3 Prop. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner)

Som nevnt innledningsvis, leverte det gjenoppnevnte samerettsutvalget sin utredning NOU 2007: 13 Den nye sameretten i desember 2007. Utvalgets utredning var et resultat av langvarige konsultasjoner med Sametinget og, for relevante deler av forslaget, Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). I løpet av arbeidet fikk også KS mulighet til å uttale seg om deler av utvalgets lovforslag.

Høsten 2018 fremmet regjeringen Prop. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner), som en oppfølging av samerettsutvalgets utredning. I proposisjonen foreslo departementet et eget kapittel i sameloven om konsultasjoner.

Stortinget vedtok 9. mai 2019 å sende proposisjonen tilbake til regjeringen, og anmodet regjeringen om å sende forslaget til endringer i sameloven ut på alminnelig høring, før saken fremmes for Stortinget til ny behandling. Bakgrunnen var at det var gått lang tid siden samerettsutvalgets utredning var på høring. I tillegg ba flertallet i Stortingets kommunal- og forvaltningskomité om at utkast til veileder, som ble varslet i proposisjonen, skulle være klar på samme tidspunkt og høres samtidig med proposisjonen, jf. Innst. 253 L (2018–2019) Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om endringer i sameloven mv. (konsultasjoner).

I tråd med Stortingets anmodning, utarbeidet departementet en veileder for kommuner og fylkeskommuners konsultasjoner med berørte samiske interesser i samråd med KS og i konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL).

Den 29. november 2019 sendte regjeringen saken på høring sammen med utkast til veileder med høringsfrist 29. februar 2020.

3.1 Høringsinnspill til Prop. 116 L (2017–2018) med tilhørende veileder

Forslag til Prop. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) med tilhørende veileder ble sendt på høring til følgende instanser:

• Departementene

• Statsministerens kontor

• Sametinget

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB)

• Fiskeridirektoratet

• Helsedirektoratet

• Internasjonalt reindriftssenter

• Konfliktrådet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Landbruksdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Mattilsynet

• Miljødirektoratet

• Utdanningsdirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Sivilombudsmannen

• Statens kartverk

• Statens naturoppsyn

• Statkraft

• Statnett

• Statskog SF

• Domstoladministrasjonen

• Høyesterett

• Agder lagmannsrett

• Borgarting lagmannsrett

• Eidsivating lagmannsrett

• Frostating lagmannsrett

• Gulating lagmannsrett

• Hålogaland lagmannsrett

• Indre Finnmark tingrett

• Fylkesmennene

• Fylkeskommunene (Statsforvalterne fra 1. januar 2021)

• Kommunene

• Divvun

• Giellatekno

• Nord universitet

• Sámi allaskuvla/ Samisk høgskole

• Norges arktiske universitet – UiT

• Senter for samisk helseforskning

• Senter for samiske studier

• Finnmarkseiendommen

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Pasient- og brukerombudene i fylkene

• Reindriftsstyret

• Statistisk sentralbyrå

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Finnmarkssykehuset HF

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske kirke

• Samerådet

• Samisk kirkeråd

• SANKS – Samisk nasjonalt kompetansesenter – psykisk helsevern og rus

• SEAD – Samisk spesialpedagogisk tjeneste/ sámi earenoamášpedagogalaš doarjja

• StatPed – Statlig spesialpedagogisk tjeneste

• Stormen samiske senter, Bodø

• Tolkeforbundet

• KS

• KS Midt-Norge

• KS Nord-Norge

• Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS)

• Samisk bibliotektjeneste

• Bivdi – Sjøsamisk fangst- og fiskeriorganisasjon

• Finnmark sjølaksefiskeforening

• Nordre Nordland og Troms grunneier og sjølaksefiskeforening

• Sør-Varanger sjølaksefiskarlag

• Tana- og omegn sjølaksefiskeforening

• Den Norske Turistforening

• EDL – Organisasjonen for etnisk og demokratisk likeverd

• Landsorganisasjonen i Norge

• Granbygda utmarkslag

• Kontaktutvalget for tamreinlagene i Sør-Norge

• Naturvernforbundet

• Norges Bondelag

• Norges Fjellstyresamband

• Norges Jeger- og fiskerforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bonde- og småbrukarlag

• Singsås Fjellstyre

• NetSam – Sámi oahpahusa fierpmádat – Sámegielåhpadusá værmádahka – Viermievierhkie saemienlïerehtæmman – Nettverk for samiskopplæring

• Sámi lohkanguovddáš/Senter for samisk i opplæringa

• RESAK – regionalt samisk kompetansesenter – barnevern

• Samisk utviklingssenter for sykehjemstjenester

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen

• Foreldreutvalget for barnehager

• Utdanningsforbundet

• Duoddara Ráfe – Pitesamisk senter

• Mearrasiida (tidligere Sjøsamisk kompetansesenter)

• Noereh – samisk ungdomsorganisasjon

• Norske Reindriftsamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Salas– Samisk forlegger- og avisforening

• Samenes Folkeforbund

• Sámi Juristtaid Searvi – Samisk Juristforening

• SámiNisson forum

• Samisk eldreråd

• Samisk hus, Oslo

• Samisk legeforening

• Samisk studieforbund

• Sijti Jarnge – Samisk kultur og utviklingssenter

• Skoltene i Norge

• Østsamene i Neiden

• Álttá Sámi Giellaguovddáš

• Aajege – samisk språk og kompetansesenter, Røros

• Árran Julevsáme guovdásj, Tysfjord

• Ástávuona giellagoahtie, Lavangen

• Deanu giellagáddi (SEG)/Tana samiske språk-senter

• Gáisi Giellaguovddáš, Tromsø

• Gïeleaernie, Røyrvik

• Gïelem nastedh, Snåsa

• Isak Saba guovddáš. Nesseby

• Sámi giellaguovddáš / Samisk språksenter, Kåfjord

• Samisk språk- og kultursenter, Porsanger

• Senter for nordlige folk

• Storfjord språksenter, Skibotn

• Várdobaiki samisk senter, Evenes

• Reinbeitedistriktene i Nordland

• Reinbeitedistriktene i Troms

• Reinbeitedistriktene i Trøndelag/Hedmark

• Reinbeitedistriktene i Vest-Finnmark

• Reinbeitedistriktene i Øst-Finnmark

• Kontaktutvalget for tamreinlagene i Sør-Norge v/Hallgeir Opdal

• Grans sameby

• Könkämä sameby

• Laevas sameby

• Lainiovuoma sameby

• Luokta-Mavas sameby

• Rans sameby

• Saarivuoma sameby

• Sirges sameby

• Svaipa sameby

• Sörkaitums sameby

• Talma sameby

• Tuorpons sameby

• Umbyens sameby

• Vapstens sameby

• Vilhelmina Norra sameby

• Vilhelmina Södra sameby

• Høringsinnspill

Departementet mottok høringsinnspill fra følgende instanser:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Helsedirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kriminalomsorgen region nord

• Landbruksdirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Statens kartverk

• Statskog SF

• Statistisk sentralbyrå

• Høyesterett

• Borgarting lagmannsrett

• Borgarting lagmannsrett/menneskerettighetsutvalget

• Fylkesmannen i Trøndelag (Statsforvalteren i Trøndelag fra 1. januar 2021)

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Troms og Finnmark fylkeskommune

• Trøndelag Fylkeskommune

• Alta kommune

• Hadsel kommune

• Hammerfest kommune

• Holtålen kommune

• Hábmera suohkan – Hamarøy kommune

• Kautokeino kommune

• Meråker kommune

• Målselv kommune

• Namsos kommune

• Narvik kommune

• Os kommune i Innlandet

• Porsanger kommune

• Raarvihken tjïelte/Røyrvik kommune

• Røros kommune

• Røyrvik kommune

• Selbu kommune

• Snåsa kommune

• Surnadal kommune

• Sør-Varanger kommune

• Tana kommune

• Tydal kommune

• Finnmarkseiendommen

• Kirkerådet, Den norske kirke

• Nasjonalt senter for samisk i opplæringa, Samisk høgskole

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Samisk nasjonal kompetansetjeneste – psykisk helsevern og rus (SANKS)

• Kommunenes organisasjon

• KS Nordland

• KS Troms og Finnmark

• Den norske Dommerforeningen

• Utdanningsforbundet

• Samisk kirkeråd

• Samisk nasjonal kompetansetjeneste (SANKS)

• Nord-Trøndelag reinbeiteområde v/plankonsulent

• Bjerkvik og omegn sameforening

• Deanu Sámiid Searvi

• Guevteli Saemieh NSR

• Guovdageainnu Olgeš

• Iinna ja biras sámiid searvi / Hinnøy og omegn sameforening

• Noereh

• Láhppi Sámiid Searvi/Loppa Sameforening NSR

• Làhppi Sàmiid Searvi/Loppa Sameforening NSR v/Kim Gøran Pedersen

• Kvænangen sameforening

• Kárášjoga Sámiid Searvi

• Norske Reindriftsamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund (NSR)

• Norske Samers Riksforbunds ungdomsutvalg (NSR-U)

• Návuona Sámiid Searvi

• Oslo samiid searvi

• Romssa Sámi Searvi – NSR

• Samenes Folkeforbund

• Samerådet

• Sametingets eldreråd

• Várdobáiki

• Áltta Sámiid Searvi / Alta sameforening

• Árran lulesamiske senter

• Raisin kveeni‐suomi seura – Nordreisa kvensk-finsk forening

• Kvenlandsforbundet

• Tana kvenforening

• Etnisk og Demokratisk Likeverd (EDL)

• Høyres samepolitiske arbeidsutvalg

• Kautokeino Høyre

• Senterpartiets Sametingsgruppe

• Sálas – Samisk forlegger- og avisforening

• Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og Mediebedriftenes landsforening

• Norsk redaktørforening

• Norsk journalistlag

• Næringslivets sikkerhetsråd

• Utmarkskommunenes sammenslutning

• Gåebrien sijte og Fæmunden sijte

• Lákkonjárga reinbeitedistrikt

• Nord-Trøndelag reinbeiteområde v/plankonsulent

• Maadtoij-Sijte

• Reinbeitedistrikt 16-Karasjok vest

• Snåsaen tiïelte Snåsa kommune

• Voengel-Njaarke reinbeitedistrikt

• Møre og Romsdal Bondelag

• Norges Bondelag

• Norges Skogeierforbund

• Granbygda Utmarkslag

• Håneset grunneierlag

• Könkämä sameby v/ordfører Nils Vasara-hammare

• Selbu Utmarksråd og Roltdal Allmenningsstyre

• Østsida Utmarkslag

• Ann Karin Kvernmo, leder Rahkka ja biras Sámiid Searvi (Bjerkvik og omegn Sameforening).

• Gisle Huseby

• Magne Harald Liabø

• Ingrid Nordmark

• Nora Marie Bransfjell

• Odd Oskarsen

• Per Arne Amundsen

• Stig Harby

• Sverre Almås

• Unni Jakobsen

Følgende instanser hadde ikke merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Norges Høyesterett

• Borgarting lagmannsrett

• Statistisk sentralbyrå

• Oslo kommune, byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap

Departementet mottok 108 høringsuttalelser. De fleste høringsinstansene gir uttrykk for at det er gode grunner til å lovfeste konsultasjonsplikten, og stiller seg positive til at dette gjøres gjennom en endring av sameloven, slik departementet foreslår. De fleste høringsinstansene er også enige i departementets vurdering av at Norge – som konvensjonspart – må sørge for mekanismer som sikrer at kommunale og fylkeskommunale organer gjennomfører konsultasjoner etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6. Flere fremhever dessuten at lovforslaget vil sørge for gode prosedyrer for å ivareta samiske hensyn på et tidlig stadium.

Høringsinstanser som har gått imot forslaget gir uttrykk for at lovforslaget er for lite detaljert og skaper usikkerhet, og at forslaget vil føre til økt saksbehandlingstid og økte kostnader for både kommuner og næringsliv.

Departementet vil i det følgende gi en generell omtale av høringsinnspillene. Departementet omtaler ikke innspill fra høringsinstanser i denne høringsrunden som ikke omhandler, eller som ligger på siden av, forslagene til endringer i sameloven.

Alta kommune mener at lovfestingen av konsultasjonsplikten kan bidra til å spare kommunene og reinbeitedistriktene for klagesaker og eventuelt påfølgende rettssaker som både fordyrer og forlenger saksprosessene.

Troms og Finnmark fylkeskommune viser til at høringsforslaget representerer en naturlig forlengelse av det samarbeid kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge allerede har med Sametinget og med samiske interesser, og mener lovforslaget bidrar til å styrke dette. Fylkeskommunen uttaler:

Gode konsultasjonsprosesser kan bidra til å fremme dialog og felles forståelse, bygge gode relasjoner og forebygge konflikt, omkamper og klagebehandlinger. Saksbehandlinga kan samlet sett ofte bli mer effektiv. Det er lett å se for seg at lokale vedtak hvor man har vært igjennom en god konsultasjonsprosess, vil få større legitimitet og kan være et bedre grunnlag for å fatte beslutninger som styrker samfunnsutviklinga. Det er videre en styrke i lovforslaget at det anerkjennes at saker som fra et stortingsperspektiv kan virke små, kan være saker av stor betydning for samiske lokalmiljøer.

Det vises til at konsultasjonslovgivningen ikke bare handler om plikten til å konsultere, men at den bidrar også til en bevisstgjøring omkring samiske interesser og behovet for å legge til rette for gode beslutningsprosesser som inkluderer hele befolkninga i fylket vårt.

I forhold til etablerte rutiner for involvering av samiske interesser, særlig Sametinget, forventes det ikke nevneverdig økte kostnader for fylkeskommunen. Samtidig må det utvikles rutiner for formalisering av konsultasjoner. Dette kan gjøres i egen regi, eller det kan inngå som en del av en fornyet samarbeidsavtale med Sametinget.

KS støtter departementets forslag, men mener det bør vurderes om enkelte presiseringer i veilederen bør skrives direkte inn i lovens ordlyd for å tydeliggjøre grensene for konsultasjonsplikten. KS uttaler:

Det fremgår av bestemmelse av § 4-6, tredje ledd, at konsultasjonsprosessen ikke skal avsluttes sålenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken. Dette er i veilederen uttrykt slik […]; dersom saken er tilstrekkelig opplyst, partenes vurdering har kommet klart frem, og det til tross for konsultasjonene ikke er mulig å oppnå enighet i saken, kan en av partene avslutte konsultasjonene. KS foreslår at nevnte presisering tas inn i lovteksten.

Det uttales i veilederen […], at den aktuelle samiske interessen svarer i løpet av fire uker. KS foreslår at dette også skrives inn som frist i loven, men slik at kommunen kan gi oppfriskning ved oversittelse av fristen. Dette vil speile klagerett etter forvaltningsloven.

Det fremgår av veilederen […] at fylkeskommunenes og kommunenes grunneierdisposjoner eller andre privatrettslige disposisjoner ikke faller inn under konsultasjonsplikten. Dette burde også vært tydeliggjort i selve loven.

[…] Det bør i loven også tydeliggjøres i større grad i hvilke saker det skal konsulteres i henhold til §4-4, første ledd. I veilederen står det at saker av generell karakter som antas å påvirke samfunnet på samme måte, faller utenfor konsultasjonsplikten. Det antas at en slik presisering også med fordel kan angis i selve lovteksten.

KS mener at kravet om konsultasjoner vil kunne medføre behov for økte ressurser i kommuners og fylkeskommuners forvaltning av ordningen. En konsultasjonsplikt innebærer noe mer enn den tidligere ordningen om rett til å bli «hørt», som gjelder alle. Lovfestingen vil i seg selv også kunne medføre økt møteaktivitet, fremleggelse av dokumentasjon og behandling av saken.

Menneskerettighetsutvalget i Dommerforeningen gir sin generelle støtte til både lovforslaget og utkastet til veileder. Dommerforeningen mener de foreslåtte bestemmelsene må anses å være en oppfølging av de forpliktelser offentlige myndigheter har i samsvar med internasjonale sedvaner, slik det fremgår av ILO-konvensjon nr. 169 og FNs urfolkserklæring. Dommerforeningen mener imidlertid at en drøftelse av den særlige bestemmelsen om konsultasjoner i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 16 andre ledd, mangler. Dommerforeningen uttaler dessuten:

I forvaltningsloven, kommuneloven og ellers i særlovgivningen er det gitt forholdsvis detaljerte regler om krav til offentlige myndigheters saksbehandling. Sammenlignet med disse regler gir lovutkastet § 4-6 en nokså generell beskrivelse av hvordan konsultasjonsprosessen skal gjennomføres. Av proposisjonen fremgår det at konsultasjonsprosessene vil omhandle svært forskjelligartede forhold, og at man av denne grunn har valgt generelle regler for å gi rom for en fleksibel tilnærming i det enkelte tilfelle. Alternativet ville vært å formulere et mer omfattende og detaljert regelverk […].

Når det gjelder lovutkastet § 1-1 andre ledd, om forholdet til folkeretten, mener Dommerforeningen dette kan gi utfordringer for den konkrete rettanvendelsen. Dommerforeningen uttaler:

Dommerforeningen vil i denne forbindelse påpeke at presumpsjonsprinsippet uansett vil gi føringer for rettsanvendelsen, samt at flere av bestemmelsene i ILO-169 og urfolkserklæringen også følger av andre bindende menneskerettighetskonvensjoner og praksis knyttet til disse.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) støtter lovforslaget og mener de foreslåtte reglene tilfredsstiller de prosessuelle kravene om konsultasjoner etter ILO-konvensjon nr. 169, tilpasset norske og samiske forhold.

Senterpartiets sametingsgruppe viser til at forslaget er i tråd med prinsippene om at kommuner og fylkeskommuner bare kan tildeles oppgaver i lov, og at det i størst mulig grad bør være opp til kommunen selv å finne ut av den nærmere oppgaveløsningen.

Salas – Samisk forlegger- og avisforening støtter forslaget om at reglene om konsultasjoner inntas i sameloven, slik departementet foreslår. Foreningen mener imidlertid at ordlyden i lovutkastes § 4-7 andre ledd, «Den samiskepartens», bør endres til «De samiske partenes». Foreningen viser til at det i mange saker vil være mer enn én berørt samisk part. Ifølge foreningen kan det også tenkes at ulike samiske parter kan ha ulike vurderinger og standpunkter som alle må behørig protokolleres. Foreningen støtter derimot ikke den foreslåtte bestemmelsen i offentleglova § 19 om å unnta dokumenter fra innsyn. Foreningen uttaler:

Vi mener at konsultasjoner mellom offentlige myndigheter og landets urfolk som hovedprinsipp bør foregå i dagslys med full åpenhet. Dette er viktig for å bygge tillit mellom ulike befolkningsgrupper og ulike offentlige instanser.

Holtålen kommune mener det er helt naturlig at det innføres en konsultasjonsplikt overfor kommunene, da kommunen utgjør den største arealforvalteren i de samiske reinbeiteområdene. […] Holtålen kommune mener konsultasjonsplikten bør lovfestes.»

Nordland fylkeskommune er positiv til forslaget om å lovfeste statens eksisterende folkerettslige prinsipper om konsultasjoner i sameloven. Fylkeskommunen er også positiv til å forankre kommuners og fylkeskommuners plikt til å konsultere i sameloven § 4-4. Samtidig vises det til at en lovfesting av konsultasjonsplikten vil kunne få økonomiske og administrative konsekvenser for disse forvaltningsnivåene i form av økt arbeidsbyrde og lengre saksbehandlingstid i enkelte saker. Fylkeskommunen peker også på at det må tas høyde for i de sakene konsultasjonsplikten gjelder.

Narvik kommune er imot lovforslaget § 4-4, og mener innføring av konsultasjonsplikt i lov legger begrensninger på det kommunale selvstyret. Kommunen mener at dette bør løses på andre måter enn gjennom lovfesting av konsultasjonsplikten slik departementet foreslår. Det vises blant annet til at veilederen er et bedre verktøy enn en lovfesting av konsultasjonsplikten.

Meråker kommune, Selbu kommune og Tydal kommune peker på at det ikke er foretatt noen beregninger av de økonomiske konsekvensene ved ordningen, eller hvem som skal ta de økonomiske forpliktelsene. Kommunene mener at dette er en svakhet ved lovforslaget.

Surnadal kommune mener at det at konsultasjonene skal skje på alle trinn i saksbehandlingen i tillegg til det som følger av forvaltningsloven og annen særlovgivning, kan føre til lang og kostbar saksbehandling, forsinkelse og trenering av saker.

Hammerfest og Hadsel kommuner viser til at plan- og bygningsloven § 5-1 i stor grad ivaretar de samiske rettighetene. Kommunene viser til at den kommunale saksbehandlingen vil bli mer byråkratisk, at saksbehandlingstiden i enkelte saker må kunne forvente å øke, og at forslaget strider mot regjeringens ambisjoner om gode og effektive plan- og byggesaksprosesser. Det vises dessuten til at endringene vil kunne medføre behov for økte stillingsressurser og merkompetanse i kommunene og fylkeskommunene om samiske og juridiske forhold.

Selbu Utmarksråd og Roltdal Allmenningsstyre mener høringsretten som følger av plan- og bygningsloven er tilstrekkelig, og ber om at forslaget forkastes.

Norsk presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening (MBL), Norsk Redaktørforening (NR) og Norsk Journalistlag (NJ) støtter ikke forslaget til endringer i offentleglova § 19. Foreningene mener forslaget er svakt begrunnet for statlige virksomheter og at det strider mot intensjonene i loven. Det samme vil da gjelde overfor kommuner og fylkeskommuner.

Når det gjelder veilederen, viser de fleste høringsinstansene til at veilederen i stor grad tar opp de temaene som er viktige for å veilede kommuner og fylkeskommuner ved gjennomføring av konsultasjoner.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) mener veilederen gir god veiledning om hva konsultasjonsplikten dreier seg om og hvordan den kan praktiseres. NIM anser det likevel som hensiktsmessig å evaluere veilederens funksjon etter en tid.

Menneskerettighetsutvalget i Dommerforeningen mener at veilederen for kommuner og fylkeskommuner inneholder flere nyttige avklaringer om konsultasjonsprosessene, noe som skaper et godt grunnlag for gode lokale prosesser.

Norske Samers Riksforbund (NSR) tror veilederen vil være svært nyttig for kommunene. NSR peker også på at sameforeningene vil være en av de aktuelle konsultasjonspartene for kommunene. NSR mener at veilederen bør vise til FNs erklæring om urfolks rettigheter. Videre at veilederen bør si noe om gjennomføring av konsultasjoner når tiltak i Norge påvirker samer i andre stater (samebyene).

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) mener at prinsippene i FNs erklæring om urfolks rettigheter er relevant i denne saken, og at erklæringen derfor bør omtales nærmere i veilederen. De støtter ikke veilederens beskrivelse av at kommunestyret/fylkestinget eller annet folkevalgt organ ikke er bundet av den tilrådning som gis fra administrasjonen, og kan treffe vedtak med et annet innhold enn det som fremgår av tilrådningen. NRL ønsker at denne delen av veilederen tas ut.

Fylkesmannen i Trøndelag mener at veilederen i stor grad tar opp de temaene som er viktige for å gi kommuner og fylkeskommuner god veiledning om konsultasjonsprosessene. Samtidig mener Fylkesmannen at formålet om «å oppnå enighet» i konsultasjonene bør presiseres sterkere i veilederen. Veilederen bør ifølge Fylkesmannen også ta opp forholdet mellom kommuneadministrasjonen, som ansvarlig for konsultasjonsprosessen, og det politiske beslutningsnivået i kommunen. Det vises også til at det bør tas inn en oversikt over aktuelle saksområder og aktuelle konsultasjonsparter i veilederen.

Hamarøy kommune og Nordland fylkeskommune peker på at det er viktig at kommunene og fylkeskommunene etablerer gode saksbehandlingsrutiner for hvordan samiske interesser skal ivaretas i beslutningsprosesser, ettersom veilederen ikke er rettslig bindende.

Holtålen kommune mener at veilederen må tydeliggjøre hvilke saker som utløser konsultasjonsplikt og hvem som har konsultasjonsrett.

Norges Skogeierforbund viser til at det er uheldig at grunneierne ikke har vært representert under utarbeidelsen av veilederen. De finner det positivt at veilederen har eksempler på hvem som anses å representere samiske rettigheter og eksempler på tiltak som «vil kunne påvirke samiske interesser direkte».

Raarvihken tjïelte/Røyrvik kommune mener at konsultasjonsveilederen vil bidra til å spare kommunene, reinbeitedistrikter og de samiske intresser for ekstra klagerunder og påfølgende rettsaker som både fordyrer og forlenger saksprosessene. De tror også at dette vil bidra til å øke legitimiteten til de vedtak som fattes.

Sør-Varanger kommune viser til at det i innledningen i veilederen må understrekes at konsultasjoner i denne sammenheng har som formål å oppnå enighet. Kommunen mener at konsultasjoner skal kunne gjennomføres tospråklig eller foregå på et av de tre offisielle samiske språkene som de aktuelle interesserepresentantene behersker. Videre ber kommunen om at begrepet «representanter for samiske interesser» defineres.

Trøndelag fylkeskommune ønsker blant annet ytterligere utdyping om konsultasjoner i saksområder som berører bruk av enkeltvedtak. De etterlyser også flere praktiske eksempler på medvirkningstiltak i planprosesser.

Utdanningsforbundet mener at det mangler en grundig omtale og vurdering av tema som samiske språk, opplæring, barnehagetilbud og SFO, og at temaene må komme klarere fram i både lovtekst og veilederen. Videre ber de om at merknaden til lovutkastets § 4-1, saker som er gjenstand for konsultasjoner, gjengis og utdypes i veilederen. Utdanningsforbundet etterlyser også en tydeligere beskrivelse av når konsultasjonene er godt nok gjennomført, og hvilke konsekvenser brudd på konsultasjonsplikten bør få.

3.2 Konsultasjoner med Sametinget og NRL

Sametingets plenum behandlet forslaget i Prop. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv.(konsultasjoner) 5. mars 2020 (sak SP 013/20). Det ble fattet følgende vedtak:

Sametinget viser til og holder fast ved sitt vedtak i Sak 029/18 Endringer i sameloven – Konsultasjoner. Sametinget ga i dette vedtaket sin tilslutning til proposisjonen som nå er sendt på høring.

Lovforslaget med tilhørende veileder er en oppfølging av den breie politiske enigheten utviklingen av samepolitikken har vært bygget opp rundt siden Samerettsutvalget ble nedsatt som følge av Altasaken i 1980.

Forslaget til endringer av sameloven mv. (konsultasjoner) er en lovfesting av konsultasjonsplikten som følger av folkeretten. Staten er pliktig til å se til at kommuner og fylkeskommuner følger folkeretten. Sametinget mener at lovfestingen av kommunene og fylkeskommunes konsultasjonsplikt sammen med veilederen gir et godt og pragmatisk grunnlag for at samiske interesser blir ivaretatt på en demokratisk, rettferdig og effektiv måte ved kommunale og fylkeskommunale beslutninger.

Sametinget vil understreke at lovfestingen at konsultasjoner er med på å styrke demokratiske beslutninger ved at også samene som folk og urfolk gis mulighet til å prioritere og styre over sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.

Sametinget vil påpeke at alle konsultasjoner skal forholde seg til de rammer forvaltningsloven og utredningsinstruksen setter. De forslag og løsninger som diskuteres vil derfor alltid ha vært gjenstand for høringer i forkant av konsultasjoner. Konsultasjoner er derfor et supplement og ikke noe som kommer til erstatning for de øvrige demokratiske beslutningsprosessene.

Sametinget gir sin tilslutning til den foreslåtte veilederen for kommuner og fylkeskommuner. Veilederen gir god oversikt over hva konsultasjoner er, når konsultasjoner skal starte, hvem som har konsultasjonsplikt, hvem som har konsultasjonsrett, i hvilke saker det er aktuelt å konsultere og virkningene av brudd på konsultasjonsreglene.

Sametinget ser fram til at regjeringen har en rask oppfølging etter høringen og fremmer saken overfor Stortinget slik de er bedt om i Stortingets vedtak 508, jf. Innst. 253 L (2018–2019).

Sametinget vil igjen understreke at Samerettsutvalgets forslag i NOU 2007: 13 for å sikre samiske land- og ressursrettigheter utenfor Finnmark nå blir fulgt opp. Sametinget forventer at regjeringen snarlig tar opp til drøfting med Sametinget hvordan en slik oppfølging skal skje.

Fremdriften i arbeidet med proposisjonen ble drøftet på halvårlig kontaktmøte mellom distrikts- og digitaliseringsministeren og sametingspresidenten 11. mars 2020, 24. september 2020 og 14. desember 2020. Etter at høringen var avsluttet ble Sametinget oversendt utkast til ny proposisjon 10. november 2020. Justeringer av teksten i proposisjonen ble drøftet administrativt 12. november 2020 og Sametinget ga en oppfølgende skriftlig tilbakemelding 18. november 2020. Nytt utkast som reflekterte administrative drøftinger og tilbakemeldinger ble oversendt Sametinget 11. januar, 14. januar og 15. januar 2021. Etter mindre språklige tilpasninger ble endelig utkast til proposisjon behandlet av Sametinget 19. januar 2021 i Sak SR 09/21. Det ble fattet følgende vedtak:

Sametinget viser til oversendt forslag til lovproposisjon av 15. januar 2021 om endringer i sameloven med nytt andre ledd i § 1-1 og nytt kapittel om konsultasjoner.

Sametinget viser til vedtak i Sak 029/18 der det det gis tilslutning til forslag til proposisjon om endringer i sameloven mv. (konsultasjoner). Det vises videre til Sametingets vedtak i Sak 013/20 der Sametinget holder fast ved sitt vedtak om tilslutning til lovforslaget.

Sametinget konstaterer at innholdet i forslag til ny proposisjon er det samme som Sametinget tidligere har gitt sin tilslutning til. På denne bakgrunn bekrefter Sametinget sin tilslutning til forslag til proposisjon om endringer i sameloven mv. (konsultasjoner).

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) har meldt at det ikke er behov for ytterligere konsultasjoner om lovforslaget etter høringen av Prop. 116 L (2017–2018).

3.3 Departementets vurderinger

De fleste høringsinstansene støtter departementets forslag til endringer i sameloven. Samtidig merker departementet seg at noen høringsinstanser har pekt på at lovforslaget i for stor grad åpner for bruk av skjønn. Dette gjelder særlig forslaget i § 4-4 om konsultasjonsplikt for fylkeskommuner og kommuner. I tillegg mener flere høringsinstanser at de nye reglene i sameloven bør inneholde særskilte fristbestemmelser i tilknytning til forslagene i § 4-5 første og andre ledd og § 4-6 tredje ledd.

Spørsmålene som løftes fram i høringsrunden er allerede – eller i det alt vesentlige – grundig drøftet og begrunnet i proposisjonen. Dette gjelder både spørsmålet om reguleringen av konsultasjonsplikten og forholdet til folkeretten. Når det gjelder spørsmålet om å innføre særskilte, eller mer detaljerte fristbestemmelser, er dette til dels behandlet i Prop. 116 L (2017–2018).

I lys av høringsuttalelsene har departementet på nytt vurdert ovennevnte spørsmål, se punkt 3.3.1 til 3.3.5 nedenfor.

3.3.1 Nærmere om regulering av konsultasjonsplikten

Flere høringsinstanser, blant annet KS, mener at lovforslaget burde vært mer detaljert utformet. Departementet er enig i at et for fleksibelt regelverk kan medføre at konsultasjonsplikten vil kunne arte seg forskjellig i ulike kommuner og fylkeskommuner, og dermed også medføre ulik praksis. Alternativet er, slik Dommerforeningen peker på, å formulere et mer omfattende og detaljert regelverk.

Som fremholdt under punkt 5.4.3, er det stor variasjon mellom de ulike kommunene, mellom de ulike sakstyper og samenes situasjon i den enkelte kommune. Dermed vil det også være stor forskjell på behovet for konsultasjoner fra kommune til kommune. Eksempelvis vil behovet for konsultasjoner i Kautokeino kommune i de aller fleste tilfeller være ivaretatt gjennom det lokale, kommunale selvstyret, ettersom Kautokeino kommune står i en særstilling når det gjelder samisk språk og kultur. Tilsvarende vil behovet for konsultasjoner kunne være mer aktuelt i de store bykommunene, ettersom samiske hensyn ikke automatisk vil være ivaretatt av flertallet.

Mange av de bestemmelsene som allerede i dag regulerer kommunens plikter og ansvar – ikke minst innenfor helse- og omsorgssektoren og utdanningssektoren – er preget av slike skjønnsmessige formuleringer. Kommuner og fylkeskommuner er vant til å anvende slike rettslige standarder. Eksempelvis pålegger helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 kommunene å sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys «nødvendige helse- og omsorgstjenester». Tilsvarende gir opplæringsloven § 5-1 elever rett til spesialundervisning dersom eleven ikke kan få «tilfredsstillande utbytte» av det ordinære opplæringstilbudet. Andre plikter kan være mer presist definert, for eksempel opplæringsloven § 6-2 første ledd som slår fast at alle i grunnskolealder har rett til opplæring i og på samisk.

Departementet peker på at usikkerhet knyttet til reglenes innhold kan reduseres ved veiledning i lovens forarbeider. Departementet er dermed blitt stående ved en overordnet lovforankring av konsultasjonsplikten for kommuner og fylkeskommuner. En slik løsning vil være i tråd med prinsippet om rammestyring for kommunesektoren og en slik løsning ivaretar behovet for fleksibilitet.

Når det gjelder konsultasjoner på statlig nivå, legger departementet opp til å gi nærmere regler for gjennomføringen av konsultasjoner i forskrift. For kommuner og fylkeskommuner er det utarbeidet en konsultasjonsveileder. Formålet med veilederen er å gi kommunene og fylkeskommunene et praktisk hjelpemiddel ved gjennomføring av konsultasjoner etter sameloven.

For øvrig vises det til punkt 5.4.1.

3.3.2 Behov for særskilte fristbestemmelser?

Departementet har videre vurdert behovet for å stille opp konkrete frister for saksbehandlingen i saker som angår konsultasjoner. Som Dommerforeningen peker på er det i forvaltningsloven, kommuneloven og ellers i særlovgivningen gitt forholdsvis detaljerte regler om krav til offentlige myndigheters saksbehandling. Sammenlignet med disse reglene gir lovforslaget §§ 4-5 og 4-6 en nokså generell beskrivelse av hvordan konsultasjonene skal gjennomføres.

Selv om departementet ser at mer detaljerte regler vil gi større forutsigbarhet, er det etter departementets vurdering viktig å ha tilstrekkelig fleksibilitet slik at saksbehandlingen kan tilpasses til den konkrete saken. Når det gjelder konsultasjoner i kommuner og fylkeskommuner er det etter departementets vurdering vanskelig å oppstille klare regler for når konsultasjonene skal begynne, når Sametinget og andre med konsultasjonsrett skal svare på om de ønsker konsultasjoner eller ikke, og når konsultasjonene skal avsluttes. Dette vil blant annet avhenge av sakens kompleksitet, hvem som er berørt av tiltaket og om det er motstridende interesser i saken. Departementet mener det derfor er lite hensiktsmessig å innføre særskilte fristbestemmelser i sameloven.

I lovforslagets § 4-5 annet ledd foreslår departementet at Sametinget og andre med konsultasjonsrett skal svare «innen rimelig tid» på om de ønsker konsultasjoner i en sak eller ikke. Hva som ligger i begrepet «rimelig tid» er nærmere utdypet i spesialmerknaden.

Vi legger også til at de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og andre særskilte fristbestemmelser i særlovgivningen, også vil gjelde i saker om konsultasjoner.

3.3.3 Nærmere om forslaget til § 1-1 og forholdet til folkeretten

Dommerforeningen uttaler at en begrenset inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169, i form av en henvisning i lovforslaget § 1-1 andre ledd, kan gi utfordringer for den konkrete rettsanvendelsen.

Departementet viser til at forholdet til folkeretten er grundig drøftet og vurdert i proposisjonen. Som fremholdt under punkt 5.4.2, er det fortsatt mye uklarhet rundt tolkningen av ILO-konvensjon nr. 169. Dette gjør den etter departementets oppfatning lite egnet til en generell inkorporasjon. Samtidig er det viktig å understreke at en begrenset inkorporasjon ikke vil innebære noen degradering av konvensjonen i forhold til den stillingen ILO-konvensjon nr. 169 har etter gjeldende norsk rett. Tvert imot er det departementets vurdering at konvensjonen vil være en tungtveiende rettskildefaktor ved anvendelsen av de foreslåtte bestemmelsene om konsultasjoner i sameloven.

Henvisningen til ILO-konvensjon nr. 169 er, som nevnt, tatt med for å synliggjøre det folkerettslige grunnlaget for de foreslåtte reglene om konsultasjoner, etter mønster fra blant annet Finnmarksloven § 3. At loven skal gjelde «med de begrensinger» som følger av ILO-konvensjon nr. 169, innebærer mer konkret at bestemmelser i ILO-konvensjon nr. 169 går foran samelovens bestemmelser, dersom det skulle vise seg at bestemmelser i sameloven står i motstrid til bestemmelser i konvensjonen. Dette følger også av det ulovfestede presumsjonsprinsippet, som Dommerforeningen selv er inne på, som går ut går ut på at norsk rett så langt som mulig skal tolkes i samsvar med folkeretten.

Departementet mener derfor at en begrenset inkorporasjon vil synliggjøre lovens folkerettslige bakgrunn og sammenheng på en god måte, se også punkt 5.4.2.

Når det gjelder Dommerforeningens uttalelse i forbindelse med høringen om at det mangler en drøftelse av ILO-konvensjon nr. 169 art. 16 nr. 2, viser departementet til omtalen under punkt 4.2.

3.3.4 Valg av formulering – «i god tro» eller «med god vilje»?

I Prop. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) er begrepet «in good faith» fra ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 nr. 2 oversatt med «i god tro» i lovforslagets § 4-6. Under arbeidet med lovproposisjonen, har departementet blitt oppmerksom på at begrepet «in good faith»«i ulike oversettelser både har blitt oversatt til «med god vilje» og «i god tro».1 Av den grunn har departementet funnet det hensiktsmessig å drøfte valg av formulering i lovforslagets § 4-6.

Departementet redegjør først kort for hvordan begrepet «in good faith» er oversatt i andre konvensjoner og erklæringer.

Siden Norge ikke er part i Wien-konvensjonen om traktatretten2 finnes det ikke en offisiell norsk oversettelse av denne, men i den danske oversettelsen av artikkel 31 er «in good faith», oversatt med «i god tro».

FNs erklæring om urfolks rettigheter er ikke rettslig bindende,3 og har da heller ikke en offisiell norsk oversettelse, men begrepet «in good faith» er i erklæringens artikkel 19 uoffisielt oversatt med «i god tro» på norsk. Tilsvarende ble formuleringen «i god tro» valgt i den norske versjonen av Nordisk samekonvensjon fordi dette ble ansett som innarbeidet språkbruk. Den svenske versjonen har brukt begrepet «i god anda».

I NOU 2007: 13 Den nye sameretten ble valg av formulering drøftet av samerettsutvalget, som under punkt 17.5.8.2 uttalte følgende:

Utvalget har imidlertid funnet det hensiktsmessig å legge seg nærmere opp til formuleringen i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 (2) enn hva konsultasjonsavtalen gjør på dette punktet. Uttrykket «i god tro» har i norsk juridisk terminologi et betydningsinnhold som avviker fra innholdet i uttrykket «in good faith» slik dette er brukt i artikkel 6 (2). Det vil derfor etter utvalgets mening være mer dekkende å bruke uttrykket «med god vilje».

Departementet er enig med samerettsutvalget i at begrepet «god tro» i norsk juridisk terminologi har et annet rettslig innhold enn det man her sikter til. Samtidig må det tas i betraktning at begrepet «god tro» er et innarbeidet begrep, også i konsultasjonssammenheng.

Det følger av redegjørelsen ovenfor at det er argumenter som både taler for og mot bruk av begge begrepene. Siden begrepet «i god tro» i dag anses som innarbeidet, mener departementet likevel at de beste grunner taler for å videreføre bruken av dette begrepet. Departementet finner likevel grunn til å understreke at valg av formulering ikke er avgjørende, siden begrepet skal tolkes i lys av bestemmelsens rettslige sammenheng. For å unngå eventuelle uklarheter om begrepets innhold, har departementet omtalt begrepet nærmere i merknaden til § 4-6 nedenfor.

3.3.5 Særskilt om forslag til endringer i offentleglova § 19

Dagens hjemmel for unntak etter offentleglova § 19 gjelder «statlege organ». Bakgrunnen for unntaksbestemmelsen er at statlige myndigheter og Sametinget skal få mulighet til å utveksle for eksempel utkast til høringsbrev før en sak blir sendt på allmenn høring, uten at utkastet dermed blir offentlig. Det samme gjelder utkast til proposisjoner og lignende som har blitt utarbeidet etter allmenn høring av en sak.

Departementet mener at hensynene som taler for at statlige myndigheter skal kunne unnta dokumenter som sendes konsultasjonsparter, gjør seg også gjeldende for kommuner og fylkeskommuner. Hjemmel for unntak etter offentleglova § 19 er derfor foreslått utvidet til å omfatte kommuner og fylkeskommuner.

Bestemmelsen omfatter dokumenter som utveksles som ledd i konsultasjoner med Sametinget og andre enn Sametinget. Her foreslår departementet å endre ordlyden fra «samiske organisasjoner» til «andre» for å vise at samiske interesser ikke trenger å være organisert som en organisasjon. Med «andre» skal forstås de som har konsultasjonsrett etter reglene i §§ 4-2 jf. 4-4.

Konklusjonen, herunder partenes endelige offentlige standpunkter, for eksempel slik de fremgår av en konsultasjonsprotokoll (det er plikt til å føre protokoll for statlige organ) skal være offentlig, dersom informasjonen ikke må unntas fra offentlighet etter annet regelverk, for eksempel etter forvaltningsloven § 13. Departementet mener det ikke bør stilles krav om at det skal gis innsyn i konklusjonen og partenes standpunkter før saken det ble konsultert om er ferdigbehandlet og offentliggjort.

Verken Salas – Samisk forlegger- og avisforening, Norsk presseforbund, Mediebedriftenes Landsforening (MBL), Norsk Redaktørforening (NR) eller Norsk Journalistlag (NJ) støtter den foreslåtte bestemmelsen i offentleglova § 19 første ledd, om muligheten for å unnta dokumenter som blir utvekslet som ledd i konsultasjoner fra innsyn. Salas – Samisk forlegger- og avisforening mener konsultasjoner mellom offentlige myndigheter og landets urfolk som hovedprinsipp bør foregå i full åpenhet.

Departementet understreker at bestemmelsen gir hjemmel, men ikke plikt til å unnta visse typer dokument fra offentlighet. Det betyr også at hovedregelen er her, som ellers, at saksdokumenter, journaler eller lignende er offentlig, med mindre annet følger av lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3 første ledd første punktum. Forvaltningsorganet plikter derfor alltid å vurdere meroffentlighet, jf. offentleglova § 11. Dokumenter som blir utvekslet som ledd i allmenn høring av en sak, skal alltid være offentlig jf. forslaget til offentleglova § 19 første ledd andre punktum.

Det er ikke et poeng i seg selv å unnta dokumenter offentlighet, men det kan ofte være en forutsetning for at konsultasjoner skal kunne være åpne og effektive, og slik sikre at konsultasjonene gjennomføres i god tro.

Etter departementets vurdering vil forslaget til endringer i offentleglova § 19 legge til rette for å sikre nødvendig tillit mellom partene i konsultasjonene.

Det vises for øvrig til merknaden til bestemmelsen under punkt 12.