7 Hvem har plikt til å konsultere?

7.1 Innledning

Nasjonal gjennomføring av menneskerettskonvensjoner, herunder ILO-konvensjon nr. 169, er et statlig ansvar. Som pliktsubjekt etter konvensjonen må staten sørge for ordninger som gjør at samenes rettigheter etter konvensjonen etterleves. Staten svarer derfor ikke bare for statlige virksomheters handlinger, men også for andre offentlige organer, uansett funksjon og nivå. Et sentralt spørsmål er derfor hvilke aktører som skal ha plikt til konsultere representanter for samiske interesser.

I den videre drøftingen skilles det mellom spørsmålet om konsultasjonsplikt for statlige organer (punkt 7.2), kommuner og fylkeskommuner (punkt 7.3), selvstendige rettssubjekter underlagt offentlig kontroll (punkt 7.4), Sametinget (punkt 7.5), og private tiltakshavere (punkt 7.6).

Utvalget har i utkastet til saksbehandlings- og konsultasjonslov foreslått følgende bestemmelse om hvilke aktører som har konsultasjonsplikt:

§ 15 Plikt til å tilby konsultasjoner

Plikten til å tilby konsultasjoner i saker som nevnt i § 13 gjelder for:

• a. Regjeringen, departementer, direktorater, og andre statlige etater og virksomheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå,

• b. Fylkeskommuner og kommuner,

• c. Statskog SF, Finnmarkseiendommen, Hålogalandsallmenningen og andre selvstendige rettssubjekter som er underlagt offentlig kontroll og som i kraft av eierrådighet eller lovgivning har myndighet til å disponere over bruken av grunn og ressurser i tradisjonelle samiske områder.

Dersom Stortinget overveier å gjøre materielle endringer i et lovforslag som Regjeringen har fremmet for Stortinget etter å ha gjennomført konsultasjoner i samsvar med bestemmelsene i loven her, og endringene kan få direkte betydning for samiske rettighetshavere eller interesser knyttet til bruk og utnyttelse av grunn og ressurser i tradisjonelle samiske områder, skal Sametinget varsles. Dersom Sametinget ber om det, skal det gjennomføres konsultasjoner mellom Stortinget og Sametinget eller den Sametinget utpeker. Det kan fastsettes nærmere regler om gjennomføringen av slike konsultasjoner i Stortingets forretningsorden.

Dersom Sametinget i egenskap av offentlig myndighetsorgan overveier å fatte beslutninger som nevnt i § 13 som kan få direkte betydning for aktører som nevnt i § 14 bokstav b til e, har disse aktørene rett til konsultasjoner.

7.2 Statlige organer

7.2.1 Utvalgets forslag

I forslaget til saksbehandlings- og konsultasjonslov er det i § 15 første ledd lagt opp til at statlige etater – departementer, direktorater, fylkesmenn mv. – skal ha plikt til å tilby konsultasjoner.

I andre ledd er det videre fastsatt at Stortinget i visse tilfeller skal gjennomføre konsultasjoner med Sametinget dersom Sametinget ber om det.

7.2.2 Folkerettslige forpliktelser og gjeldende konsultasjonsprosedyrer

Plikten til å konsultere etter artikkel 6 ligger til «regjeringene» («governments»).

Samerettsutvalget forståelse av «governments» fremgår under punkt 17.2.2.5 i utredningen:

Etter artikkel 6 (1) er staten «regjering» subjekt for konsultasjonsplikten, men plikten gjelder også for departementer, direktorater, tilsyn, styrer, råd og andre organer som er underlagt det statlige forvaltningshierarkiet og som har ansvaret for å utforme regelverk, myndighet til å treffe beslutninger, eller gjennomføre virksomhet som kan få direkte betydning for urfolket. Plikten gjelder også for regionale og lokale statlige forvaltningsorganer som har slike oppgaver, for eksempel reindriftens områdestyrer og fylkesmennene.

Utvalget uttaler videre under punkt 17.5.7.1:

Plikten gjelder imidlertid, som fremholdt i punkt 17.2.2.5, ikke bare for regjeringene selv, men også for andre organer som er en del av statens «sentralforvaltning». Organer som etter dette er underlagt konsultasjonsplikten ved siden av Regjeringen, er blant annet departementer, direktorater og ulike statlige tilsyn, styrer og råd mv.

Dette gjelder imidlertid bare i den grad organene har ansvaret for å foreslå, utforme eller praktisere regelverk, myndighet til å treffe vedtak eller beslutninger, eller iverksette virksomhet som kan få direkte betydning for samiske interesser knyttet til bruk av grunn og ressurser i tradisjonelle samiske områder. Som eksempler på slike organer kan nevnes Direktoratet for naturforvaltning, Fiskeridirektoratet og Reindriftsstyret.

Videre er også statlige organer på regionalt og lokalt nivå som har slik myndighet, underlagt konsultasjonsplikten. Som et eksempel på slike organer kan nevnes fylkesmennene, som blant annet har viktige oppgaver innen miljø- og ressursforvaltningen. Også ulike regionale statlige organer med mer spesialiserte forvaltningsoppgaver, for eksempel reindriftens områdestyrer og de regionale rovviltnemndene, jf. forskrift 18. mars 2005 nr. 242 § 5, kan etter forholdene være subjekter for konsultasjonsplikten etter ILO-konvensjonen.

Utvalget legger til grunn at organer som er en del av statens «sentralforvaltning» er subjekter for konsultasjonsplikten. Slike organer vil ifølge utvalget være departementer, direktorater og ulike statlige tilsyn, styrer og råd mv., ved siden av regjeringen.

Departementet er for øvrig enig med utvalget i at statlige organer på regionalt og lokalt nivå, slik som statsforvalterne, er omfattet av konsultasjonsplikten.

Konsultasjonsplikten vil gjelde for statlige organer i den grad organene har ansvar for regelverk, har myndighet til å treffe vedtak eller beslutninger, eller iverksette tiltak som vil kunne få direkte betydning for samiske interesser.

Samerettsutvalget har videre reist spørsmål ved om Stortinget omfattes av konsultasjonsplikten. Utvalget viser til ordlyden i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 der det slås fast at plikten til å konsultere gjelder på alle stadier av en beslutningsprosess. Utvalget mener derfor at også Stortinget ved behandling av lovsaker vil kunne være pliktsubjekt etter bestemmelsen. Ifølge utvalget tilsier ILOs praksis at det i alle fall under komitébehandlingen av lovsaker vil gjelde en viss konsultasjonsplikt for vedkommende fagkomité. Utvalget uttaler i punkt 17.2.2.7:

Retten til å bli konsultert etter artikkel 6 gjelder med andre ord på alle stadier («all levels») av en beslutningsprosess, enten beslutningene treffes i valgte organer («elective … bodies») eller i administrative organer. Når bestemmelsen samtidig viser direkte til lovsaker («legislative measures»), ville det være lite konsistent om konsultasjonsplikten skulle gjelde når en lovsak er under forberedelse i det aktuelle fagdepartementet eller andre underliggende organer, men ikke etter at saken er oversendt fra departementet/regjeringen til behandling i Stortinget.

Utvalget viser deretter til klagesaker mot Mexico (ilolex: 162004MEX169, ilolex: 162004MEX169A, ilolex: 162004MEX169B). Sakene gjaldt mangelfulle konsultasjoner i forbindelse med grunnlovsendringer. Utvalget viser til ILOs ekspertkomités uttalelser i sistnevnte sak (para. 105):

Det antas her, med henvisning til artikkel 34, at det har vært gjennomført konsultasjoner i samsvar med artikkel 6, men uttales at den måten konsultasjonene ble gjennomført på «before Congress and the state legislatures» kunne ha vært i bedre samsvar med konvensjonens formål, og at det ville ha vært nyttig om disse organene hadde etablert en mekanisme for å oppnå «agreement or consent» om de foreslåtte grunnlovsendringene. Det er nærliggende å forstå dette slik at konsultasjonsplikten også gjelder under den lovgivende forsamlingens behandling av lovsaker, i alle fall dersom det på dette stadiet er aktuelt å foreta materielle endringer i det lovforslaget som er lagt frem for denne forsamlingen.

Utvalget antyder at konsultasjonsplikten i alle fall vil måtte gjelde dersom det foretas endringer i et lovforslag etter at det er lagt fram for den lovgivende forsamlingen.

Utvalget uttaler i den sammenhengen under punkt 17.5.7.4:

Det må derfor antas at det kan gjelde en plikt til å konsultere også etter at lovsaker er ferdigbehandlet på regjeringsnivå og oversendt Stortinget for vedtakelse, og i alle fall dersom det blir aktuelt å endre lovforslaget i forhold til det innholdet dette hadde i den odelstingsproposisjonen som er fremmet for Stortinget. I sakene mot Mexico bemerket imidlertid ILO-organene at «consultations of general scope, as is the case for a constitutional reform, and of national application» vil kunne medføre praktiske vanskeligheter. Selv om det også når en lovsak behandles i Stortinget kan gjelde en plikt til å konsultere, vil følgelig ikke innholdet av plikten nødvendigvis være det samme som på tidligere stadier i prosessen.

Utvalget ser ut til å ha lagt vekt på behandlingen av forslaget til ny Finnmarkslov i Stortinget, der stortingskomiteen gjennomførte konsultasjoner med Sametinget. Utvalget uttaler at Stortinget ser ut til å ha lagt til grunn at Stortinget hadde konsultasjonsplikt i arbeidet med Finnmarksloven under punkt 17.5.7.4:

Det kan for øvrig også bemerkes at Justiskomiteen synes å ha lagt til grunn at den var folkerettslig forpliktet til å konsultere om finnmarkslovens innhold, jf. dens bemerkning om den konsultasjonsprosessen som ble gjennomført i forkant av lovvedtaket innebærer at «Norges folkerettslige forpliktelse om å konsultere samene … [er] tatt inn i Stortingets arbeid». Også forarbeidene til offentleglova § 19 forutsetter at det kan være aktuelt at Stortinget gjennomfører konsultasjoner med Sametinget eller andre samiske interesser.

Foruten den støtten som kan utledes av ILO-praksis for at konsultasjonsplikten også gjelder for Stortingets behandling av lovsaker, er det dermed også støtte for dette synspunktet i intern praksis. Dessuten kan det, uansett rekkevidden av folkerettslige forpliktelsen, i en del saker være hensiktsmessig at det konsulteres også på dette stadiet av lovbehandlingen.

Utvalget uttaler videre:

I slike tilfeller bør derfor Sametinget underrettes, og ha rett til å bli konsultert dersom det ber om det, forutsatt at saken kan få direkte betydning for samiske interesser som er knyttet til bruk og utnyttelse av grunn og ressurser i samiske bosetningsområder.

Departementet er enig med utvalget i at ordlyden i artikkel 6 tilsier at konsultasjonsplikten også vil måtte gjelde i tilfeller der det foretas substansielle endringer i et lovforslag etter at forslaget er oversendt nasjonalforsamlingen. En slik tolkning har også støtte i praksis fra ILO. Formålet bak konsultasjonsplikten taler også for at den lovgivende forsamlingen ikke bør kunne gjøre endringer i lover med direkte betydning for urfolket uten at plikten til å konsultere inntrer.

Departementet vil imidlertid presisere at folkeretten ikke gir anvisning på hvordan plikten til å konsultere skal gjennomføres ved behandlingen av lovsaker. Det vil kunne avhenge av situasjonen om den lovgivende forsamlingen selv bør gjennomføre konsultasjoner med urfolkets representanter, eller om saken i slike tilfeller bør sendes tilbake til regjeringen, som gjennomfører konsultasjonene.

Utvalget kommenterer også spørsmålet om det vil kunne være aktuelt at Stortinget konsulterer andre representanter for samiske interesser enn Sametinget. Utvalget er ikke avvisende til slike konsultasjoner, men anser det ikke påkrevd å gi regler om dette. Utvalget viser til at Sametinget kan avgjøre sin egen rolle i konsultasjonene, og eventuelt overlate rollen som konsultasjonspart til representanter for direkte berørte samiske interesser. Videre antar utvalget at en stortingskomité har full anledning til å konsultere andre enn Sametinget.

Departementet er enig med utvalget i at folkeretten gir rom for ulike løsninger på dette punktet.

Avtalen om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget stadfester at konsultasjonsprosedyrene gjelder for «regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter».

7.2.3 Departementets vurdering

Det er ikke tvilsomt at statlige organer har en plikt til å konsultere representanter for samiske interesser etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6. Plikten gjelder i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Det er også lagt til grunn i prosedyrene for konsultasjoner fra 2005.

Departementet er enig med utvalget i at begrepet «governments» i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 tilsier at konsultasjonsplikten må gjelde for regjeringen, departementer og direktorater. Departementet vil imidlertid peke på at innholdet i begrepene «statlige tilsyn, styrer og råd mv.» i utvalgets forslag ikke er klart. Slike organer vil kunne være organer av ulik karakter, og forholde seg ulikt til regjering og departementer. Departementet mener at det neppe kan slås fast generelt at statlige tilsyn, styrer og råd er omfattet av konsultasjonsplikten.

På denne bakgrunn foreslår departementet at regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter, inkludert statsforvaltere, fortsatt skal ha konsultasjonsplikt. Formuleringen er den samme som i dagens konsultasjonsprosedyrer. Plikten vil gjelde i den grad organene har ansvar for regelverk, har myndighet til å treffe vedtak eller beslutninger, eller iverksette tiltak som vil kunne få direkte betydning for samiske interesser.

Som drøftelsen av folkeretten viser, vil konsultasjonsplikten også kunne inntre i sluttfasen av en lovbehandling dersom Stortinget foretar substansielle endringer i et lovforslag som vil kunne få direkte betydning for det samiske folket. Folkeretten foreskriver imidlertid ikke en bestemt løsning for hvordan konsultasjonene på dette stadiet av lovbehandlingen bør gjennomføres.

Utvalget mener at det vil være hensiktsmessig at Sametinget konsulteres dersom Stortinget vurderer å foreta substansielle endringer i et lovforslag.

Som nevnt ovenfor antar departementet at konsultasjoner om et lovforslag etter at forslaget er lagt fram for Stortinget, vil kunne gjennomføres på ulike måter. For det første kan vedkommende stortingskomité gjennomføre konsultasjoner direkte med Sametinget. Konsultasjonene om forslaget til Finnmarkslov er et eksempel på en slik fremgangsmåte. For det andre kan stortingskomiteen velge å sende saken tilbake til regjeringen for å få utredet eller gjennomført ønskede endringer i lovforslaget. I slike tilfeller er det naturlig at regjeringen ved ansvarlig departement gjennomfører konsultasjonene med Sametinget.

Etter departementets syn er det ikke naturlig at departementet konsulterer om og eventuelt fremmer forslag til konsultasjonsregler for Stortinget. Arbeidsfordelingen mellom Stortinget og regjeringen tilsier at det bør overlates til Stortinget selv å vurdere om og eventuelt hvordan konsultasjonsplikten for Stortinget bør reguleres.

7.3 Kommuner og fylkeskommuner

7.3.1 Utvalgets forslag og synspunkter fra høringen av NOU 2007: 13

Utvalget foreslår at kommuner og fylkeskommuner skal omfattes av plikten til å konsultere i utkastet til lov. På samme måte som statlige organer er kommuner og fylkeskommuner foreslått å ha plikt til å tilby konsultasjoner.

Når det gjelder valg av reguleringsmåte, og høringsinstansenes syn på utvalgets forslag til lovregulering, vises det til punkt 5 ovenfor.

Tidligere Finnmark fylkeskommune mener at lovforslaget går utover Norges internasjonale forpliktelser, og går imot at konsultasjonsordningen blir lovpålagt på regionalt og lokalt nivå.

Også enkelte kommuner mener lovforslaget går lenger enn hva som følger av folkeretten. De gir uttrykk for at konsultasjoner med representanter for samiske interesser bør være begrenset til større regionale og nasjonale saksområder. Andre kommuner gir uttrykk for at de støtter lovforslaget.

Vest-Finnmark Regionråd mener at konsultasjonsinstituttet i hovedsak bør gjelde større regionale og nasjonale saksområder, og ikke mindre saker som avgjøres på kommuneplan, og som styres av sektorlovgivningen.

KS Finnmark og Fylkesmannen i Finnmark mener at konsultasjonsprosessene bør tilpasses et nivå som er hensiktsmessig og effektivt for kommunal saksbehandling, og at det best oppnås ved å videreutvikle konsultasjonsprosessene på overordnet nivå.

Finnmark KrF aksepterer at det foreligger en konsultasjonsplikt på nasjonalt nivå, men går mot at det også gjelder regionalt og kommunalt nivå. De viser til at det vil innebære urimelig byråkrati og forlenget saksbehandlingstid, samt at samiske interesser ivaretas av plan- og bygningsloven.

Sametinget er positiv til at konsultasjonsforpliktelsene i forslaget fra utvalget omfatter kommuner, fylkeskommuner og rettssubjekter som utøver styring og forvaltning av grunn og ressurser hvor samene har rettigheter. Sametinget påpeker at en slik bestemmelse sikrer at de statlige forpliktelsene ivaretas selv om staten delegerer eller overfører myndighet til ikke-statlige virksomheter.

7.3.2 Folkerettslige forpliktelser og gjeldende norsk rett

Etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 nr. 1 er staten «governments» (regjeringene) subjekt for konsultasjonsplikten. Formuleringen «governments» kan rent språklig forstås som at det siktes til de organene som er direkte underlagt regjeringen. En ren ordlydsfortolkning tilsier dermed at kommuner og fylkeskommuner faller utenfor plikten til å konsultere. Samerettsutvalget peker på at kommuner og fylkeskommuner ikke er direkte underlagt regjeringens eller andre statlige organers instruksjonsmyndighet, med mindre det er fastsatt ved lov. Utvalget fremholder at kommuner og fylkeskommuner dermed ikke er direkte bundet av statens folkerettslige forpliktelser (punkt 17.2.2.5). Utvalget uttaler videre:

En stat er imidlertid ikke bare folkerettslig ansvarlig for det som gjøres av organene for staten som sådan, men også for det som gjøres av kommuner og andre offentligrettslige rettsubjekter. I den grad kommuner og fylkeskommuner utøver myndighet for eksempel innen arealdisponeringen i tradisjonelle samiske områder, som kan få direkte betydning for samiske interesser, er dermed staten ansvarlig for at de opptrer i samsvar med statens folkerettslige forpliktelser, og herunder for at de konsulterer samiske interesser i de tilfellene hvor dette er påkrevd. I realiteten vil dermed plikten etter ILO-konvensjonens artikkel 6 også gjelde for kommuner og fylkeskommuner.

Staten har ansvar for at kommuner og fylkeskommuner opptrer i samsvar med folkerettslige forpliktelser. Utvalget konkluderer på denne bakgrunnen med at konsultasjonsplikten i realiteten gjelder for kommuner og fylkeskommuner i den utstrekning slike organer forbereder eller gjennomfører beslutninger og tiltak som kan få direkte betydning for bruken av grunn og ressurser i tradisjonelle samiske områder.

Departementet har vurdert problemstillingen i lys av nyere praksis fra ILO. Spørsmålet om nasjonale og regionale myndigheters ansvar for gjennomføring av konsultasjoner med urfolk og dets representative institusjoner var tema i en sak mot Argentina (ILOLEX:162008ARG169). Deler av saken handlet om at regionale selvstyremyndigheter i Argentina hadde vedtatt lovgivning som berørte urfolksgrupper i en bestemt region, Province of Río Negro. I prosessen som ledet fram mot vedtakelse av lovene, var det kun gjennomført konsultasjoner med et myndighetsoppnevnt urfolksorgan, Council for the Development of Indigenous Communities (CODECI). Klager hevdet at urfolksorganet ikke oppfylte kravene til representativitet i artikkel 6 i ILO-konvensjon nr. 169. I tillegg til å uttale seg om spørsmålet om urfolksorganets representativitet, uttalte ILOs ekspertkomité seg om nasjonale og regionale myndigheters ansvar for å gjennomføre konsultasjoner i tråd med artikkel 6:

The Committee further points out that in so far as there are communities and/or representative organizations that are not covered by CODECI, the Government of the Province of Río Negro should broaden consultations and provide for a mechanism that includes these organizations for the purpose of the consultation and participation established in Convention No. 169, particulary as regards legislative and administrative measures that may affect the peoples directly (see paragraph 75 of this report).

ILOs ekspertkomité legger til grunn at også regionale myndigheter («the Government of the Province of Río Negro»), særlig ved fastsettelse av lovgivning eller tiltak som vil kunne påvirke urfolket på en direkte måte, må gjennomføre konsultasjoner i henhold til artikkel 6.

I anbefalingen til Argentina gir også ILO uttrykk for at statens plikt til å konsultere etter artikkel 6 må forstås i lys av hvordan myndighet til å fatte beslutninger er organisert. ILOs styre, «the Governing Body», tiltrådte anbefalingen fra ILOs ekspertkomité. ILOs styre uttaler:

The Committee recommends to the Governing Body that it approve this report, and, in the light of the conclusions contained in paragraphs 60 99, that it:

[…]

• (d) request the Government to ensure that, in accordance with the principle of concurrent powers of national and provincial authorities, effective consultation and participation mechanisms are established involving all the truly representative organizations of the indigenous peoples, as set out in paragraphs 75, 76 and 80 of this report, in particular in the process of implementing national Act No. 26.160

Selv om ILO ikke uttrykkelig slår fast konsultasjonsplikt for regionale myndigheter, påpekes det at staten har et ansvar for å sikre at effektive konsultasjons- og deltakelsesordninger blir etablert, også i lys av ordningen med «delt myndighet» («concurrent powers») mellom nasjonale og regionale myndigheter.

En slik forståelse av subjektet for konsultasjonsplikten må også sies å være godt i samsvar med formålet med retten etter artikkel 6 til å bli konsultert i saker som vil kunne få direkte betydning for samiske interesser.

I den utstrekning kommuner og fylkeskommuner behandler saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte, vil staten derfor måtte sørge for mekanismer som sikrer at kommunale og fylkeskommunale organer gjennomfører konsultasjoner i tråd med artikkel 6. Det vises for øvrig til punkt 5.2.2 om folkerettslige vurderinger knyttet til reguleringsmåte.

Konsultasjonsprosedyrene, fastsatt ved kongelig resolusjon 1. juli 2005, gjelder ikke for kommunale og fylkeskommunale organer. Samtidig kan det utledes en konsultasjonsplikt av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, jf. punkt 6.2 ovenfor. Konvensjonen har forrang foran annen norsk rett etter menneskerettsloven. Det kan derfor tenkes at det allerede gjelder en konsultasjonsplikt også for kommuner og fylkeskommuner etter denne bestemmelsen.

Sametinget er også sikret en viss deltakelse og påvirkning i beslutningsprosesser på kommune- og fylkeskommunenivå gjennom andre bestemmelser. Sametingets forhold til kommunene og fylkeskommunene er på enkelte områder regulert ved lov. Sameloven, barnehageloven og opplæringsloven inneholder for eksempel bestemmelser om samiske forhold som har direkte konsekvenser for kommunene, og bidrar i så måte til å regulere enkelte forhold mellom Sametinget og kommunene. I tillegg har helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 fjerde ledd en bestemmelse om samiske pasienters og brukeres innflytelse på hvordan den kommunale tjenesten legges opp.

Videre fastsetter plan- og bygningsloven § 5-4 at Sametinget har rett til å fremme innsigelse til kommunale planer. Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven gir også visse retningslinjer for Sametingets rolle med hensyn til øvrig kulturminneforvaltning. Gjennom sine økonomiske virkemidler har også Sametinget en viss innflytelse over kommunenes samepolitiske tiltak, knyttet til for eksempel samisk språk, kultur, barnehager og næringsliv. Det vises for øvrig til punkt 5.3.2 ovenfor om eksisterende ordninger for konsultasjoner og annen medvirkning i kommunesektoren.

7.3.3 Departementets vurdering

Utgangspunktet vil være at statens forpliktelser til å konsultere etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 ikke vil gjelde direkte for kommuner og fylkeskommuner i Norge. Imidlertid vil staten som konvensjonspart måtte sørge for mekanismer som sikrer at kommunale og fylkeskommunale organer gjennomfører konsultasjoner i henhold til artikkel 6. Det vises til punkt 5 ovenfor om regulering av konsultasjonsplikten.

Dagens system for dialog mellom representanter for samiske interesser og kommuner/fylkeskommuner bygger dels på avtaler om samarbeid, dels på lovgivning om Sametingets myndighet på bestemte områder (kulturminnevern, opplæring i og på samisk) og lovgivning som sikrer samisk medvirkning i kommunale og fylkeskommunale beslutninger (forvaltningslov, kommunelov, plan- og bygningslov, byggeforskrift mv.), se oversikt under punkt 5.3.2. Det er også eksempler på at flere kommuner involverer Sametinget og andre representanter for samiske interesser på en slik måte at den folkerettslige plikten til konsultasjoner langt på vei er ivaretatt.

Som nevnt under punkt 5.4.3 ovenfor foreslår departementet at konsultasjonsplikt for kommuner og fylkeskommuner skal forankres i sameloven. Departementet ønsker imidlertid ikke å innføre detaljerte regler for konsultasjoner på disse nivåene. Departementet har, i samråd med kommunal sektor og i konsultasjon med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL), utarbeidet en veileder for konsultasjoner på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, se punkt 1.

Lovfestingen av konsultasjoner vil ikke endre på det kommunale selvstyret. Selv om konsultasjoner har som formål å oppnå enighet, er det fortsatt myndighetene som tar den endelige beslutningen. Eksempelvis, hvis kommunen planlegger et helsetilbud som er særskilt tilrettelagt for eldre samer i kommunen, vil det være snakk om å involvere den samiske befolkningen, gjennom en forening eller lignende, for å prøve å lage et tilbud som er best mulig tilrettelagt for målgruppen. Her er det allerede bestemmelser om medvirkning i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10. Konsultasjoner i en slik sak vil trolig kunne bygge på disse reglene. Kommunen vil på vanlig måte måtte ta hensyn til budsjett og eventuelle andre rammer, men innenfor disse rammene prøve å komme til enighet om en løsning.

7.4 Selvstendige rettssubjekter underlagt offentlig kontroll

7.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget har fremsatt forslag om at visse selvstendige rettssubjekter skal ha plikt til å tilby konsultasjoner på samme måte som offentlige myndighetsorganer. Utvalget foreslår i § 15 første ledd bokstav c at konsultasjonsplikten skal gjelde for:

«Statskog SF, Finnmarkseiendommen, Hålogalandsallmenningen og andre selvstendige rettssubjekter som er underlagt offentlig kontroll, og som i kraft av eierrådighet eller lovgivning har myndighet til å disponere over bruken av grunn og ressurser i tradisjonelle samiske områder.»

7.4.2 Folkerettslige forpliktelser og gjeldende konsultasjonsprosedyrer

Samerettsutvalget drøfter om selvstendige rettssubjekter underlagt offentlig kontroll omfattes av konsultasjonsplikten i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6. Utvalget har vurdert om denne type selvstendige rettssubjekter, særlig Statskog SF, Finnmarkseiendommen og Hålogalandsalmenningen, slik denne er foreslått av utvalget, er omfattet av konsultasjonsplikten.

Bakgrunnen for spørsmålet om Statskogs og Finnmarkseiendommens eventuelle konsultasjonsplikt er at subjektene utøver eierrådighet som tidligere lå til staten. Utvalget reiser problemstillingen som et spørsmål av prinsipiell karakter om hvordan statens menneskerettighetsforpliktelser påvirkes av at oppgaver som tidligere lå til staten, flyttes ut til selvstendige rettssubjekter som det offentlige i begrenset grad har kontroll over.

Samerettsutvalget antar at dersom Statskog SF blir delegert myndighet til å fatte beslutninger som kan få direkte betydning for samiske interesser, vil foretaket være omfattet av «governments» i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6. Statskog vil derfor måtte konsultere når foretaket utøver offentlig myndighet. Departementet støtter en slik forståelse av artikkel 6.

Utvalget drøfter også om Statskog omfattes av konsultasjonsplikten i artikkel 6 når foretaket opptrer som grunneier.

Spørsmålet må sees i sammenheng med vurderingen under punkt 6.2.1.2, der det er drøftet om eierdisposisjoner kan betraktes som et administrativt tiltak og dermed er omfattet av konsultasjonsplikten.

I drøftelsen av spørsmålet under punkt 17.2.2.6 uttaler samerettsutvalget at ILO-organene i sin klagepraksis ikke synes å ha gått eksplisitt inn på spørsmålet om grunneierdisposisjoner kan falle inn under tiltak som det skal konsulteres om.

Utvalget peker likevel på uttalelser fra ILOs ekspertkomité fra 1995 i en «individual direct request» til Norge. Uttalelsene gjaldt tillatelser til leting etter diamanter på Finnmarksvidda som ble utstedt av Statskog Finnmark. Ettersom diamanter etter norsk rett regnes som en mineralressurs som tilligger grunneieren (ikke-mutbare mineraler), mener utvalget at Statskogs tillatelse til letevirksomhet må anses som en grunneierdisposisjon og ikke som offentlige myndighetsutøvelse. Utvalget uttaler:

Når komiteen med henvisning til konsultasjonsforpliktelsen i artikkel 6, fremholder at det kan være «a potential for denial of Sami rights», særlig dersom «the Company» (Statskog) iverksetter tiltak som ikke samsvarer med Sametingets syn, er det nærliggende å forstå dette slik at forpliktelsen også får anvendelse for Statskog SFs disposisjoner som grunneier i tradisjonelle samiske områder.

[…]

Når ekspertkomiteen uttaler at tillatelsene ble utstedt «without the prior consultatations required under Article 15 (2)» er det etter Samerettsutvalgets syn nærliggende å anse dette som en bekreftelse av at forpliktelsen i artikkel 15 (2) også må gjelde for statens grunneierdisposisjoner i tradisjonelle samiske områder, og for det organet som til enhver tid har hånd om disse disposisjonene.

Utvalget forstår dermed uttalelsene fra ILOs ekspertkomité i saken som at komiteen mener grunneierdisposisjoner er omfattet av konsultasjonsplikten. Utvalget trekker også fram hensynet til en lojal oppfyllelse av bestemmelsene om konsultasjoner:

Selv om det ikke foreligger ILO-praksis som tar eksplisitt stilling til spørsmålet om hvor langt slike rettssubjekters konsultasjonsplikt gjelder, taler også hensynet til en mest mulig lojal oppfyllelse av ILO-konvensjonen for at regelen gis en slik utforming.

Dette synspunktet blir utdypet under punkt 17.5.7.3:

Avgjørende for om konsultasjonsplikten får anvendelse, er ikke om staten opptrer som offentlig myndighet eller som grunneier, men om dens beslutninger og tiltak kan få direkte betydning for samiske interesser. Dessuten var Statskog SFs forløper, Direktoratet for statens skoger, et forvaltningsorgan som var direkte underlagt departementet og regjeringen og som dermed også ville ha vært underlagt konsultasjonsplikt. Det har da en sterk formodning mot seg at staten kan unndra seg denne forpliktelsen ved å overføre grunneierrådighet til et statsforetak som er organisert som et selvstendig rettssubjekt. Som fremholdt i punkt 17.2.2.6, har ILO-organene dessuten nokså utvetydig lagt til grunn at konsultasjonsplikten også gjelder for statens grunneierdisposisjoner, uavhengig av hvilket organ som utøver disse.

Utvalget vektlegger det forhold at staten ikke bør kunne unndra seg konsultasjonsforpliktelsen ved å overføre grunneierrådigheten til et statsforetak.

Departementet mener at det avgjørende for om det er konsultasjonsplikt eller ikke, i all hovedsak må være hvilken type tiltak eller beslutning det er tale om, med andre ord om tiltaket kan betraktes som et «administrativt tiltak» etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6, jf. også ovenfor under punkt 6.2.1.2 og punkt 6.4.3.

Samerettsutvalget mener at argumentene for at konsultasjonsplikten gjelder for Statskog, også kan brukes i vurderingen av liknende rettssubjekter. Utvalget uttaler (punkt 17.2.2.6):

Videre må det antas at bestemmelsene om konsultasjoner og deltakelse i forhold [til] selvstendige (offentlige) rettssubjekter, ikke bare gjelder tiltak som Statskog SF iverksetter som grunneier eller i kraft av lovgivning, men også for tiltak iverksatt av liknende selvstendige offentlig eide rettssubjekter gitt at tiltakene kan ha de påkrevde virkningene. Uavhengig av rekkevidden av de aktuelle bestemmelsene, vil det dessuten i disse tilfellene utvilsomt være hensiktsmessig at det konsulteres.

Utvalget mener at også andre rettssubjekter med en viss offentlig kontroll, som Finnmarkseiendommen og Hålogalandsalmenningen, dersom den blir etablert, må være omfattet av konsultasjonsplikten. Utvalget gir likevel i siste setning uttrykk for at rekkevidden av konsultasjonsforpliktelsen er noe uklar på dette punktet.

Ved etableringen av Finnmarkseiendommen i 2006 overtok Finnmarkseiendommen de faste eiendommene i Finnmark fylke som Statskog SF hadde grunnbokshjemmel til, eller som Statskog SF eide uten å ha grunnbokshjemmel. Samtidig er det forutsatt i Finnmarksloven § 5 at det eksisterer rettigheter på denne grunnen som ennå ikke er kartlagt og anerkjent.

Finnmarkseiendommen ledes av et styre bestående av seks medlemmer: tre medlemmer oppnevnt av Finnmark fylkesting og tre medlemmer oppnevnt av Sametinget. Blant medlemmene valgt av Sametinget skal minst ett styremedlem og vedkommendes varamedlem være representanter for reindriften. Sametinget og Finnmark fylkesting er utelukkende oppnevningsorganer og har ikke adgang til å instruere styret i Finnmarkseiendommen.

Styret må imidlertid forholde seg til Finnmarkslovens regler. Finnmarksloven § 6 sier at Finnmarkseiendommen skal forvalte grunn og naturressurser i samsvar med lovens formål og reglene i loven for øvrig. I lovens kapittel 3 er det fastsatt enkelte begrensninger i styrets disposisjoner over grunnen. For eksempel har bestemte grupper (kommunens innbyggere, fylkets innbyggere og allmennheten) rettigheter til bruk av fornybare naturresurser på eiendommen, og det er gitt regler om fordeling av bruken mellom gruppene.

Det har vært reist spørsmål ved om Finnmarkseiendommen må anses som en offentlig eller privat forvalter. I sitt svar på skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Jan-Henrik Fredriksen uttalte justisministeren følgende (Dokument nr. 15:761 (2009–2010)):

Den grunnleggende konstruksjonen er av privatrettslig karakter, men det er offentligrettslige innslag i den nærmere reguleringen, og FeFo skal «forvalte grunn og naturressurser mv. som den eier i samsvar med lovens formål», jf. § 6, som er «å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv», jf. § 1.

Finnmarksloven gir Finnmarkseiendommen status som en alminnelig privat grunneier i de fleste henseender. Det innebærer at Finnmarkseiendommen kan binde seg selv ved avtale og kan pådra seg forpliktelser og ansvar. Samtidig gjelder det visse begrensninger i Finnmarkseiendommens eierrådighet sammenlignet med det som gjelder for alminnelige grunneiere. Formålet i Finnmarksloven § 1 er retningsgivende for virksomheten, og Finnmarkseiendommen er etter lovens § 3 pålagt å se hen til statens folkerettslige forpliktelser under utøvelsen av eierrådigheten. Finnmarkseiendommen er også pålagt å ivareta interessene til fylkets innbyggere og i visse tilfeller allmennhetens interesser gjennom Finnmarksloven. Selv om grunneierdisposisjoner i utgangspunktet faller utenfor konsultasjonsplikten etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6, vil det kunne stilles spørsmål ved om Finnmarkseiendommen som grunneier har tilstrekkelig sterke bindinger til det offentlige til at dens disposisjoner kan sies å være omfattet av konsultasjonsplikten.

Som selvstendig rettssubjekt kan ikke Finnmarkseiendommen instrueres av offentlige myndigheter i sin saksbehandling. Departementet vil for eksempel ikke kunne instruere Finnmarkseiendommen om å treffe et bestemt vedtak eller til å avveie hensynene i en aktuell sak på en bestemt måte. Det kan som utgangspunkt vanskelig sies at Finnmarkseiendommen handler på vegne av det offentlige. Dersom offentlige myndigheter ønsker å pålegge Finnmarkseiendommen plikter, må de ha hjemmel i lov, i samsvar med det som gjelder for andre private rettssubjekter.

Det må i denne sammenhengen også bemerkes at en viktig begrunnelse for å vedta Finnmarksloven og etablere Finnmarkseiendommen nettopp var å sikre samisk deltakelse i forvaltningen av land og vann i Finnmark. ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 om statens plikt til å anerkjenne urfolks eiendoms- og råderett til de landområdene som de tradisjonelt besitter, var et sentralt argument for opprettelsen av Finnmarkseiendommen og for å vedta bestemmelser om kartlegging og anerkjennelse av samers og andres rettigheter til grunn i Finnmark.

Samtidig er det fastsatt i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 at i tilfeller der staten beholder eiendomsretten til naturressurser i urfolkets landområder, skal det etableres prosedyrer for konsultasjoner med urfolket. Det er dermed naturlig å forstå konsultasjoner etter artikkel 15 som et virkemiddel i situasjoner der urfolket selv ikke har råderett over naturressursene i de landområdene de tradisjonelt har brukt. Samene har direkte innflytelse på forvaltningen av Finnmarkseiendommen, gjennom Sametingets oppnevning av medlemmer til styret. Dette trekker også i retning av at konsultasjonsplikten ikke omfatter Finnmarkseiendommens virksomhet.

Finnmarksloven § 10 stiller krav om at Finnmarkseiendommen i saker om endret bruk av utmark må vurdere hvilken betydning endringen vil ha for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. I denne vurderingen skal Sametingets retningslinjer for vurderingen av samiske hensyn ved endret bruk av meahcci/utmark i Finnmark, jf. Finnmarksloven § 4, legges til grunn. Etter reglene i Finnmarksloven § 10 vil et vedtak om endret bruk av utmark på visse vilkår kunne bli forelagt Kongen i statsråd for avgjørelse.

Finnmarkseiendommen er ikke omfattet av dagens prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget, og retningslinjene § 4 endrer ikke på dette utgangspunktet. Finnmarksloven § 10 inneholder særskilte prosessuelle regler for Sametingets innflytelse i saker om endret bruk av utmark. I slike saker er dermed den folkerettslige retten til deltakelse eller konsultasjoner for Sametinget sikret gjennom reglene om oppnevning til Finnmarkseiendommens styre i § 7 og de særlige saksbehandlings- og avstemningsreglene i § 10.

Etter Sametingets retningslinjer § 4 andre ledd bør endret bruk av utmark som utgangspunkt skje etter forutgående konsultasjoner med de som er rettighetshavere, brukere av området eller berørte samiske interesser i området. Bestemmelsen omfatter også Finnmarkseiendommens behandling av saker om endret bruk av utmark.

Etter departementets vurdering vil spørsmålet om Finnmarkseiendommens konsultasjonsplikt overfor rettighetshavere mv. måtte avgjøres etter en konkret vurdering i den enkelte sak. Departementet legger til grunn at Finnmarkseiendommen som privat grunneier som utgangspunkt ikke omfattes av konsultasjonsplikten etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 og artikkel 15. Dersom Finnmarkseiendommen derimot tar beslutninger som må regnes som utøvelse av offentlig myndighet, vil den kunne være omfattet av konsultasjonsplikten overfor andre enn Sametinget når det gjelder disse beslutningene. Se også punkt 6.2.1.2 og 6.4.

7.4.3 Departementets vurdering

Drøftelsen under punkt 7.4.2 viser at i den utstrekning statsforetak og andre rettssubjekter utøver myndighet myndighet på vegne av staten, må slike organer også sies å være omfattet av konsultasjonsplikten. For andre beslutninger som slike rettssubjekter fatter, for eksempel grunneierdisposisjoner, kan det som hovedregel ikke utledes en plikt til å konsultere representanter for samiske interesser, jf. også punkt 6.2.1.2. Det samme vil gjelde for offentlige myndigheter når de foretar disposisjoner av privatrettslig art, for eksempel kjøp og salg av eiendommer. I utgangspunktet vil det avgjørende for om saken omfattes av konsultasjonsplikten være hvilken type disposisjon det er tale om, ikke hvilket rettssubjekt som foretar disposisjonen. Det vises til drøftelsen under punkt 6.2.1.2 og punkt 6.4. Nærmere presiseringer av hvem som har konsultasjonsplikt, vil kunne gis i forskrift.

7.5 Sametinget

7.5.1 Utvalgets forslag og synspunkter fra høringen

I utvalgets forslag til § 15 tredje ledd er det fastsatt at visse aktører med konsultasjonsrett, oppregnet i lovforslagets § 14 bokstav b til e, etter visse vilkår har rett til konsultasjoner med Sametinget.

Utvalget peker på at konsultasjonsplikten klart slår inn overfor Sametinget som forvaltningsorgan, men at dette ikke nødvendigvis betyr at det må nedfelles regler om konsultasjonsplikt i disse tilfellene, jf. NOU 2007: 13, punkt 17.5.7.5, side 901 andre spalte:

Det rettslige utgangspunktet tilsier derfor klart nok at også Sametinget er forpliktet til å konsultere lokale samiske interesser og rettighetshavere når det fatter beslutninger som kan få direkte betydning for disse. Imidlertid kan det likevel spørres om det er noen reell grunn til å foreslå regler om konsultasjonsplikt for Sametinget, for så vidt som det må antas at tinget både i kulturminneforvaltningen og når det utarbeider retningslinjer etter finnmarksloven § 4 og andre bestemmelser, vil ta hensyn til berørte samiske interesser og samrå med disse.

Utvalget antar likevel at en slik lovfesting kan være en nyttig påminnelse om at også Sametinget, når det utøver offentlig myndighet, plikter å konsultere de samiske interessene som dets beslutninger kan få direkte betydning for. Utvalget mener at en slik regel vil understreke viktigheten av at også Sametinget konsulterer disse interessene når det er et reelt behov for det. Avslutningsvis uttaler utvalget:

Det forholdet at Sametinget i lovforslaget ellers er et rettighetssubjekt, som har rett til å bli konsultert, kan ikke anses som noen tung innvending mot at tinget i saker hvor det selv fatter beslutninger som kan få direkte betydning for lokale samiske brukerinteresser, vil måtte konsultere disse før beslutningene fattes. Utvalget har således foreslått at det også inntas en bestemmelse om konsultasjonsplikt for Sametinget.

Under høringen hadde Sametinget synspunkter på denne delen av utvalgets forslag. Sametinget er tvilende til at det kan begrunnes folkerettslig at Sametinget selv skal konsultere representanter for berørte samiske interesser når Sametinget, som offentlig myndighetsinstans, overveier å fatte beslutninger. Sametinget uttaler:

Konsultasjonsplikten er etablert for å sikre samenes innflytelse over beslutningsprosessen. Når myndighet utøves av Sametinget vil det kunne begrunnes ut fra retten til selvbestemmelse, som er en sterkere rett enn konsultasjoner. For det første kan utøvelse av selvbestemmelse ikke forstås som en statsdelegert offentlig myndighetsutøvelse. For det andre vil Sametingets utøvelse av offentligrettslig myndighet som et selvstendig samisk folkevalgt organ for områder som formelt er overført fra Stortinget innebære den deltakelsen ILO 169 artikkel 7 nr. 1 og 15 nr. 1 forplikter statene til å sikre. En annen sak er at drøftelser og aktiv involvering med direkte berørte samiske interesser ut fra alminnelig forvaltningsrett vil være påkrevd.

7.5.2 Folkerettslige forpliktelser og gjeldende konsultasjonsprosedyrer

Sametinget har en særegen stilling som statlig organ i Norge. Sametinget er et folkevalgt organ som skal representere samene i Norge i alle saker som berører dem. Det er slått fast i sameloven § 2-1 første ledd at Sametingets arbeidsområde er alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe.

Sametinget har samtidig forvaltningsoppgaver på bestemte områder, for eksempel er Sametinget offentlig myndighet i saker om samiske kulturminner. I saker der Sametinget utøver selvstyre som forvaltningsorgan kan det tale for at Sametinget, på linje med andre organer med offentligrettslig myndighet, omfattes av konsultasjonsplikten etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6.

Det er på denne bakgrunn grunn til å vurdere om Sametinget, når det opptrer som forvaltningsorgan, faller innenfor plikten til å konsultere representanter for berørte samiske interesser i artikkel 6. Samtidig kan Sametingets myndighet på de aktuelle områdene betraktes som en måte å gjennomføre retten til selvbestemmelse på. Ut fra et slikt perspektiv kan det hevdes at Sametingets selvstyre på disse områdene går lenger enn, og kommer i stedet for, retten til konsultasjoner.

Utvalget har vurdert spørsmålet, og viser i sin vurdering særskilt til bestemmelsen om kulturvern i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, som etter sin art er en individuell rettighet.

Utvalget peker på at Sametinget i enkelte sammenhenger utøver offentlig myndighet som kan få direkte betydning for samiske interesser knyttet til utnyttelsen av grunn og naturressurser. Forvaltningen av samiske kulturminner og fastsettelse av retningslinjer om «endret bruk av utmark» etter finnmarksloven § 4 er eksempler som utvalget trekker fram. Utvalget uttaler (punkt 17.5.7.5):

Sametinget er dessuten et landsdekkende organ og det er ikke gitt at dets vurderinger alltid vil være sammenfallende med vurderingene til lokale interesser i de tradisjonelle samiske områdene. Når Sametinget for eksempel utformer retningslinjer vil det være naturlig at det samrår seg med disse interessene. Dette tilsier at konsultasjonsplikten også bør omfatte Sametinget, i den grad dets beslutninger kan få direkte betydning for samiske interesser.

Dagens konsultasjonsprosedyrer gjelder for statlige myndigheters konsultasjoner med Sametinget. Prosedyrene omfatter ikke Sametingets konsultasjonsplikt med andre representanter for samiske interesser.

7.5.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at konsultasjonsplikten som utgangspunkt også vil inntre i saker der Sametinget er forvaltningsmyndighet. Det kan likevel være nærliggende å si at Sametingets selvstyre på disse områdene kommer i stedet for retten til konsultasjoner. Departementet ser det uansett ikke som naturlig at departementet fremmer forslag til konsultasjonsregler som skal gjelde for Sametinget.

Departementet legger også til grunn at Sametinget involverer representanter for berørte samiske interesser i saksbehandlingen, slik Sametinget viser til i sin høringsuttalelse.

7.6 Private tiltakshavere

Utvalget har også kommentert spørsmålet om private tiltakshavere kan tenkes å ha konsultasjonsplikt. Utvalget peker på at slike konsultasjoner kan være nyttige for å avklare hvilke virkninger et tiltak kan få for muligheten til å utnytte de områdene det berører, og for å iverksette ulike skadedempende tiltak. Utvalget fremhever imidlertid at en eventuell plikt til å konsultere for private ikke vil ha et folkerettslig grunnlag, men at det ikke er noe i veien for å vedta regler om slike konsultasjoner. Utvalget uttaler videre (punkt 17.5.7.6):

Slik utvalget ser det, er det imidlertid mer hensiktsmessig å regulere muligheten til å iverksette tiltak for å dempe skadevirkningene av en virksomhet, ved bestemmelser om at myndighetene dersom de tillater virksomheten, kan pålegge tiltakshaveren ulike vilkår for å evaluere og begrense disse virkningene.

Departementet er enig med utvalget i at konsultasjonsplikten etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 ikke omfatter private tiltakshavere, og mener det heller ikke er hensiktsmessig å gi regler om konsultasjoner mellom private tiltakshavere og representanter for samiske interesser. Det utelukker selvsagt ikke at private tiltakshavere konsulterer representanter for berørte samiske interesser. En slik fremgangsmåte kan også gjøre det enklere for den private tiltakshaveren å oppnå nødvendige offentlige tillatelser.

Departementet viser i denne sammenhengen også til at FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper gir næringslivet et særlig ansvar for å respektere menneskerettighetene, herunder urfolks rettigheter. Statene har også et ansvar for å veilede selskapene i spørsmål om å respektere disse rettighetene.