell likebehandling ikke nødvendigvis innebærer likebehandling i praksis. Vi mener at de foreslåtte endringene er med på å skape forskjeller. Bakgrunnen for dagens «særordning for flyktninger» er en anerkjennelse av at flyktninger er i en særskilt vanskelig situasjon. Flyktninger har et beskyttelsesbehov og drar ikke fra landet sitt frivillig. Dette skiller seg fra for eksempel nordmenn som har bodd lang tid i utlandet eller EØS-borgere som kommer som arbeidsinnvandrere til Norge. I tillegg vil flyktninger normalt være forhindret fra å ta med seg rettigheter fra det landet de flykter fra.»

JURK er videre uenig i at hevingen av botidskravet for enkelte ytelser vil motivere til aktiv deltakelse i arbeidslivet. JURK uttaler at man ikke kan motivere en gruppe til arbeidsdeltakelse ved å frata dem ytelser de har behov for.

Norges Handikapforbund(NHF) uttaler:

«I høringsnotatet er likebehandling forstått som at flyktninger skal behandles likt med nordmenn som kommer tilbake fra lange utenlandsopphold. NHF mener at likebehandling må forstås som at funksjonshemmede flyktninger skal ha samme rettigheter og muligheter som alle andre personer med funksjonsnedsettelser i Norge. Folketrygden sikrer like muligheter, ytelser og kompenserer for funksjonsnedsettelser.

Forslagene fremmer ikke arbeidsinsentiver for funksjonshemmede flyktninger. Kutt i retten til arbeidsavklaringspenger og økonomiske levekår hemmer arbeidsmuligheter og aktivitet. Funksjonshemmede flyktninger vil ikke få tilgang til Nav sine arbeidsrettede tiltak før man har bodd 5 år i Norge. Dette vil i praksis bety varig utestengelse fra arbeidslivet og et liv på minimumsytelser.»

7.3.2 Ytelser hvor det foreslås å oppheve nåværende botidskrav

Norges Handikapforbund(NHF) mener at

«… retten til hjelpemidler er svært viktig for å kunne delta i introduksjons-programmet, leve selvstendig og bli inkludert i samfunnet. Hjelpemidlene må være tilgjengelige når man trenger dem; uten ventetid og finansiert av folketrygden».

De støtter derfor at botidskravet oppheves.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO),Jussbuss,Norges Handikapforbunds Ungdom, Drammen kommune og Norsk Tjenestemannslag (NTL) gir sin tilslutning til at kravet om botid for å motta hjelpemidler fjernes. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) mener forslaget støtter opp under arbeidslinjen, og at det kan bidra til tidligere tilrettelegging til arbeid. De er derfor positive til forslaget.

7.3.3 Ytelser hvor det ikke foreslås å innføre eller øke nåværende botidskrav

Kun et fåtall av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget om ikke å innføre botidskrav for rett til dagpenger, sykepenger, foreldrepenger, engangsstønad ved fødsel og adopsjon, pleiepenger, omsorgspenger, opplæringspenger, barnetrygd, grunn- og hjelpestønad, stønad ved gravferd, den inntektsbaserte delen av ny alderspensjon og supplerende stønad.

Norsk Tjenestemannslag (NTL), Sandnes kommune og Stavanger kommune støtter eksplisitt at det ikke innføres botidskrav for disse ytelsene.

7.3.4 Ytelser hvor det foreslås å innføre eller skjerpe nåværende botidskrav

Flere høringsinstanser har innvendinger mot forslaget om å skjerpe botidskravet for rett til stønad til enslige forsørgere, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og pensjonsytelsene og til å innføre botidskrav for kontantstøtte. Dette gjelder blant andre JURK, MiRA-Senteret, NOAS, Drammen kommune, Oslo kommune, Stavanger kommune og Trondheim kommune. Et hovedsynspunkt er at dette vil kunne lede til økt fattigdom blant en utsatt gruppe og at det både vil føre til økt press på kommunenes tjenester og økte utgifter til økonomisk stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven (økonomisk sosialhjelp).

7.3.4.1 Kontantstøtte

Drammen kommune, Oslo kommune, Stavanger kommune og Trondheim kommune støtter forslaget om fem års botidskrav for rett til kontantstøtte.

Oslo kommune vurderer det slik at

«… kontantstøtte ikke fremmer integrering, deltagelse i arbeidslivet eller språkopplæring. Stønaden gis til presumptivt arbeidsføre personer uten krav til aktivitet, og den motvirker at barn med innvandrerbakgrunn går i barnehage. Barnehagen er en viktig arena for språkopplæring- og utvikling, deltagelse og integrering for barn med innvandrerbakgrunn.»

Larvik kommune peker på at forslaget om innføring av botidskrav på 5 år for kontantstøtte for alle innvandrere ikke nødvendigvis vil føre til store økonomiske eller administrative konsekvenser. Det vises til at svært få familier, om noen, i dag mottar økonomisk sosialhjelp i tillegg til kontantstøtte.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ikke innvendinger mot at det innføres et krav om botid på fem år for rett til kontantstøtte og uttaler:

«Ut fra tankegangen om raske løp den aller første tiden i Norge, bør det ikke være ordninger med kontantytelser de første årene i Norge som gjør det økonomisk gunstig med lange fravær fra introduksjonsprogrammet. IMDi støtter derfor forslaget om innføring av botidskrav for ytelser som ikke støtter opp om arbeid og aktivitet, og har ikke innsigelser til forlagene om 5 års botid for korttidsytelser som kontantstøtte og overgangsstønad.»

MiRA-Senteret, på den annen side, mener det foreslåtte tiltaket særlig vil ramme minoritetskvinner som de mener møter store utfordringer allerede med dagens regelverk. Å stramme inn regelverket for trygdeordninger ytterligere, vil etter deres mening føre til større økonomisk ulikhet.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) mener at strengere vilkår for kontantstøtte og overgangsstønad til enslig mor eller far vil ramme arbeidssøkende flyktninger med små barn hardt, siden mange verken vil få arbeid eller rett til kontantstøtte for å være sammen med barna.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) støtter ikke forslaget:

«JURK er generelt kritiske til kontantstøtten ettersom den både er en dårlig erstatning for arbeidsinntekt og ikke gir rett til opptjening i folketrygden. Vi mener likevel at innføring av botidskrav for å motta støtten ikke er med å bøte på de kritikkverdige forholdene ved ytelsen. Konsekvensen er utelukkende at asylsøkere og andre innvandrerkvinner ikke får samme valgfrihet som norske kvinner.»

Rettspolitisk forening gir uttrykk for lignende synspunkter.

7.3.4.2 Stønad til enslig mor eller far

Drammen kommune gir sin tilslutning til at kravet til botid økes fra tre til fem år for stønader til enslig mor eller far, under forutsetning av at kommunen kompenseres for økte sosialhjelpsutgifter.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ikke innvendinger mot at kravet om botid økes fra tre til fem år. IMDi støtter hovedprinsippene i høringsnotatet om arbeidsinsentiver, og uttaler at det viktigste for å løfte flere ut av fattigdom, er å få flere i arbeid.

MiRA-Senteret, på den annen side, uttaler at forslaget om å øke botidskravet for ytelser vil ramme de mest sårbare gruppene, spesielt minoritetskvinner.

Oslo kommune viser til at departementet anslår at forslaget vil medføre store økonomiske kostnader for kommunene. Dette anser Oslo kommune som en erkjennelse av at krav om botid vil ha liten effekt med hensyn til å styrke arbeidsinsentivene. Det påpekes at enslige forsørgere og husholdninger med innvandrerbakgrunn er overrepresenterte blant lavinntektsgruppene, og at andelen er økende. Oslo kommune vurderer at departementets forslag vil medføre at flere barn vil bo i familier med vedvarende lavinntekt, noe som er svært uheldig for deres leve- og oppvekstsvilkår.

Fjell kommune, Larvik kommune, NAV Aukra, NAV Gildeskål, Rettspolitisk forening, Sandnes kommune, Stavanger kommune og Unio gir uttrykk for lignende synspunkter.

Sandnes kommune og Stavanger kommune uttrykker bekymring for at færre flyktninger som er enslige forsørgere får fullføre kvalifiseringsløp etter introduksjonsprogrammet med mål om å bli selvhjulpne.

Jussbuss er uenig i forslaget. Jussbuss viser til at departementet begrunner forslaget med at stønaden kan motvirke innvandrerkvinners deltakelse i arbeidslivet, og mener at viktige hensyn er utelatt ved denne vurderingen. Jussbuss viser til at formålet bak overgangsstønaden er å sikre en midlertidig inntekt for medlemmer som har aleneomsorg for barn, slik at de nettopp blir i stand til å forsørge seg ved eget arbeid.

Rettspolitisk forening tror ikke at forslaget vil redusere antall flyktninger som kommer til Norge. Rettspolitisk forening reagerer på at høringsnotatet ikke drøfter hvilke konsekvenser forslaget vil ha for dem som nå ikke vil ha rett til ytelsen.

Norsk Tjenestemannslag (NTL) mener det fortsatt bør ses bort fra lovens ordinære krav om botid for rett til denne ytelsen.

7.3.4.3 Arbeidsavklaringspenger

Drammen kommune gir sin tilslutning til at kravet om botid for rett til arbeidsavklaringspenger økes fra tre til fem år.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) uttaler at flyktninger ikke har samme forutsetninger som andre til å opparbeide seg botid, og at forslaget vil kunne føre til en forverret økonomisk situasjon for en allerede utsatt gruppe.

Videre mener en del høringsinstanser at en økning av dette botidskravet vil føre til at flere blir avhengige av økonomisk sosialhjelp i en lengre periode. Dette gjelder blant andre Fjell kommune, Larvik kommune, NAV Aukra, Oslo kommune og Trondheim kommune. Oslo kommune uttaler at kommunene vil måtte etablere tiltak for å avklare og dokumentere gruppens helsetilstand og grad av arbeidsuførhet. Unio mener det er uheldig at syke skal motta økonomisk sosialhjelp i stedet for sykdomsbaserte ytelser.

MiRA-Senteret mener forslaget særlig vil ramme minoritetskvinner. Jussformidlingen anser det som særlig negativt at botidskravet økes fra tre til fem år for blant annet arbeidsavklaringspenger, da endringen etter deres mening vil bidra til økt fattigdom for en allerede vanskeligstilt gruppe. Det vises til at det er mange flyktninger som på grunn av psykiske og fysiske traumer fra hjemlandet aldri vil ha mulighet til å være yrkesaktive.

Jussbuss er uenig i forslaget og mener det vil kunne skape en mer uforutsigbar økonomisk situasjon, som vil kunne ha uheldige konsekvenser for flyktningers integrering. Unio påpeker at dette er en gruppe som i større grad har behov for forutberegnelighet og ro. I tillegg gir Unio uttrykk for at det ikke er integreringsfremmende å ha flyktninger gående på økonomisk sosialhjelp i stedet for arbeidsavklaringspenger. Pensjonistforbundet mener økningen ikke er god politikk for å integrere flyktninger i arbeidslivet. Norsk Tjenestemannslag (NTL) mener det fortsatt bør ses bort fra lovens ordinære krav om botid for rett til denne ytelsen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Jussbuss er de eneste av høringsinstansene som har uttalt seg om de foreslåtte endringer i unntaksadgangen. Begge stiller seg bak forslaget om at bestemmelsen om unntak fra det ordinære botidskravet skal flyttes fra forskrift til loven. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at arbeidsavklaringspenger er en ordning som skal bidra til å beholde personer i arbeidslivet, og at en innstramming av unntaksreglene vil kunne innebære at personer ikke får nødvendig bistand til enten å holde seg i, eller å komme tilbake til arbeid. De mener at det, når det gjelder hensynet til å utforme unntaksbestemmelser mer tilsvarende reglene for uføretrygd, bør sees hen til at dagens bestemmelser er utformet ulikt for å ivareta de to ytelsenes ulike formål. Direktoratet er usikre på om forslaget til ny unntaksbestemmelse vil være mindre komplisert enn dagens regler og om endringen vil føre til en mer effektiv administrasjon, og uttaler videre:

«Ettersom det ikke finnes et register som viser perioder med medlemskap i Folketrygden må saksbehandlerne som jobber med arbeidsavklaringspenger innhente dokumentasjon som ikke brukes ved behandling av søknader etter dagens regelverk. I saker om uføretrygd benyttes slik dokumentasjon for å beregne stønadens størrelse […] Det fremstår som unødvendig byrdefullt både for bruker og saksbehandler, dersom dokumentasjon om opphold og trygdetid for flere år tilbake i tid må legges frem i saker om arbeidsavklaringspenger når denne dokumentasjonen ikke er av relevans for beregningen av ytelsens størrelse.»

7.3.4.4 Uføretrygd

Amnesty International viser til at forslaget om skjerping av botidskravet til fem år uten å videreføre unntak for flyktninger vil innebære at flyktninger som kommer uføre til Norge aldri vil ha mulighet til å fylle vilkårene for uføretrygd. De viser til at dette er mennesker som er tvunget på flukt, og mener at hensynet til et tilstrekkelig livsgrunnlag må veie tyngre enn hensynet til å likebehandle flyktninger med nordmenn og andre grupper som har hatt opphold i utlandet. De kan ikke se hvordan dette forslaget vil gi et insentiv for å delta i arbeidslivet, all den tid personene i denne gruppen er arbeidsuføre. Antirasistisk Senter er kritisk til forslaget og viser til at flyktninger, ikke minst funksjonshemmede flyktninger, er sårbare av flere grunner. Jussbuss mener at forslaget vil innebære at mange som i realiteten er uføre, overføres til andre ytelser. De mener at det skaper en mer uforutsigbar økonomisk situasjon som vanskelig kan tenkes å være integreringsfremmende for dem det gjelder.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) uttaler at konsekvensene av forlaget må vurderes nærmere. Norges Handikapforbund (NHF) mener at krav om fem års botid for rett til uføretrygd er urimelig. De uttaler at departementet ikke har utredet konsekvensene som tiltaket vil ha for flyktninger med funksjonsnedsettelser. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Norges Handikapforbunds Ungdom støtter NHFs høringssvar.

Flere høringsinstanser, herunder Bergen kommune, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Mellomkirkelig råd for Den norske kirke og Rettspolitisk forening, har ikke uttalt seg spesifikt om forslaget om å økte botidskravet for rett til uføretrygd, men uttalt at de ikke støtter forslagene i høringsnotatet. Rettspolitisk forening mener heving av botidskravene vil føre til økt fattigdom hos en allerede utsatt gruppe, og at tiltaket ikke vil ha en innvandringsregulerende effekt, slik departementet ser for seg. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet mener de foreslåtte endringene vil kunne føre til en forverret økonomisk situasjon for flyktninger og deres barn, som er en allerede utsatt gruppe.

Hå kommune, Larvik kommune, NAV Aukra og Trondheim kommune er bekymret for at en økning av botidskravet vil medføre økte sosialhjelpsutgifter.

Unio viser til at en økning av botidskravet vil medføre at flere personer som er uføre og oppfyller de alminnelige vilkårene for uføretrygd, aldri vil kunne få uføretrygd på grunn av manglende botid. Dette vil også gjelde personer født i Norge, men som har vært ute av landet rett forut for uføretidspunktet. De mener forslaget er uheldig.

7.3.4.5 Pensjonsytelser

Høringsinstansene er generelt negative til forslaget om å heve botidskravet fra tre til fem år. Larvik kommune, NAV Aukra og Trondheim kommune uttaler blant annet at en økning av botidskravet til fem år før man får innvilget alderspensjon, barnepensjon og pensjon til gjenlevende ektefelle vil medføre økte utgifter til økonomisk sosialhjelp og kommunale tjenester.

Rettspolitisk forening mener det er gode grunner bak dagens regler og mener at botidskravet for langtidsytelsene ikke bør heves. De mener at hevingen av botidskravet kun vil lede til økt fattigdom blant en svært utsatt gruppe, og sannsynligvis ikke ha en innvandringsregulerende effekt. Videre hevder Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Norges Handikapforbund blant annet at økte botidskrav ikke fremmer arbeidsinsentiver.

Unio stiller spørsmål ved behovet for en økning av botidskravet generelt.

Norsk Tjenestemannslag (NTL) mener ytelsene må opprettholdes med dagens regelverk.

7.4 Departementets vurdering og forslag

7.4.1 Ytelser hvor det foreslås å oppheve nåværende botidskrav

Som nevnt i høringsnotatet kan hjelpemidler være en forutsetning for å kunne ta arbeid eller utdanning, gå på skole og for å delta i andre sosiale arenaer i samfunnet. Alle høringsinstansene som uttalte seg, støttet forlaget om å oppheve botidskravet for rett til hjelpemidler. Som flere av høringsinstansene peker på, vil forslaget sikre at kommunene ikke lenger får utgifter knyttet til hjelpemidler når de skal bosette personer med varig nedsatt funksjonsevne.

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om å oppheve botidskravet for rett til hjelpemidler følges opp.

Se lovforslaget, opphevelse av folketrygdloven § 10-2.

7.4.2 Ytelser hvor det ikke foreslås å innføre botidskrav

For dagpenger, sykepenger, foreldrepenger, engangsstønad ved fødsel og adopsjon, pleiepenger, omsorgspenger, opplæringspenger, barnetrygd, grunn- og hjelpestønad, stønad ved gravferd og supplerende stønad stilles det i dag ikke krav til forutgående botid.

Innføring av botidskrav ville riktignok ha redusert antallet stønadsberettigede, og dermed redusert statens utgifter, men innsparingen for staten vil kunne medføre økning i andre offentlige utgiftsposter som dekkes av kommunene, om enn ikke i samme størrelsesorden. Det er også andre hensyn som taler for ikke å innføre botidskrav for disse ytelsene, blant annet at flere av disse ytelsene opptjenes gjennom arbeid og reflekterer til en viss grad tidligere innbetalte skatter og avgifter, som er med på å finansiere folketrygden.

I forbindelse med pensjonsreformen ble det vurdert om det skulle innføres krav til botid for rett til inntektspensjon. I Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) ble det konkludert med at når alle år skal telle med i opptjeningen av inntektspensjon i ny alderspensjon, er det ikke grunnlag for å videreføre kravet om minst tre års opptjening.

Inntektspensjonen er opptjent gjennom arbeid, normalt over mange år, i motsetning til garantipensjonen som på nærmere bestemte vilkår sikrer minsteytelser til personer som ikke har vært yrkesaktive. Departementet mener at det er lite hensiktsmessig å endre på grunnelementene i pensjonssystemet nå. Et eventuelt botidskrav for inntektspensjonen i ny alderspensjon ville nødvendiggjøre en mer omfattende og tidkrevende vurdering.

Departementet følger derfor opp forslaget i høringsnotatet om ikke å innføre botidskrav for disse ytelsene.

7.4.3 Ytelser hvor det foreslås å innføre eller skjerpe nåværende botidskrav

7.4.3.1 Kontantstøtte

Trygdesystemet bør innrettes slik at det stimulerer innvandrere til arbeid og aktivitet, da dette er viktig for integreringen. Kontantstøtteordningen bidrar til at det for innvandrerne kan være mer lønnsomt å være hjemme med barn, enn å sende dem i barnehage. Et botidskrav for rett til kontantstøtte vil gi innvandrerne sterkere insentiver til raskt å komme i arbeidsrettet aktivitet og stimulere til økt bruk av barnehage blant nyankomne innvandrere. Barnehagen er en viktig arena for norskopplæring og mer generell integrering av barn med innvandrerforeldre.

Høringsinstansene har ulike vurderinger av hvilke følger tiltaket vil få for nyankomne innvandrere. Folkerike kommuner som Oslo, Trondheim, Stavanger og Drammen støtter forslaget. Trondheim kommune uttaler at tiltaket kan øke insentivene til arbeidsdeltakelse hos nyankomne flyktninger. De påpeker at kvinner i denne gruppen har langt lavere arbeidsdeltakelse enn menn.

IMDi har i høringssvaret uttalt at det ut fra tankegangen om raske løp den aller første tiden ikke bør være ordninger med kontantytelser de første årene i Norge, som gjør det økonomisk gunstig med lange fravær fra introduksjonsprogrammet.

Man er enig i denne vurderingen fra fagdirektoratet.

På den andre siden står uttalelsene fra MiRA-senteret og NOAS. MiRA-senteret mener at det å stramme inn regelverket for trygdeordninger ytterligere, vil føre til større økonomisk ulikhet og svekkede rettigheter for kvinner med minoritetsbakgrunn. NOAS mener at forslaget vil ramme arbeidssøkende flyktninger med små barn hardt, siden mange verken vil få arbeid eller rett til kontantstøtte for å være sammen med barna.

Det legges avgjørende vekt på innspillene fra de store kommunene og fra IMDi. Sistnevnte trekker frem et viktig poeng når det uttales at det ikke bør være ordninger med kontantytelser utover introduksjonsstønad i den perioden det er aktuelt å være i introduksjonsprogrammet. Formålet med dette er nettopp at nyankomne flyktninger og deres familiegjenforente som har behov for grunnleggende kvalifisering, skal lære seg norsk og komme raskt ut i arbeid eller utdanning. Kontantstøtten kan i denne perioden ha en negativ effekt, siden den kan oppfordre innvandrerne til et avbrudd i introduksjonsprogrammet.

Det er viktig at de innvandrerne som fyller vilkårene for å være i introduksjonsprogrammet faktisk deltar i det. Introduksjonsprogrammet er et av de viktigste virkemidlene for å aktivisere denne gruppen. Det legges avgjørende vekt på at nyankomne innvandrere bør stimuleres til å komme i arbeid og aktivitet. Botidskrav for rett til kontantstøtte anses som et velegnet tiltak for å nå dette målet.

Brochmann II-utvalget la 1. februar 2017 frem sin rapport NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit – Langsiktige konsekvenser av høy innvandring. I oppsummeringen, punkt 10.6, skriver de at for å sette arbeidslivet og velferdsstaten i stand til å møte høy migrasjon, må «… integreringsevnen styrkes, slik at flyktninger i større grad blir en del av det ordinære arbeids- og samfunnslivet». De skriver videre:

«Det er viktig å bygge ned uheldige insentivstrukturer i de generelle inntektssikringsordningene. I NOU 2011: 7 ble det foreslått å erstatte kontantytelser med tjenester som en delvis løsning på dette dilemmaet. Denne tilnærmingen kan utvikles videre, særlig med tanke på barnefamilier, hvor man nettopp ønsker å legge til rette for barns deltakelse uten å undergrave arbeidsinsentivene for foreldrene. Det understrekes også at kontantstøtten særlig bidrar til å holde innvandrerkvinner utenfor arbeidsstyrken, og derfor bør fases ut.»

På denne bakgrunnen fastholdes forslaget i høringsnotatet om å innføre et botidskrav på fem år for rett til kontantstøtte. For ytterligere å styrke integreringen av mødre og barn, foreslår departementet at det kreves at begge foreldrene har vært medlem av folketrygden i fem år, under forutsetning av at begge foreldrene bor sammen med barnet. Botidskravet bør også gjelde for dem som får barn med en person som allerede bor i Norge.

Om behovet for overgangsordning vises til kapittel 11.

Se forslaget til endring i kontantstøtteloven § 3.

7.4.3.2 Stønad til enslig mor eller far

Det kreves etter gjeldende regler et forutgående medlemskap i trygden de siste tre årene før krav om stønad til enslig mor eller far etter folketrygdens kapittel 15 kan settes frem. Medlemskap opparbeides først og fremst gjennom å bo i Norge. Ytelsene er på denne måten beregnet på dem som har en klar tilknytning til Norge. Formålet med botidskravet er at enslig mor eller far som trenger forsørgelse et eller annet sted i verden, ikke skal kunne komme til Norge og ha rett til overgangsstønad mv.

Stønad til enslig mor eller far har en klar aktivitetsrettet utforming. Dagens arbeidsliv og samfunn legger til rette for at et familieliv kan kombineres med et yrkesaktivt liv. Arbeid er det beste middelet mot fattigdom, og statistikk viser at flertallet av småbarnsforeldre går tilbake til jobb når barnet får barnehageplass.

Antallet personer som er alene om omsorgen for barn har økt over mange år uten at flere har fått behov for overgangsstønad. Det er viktig at trygdeordninger generelt gir insentiver til at unge, arbeidsføre mennesker velger en aktiv tilværelse i arbeidslivet fremfor en passiv tilværelse på trygd. Overgangsstønad gir inntektssikring i en periode der omsorg for barn medfører at vedkommende midlertidig ikke kan forsørge seg selv ved eget arbeid, men bør innrettes slik at den nettopp skal gjelde i en overgangsfase og ikke medvirke til en passiv tilværelse med trygdeytelser over lengre tid. I den senere tid har argumentet om integrering av innvandringskvinner blitt trukket frem i debatten om overgangsstønaden. Statistikk viser at det er en svak overrepresentasjon av kvinner fra ikke-vestlige land som mottar stønaden, og at kvinner fra Somalia har vært sterkt overrepresentert blant disse (FAFO-rapport 2010: 32). Blant disse kvinnene kan overgangsstønaden ha en betydelig innlåsningseffekt, til hinder for en aktiv deltakelse i arbeidslivet.

Departementet opprettholder etter dette forslaget i høringsnotatet om å skjerpe botidskravet for stønad til enslig mor eller far fra tre til fem år.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 15-2 første ledd.

Om behovet for overgangsordning vises til kapittel 11.

7.4.3.3 Arbeidsavklaringspenger

I høringsnotatet foreslo departementet å øke botidskravet for arbeidsavklaringspenger fra tre år (alternativt ett) til fem år. Departementet foreslo også en endring i unntaksreglene.

Arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse som kan mottas over lengre tid, i gjentatte perioder og det stilles ikke krav om forutgående yrkesaktivitet. Videre kan andre årsaker enn de rent helsemessige, for eksempel mangelfulle språkkunnskaper og manglende kompetanse, være hovedårsak til at arbeidsevnen er nedsatt. Departementet mener derfor at det ikke er urimelig med en økning av botidskravet for personer som ikke har en stabil tilknytning til Norge.

Det gjeldende botidskravet er utformet slik at man må ha minst tre års botid før fremsettelsen av kravet om ytelsen. Dette medfører at botidskravet for arbeidsavklaringspenger innebærer en venteperiode – og ikke et varig tap av retten. Man kan altså «vente» seg til ytelsen.

Departementet følger etter dette opp forslaget i høringsnotatet om at hovedregelen om kravet til botid for rett til arbeidsavklaringspenger økes fra tre til fem år.

Videre foreslo departementet i høringsnotatet å endre bestemmelsene om unntak fra dette botidskravet. Forslaget innebærer at unntaksadgangen reguleres uttømmende i loven, og at denne innskjerpes ved at det alltid stilles vilkår om ett års medlemskap før man fremsetter kravet.

Reglene om forutgående medlemskap bør utformes med sikte på at den enkelte skal være i stand til å forutse konsekvensene av opphold i medlemskapet av kortere eller lengre varighet. Videre bør reglene sikre likebehandling. Etter departementets oppfatning ivaretar ikke dagens unntaksbestemmelser disse hensynene i tilstrekkelig grad, og det bør i mindre grad enn i dag legges opp til skjønnsmessige vurderinger. I høringsnotatet vektla departementet at unntaksbestemmelsen for arbeidsavklaringspenger bør tilsvare reglene for uføretrygd.

Forslaget innebærer at personer som etter fylte 16 år har perioder med medlemskap som minst tilsvarer periodene uten medlemskap og som får nedsatt arbeidsevne mens de er medlemmer, eller personer hvor opphold i medlemskapet utgjør mindre enn fem år totalt, får rett til arbeidsavklaringspenger når de på nytt har vært medlemmer i ett år. Personer som har vært yrkesaktive og hatt inntekt vil ha krav på sykepenger i ett år.

Departementet understreker at også dagens unntaksadgang i stor grad er knyttet til tidligere medlemskap i folketrygden, og at det med forslaget kun vil være behov for å innhente opplysninger om forutgående botid for en lang periode tilbake i tid i saker hvor personen som fremsetter kravet ikke oppfyller det ordinære botidsvilkåret. Det antas derfor at behovet for innhenting av opplysninger om medlemskapsperioder vil gjelde en begrenset gruppe.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om hvilke tilfeller de mener bør være omfattet av unntaksadgangen fra botidskravet.

Departementet opprettholder etter dette forslaget i høringsnotatet.

Departementet gjør oppmerksom på at det i Prop. 74 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven mv. (arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak mv.), punkt 5.2, er fremmet tilsvarende forslag om endringer i folketrygdloven § 11-2. Sistnevnte forslag innebærer samme endring i unntaksadgangen som forslaget i proposisjonen her, men det foreslås ingen endringer i det ordinære botidskravet eller i det særlig unntaket for personer med flyktningstatus. Forutsatt at Stortinget først fatter vedtak etter forslaget i proposisjonen her, vil det ikke være nødvendig å gjøre endringer i § 11-2 som foreslått i Prop. 74 L (2016–2017).

Om behovet for overgangsordning vises til kapittel 11.

Se lovforslaget, folketrygdloven § 11-2.

7.4.3.4 Uføretrygd

Departementet foreslo i høringsnotatet å heve botidskravet for uføretrygd fra tre til fem år.

Departementet viser til at uføretrygd skal kompensere for den delen av inntektsevnen som er varig tapt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Ytelsen er ikke tidsbegrenset, men gis ikke etter fylte 67 år. Med dagens botidskrav på tre år, vil personer etter relativt kort tid i Norge kunne få rett til en varig ytelse. Det kan ta tid å opparbeide seg kompetanse og/eller tilknytning til det ordinære arbeidsmarkedet for personer som flytter til Norge. Kombinasjonen kort botid og lav kompetanse kan gi insentiver til å søke uføretrygd før alle muligheter for å kunne komme seg i jobb er uttømt. Et strengere krav til botid vil minske risikoen for at utenforliggende (ikke helsemessige) forhold påvirker inntektsevnen i negativ forstand.

Personer som ikke fyller botidskravet på det tidspunktet de blir uføre, vil ikke kunne kompensere for dette gjennom botid etter uføretidspunktet. Enkelte vil derfor oppleve at en heving av botidskravet fra tre til fem år for rett til uføretrygd vil kunne medføre at inngangsvilkåret for å motta ytelsen ikke oppfylles.

Det vises ellers til departementets vurderinger i punkt 7.4.3.5 om pensjonsytelsene.

Departementet opprettholder etter dette forslaget i høringsnotatet.

Om behovet for overgangsordning vises til kapittel 11.

Se lovforslaget, folketrygdloven § 12-2 første ledd første punktum og tredje ledd.

7.4.3.5 Pensjonsytelser

Departementet foreslo i høringsnotatet å heve botidskravet for pensjonsytelser fra tre til fem år. Dette gjelder alderspensjon (med unntak av den inntektsbaserte delen av ny alderspensjon), ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon og stønad til tidligere familiepleier. Til gjenlevende ektefelle og tidligere familiepleier kan det ytes pensjon eller overgangsstønad. Forslaget om økt botidskrav har betydning for begge ytelsene.

Høringsinstansene har ytret motforestillinger til departementets forslag. Det stilles blant annet spørsmål ved om det er ønskelig å heve botidskravet for pensjonsytelser generelt.

I alderstrygdene fra 1936 og 1957 var det krav om fem års botid umiddelbart før et krav om pensjon ble fremsatt. Ved innføringen av folketrygden i 1967 ble kravet, uten at dette ble nærmere drøftet, redusert til tre år. Situasjonen i dag er helt annerledes hva gjelder mobilitet og migrasjon enn da folketrygden ble innført. Det er derfor etter departementets syn grunn til å vurdere botidskravet.

Hovedformålet med pensjonsytelsene er å sikre inntekt for mottakeren. Ytelsene er beregnet på personer i ulike livsfaser, men felles er at de kan ytes over en lang periode. For langtidsytelser er det etter departementets syn rimelig at det stilles krav til mottakerens tilknytning til Norge. Kravet til botid bør likebehandle flyktninger, norske statsborgere og andre grupper med lovlig opphold i Norge. Alderspensjon og barnepensjon, ytelser til gjenlevende ektefelle og stønad til tidligere familiepleier har ulike formål. Etter departementets mening taler likevel de beste grunner for å stille samme krav om tilknytning til Norge for samtlige ytelser.

I de fleste landene i Europa gis alderspensjon på bakgrunn av yrkesaktivitet, og ikke botid. I de nordiske landene, som har bostedsbaserte pensjonssystemer, kreves det i all hovedsak tre års botid (i Danmark er kravet for danske statsborgere tre år, mens det for andre er ti år). I de landene hvor pensjonssystemene er basert på yrkesaktivitet og avgiftsinnbetaling, varierer kravene til forutgående opptjening. For eksempel har Tyskland et krav om fem år, mens Belgia og Frankrike ikke har noe minimumskrav.1

Det faktum at det norske kravet til forutgående tid, i motsetning til hva som er tilfelle i de fleste landene utenfor Norden, ikke utelukkende er knyttet til yrkesaktivitet, kan etter departementets oppfatning tale for at Norge bør søke å ligge nærmere de høyere botidskravene, enn de lave.

Både ILO-konvensjon 128 og Europarådets Kodeks tillater de ratifiserende statene å ha høyere botidskrav enn det som følger av folketrygdloven.

Det vil etter departementets vurdering være fornuftig at vilkårene for rett til pensjonsytelser ikke er lempeligere i Norge enn i sammenlignbare land.

Pensjonsytelsene består av ulike komponenter, men kravet til forutgående botid gjelder for retten til pensjon i sin helhet. De ulike ytelsene påvirker hverandre, og det vil kunne virke svært kompliserende, både regelteknisk og datateknisk, dersom det stilles ulike krav til botid for de forskjellige ytelsene. Departementet legger til grunn at det har en egenverdi at regelverket er enhetlig og oversiktlig og mener derfor at det bør være samme botidskrav for samtlige pensjonsytelser.

En økning i botidskravet fra tre til fem år vil for de aller fleste ikke ha noen praktisk betydning.

Etter fylte 66 år er det i ny alderspensjon (folketrygdloven kapittel 20) ikke mulig å opparbeide seg botid, slik at personer som kommer til Norge i høy alder kan risikere å ikke oppfylle botidskravet, så fremt de ikke har opparbeidet seg trygdetid i land Norge har trygdeavtale med. Botid i gammel alderspensjon (folketrygdloven kapittel 19) opparbeides til og med det året man fyller 66 år. For perioden fra og med det året man fyller 67 år til og med det året man fyller 75 kan det opparbeides botid bare dersom man har opptjent pensjonspoeng, det vil si dersom man har hatt pensjonsgivende inntekt over ett grunnbeløp. Departementet antar at dette sjelden er praktisk for den aktuelle målgruppen.

Enkelte vil oppleve at en heving av botidskravet fra tre til fem år for rett til etterlatteytelsene vil kunne medføre at inngangsvilkåret for å motta ytelsene ikke oppfylles. Disse ytelsene kan man ikke «bo seg til», slik at for enkelte vil mulighetene for å få disse ytelsene bortfalle. Det er imidlertid et fåtall som vil bli berørt av dette.

Departementet vil også nevne at ved å motta en langtidsytelse tidlig etter ankomst til Norge, er faren for å falle utenfor arbeidslivet større. Departementet mener at forslaget særlig vil fremme arbeidsinsentivene til gjenlevende ektefeller.

Departementet fastholder etter en samlet vurdering forslaget om å heve botidskravet fra tre år til fem år for pensjonsytelsene i folketrygden.

Om behovet for overgangsordning vises til kapittel 11.

Se lovforslaget, folketrygdloven § 16-2 første ledd, § 17-3 første ledd bokstav a og b, § 18-2 første ledd bokstav a og b, § 19-2 første ledd og andre ledd innledningen, § 19-8 første ledd første punktum, § 20-10 første ledd fjerde punktum og andre ledd første punktum.

7.4.4 Integreringsmessige konsekvenser av forslagene og internasjonale forpliktelser

Flere høringsinstanser stiller seg tvilende til om endringsforslagene vil gi arbeidsinsentiver for flyktninger som kommer til Norge, og det uttrykkes bekymring for at endringene vil kunne vanskeliggjøre integrering og bosetting. Disse innsigelsene er nærmere omtalt i kapittel 10.

Enkelte høringsinstanser ga uttrykk for at ulike internasjonale konvensjoner kunne ha betydning for hvilke muligheter Norge har til å endre regelverket på dette området. I et vedlegg til høringsnotatet ble det gjort kortfattet rede for hvilke skranker som følger av de mest sentrale internasjonale avtalene på området. Noen av høringsinstansene viste i tillegg til enkelte andre konvensjoner som de mente var relevante for de aktuelle spørsmålene, og som de derfor syntes burde ha vært vurdert nærmere. De forskjellige konvensjonene og deres relevans for de foreslåtte tiltakene er nærmere omtalt i kapittel 9. Det konkluderes der med at departementet ikke kan se at heving/innføring av botidskrav skulle være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

7.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises til punkt 6.5.1 med hensyn til usikkerhetene i beregningene.

Beregningene forutsetter at det bare er nye stønadsmottakere som blir omfattet av regelendringene. Arbeids- og velferdsetaten har ikke noe medlemsregister som gir en løpende oversikt over opptjening av medlemsperioder eller trygdetid. Beregningene er derfor for de fleste ytelsene basert på anslag ut fra koblinger av data for nye mottakere i 2015 opp mot enten opplysninger om trygdetid (for alderspensjon) eller opplysninger fra folkeregisteret om botid i Norge på tilgangstidspunktet (eller første uføretidspunkt for uføretrygd). På kort sikt er det lagt til grunn at disse dataene vil være representative for å anslå effekten fra 2018 og fremover. Det er ikke spesifikt tatt høyde for at endringer i asyltilstrømningen til Norge eventuelt kan gi andre innsparingseffekter enn hva disse tallene skulle tilsi.

For de ytelsene der det har vært mulig, bygger beregningene på antall innvilgede vedtak der personen har mer enn tre, men mindre enn fem års botid.

Det vil ta flere år før man får full effekt av å skjerpe botidskravene. Effekten vil også avhenge av om man samtidig opphever særreglene for flyktninger. Dersom man ikke gjør det, vil en slik skjerping bare få betydning for personer som ikke er flyktninger, og da i stor utstrekning bare for personer som ikke kan påberope seg en av de trygdeavtalene Norge er bundet av.

Direktoratet antar at den fulle effekten for de fleste av ytelsene først vil ha inntruffet i 2060. De økonomiske konsekvensene av å skjerpe botidskravet for rett til pensjoner, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere, og av å innføre et botidskrav for kontantstøtte, fremstilles i tabell 7.1. Tiltaket er anslått å ha en førsteårseffekt som gir en innsparing på om lag 215 millioner kroner, forutsatt at de særskilte bestemmelsene for flyktninger ikke videreføres. Grove anslag viser at ved full effekt i 2060 vil tiltaket kunne gi en innsparing på et sted mellom 500 millioner kroner og 1,3 milliarder kroner.

Skjerping av botidskravet for alderspensjon vil også gi merutgifter til supplerende stønad. Arbeids- og velferdsdirektoratet anslår førsteårseffekten til supplerende stønad for personer over 67 år å være en utgiftsøkning på 1 million kroner, mens full effekt i 2060 anslås til mellom 10 og 15 millioner kroner. Dersom supplerende stønad utvides til uføre flyktninger, vil skjerping av botidskravet for uføretrygd også gi merutgifter til supplerende stønad. Førsteårseffekten anslås til 2 millioner kroner, mens full effekt i 2060 grovt anslås å ligge mellom 60 og 135 millioner kroner. Nettoinnsparingen av tiltaket i det første året blir dermed på om lag 190 millioner kroner, mens full effekt i 2060 grovt kan anslås til en nettoinnsparing på mellom 500 millioner kroner og 1,2 milliarder kroner.

Hovedårsaken til at innsparingene for alderspensjon er relativt beskjedne, er at en slik skjerping vil ha liten effekt for personer som kan påberope seg en av de trygdeavtalene Norge er bundet av, samt at de som faktisk mister retten til alderspensjon vil miste en svært lav alderspensjon. I tillegg er det veldig få som innvandrer til Norge så sent som i 60-årene fra land Norge ikke har trygdeavtale med.

Dersom botidskravet skjerpes for disse ytelsene, uten at særreglene for flyktninger samtidig oppheves, vil dette gi en innsparing det første året på om lag 180 millioner kroner. Når den fulle effekten for de fleste ytelsene vil inntreffe, i 2060, viser grove anslag at innsparingen vil kunne være et sted mellom 400 millioner kroner og 930 millioner kroner. Tabell 7.2 gir en nærmere oversikt over de økonomiske konsekvensene av tiltaket. Merutgiftene til supplerende stønad vil først komme på lang sikt, og vil da kunne utgjøre mellom 5 og 7 millioner koner.

Dersom man skjerper botidskravene for alderspensjon og uføretrygd, samtidig som man innfører forslaget beskrevet i kapittel 6, viser grove anslag at den samlede innsparingen på lang sikt, i 2060, vil kunne bli på et sted mellom 2,7 milliarder kroner og 4,1 milliarder kroner. Tabell 7.3 gir en nærmere oversikt over de økonomiske konsekvensene av tiltaket.

Det er stor usikkerhet knyttet til spørsmålet om hvordan utbetalingene av økonomisk sosialhjelp vil påvirkes av å øke botidskravet for trygdeytelser, og det legges til grunn at økningen i økonomisk stønad kan variere i intervallet fra tilnærmet 0 prosent for enkelte ytelser og helt opp mot 60 prosent for andre.

Økt botidskrav for alderspensjon antas i liten eller ingen grad å medføre merutgifter til økonomisk sosialhjelp. Årsaken er at de som blir rammet i stor grad vil få supplerende stønad som sikkerhetsnett i stedet.

De økonomiske konsekvensene for kommunene av økte botidskrav for uføretrygd vil også være klart i nedre del av intervallet.

Direktoratet regner med at de økonomiske konsekvensene for kommunene vil være størst som følge av botidskravene for stønad til enslige forsørgere, og til dels også arbeidsavklaringspenger. For de øvrige ytelsene antas det at merutgiftene til økonomisk sosialhjelp vil ligge i det midtre sjiktet av intervallet.

Skjerping av kravene for rett til trygdeytelser, uansett om dette gjøres ved innføring/heving av botidskrav eller på annen måte, vil høyst trolig resultere i en viss økning i utbetalingene av økonomisk sosialhjelp. Hvorvidt tiltakene vil medføre høyere utbetaling av økonomisk sosialhjelp, vil avhenge av om de berørte stønadsmottakerne har andre inntekter og av om de har en ektefelle eller samboer som er i arbeid eller har andre inntekter. I høringsnotatet ble det vist til at det er nødvendig med data om samlet inntekt på husholdningsnivå for å utrede konsekvensene og at Arbeids- og velferdsdirektoratet mangler slike data. Arbeids- og sosialdepartementet har, sammen med Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, tatt initiativ til et samarbeid med kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon, KS, for å foreta en grundigere kartlegging av konsekvensene som de foreslåtte tiltakene vil kunne ha for kommunesektoren. Som et ledd i denne prosessen har Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra departementet utarbeidet statistikk på bakgrunn av opplysninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet om nye mottakere av arbeidsavklaringspenger, stønad til enslig mor eller far og kontantstøtte i 2015, som ville blitt berørt av de foreslåtte regelendringene. Denne statistikken inneholder informasjon om husholdningstype, gjennomsnittlig husholdningsinntekt og andel av husholdningene som mottar økonomisk sosialhjelp i den aktuelle gruppen. Basert på denne statistikken er det nå enighet mellom departementene og KS om et intervall for hvor stor andel av innsparingene i utgifter til arbeidsavklaringspenger, stønad til enslig mor eller far og kontantstøtte som vil resultere i merutgifter til økonomisk sosialhjelp. Intervallene det er enighet om, er for arbeidsavklaringspenger mellom 34 og 53 prosent, for stønad til enslig mor eller far mellom 29 og 59 prosent og for kontantstøtte mellom 4 og 28 prosent. Det legges til grunn at kommunesektoren vil bli kompensert for større merutgifter.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har uttalt at tiltaket i seg selv ikke vil føre til merarbeid for Arbeids- og velferdsetaten, ut over nødvendige endringer i rutiner, rundskriv, vedtaksbrev mv. Endringen vil medføre behov for justeringer i IKT-systemene.

Med hensyn til forslaget om å oppheve botidskravet for hjelpemidler, er det viktig å huske at det allerede i dag er svært omfattende unntak fra kravene til forutgående trygdetid. En oppheving av den formelle hovedregelen om botid vil derfor ikke medføre økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.