9 Virkningen av brudd på konsultasjonsreglene

9.1 Utvalgets forslag

I NOU 2007: 13 kapittel 18 foreslår utvalget egne saksbehandlingsregler mv. som vil forsterke de alminnelige saksbehandlingsreglene, og som også vil tjene som supplement til reglene om konsultasjoner. Utvalget har i den forbindelse foreslått en egen bestemmelse (§ 26) om virkningen av saksbehandlingsfeil og brudd på konsultasjonsreglene:

Brudd på reglene om konsultasjoner og saksbehandling i loven her kan gi grunnlag for ugyldighet i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, jf. forvaltningsloven § 41.

Utvalget har lagt opp til at brudd på de foreslåtte saksbehandlings- og konsultasjonsreglene skal vurderes med grunnlag i de alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene som kommer til uttrykk i forvaltningsloven § 41. Utvalget skriver følgende om rekkevidden av prinsippene i punkt 18.4.11.2:

Selv om forvaltningsloven § 41 etter ordlyden kun gjelder ved brudd på lovens regler om behandlingen av enkeltvedtak, har det prinsippet bestemmelsen gir uttrykk for generell anvendelse. Prinsippet gjelder følgelig også ved brudd på saksbehandlingsregler gitt i andre lover enn forvaltningsloven, og ved andre feil enn saksbehandlingsfeil, typisk at det foreligger feil ved forvaltningens skjønnsutøvelse eller at vedtaket er fattet av et organ som ikke har myndighet til å fatte det. Prinsippet gjelder dessuten ikke bare ved enkeltvedtak, men også ved forskrifter, og andre beslutninger som ikke er vedtak i lovens forstand.

9.2 Departementets vurdering

Virkningen av brudd på konsultasjonsplikten er ikke regulert i dagens konsultasjonsprosedyrer, og Veileder for statlige myndigheters konsultasjoner med Sametinget og eventuelle øvrige samiske interesser gir heller ingen klare svar. I kapittel 4 i veilederen er det imidlertid gitt mer generelle anvisninger på hvordan situasjoner der det oppstår spørsmål om brudd på konsultasjonsplikten kan håndteres:

Avtalen om konsultasjonsprosedyrer er en politisk avtale med Sametinget, som er stadfestet gjennom kongelig resolusjon. Dersom det oppstår situasjoner hvor statlige myndigheter og Sametinget/samiske interesser er uenige om hvorvidt konsultasjonsplikten er oppfylt, vil det være naturlig å forelegge dette spørsmålet for et eventuelt overordnet organ, og/eller Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som ansvarlig departement for konsultasjonsprosedyrene.

Dersom Sametinget /samiske interesser mener det foreligger et brudd på konsultasjonsplikten fastsatt i ILO-konvensjon nr. 169, vil dette kunne bringes inn for ILOs organer i tråd med ILOs bestemmelser om rapporteringer og klager.

Som utvalget peker på, vil de forvaltningsrettslige prinsippene som forvaltningsloven § 41 er tuftet på, også gjelde ved brudd på saksbehandlingsregler i andre lover. Brudd på reglene om konsultasjoner vil med andre ord kunne medføre at et vedtak kjennes ugyldig etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper for ugyldighet, uavhengig av om det tas inn en egen bestemmelse om det i sameloven. Prinsippene gjelder også ved forskrifter og andre beslutninger som ikke er vedtak i lovens forstand.

Departementet foreslår å ta inn en tilsvarende bestemmelse om virkningen av brudd på konsultasjonsreglene som utvalget har foreslått, jf. lovforslaget § 4-9. En slik bestemmelse vil ikke medføre endringer i gjeldende rett, men vil synliggjøre mulige virkninger av brudd på reglene om konsultasjoner. I departementets forslag er referansen til forvaltningsloven § 41 tatt ut, i og med at § 41 kun gjelder for enkeltvedtak.

I forvaltningsloven § 41 lovfestes prinsippet om at enkeltvedtak kan være gyldige, selv om det er begått saksbehandlingsfeil.

Forvaltningsloven § 41 lyder:

Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.

Forvaltningsloven § 41 sier at visse vedtak er gyldige, tross sine saksbehandlingsfeil, dersom det er grunn til å regne med at feilen ikke «kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.» Bestemmelsen gir anvisning på en sannsynlighetsvurdering når det gjelder hva som skal til for at et vedtak med saksbehandlingsfeil likevel er gyldig.

Formuleringen i § 41 kan ikke forstås antitetisk. Det vil si at selv om et vedtak lider av saksbehandlingsfeil som har virket inn på resultatet, kan det anses å være gyldig.

Departementets lovforslag legger opp til at forvaltningslovens regler skal gjelde ved siden av konsultasjonsreglene, jf. § 4-10. Med andre ord vil de alminnelige kravene til blant annet utredning og begrunnelse også gjelde i saker hvor det er konsultasjonsplikt. Det samme gjelder saksbehandlingsregler mv. i andre lover. I en helhetsvurdering av spørsmålet om ugyldighet vil det ha betydning om det i tillegg til brudd på konsultasjonsreglene er gjort andre typer feil i forberedelsen av saken, eksempelvis manglende utredning.

Lovbundne vedtak som samsvarer med loven, blir sjelden ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil. Skjønnsmessige avgjørelser kjennes oftere ugyldige, fordi muligheten for at feilen har hatt innvirkning på resultatet er større. Det anses tilstrekkelig at det er en «ikke helt fjerntliggende mulighet» for at feilen har virket inn (Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 2014 (10. utgave) side 465).

Det er viktig å presisere at det er en viss terskel for at brudd på konsultasjonsplikten fører til at vedtaket eller beslutningen kjennes ugyldig. Spørsmålet om når et vedtak eller beslutning anses ugyldig etter forvaltningsrettslige prinsipper, avhenger av en konkret helhetsvurdering, der feilens art, relevans og konsekvens må vurderes.

Som vist under punkt 6.2.2 er terskelen lav for når en sak er konsultasjonspliktig. Normalt vil myndighetene legge stor vekt på Sametingets syn i spørsmålet om hvilke saker som påvirker samiske interesser direkte, og som det derfor skal konsulteres om. Etter folkeretten er det tilstrekkelig for å utløse konsultasjonsplikt at tiltaket vil kunne få direkte betydning for samiske interesser. Det vil derfor kunne være krav om konsultasjoner for et tiltak som senere viser seg å ikke få direkte betydning, se punkt 6.2.2.2. I slike tilfeller, hvor konsultasjonene viser at tiltaket ikke vil få direkte betydning for samiske interesser, er det vanskelig å se for seg at eventuelle feil knyttet til gjennomføringen av konsultasjonene vil kunne føre til ugyldighet. I andre tilfeller, hvor tiltaket har stor betydning for samiske interesser, og det er sannsynlig at feilen kan ha virket inn på innholdet i den endelige beslutningen, skal det mindre til før beslutningen kjennes ugyldig.