12 Merknader til lovforslaget

Til § 1-1 Lovens formål. Forholdet til folkeretten

Sameloven § 1-1 nytt andre ledd regulerer forholdet mellom samelovens regler og folkeretten. Det følger av første punktum at loven skal gjelde «med de begrensinger» som følger av ILO-konvensjon nr. 169. I praksis vil det innebære at ILO-konvensjon nr. 169 går foran loven dersom bestemmelser i loven skulle vise seg å være i motstrid med bestemmelser i konvensjonen. Se for øvrig punkt 3.3.3 og 5.4.2 for en nærmere omtale av bestemmelsen.

Det følger av andre punktum at loven skal anvendes «i samsvar med» folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Med folkerettens regler om urfolk og minoriteter menes blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, FNs konvensjon om barnets rettigheter artikkel 30, Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk, Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og bestemmelser om minoriteter og urfolk i andre konvensjoner. Henvisningen til statens folkerettslige forpliktelser vil også gjelde forpliktelser om urfolk og minoriteter som Norge påtar seg i fremtiden.

FNs erklæring om urfolks rettigheter inneholder også bestemmelser om urfolk og minoriteter. Den er ikke rettslig bindende, og omfattes derfor ikke av ordlyden i andre punktum. Erklæringen kan likevel gi veiledning med hensyn til forståelsen av de folkerettslige forpliktelsene, se punkt 4.1 og 5.4.2.

Bestemmelsen i andre punktum skal forstås slik at folkerettens regler vil være viktige når lovens regler skal tolkes og utfylles. I praksis kan dette få betydning i tilfeller der ordlyden er åpen og gir flere tolkningsmuligheter, men der én tolkning er mer i samsvar med folkerettens regler. Det vil da være naturlig å legge denne tolkningen til grunn.

Til § 4-1 Saker som er gjenstand for konsultasjoner

I første ledd første punktum er det presisert at bestemmelsene i kapittelet gjelder for lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.

Både enkeltvedtak og andre typer beslutninger og tiltak er omfattet av bestemmelsen. Det er ikke et krav om at det må dreie seg om nye tiltak. Konsultasjonsplikten kan også inntre ved tiltak som innebærer en endring eller en utvidelse av et tidligere tiltak. Plikten til å konsultere gjelder selve tiltaket, lovendringen e.l. Det er derimot ikke plikt til å konsultere om beskrivelser av fakta, gjeldende rett, regjeringens politikk mv. Se for øvrig punkt 6.2.1 og 6.4.1.

Konsultasjonsplikten omfatter i utgangspunktet alle ideelle og materielle former for samisk kultur, slik som musikk, teater, litteratur, kunst, media, språk, religion, kulturarv, immaterielle rettigheter og tradisjonell kunnskap, stedsnavn, helse- og omsorgstjenester, barnehager, utdanning, forskning, eiendoms- og bruksrettigheter, arealinngrep- og arealdisponeringssaker, næringsutvikling, reindrift, fiske, landbruk, mineralvirksomhet, vindkraft, vannkraft, bærekraftig utvikling, kulturminnevern, biomangfold og naturvern. Se likevel avgrensningen i § 4-1 fjerde ledd.

Forutsetningen for at konsultasjonsplikten skal inntre er at tiltaket e.l. «vil kunne påvirke samiske interesser direkte», jf. første ledd. Det betyr ikke at de aktuelle sakene må gjelde utelukkende for samer, men det må være en viss sammenheng mellom det aktuelle tiltaket og de samiske interessene for at det skal bli tale om konsultasjonsplikt. Det stilles ikke krav om at tiltaket med sikkerhet kommer til å påvirke samiske interesser. Det er tilstrekkelig at tiltaket kan gi en slik virkning.

Vilkåret om at en sak vil kunne påvirke samiske interesser direkte, betyr også at saken må ha en viss generell interesse for samisk kultur for at reglene skal komme til anvendelse. Det vil dermed ikke være konsultasjonsplikt i enhver sak som har direkte betydning for en eller flere samer, dersom betydningen ikke kan knyttes til samisk kultur. Det betyr i praksis at det bare unntaksvis er aktuelt å konsultere med samiske interesser om saker som gjelder enkeltpersoner.

Det enkelte forvaltningsorgan må foreta en vurdering av om det aktuelle tiltaket er av en slik karakter at det vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Når det er uklart for forvaltningsorganet om det er konsultasjonsplikt i en sak, vil det være naturlig å ta utgangspunkt i Sametingets vurdering om saken vil påvirke samiske interesser direkte. På kommunalt og fylkeskommunalt nivå (jf. § 4-4) vil det også være naturlig å ta utgangspunkt i hvordan representanter for lokale samiske interesser vurderer behovet for konsultasjoner.

Det vil for eksempel kunne være konsultasjonsplikt i noen saker som gjelder tildeling av akvakulturtillatelser, dersom tiltaket vil kunne få særlig innvirkning for sjøsamiske lokalsamfunn og sjøsamiske interesser. Dette gjelder selv om fiske også er en viktig næring for mange nordmenn. Det kan videre tenkes tiltak som i utgangspunktet vil ha lik innvirkning på samfunnet, men hvor deler av tiltaket har en særlig innvirkning på den samiske befolkningen. I så fall vil det kunne være konsultasjonsplikt for disse delene av forslaget. Ved en revisjon av opplæringsloven vil for eksempel bare de delene i loven som er særlig viktige for samiske interesser, være omfattet av konsultasjonsplikten.

I første ledd andre punktum er det tatt inn en avgrensning mot saker om statsbudsjettet. I saker om de budsjettmessige rammene eller den budsjettmessige utviklingen til Sametinget for samiske formål gjelder det egne prosedyrer, og reglene i sameloven kapittel 4 gjelder ikke, se punkt 6.4.2. Et tiltak vil imidlertid ikke falle utenfor konsultasjonsbestemmelsene alene fordi det har en budsjettmessig side. Hvis tiltaket fremmes i forbindelse med statsbudsjettet, vil det være aktuelt å konsultere om innholdet i tiltaket selv om regjeringen ikke kan opplyse om de konkrete budsjettmessige rammene.

I andre ledd er det tatt inn en avgrensning mot saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet på samme måte. Eksempelvis vil saker om eiendomsskatt ikke være gjenstand for konsultasjoner da skatten vil «påvirke hele samfunnet på samme måte». Tilsvarende vil for eksempel kommunale forskrifter om politivedtekter normalt gi generelle regler for befolkningen som sådan, mens kommunale forskrifter om snøskuterløyper vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Etter omstendighetene kan konsultasjonsretten omfatte grenseoverskridende reindrift.

Etter bestemmelsen i tredje ledd gjelder konsultasjonsreglene i saker som er knyttet til naturgrunnlaget for samisk kultur, innenfor «tradisjonelle samiske områder». Uttrykket skal forstås på samme måte som «det samiske reinbeiteområdet» etter reindriftsloven § 4. Videre omfattes også områder som faller inn under lov om reindrift i kommunene Meldal, Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu, Rindal, Sunndal og Surnadal, jf. Trollheimenloven § 1. Det er presisert at bestemmelsene også gjelder for tiltak og beslutninger som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse innenfor dette området. Det kan for eksempel dreie seg om et naturinngrep nær grensene for området, men som har virkning (støy, forurensing mv.) også innenfor området, jf. punkt 6.2.2.2 og 6.4.4.

I fjerde ledd er det gjort unntak fra konsultasjonsreglene for Sametinget i saker hvor Sametinget har innsigelsesadgang etter reglene i plan- og bygningsloven § 5-4. Reglene for innsigelse etter plan- og bygningsloven gjelder så langt de passer ved behandling av saker etter energi- og vassdragslovgivningen. I de nevnte sakene vil den folkerettslige plikten til konsultasjoner være oppfylt gjennom behandlingen av innsigelsene, med de presiseringene som fremgår under punkt 6.4.5. Avgrensningen gjelder bare Sametinget. Det kan derfor oppstå plikt til å konsultere etter reglene i kapittel 4 med representanter for andre berørte samiske interesser.

Til § 4-2 Rett til å bli konsultert

Bestemmelsen slår for det første fast at Sametinget har rett til å bli konsultert i saker som er gjenstand for konsultasjoner etter § 4-1 (saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte). Bestemmelsen nedfeller dermed en rett for Sametinget til alltid å kunne velge å bli konsultert, så fremt vilkårene i § 4-1 er oppfylt.

Etter § 4-2 har også andre representanter for berørte samiske interesser rett til å bli konsultert. Bestemmelsen konkretiserer ikke nærmere hvem som kan regnes som representativ for samiske interesser. Det avgjørende for om andre enn Sametinget er konsultasjonsberettiget, er om de kan bli direkte berørt av tiltaket. Dersom andre aktører kan bli direkte berørt av tiltaket og er representative for de samiske interessene i saken, har de konsultasjonsrett etter denne bestemmelsen. Det gjelder særlig i saker som direkte berører samiske næringer, slik som reindriften.

Når det gjelder spørsmålet om hvem innenfor reindriftsnæringen som er representativ og skal konsulteres, må det skilles mellom lov- og forskriftssaker som gjelder generelt for store områder, og enkeltinngrepssaker. I lov- og forskriftssaker vil det naturlige være å konsultere organisasjonen for næringen, som er Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). I konkrete inngrepssaker vil det derimot være naturlig å konsultere med rettighetshaverne, normalt representert ved det enkelte reinbeitedistriktet. Distriktsstyret i reinbeitedistriktet er demokratisk valgt av rettighetshaverne i distriktet, jf. reindriftsloven kapittel 6. Distriktsstyret representerer reindriftsinteressene i distriktet, jf. reindriftsloven § 44, og må derfor normalt anses som representativt for de reindriftssamiske interessene i saker som berører interessene til distriktet. I enkelte saker vil det også kunne være naturlig å konsultere med svenske samebyer med beiterett i Norge, der deres interesser berøres direkte. Derimot vil det ikke være konsultasjonsplikt overfor Sametinget i Sverige eller Finland.

Når det gjelder øvrige samiske interesser, må utgangspunktet være at Sametinget som regel ivaretar disse interessene. Det vil likevel kunne oppstå særlige situasjoner der det kan være naturlig å konsultere andre, slik som lokalsamfunn eller organisasjoner.

I større arealsaker, for eksempel ved veiutbygging, er det ofte mange berørte parter. Målet for konsultasjonene vil i slike tilfeller ofte være å finne en løsning som i best mulig grad balanserer de motstridende interessene, og å vurdere mulige avbøtende tiltak. Sametinget vil dessuten være en viktig aktør når det gjelder å vurdere helheten i inngrepet, og om det bør tillates.

Til § 4-3 Plikt til å konsultere

Bestemmelsen regulerer hvem som har plikt til å konsultere etter reglene i sameloven. Etter bokstav a gjelder plikten for regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter. Formuleringen er ment å skulle dekke lokale og regionale statlige organer, inkludert statsforvalterne. Statlige tilsyn, styrer og råd e.l. omfattes ikke av lovens ordlyd. Konsultasjonsplikten vil gjelde for statlige organer i den grad organene har ansvar for regelverk, har myndighet til å treffe vedtak eller beslutninger, eller iverksette tiltak som vil kunne få direkte betydning for samiske interesser.

Etter bokstav b gjelder plikten også for statsforetak og private rettssubjekter når de utøver myndighet på vegne av staten. Disposisjonens art er avgjørende for om det er konsultasjonsplikt. Eksempelvis har ikke statsforetak plikt til å konsultere når de foretar disposisjoner av privatrettslig art. Videre vil grunneierdisposisjoner som hovedregel ikke være konsultasjonspliktige.

Finnmarkseiendommen vil som hovedregel ikke være omfattet av plikten til å konsultere etter reglene i sameloven, dels fordi organet primært er å regne som en privat grunneier, og dels fordi Sametinget er sikret deltakelse i forvaltningen blant annet gjennom oppnevnelse av styremedlemmer til Finnmarkseiendommens styre og de særlige saksbehandlingsreglene i saker om endret bruk av utmark. Dersom Finnmarkseiendommen derimot tar beslutninger som må regnes som utøvelse av offentlig myndighet, vil de kunne være omfattet av konsultasjonsplikten overfor andre enn Sametinget når det gjelder disse beslutningene. Beslutninger som fattes av andre organer hvor Sametinget deltar i forvaltningen, herunder rovviltnemndene og verneområdestyrene, vil også bli unntatt fra konsultasjonsplikt i forskrift etter § 4-8.

Til § 4-4 Konsultasjonsplikt for fylkeskommuner og kommuner

I første ledd er det tatt inn en overordnet forankring av konsultasjonsplikten for kommuner og fylkeskommuner. Disse forvaltningsnivåene har plikt til å konsultere «representanter for berørte samiske interesser». I mindre og lokale saker uten prinsipiell karakter vil det ofte være andre enn Sametinget som er mest berørt av det aktuelle tiltaket. Sametinget er derfor ikke gitt en generell rett til å bli konsultert på dette nivået, § 4-2. Som regel vil det være snakk om å konsultere lokale interesser som bygdelag, reinbeitedistrikter, lokale organisasjoner mv. Dersom en sak reiser prinsipielle spørsmål av mer generell karakter, vil likevel Sametinget kunne regnes som «berørt» etter denne bestemmelsen.

Selv om Sametinget som regel ikke deltar i konsultasjoner i saker på lokalt plan, vil Sametinget for eksempel kunne gi veiledning til lokale samiske aktører. Representantene for de lokale samiske interessene kan også be om at kommunen kontakter Sametinget. Dersom Sametinget mener den aktuelle saken er av en slik karakter at Sametinget må regnes som «berørt», er det naturlig at kommunen legger stor vekt på Sametingets vurdering av hvem som er rett konsultasjonspart.

For fylkeskommunale saker vil det kunne stille seg annerledes enn for kommunale saker. Oppgaver på fylkeskommunalt nivå vil ofte omfatte saker som er av stor viktighet for samisk språk, kultur eller næring, som for eksempel undervisningstilbudet for samiske elever i videregående opplæring. I slike saker er det ofte Sametinget som er nærmest til å ivareta de samiske interessene, siden det ikke er naturlige regionale samiske representanter å konsultere med. Av den grunn vil normalt Sametinget være å regne som «berørt» etter bestemmelsen. I slike større saker, eller saker av mer prinsipiell karakter, vil det være naturlig at fylkeskommunen konsulterer med Sametinget. For det tilfelle staten overfører sine konsultasjonspliktige oppgaver til fylkeskommunene, vil plikten til å konsultere med Sametinget dessuten følge med oppgaveoverføringen.

Det kan oppstå konsultasjonsplikt i saker om lokale forskrifter og andre beslutninger eller tiltak, som vil kunne påvirke de berørte samiske interessene direkte. Kommunen og fylkeskommunen vil kunne ha plikt til å konsultere samiske interesser, dersom de vurderer å vedta nye eller endre eksisterende forskrifter, som vil kunne ha direkte betydning for samiske interesser.

Det er ikke konsultasjonsplikt om forslag til budsjett eller revidering av budsjett i fylkeskommuner eller kommuner. Det er parallelt med at saker om statsbudsjettet ikke omfattes av konsultasjonsplikten, jf. lovforslaget § 4-1 første ledd andre punktum og merknadene til den bestemmelsen. Samtidig gjelder det, som for statlig nivå, at et forslag til et tiltak som legges fram i samme dokument som budsjettforslaget, ikke automatisk er unntatt fra plikten til å konsultere alene fordi forslaget er lagt fram som del av en budsjettsak. I slike tilfeller vil spørsmålet om det foreligger konsultasjonsplikt måtte vurderes på selvstendig grunnlag, uavhengig av om det presenteres i et budsjettdokument. For eksempel vil en kommune kunne ha plikt til å konsultere dersom det foreslås å legge ned en skole med samiskopplæring, uavhengig av om forslaget fremmes som del av et budsjettforslag eller som egen sak.

Se for øvrig merknaden til § 4-1 om hvilke saker som er gjenstand for konsultasjoner.

I andre ledd fastslås det at de andre bestemmelsene i kapittelet gjelder for kommuner og fylkeskommuner så langt de passer. Det betyr at hovedprinsippene for hvilke saker som er omfattet av plikten, vil være de samme, jf. § 4-1. Kommunene vil ikke ha plikt til å konsultere Sametinget etter reglene i loven her i saker som nevnt i § 4-1 fjerde ledd, dvs. saker der Sametinget har innsigelsesmyndighet. Lovforslagets § 4-5 (om varsling om saker som kan bli gjenstand for konsultasjoner) gjelder for kommuner og fylkeskommuner, men det vil som hovedregel ikke være grunn til å varsle Sametinget etter § 4-5 i mindre og lokale saker uten prinsipiell karakter.

Bestemmelsen i § 4-6 gjelder også for kommuner og fylkeskommuner.

§ 4-7 om protokoll gjelder ikke fullt ut for kommuner og fylkeskommuner. Det vil være tilstrekkelig at det føres referat fra møtene for å dokumentere sakens historie. Referatet bør angi hva saken gjelder, hvilke vurderinger og standpunkt partene har inntatt, og konklusjonene i saken. Det bør også angis om partene kom til enighet eller ikke.

Bestemmelsene i §§ 4-9 og 4-10 vil ikke foranledige særlige tilpasninger for kommuner og fylkeskommuner.

Til § 4-5 Varsling om saker som kan bli gjenstand for konsultasjoner

Etter første ledd første punktum har det organet som har konsultasjonsplikt, også plikt til å varsle om saker som kan bli gjenstand for konsultasjoner. Bestemmelsen henger sammen med plikten etter § 4-6 til å gi full informasjon om relevante forhold på alle stadier i en sak. Organet skal ut fra sin kunnskap om saken orientere om hvilke samiske forhold som kan bli berørt i den aktuelle saken. Sametinget og andre med konsultasjonsrett må ha full informasjon om saken for å kunne vurdere behovet for konsultasjoner.

Ved oppstarten av en sak vil det ofte være begrenset med informasjon. Et varsel etter § 4-5 første ledd kan for eksempel bestå i å informere om rammene for et arbeid, eventuelt hvilke alternative tiltak e.l. som vurderes som aktuelle å utrede videre. I saker som starter med offentlig høring av en utredning eller et høringsnotat, kan varsel etter bestemmelsen her normalt gis ved at saken sendes på høring til Sametinget og eventuelle representanter for andre berørte samiske interesser. Plikten til å varsle kan strekke seg lenger når det gjelder varsel til andre enn Sametinget. I saker av sentral betydning for samisk kultur kan det oppstå plikt til å konsultere allerede om mandatet for en utredning, eller om innholdet i et høringsnotat. I så fall vil plikten til å varsle inntre på et tidligere tidspunkt. Full informasjon etter § 4-6 i slike saker kan for eksempel være et utkast til mandat eller høringsnotat. Se for øvrig punkt 5.3.

Er varsling ikke gitt, kan Sametinget etter første ledd andre punktum på eget initiativ anmode om konsultasjoner. Det kan for eksempel være aktuelt når ansvarlig myndighet sender en sak på høring, men ikke selv reiser spørsmålet om konsultasjoner. Bestemmelsen åpner da for at Sametinget i høringsrunden kan be om å bli konsultert i saken. Det samme vil gjelde for tiltak o.l. som vil kunne berøre samiske interesser, men hvor organet ikke har vært klar over virkningen. Når organet i slike tilfeller ikke har varslet Sametinget etter første ledd første punktum, kan Sametinget be om konsultasjoner om saken når de får kunnskap om den. Bestemmelsen gir derimot ikke Sametinget en rett til å foreslå tiltak, lovendringer mv. og kreve konsultasjoner om egne forslag. Rammene i § 4-1 gjelder også i slike situasjoner. Konsultasjonsplikten gjelder for lovgivning, tiltak o.l. som myndighetene vurderer å gjennomføre, jf. også punkt 6.2.1.2 og 6.4.6.

Etter andre ledd første punktum må Sametinget og andre med konsultasjonsrett «innen rimelig tid» svare på om de ønsker konsultasjoner i en sak eller ikke.

Hva som regnes som rimelig tid må bero på en helhetsvurdering hvor både sakens art og omfang tas i betraktning. Det må også legges vekt på hvem som anses som berørt av tiltaket, for eksempel om den berørte er en privat part eller offentlig virksomhet. En må i større grad kunne forvente raskere tilbakemelding fra offentlig virksomhet enn fra en privat part. Videre må det tas i betraktning hvor viktig og vanskelig saken er, og hvor mye den haster. Hvis den ikke haster, må partene gis såpass tid at de får mulighet til å skaffe seg de relevante opplysninger for å kunne ta stilling til saken.

Sametinget forventes derfor å gi svar så snart som mulig. I visse tilfeller vil en sak i Sametinget også kunne ha behov for politisk klarering, noe som kan bety at det etter omstendighetene kan bli mer tidkrevende. Som et utgangspunkt, bør det i vanlige saker være mulig for Sametinget å gi en tilbakemelding innen tre uker.

Når det gjelder andre representanter for berørte samiske interesser, vil man ofte måtte beregne noe mer tid. Hva som vil være rimelig tid i slike tilfeller, vil også her avhenge av sakens kompleksitet og hvem som anses som berørt av tiltaket. Som et utgangspunkt bør det i vanlige saker være mulig for den aktuelle samiske parten å gi en tilbakemelding innen fire uker.

På den annen side vil omfanget av inngrepet, og om de berørte interessene samtidig er involvert i konsultasjoner i andre/flere kommuner, måtte tas i betraktning. Dette kan være tilfelle for reindriftsnæringen, ettersom et reinbeitedistrikt kan strekke seg over flere kommuner/fylker.

Dersom den samiske parten ser at det er behov for mer tid, vil det være naturlig at den samiske parten gir forvaltningsorganet beskjed om når det er mulig å svare.

Forvaltningsorganet skal vurdere og avgjøre om sakens kompleksitet og andre forhold på den samiske partens side, tilsier at det skal gis mer tid til å vurdere om det er behov for konsultasjoner.

I saker som starter med en offentlig høring, vil Sametinget og andre med konsultasjonsrett kunne gi tilbakemelding i høringsuttalelsen på om det er ønskelig med konsultasjoner.

Dersom Sametinget eller andre med konsultasjonsrett klager over et vedtak, vil det normalt måtte tolkes som at de også ønsker konsultasjoner, med mindre underinstansen endrer vedtaket i tråd med klagen.

Av hensyn til sakens fremdrift er det viktig at den videre prosessen avklares så tidlig som mulig. Det vil være i strid med lovens intensjon om en av partene benytter konsultasjonsinstituttet i den hensikt å trenere prosessen. I slike tilfeller vil vilkåret om at konsultasjonene skal gjennomføres i god tro, ikke være oppfylt.

Etter andre ledd andre punktum kan Sametinget også gi sin vurdering av om det er andre enn Sametinget som bør konsulteres i saken. Sametinget vil dermed i tillegg til å ha en rolle som konsultasjonspart også ha en viktig rolle som koordinerende instans overfor myndigheter. Sametinget kan også gi tilbakemelding på om saken reiser andre problemstillinger av betydning for samiske interesser.

Til § 4-6 Innholdet i og formålet med konsultasjoner

Det følger av første ledd første punktum at konsultasjonene skal foregå i god tro og med formål om å oppnå enighet. Kravet om at konsultasjonene skal foregå i god tro, må ikke forveksles med godtrokravet i for eksempel den dynamiske tingsretten, som har et annet rettslig innhold enn det man her sikter til. I denne sammenheng knytter godtrokravet seg til et krav om lojalitet mellom vedtaksmyndigheten på den ene siden og de samiske interessene på den annen (lojalitetskrav).

Selv om enighet skal være målet med konsultasjonene, er det imidlertid ikke et absolutt krav om at enighet faktisk oppnås. Men både vedtaksmyndigheten og representanten(e) for samiske interesser må være åpne om sine interesser og standpunkt, fra starten og gjennom hele prosessen. Dersom posisjonene er låst før konsultasjonene, vil det ikke være gjennomført konsultasjoner «i god tro og med formål om å oppnå enighet». Konsultasjoner som gjennomføres av ren formalitet, vil neppe oppfylle vilkåret i § 4-6 første ledd første punktum.

Videre må det settes av tilstrekkelig tid til konsultasjonene. Omfanget av prosessen vil blant annet kunne avhenge av sakens kompleksitet, og må avgjøres fra sak til sak. Det vil imidlertid normalt kreves mer enn et enkelt informasjonsmøte for å oppfylle konsultasjonsplikten. Partene må dele sine foreløpige vurderinger av saken, slik at partene kan vurdere sine utgangspunkter og dermed gjøre det mulig å forstå og nærme seg hverandre.

Et avgjørende element i vurderingen av om konsultasjonsplikten er overholdt, vil være om konsultasjonene og den øvrige deltakelsen i beslutningsprosessene har hatt en form, et innhold og et omfang som gjør dem til et egnet redskap for å oppnå enighet om eller tilslutning til det planlagte tiltaket. I denne forbindelse vil det ha avgjørende betydning om Sametinget og representanter for berørte samiske interesser har hatt en reell mulighet til å øve innflytelse både på prosessen som sådan og på utfallet av de sakene som har vært gjenstand for konsultasjoner. For at disse kravene skal være oppfylt, må berørte samiske interesser blant annet ha fått full informasjon om tiltaket på alle stadier i prosessen.

Første ledd andre punktum fastslår derfor at det organet som har konsultasjonsplikt skal gi Sametinget eller representanter for berørte samiske interesser «full informasjon om relevante forhold på alle stadier i behandlingen av saken». For at konsultasjoner skal være gjennomført i god tro og være et egnet redskap for å oppnå enighet, er det helt sentralt at forvaltningsorganet deler tilstrekkelig informasjon om tiltaket e.l. på alle stadier i prosessen med Sametinget eller representanter for berørte samiske interesser.

Begrepet «full informasjon» er brukt i gjeldende Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget og er et innarbeidet begrep i konsultasjonssammenheng. Begrepet er derfor videreført i lovbestemmelsen. Språklig sett er «full informasjon» et vidt begrep, men i praksis utgjør «relevante forhold» en avgrensning av hvilken informasjon forvaltningsorganet må dele med parten.

Kravet om full informasjon innebærer at forvaltningsorganet gir Sametinget eller representanter for berørte samiske interesser den informasjonen som er nødvendig for at parten kan sette seg inn i, og på forsvarlig grunnlag ta stilling til et foreslått tiltak, lovgivning e.l. Uten kjennskap til myndighetens vurderinger i saken er det vanskelig for Sametinget eller andre å gi sin tilslutning til et foreslått tiltak e.l.

Det vil variere fra sak til sak på hvilket tidspunkt informasjon skal gis, og i hvilket omfang. Bestemmelsen stiller ikke krav til hvordan informasjonen gis. Det sentrale er at nødvendig informasjon blir gitt, men det kreves i utgangspunktet ikke at bestemte dokumenter legges fram. På den annen side vil det kunne være vanskelig å oppfylle kravet til deling av informasjon uten at organet legger fram skriftlig dokumentasjon.

Den offentlige myndigheten som konsulterer, skal formidle informasjonen på egnet måte til den samiske konsultasjonsparten, for eksempel ved å sende informasjon i brev eller elektronisk.

I lovsaker av stor betydning for samisk kultur må det legges til rette for at Sametinget får se hele lovutkastet før de tar stilling til det. Deler av lovutkastet kan unntas dersom det er åpenbart at det ikke har betydning for samiske interesser. Videre må Sametinget få se de sentrale vurderingene som ligger bak forslaget. I saker av sentral betydning for samisk kultur bør Sametinget få se fullstendig utkast til lovproposisjon.

Det er en forutsetning for reelle konsultasjoner at også Sametinget og representanter for berørte samiske interesser bidrar til å opplyse saken og deler sine vurderinger og synspunkter underveis i prosessen. Dersom forvaltningsorganet etterspør opplysninger eller synspunkter fra den samiske parten som er nødvendig for å gjennomføre reelle konsultasjoner, og slike opplysninger og vurderinger ikke blir utvekslet, vil det kunne føre til at konsultasjonene ikke bygger på et fullgodt informasjonsgrunnlag. I et slikt tilfelle vil forvaltningsorganet ikke kunne lastes for at informasjonen i saken eventuell er mangelfull, og slik mangel på informasjon vil ikke kunne påberopes av den samiske parten som en mangel ved konsultasjonen.

Kravet om full informasjon kan i noen tilfeller innebære at konsultasjonene må foregå på samisk, dersom det er nødvendig for at en lokal samisk part skal kunne delta i konsultasjonene og forstå informasjonen som gis. I praksis kan det skje ved at forvaltningsorganet sørger for oversettelse av dokumenter og tolking i møter. Det avgjørende for om det bør tilbys tolking og/eller oversettelse vil være hva slags tilrettelegging som er nødvendig for at den samiske parten skal forstå og gjøre seg forstått i prosessen. Muligheten for at partene skal kunne forstå hverandre er grunnleggende for å oppnå formålet om å konsultere i god tro og med formål om å oppnå enighet.

Bestemmelsen gir ikke grunnlag for å kreve utlevert interne dokumenter eller dokumenter som inneholder opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 flg. Dersom organet for eksempel har mottatt forretningshemmeligheter fra en part i en sak det konsulteres om, er organet underlagt taushetsplikt og plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til slike opplysninger. Konsultasjoner kan ikke alene avvises fordi saken det skal konsulteres om inneholder taushetsbelagte opplysninger, eller eksempelvis informasjon som er børssensitiv. I tilfeller der forvaltningsorganet deler informasjon som kan være børssensitiv, må representantene hos Sametinget som arbeider med saken settes på innsideliste, i samsvar med gjeldende regelverk.

Full informasjon skal gis allerede fra varsling om en sak som kan bli gjenstand for konsultasjoner, jf. § 4-5 første ledd, og skal gis på alle stadier i behandlingen av saken, jf. første ledd andre punktum.

Organet som skal forberede lovgivning, tiltak mv., skal informere og legge til rette for dialog med Sametinget og representanter for berørte samiske interesser så tidlig som mulig i prosessen. Tidlig involvering er viktig siden mulighetene for å oppnå enighet og finne gode løsninger i en sak som regel er størst dersom representantene for de samiske interessene blir involvert i de tidlige fasene av behandlingen av en sak. Det ansvarlige organet skal ut fra sin kunnskap i saken informere om hvilke samiske forhold som kan bli berørt i den aktuelle saken, se også merknaden til § 4-5.

For nærmere veiledning om kravet til god tro og formål om å oppnå enighet vises det til punkt 5.7.

I andre ledd er kravet til god tro og formål om enighet presisert nærmere. Konsultasjonene må begynne så tidlig at det er en reell mulighet til at partene kan vurdere aktuelle løsninger og komme til enighet i saken. Konsultasjonene må uansett begynne så tidlig i prosessen at de er effektive og har betydning. Normalt vil det imidlertid ikke være aktuelt med konsultasjoner før organet som forbereder saken, har utformet en foreløpig vurdering eller et foreløpig forslag til tiltak eller lovgivning e.l. Kravet om at konsultasjoner skal skje før de reelle beslutningene i saken treffes, kan tilsi at konsultasjonsplikten i enkelte tilfeller inntreffer før saken sendes på høring, jf. også merknaden til § 4-5 ovenfor. Se for øvrig punkt 6.4.1 om på hvilket stadium det skal konsulteres.

Etter tredje ledd skal konsultasjonene ikke avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken. Også dette kravet henger sammen med formålet med konsultasjonene etter første ledd. Det følger av bestemmelsen at én av partene som utgangspunkt ikke ensidig kan avslutte konsultasjonene. Først når saken er tilstrekkelig opplyst, partenes vurderinger har kommet klart fram, og det til tross for konsultasjonene ikke er mulig å oppnå enighet i saken, kan en av partene avslutte konsultasjonene.

Til § 4-7 Protokoll

I første ledd slås det fast at det skal føres protokoll fra konsultasjonene. Videre er det tatt inn krav til hva som skal fremgå av protokollen. Protokollen må angi hva saken gjelder, hvilke vurderinger og standpunkter partene har inntatt og konklusjonene i saken. I de tilfellene der partene ikke kommer til enighet, må protokollen gjøre rede for hvilke vurderinger som ligger bak de ulike standpunktene. Konsultasjonspartene kan selv avgjøre hvem som fører protokoll, men det er viktig at begge partene får kommentere og korrigere protokollen før denne godkjennes. Det skal føres protokoll etter hvert konsultasjonsmøte, med mindre partene kommer til enighet om noe annet. Dersom det er flere møter, vil det normalt være behov for å skrive en oppsummerende sluttprotokoll hvor konklusjon i saken framkommer.

I andre ledd heter det at den samiske partens vurderinger i saken skal følge saken fram til endelig beslutning. Det vil for eksempel gjelde for saker som først behandles i et underliggende organ, for så å gå til forvaltningsnivået over. Videre vil det gjelde i saker som blir lagt fram for regjeringen, og saker som regjeringen legger fram for Stortinget i form av proposisjoner og meldinger. I de sistnevnte tilfellene vil representanter for de samiske interessene trolig oftere delta i konsultasjoner med det organet som forbereder saken, enn direkte med den myndigheten som formelt fatter beslutningen. Synspunktene skal da gå fram av dokumentene som legges fram for beslutningstaker. Dette gjelder uansett utfall av konsultasjonene, men vil ha størst betydning i saker der partene ikke har kommet til enighet. Bestemmelsen viser til «vurderinger i saken», men må leses i lys av de øvrige bestemmelsene i loven, slik at det er vurderinger knyttet til konsultasjonspliktige temaer som skal følge saken. Beskrivelsen av Sametingets syn på konsultasjonspliktige tiltak kan inneholde en vurdering av om Sametinget mener tiltakene er tilstrekkelige eller egnet til å nå formålet. Det er derimot ikke plikt til å ta inn en beskrivelse av alle tiltak Sametinget mener burde fremmes på området. I noen tilfeller er Sametinget uenig i statens forståelse av faktum eller gjeldende rett. Det vil da kunne være aktuelt å ta inn en kort beskrivelse av Sametingets syn i redegjørelsen for konsultasjonene i saken, jf. også punkt 6.4.6.

Til § 4-8 Forskrifter

Bestemmelsen inneholder en hjemmel til å gi forskrift med nærmere regler om hvem som har rett og plikt til konsultasjoner, og om gjennomføring av konsultasjoner. Bestemmelsen viser til organer og rettssubjekter som nevnt i § 4-3 og gir derfor ikke hjemmel til å fastsette forskrifter om konsultasjoner for kommuner og fylkeskommuner.

Lovens bestemmelser inneholder overordnede regler om konsultasjoner. § 4-8 gir hjemmel for at lovreglene i tilfeller hvor det er behov for mer detaljerte regler, kan suppleres med forskriftsbestemmelser. Muligheten til å utpensle temaer i forskrift vil gi nødvendig fleksibilitet for partene, ettersom form og innhold i konsultasjoner vil kunne variere fra sak til sak.

Til § 4-9 Virkning av brudd på konsultasjonsregler

Spørsmålet om brudd på konsultasjonsreglene fører til ugyldighet, skal vurderes etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om ugyldighet. Bestemmelsen innebærer derfor ingen endring i gjeldende rett. Det er en viss terskel for at brudd på konsultasjonsreglene fører til at vedtaket kjennes ugyldig. Spørsmålet om når et vedtak anses ugyldig, avhenger av en konkret helhetsvurdering, der feilens art, relevans og konsekvens må vurderes. Det vil også ha betydning om det i tillegg er gjort andre feil i saksforberedelsen.

Det er nærliggende å tenke seg at manglende konsultasjon i saker som kan ha stor betydning for samiske interesser, kan ha hatt avgjørende betydning for vedtakets innhold («virket bestemmende på vedtakets innhold»). Og motsatt, dersom tiltaket viser seg å ikke «få direkte betydning» for samiske interesser, vil eventuelle feil også vanskelig kunne føre til ugyldighet.

Til § 4-10 Forholdet til forvaltningsloven og annen lovgivning

Bestemmelsen i § 4-10 er en ren henvisning til annen lovgivning og innebærer ingen endring i gjeldende rett. Bestemmelsen slår fast at reglene om konsultasjoner gjelder ved siden av saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og regler om samiske interesser i ulike sektorlover. Det er gjort unntak fra dette utgangspunktet i § 4-1 fjerde ledd, fordi innsigelsesinstituttet etter plan- og bygningsloven samlet sett anses å oppfylle de kravene folkeretten stiller til konsultasjoner.

At forvaltningsloven gjelder også for konsultasjoner, innebærer for eksempel at forvaltningsorganet som forbereder saken fremdeles må følge forvaltningslovens regler om varsling og utredning av saken. I tillegg må de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling følges. Det antas likevel at varslingsplikten etter den foreslåtte bestemmelsen i sameloven § 4-5, normalt også vil oppfylle forvaltningslovens krav til varsel, jf. forvaltningsloven § 16. Det antas også at konsultasjoner vil bidra til å oppfylle forvaltningsorganets plikt til å opplyse saken, jf. forvaltningsloven § 17. Konsultasjoner vil dermed kunne inngå som del av organets forberedelse av saken i tråd med forvaltningslovens regler. Konsultasjoner vil også kunne bidra til å klargjøre hvordan vektlegging av samiske hensyn i sektorlovgivningen bør foretas. For eksempel følger det av havressurslova § 11 at det ved tildeling av kvoter av viltlevende marine ressurser innenfor et visst geografisk område skal legges vesentlig vekt på samisk bruk og hva denne bruken har å si for samiske lokalsamfunn. Det vil gjelde uavhengig av om det også er et krav om at det skal konsulteres med representanter for berørte samiske interesser. Det samme gjelder de tilsvarende bestemmelsene i naturmangfoldloven, lakse- og innlandsfiskloven og mineralloven. Reglene om konsultasjoner vil være prosessuelle krav til saksforberedelsen.

Beslutninger som gjøres i forbindelse med konsultasjoner vil ikke være enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan ikke påklages. Beslutning om hvilken informasjon som skal deles med den samiske parten, vil ikke være et enkeltvedtak og vil ikke kunne påklages. Det samme gjelder for eksempel beslutning om å avslutte konsultasjoner. Det vil derimot være adgang til å påklage det endelige vedtaket i en sak det har blitt konsultert om, dersom vilkårene for å klage er oppfylt, jf. forvaltningsloven § 28.

Til offentleglova § 19

Bestemmelsen foreslår endringer i offentleglova. Dagens hjemmel for unntak etter offentleglova § 19 gjelder «statlege organ». Hensynene som taler for at statlige myndigheter skal kunne unnta dokumenter som sendes konsultasjonsparter, gjør seg også gjeldende for kommuner og fylkeskommuner.

Den foreslåtte bestemmelsen gir hjemmel, men ikke plikt, til å unnta dokumenter som utveksles i forbindelse med konsultasjoner. Det betyr også at hovedregelen er her, som ellers, at saksdokumenter, journaler eller lignende er offentlig, med mindre annet følger av lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3 første ledd første punktum.

Dokumenter som utveksles for å avklare om det skal gjennomføres konsultasjoner i en sak omfattes også av bestemmelsen. Dette gjelder likevel ikke dokument som blir utvekslet som ledd i alminnelig høring, jf. annet punktum. Konklusjonen, inkludert partenes endelige standpunkter, for eksempel slik de fremgår av en konsultasjonsprotokoll (det er plikt til å føre protokoll for statlige organ), skal være offentlig, dersom informasjonen ikke må unntas fra offentlighet etter annet regelverk, for eksempel etter forvaltningsloven § 13. Det stilles ikke krav om at det skal gis innsyn i konklusjonen og partenes standpunkter før saken det ble konsultert om er ferdigbehandlet og offentliggjort.

Dokumenter som utveksles med Sametinget eller andre for å få Sametingets innspill og kommentarer i saker der det er klart at det ikke skal konsulteres, faller utenfor virkeområdet til § 19. Også i slike saker kan det i enkelte tilfeller være hjemmel for unntak, men da med hjemmel i andre bestemmelser. Den mest aktuelle hjemmelen i slike tilfeller er offentleglova § 15 andre ledd i kombinasjon med tredje ledd (innhenting av råd og vurderinger).

Hjemmelen for unntak gjelder på et tidlig stadium av en sak, også i de tilfeller hvor det enda ikke er avklart om konsultasjonsplikten inntrer. I andre tilfeller kan det være klart at det ikke foreligger en rett til å bli konsultert, men at konsultasjoner kan ivareta intensjonen med konsultasjonsordningen. Unntaksmuligheten i offentleglova § 19 gjelder også i disse tilfellene.

Det er ikke et poeng i seg selv å unnta dokumenter fra innsyn, men det kan ofte være en forutsetning for at konsultasjoner skal kunne være åpne og effektive, og slik sikre at konsultasjonene gjennomføres i god tro. Selv om den foreslåtte bestemmelsen gir hjemmel til å unnta visse typer dokumenter, plikter forvaltningsorganet fortsatt å vurdere meroffentlighet på vanlig måte, jf. offentleglova § 11. For det tilfelle en av partene vurderer å gi merinnsyn, er det likevel viktig, av hensyn til gjensidig tillit mellom partene, å ha dialog om hva som bør unntas, og hva allmennheten kan gis innsyn i. Ved vurderingen er det naturlig å legge vekt på vurderingene til den parten som har utarbeidet det aktuelle dokumentet eller de aktuelle opplysningene.